50

BAB III

HAK ASASI MANUSIA DALAM KONTEKS

PEMBENTUKAN PERATURAN PERUNDANG -

UNDANGAN

Bab ini membahas Hak Asasi Manusia dalam konteks

pembentukan peraturan perundang-undangan sebagai norma

hukum tertinggi yang harus dipatuhi oleh negara. Karena letaknya

dalam konstitusi yang merupakan basic law, maka ketentuan-

ketentuan mengenai HAM harus dihormati dan dijamin

pelaksanaannya oleh negara. HAM merupakan landasan etis dan

bersifat moral serta membatasi kebijakan legislasi dalam

membentuk undang-undang, yang bertujuan untuk menghasilkan

produk hukum (Undang-undang) supaya tidak jatuh dari

kesewenang-wenangan. Dengan kata lain, Hak Asasi Manusia

merupakan fungsi kontrol terhadap undang-undang. Berpegang

pada Hak Asasi Manusia tersebut maka selanjutnya penulis

berargumen bahwa Hak Asasi Manusia adalah norma hukum

tertinggi yang memberikan perlindungan terhadap kemanusiaan

(martabat manusia). Pada dasarnya hakikat penghormatan dan

51

perlindungan terhadap HAM ialah menjaga keselamatan eksistensi

manusia secara utuh melalui aksi keseimbangan yaitu

keseimbangan antara hak dan kewajiban, serta keseimbangan

antara kepentingan perseorangan dan kepentingan umum.

Dengan dasar itulah, maka alur pembahasan dalam bab ini

terlebih dahulu akan dijelaskan Hak Asasi Manusia sebagai norma

hukum tertinggi yang memberikan perlindungan terhadap

kemanusiaan (martabat manusia). Kedua, pembetukan peraturan

perundang-undangan tidak boleh melanggar Hak Asasi Manusia

karena itu bertentangan dengan asas kemanusiaan sebagai hukum

yang berfungsi menjadi landasan etis dan bersifat moral yang

membatasi kebijakan legislasi dalam membentuk undang-undang

sebagaimana yang diatur dalam Pasal 6 ayat (1) huruf b UU No.

12 Tahun 2011.

A. Hak Asasi Manusia adalah Norma Hukum

Tertinggi.

Sub bab ini akan menjelaskan bahwa ketentuan HAM

dalam UUD NRI 1945 merupakan basic law adalah norma hukum

tertinggi yang harus dipatuhi oleh negara. Hakikat HAM ialah

52

menjaga keselamatan eksistensi manusia secara utuh yang

memberikan perlindungan terhadap kemanusiaan (martabat

manusia) dan berfungsi untuk mengawal hak dasar (legal rights).

Oleh karena itu, di sini posisi Hak Asasi Manusia adalah norma

hukum tertinggi sebagai fungsi kontrol terhadap undang-undang.

Untuk itu, pertama-tama yang akan dijelaskan terlebih dahulu

adalah terminologi yang biasanya dipergunakan dalam tradisi

akademik tentang sebutan HAM. Selanjutnya penulis menguraikan

konsepsi tentang HAM yang tumbuh dan berkembang di kalangan

sejarawan Eropa serta menjelaskan HAM di Indonesia.

Beberapa terminologi yang biasanya dipergunakan dalam

tradisi akademik tentang sebutan HAM, satu dengan yang lainnya

masing-masing analog, sehingga dalam menggunakan salah satu

diantaranya telah mewakili yang lainnya. Istilah-istilah

dimaksudkan adalah sebagai berikut:1

1. Human Rights

2. Natural Law

3. Fundamental rights

1 Masyhur Effendi. Dimensi dan Dinamika Hak Asasi Manusia dalam

Hukum Nasional dan Internasional, Ghalia Indonesia, Jakarta, 1994, hlm. 2.

53

4. Hak-Hak Asasi Manusia

5. Hak Kodrati

Berkenaan hal tersebut, Joko Prakoso dan Djaman Andhi

Nirwanto, sebagaimana dikutip dari A. Manstur Effendy,

mengungkapkan bahwa dalam kehidupan bermasyarakat dan

bernegara, sehari-hari sering kita mendengar istilah “Hak-hak

Asasi” atau biasa disebut dengan istilah human rights, natural

rights, basic and indubitable freedoms, fundamental rights, civil

rights dan lain-lain.2

Lebih lanjut menurut, A. Manstur Effendy, menyatakan

bahwa selama ini, Hak Asasi Manusia sering juga disebut hak

kodrat, hak dasar manusia, hak mutlak atau dalam bahasa Inggris

disebut natural rights, human rights, dan fundamental rights.

Dalam bahasa Belanda dikenal dengan grond rechten, men

rechten, dan recten van mens. Penggunaan berbagai terminologi

tentang suatu objek kajian keilmuan dalam ranah akademik sudah

menjadi hal yang lumrah dan diterima sebagai suatu pengayaan

2 Masyhur Effendi. Dimensi dan Dinamika Hak Asasi Manusia ....,

Ibid.

54

istilah sebagaimana halnya dengan kajian keilmuan dibidang

HAM.3

Selanjunya, John Locke menyatakan bahwa hak asasi

manusia adalah hak-hak yang diberikan langsung oleh Tuhan Yang

Maha Pencipta sebagai hak yang kodrati. Oleh karenanya, tidak

ada kekuasaan apapun di dunia yang dapat mencabutnya. Hak ini

sifatnya sangat mendasar (fundamental) bagi hidup dan kehidupan

manusia dan merupakan hak kodrati yang tidak bisa terlepas dari

dan dalam kehidupan manusia.4

Marthen Kriale, mengemukakan bahwa HAM adalah hak

yang bersumber dari Allah.5 Jack Donnaly, mengatakan bahwa

HAM adalah yang bersumber dari hukum alam, tetapi sumber

utamanya dari Allah. Selanjutnya juga DF. Scheltens,

mengemukakan bahwa HAM adalah hak yang diperoleh setiap

manusia sebagai konsekuensi ia dilahirkan menjadi manusia.

Karenanya HAM harus dibedakan dengan hak dasar, dimana HAM

berasal dari kata “Mensen Rechten”, sedangkan hak dasar berasal

dari kata “Grond Rechten”.

3 Masyhur Effendi. Dimensi dan Dinamika Hak Asasi Manusia ....,

Ibid, hlm 3 4 Masyhur Effendi. Dimensi dan Dinamika Hak Asasi Manusia ...., Ibid 5 Aswanto. Bahan Kuliah Program Doktor Ilmu Hukum PPS UNHAS.

55

Pengertian HAM yang diutarakan diatas, lebih menitik

beratkan pada perspektif asal muasal dari HAM, belum menyentuh

secara substansial yang dapat dijadikan pegangan normatif atau

secara yuridis dari pengertian HAM itu sendiri. Oleh karena itu,

ada baiknya jika pengertian HAM dirujuk dari Undang-Undang

Nomor 39 Tahun 1999 tentang Hak Asasi Manusia (selanjutnya

disingkat UU No. 39 Tahun 1999). Pasal 1 Butir 1 UU No. 39

Tahun 1999, memberikan rumusan pengertian HAM sebagai:

“Seperangkat hak yang melekat pada hakikat dan

keberadaan manusia sebagai makhluk Tuhan Yang

Maha Esa dan merupakan anugerah-Nya yang wajib

dihormati, dijunjung tinggi, dan dilindungi oleh

negara, hukum, pemerintah dan setiap orang demi

kehormatan serta perlindungan harkat dan martabat

manusia.”

Jika HAM merupakan hak yang diperoleh setiap manusia

sebagai konsekuensi ia ditakdirkan lahir sebagai manusia, maka

lain halnya dengan hak dasar, sebagai suatu hak yang diperoleh

setiap manusia sebagai konsekuensi ia menjadi warga negara dari

suatu negara. Dirujuk dari sumbernya, HAM berasal dari Tuhan,

sedangkan hak dasar, asalnya dari negara atau pemerintah. HAM

bersifat universal, sedangkan hak dasar bersifat domestik.

Fungsinya HAM adalah mengawal hak dasar (legal rights)

56

Filosofis HAM adalah kebebasan yang berbasis

penghormatan atas kebebasan orang lain. Artinya, kebebasan

HAM tidak terbatas, oleh karena tatkala memasuki wilayah

kebebasan orang lain maka daya kebebasan itu berakhir. Mengutip

pendapat DF. Scheltens, sebagaimana dikutip oleh A. Manstur

Effendy, mengemukakan bahwa hakikat HAM adalah kebebasan,

akan tetapi kebebasan itu berakhir ketika mulai merambah ke

wilayah kebebasan orang lain.

Berdasarkan beberapa rumusan pengertian HAM tersebut,

diperoleh suatu kesimpulan bahwa HAM merupakan hak yang

melekat pada diri manusia yang bersifat kodrati dan fundamental

sebagai suatu anugerah Tuhan yang harus dihormati, dijaga dan

dilindungi oleh setiap individu, masyarakat atau negara. Dengan

demikian hakikat penghormatan dan perlindungan terhadap HAM

ialah menjaga keselamatan eksistensi manusia secara utuh melalui

aksi keseimbangan yaitu keseimbangan antara hak dan kewajiban,

serta keseimbangan antara kepentingan perseorangan dan

kepentingan umum.

Selanjutnya penulis menguraikan konsepsi tentang HAM

yang tumbuh dan berkembang di kalangan sejarawan Eropa yang

57

bermula dari Yurisprudensi Romawi yang kemudian meluas pada

etika teori alam (natural law). Tentang hal ini, Robert Audi

mengatakan sebagai berikut: the concept of right arose in Roman

Jurisprudence and was axtended toethics via natural law theory.

Just a positive law makers, confers legal right, so the natural

confers natural right.6 Konsep HAM yang sekarang ini diakui oleh

PBB berasal dari sejarah pergolakan sosial di Eropa. Pertama,

adalah keluarnya Piagam Magna Charta (Inggris) pada tahun 1215

yang membentuk suatu kekuasaan monarki yang terbatas. Hukum

mulai berlaku tidak hanya untuk rakyat, akan tetapi juga berlaku

untuk para bangsawan dan keluarga kerajaan. Piagam Magna

Charta atau disebut juga Magna Charta Libertatum (The Great

Charter of Freedoms) dibuat di masa pemerintahan Raja John

(King John of England) dan berlaku bagi raja-raja Inggris yang

berkuasa berikutnya.

Isi pokok dokumen tersebut adalah hendaknya raja tidak

melakukan pelanggaran terhadap hak milik dan kebebasan pribadi

seorangpun dari rakyat. Selain Magna Charta juga memuat

6 Robert Audi dalam Majda El-Muhtaj, Hak Asasi Manusia dalam

Konstitusi-konstitusi Indonesia, Kencana: Jakarta, 2005, hlm. 50.

58

penegasan bahwa “tiada seorangpun boleh ditangkap atau

dipenjarakan atau diusir dari negerinya atau dibinasakan tanpa

secara sah diadili oleh hakim-hakim yang sederajat dengannya”

(judicium parjum suorum).7

Kedua, adalah keluarnya Bill of Right pada tahun 1628

yang berisi penegasan tentang pembatasan kekuasaan raja dan

dihilangkannya hak raja untuk melaksanakan kekuasaan terhadap

siapapun tanpa dasar hukum yang jelas. Ketiga, adalah deklarasi

kemerdekaan Amerika Serikat (Declaration of Independence)

pada 1778. HAM di Amerika Serikat yang sebenarnya tidak

terlepas dari beberapa rumusan sebelumnya seperti Virginia Bill of

Right. Dalam deklarasi ini dapat ditemukan kalimat “kita

menganggap kebenaran-kebenaran berikut ini sebagai eviden

berikut saja, bahwa semua manusia diciptakan sama, bahwa

mereka dianugerahi oleh pencipta mereka dengan hak-hak

tertentu yang tidak tak terasingkan”.8 Hal ini kemudian diperkuat

dengan dicantumkannya ketentuan mengenai setiap orang

dilahirkan dalam persamaan dan kebebasan dengan hak untuk

7 Robert Audi dalam Majda El-Muhtaj, Hak Asasi Manusia ..., Ibid, hlm.

52 8 Di unduh dari http://kasmanpost.blogspot.com/2007/02/sejarah-ham.

Dikunjungi pada tanggal 03 September 2017, pukul 19.30 WIB.

59

hidup dan mengejar kebahagiaan, serta keharusan mengganti

pemerintahan yang tidak mengindahkan ketentuan-ketentuan dasar

tersebut.

Keempat, adalah Deklarasi tentang Hak Manusia dan

warga negara yang dikeluarkan di Perancis waktu pecahnya

Revolusi Perancis (1789) dan secara mendalam dipengaruhi oleh

pernyataan-pernyataan hak asasi dari Amerika. Deklarasi inipun

masih mencoba mengkaitkan keasasian hak-hak tersebut dengan

Tuhan. Hal ini terlihat ketika Majelis Nasional Perancis

membacakan deklarasi ini didahului dengan kalimat “di hadapan

wujud tertinggi dan di bawah perlindungan-Nya”.

Meskipun semangat revolusi Perancis begitu menggebu

untuk mengobarkan tendensi anti Kristen dan mengedepankan

semangat pencerahan (Aufklarung), namun mereka tetap

mendasarkan pemikiran tentang Hak Asasi Manusia pada kodrat

Tuhan. Pemikiran-pemikiran kaum foundationalism masih sangat

mempengaruhi deklarasi tentang Hak Asasi Manusia dan warga

negara Perancis sebagaimana dalam Declaration of

Independence/Deklarasi Kemerdekaan di Amerika Serikat.

Dengan menitik beratkan pada kelima hak asasi pemilikan harta

60

(property), kebebasan (liberty), persamaan (egalite), keamanan

(security), dan perlawanan terhadap penindasan (resistence

al’oppresstion).

Kelima, adalah Deklarasi Universal tentang Hak Asasi

Manusia yang diproklamirkan dalam sidang umum PBB pada 10

Desember 1948. Hal yang baru dalam deklarasi ini adalah adanya

pergeseran pendasaran HAM dari kodrat Tuhan kepada pengakuan

akan martabat manusia. Diawal deklarasi disebutkan “Menimbang

bahwa pengakuan atas martabat yang melekat dan hak-hak yang

sama serta tak terasingkan dari semua anggota masyarakat

merupakan dasar untuk kebebasan, keadilan, dan perdamaian di

dunia.

Deklarasi Universal tentang Hak Asasi Manusia ini

memiliki perbedaan mendasar dari deklarasi sebelumnya. Louis

Henkin dan James W. Nickel dalam making senses of Human Rihgt

(1996) menyebutkan bahwa manifesto Hak Asasi Manusia

Mutakhir telah melunakkan individualisme dalam teori-teori klasik

mengenai hak-hak kodrati (sebagai hak yang berasal dari Tuhan),

dan lebih menekankan sifat persamaan (egaliterianisme). Setelah

61

ini, penegakan HAM menjadi semakin gencar di seluruh dunia.

HAM telah mengalami internasionalisasi.9

Dengan latar belakang tersebut di atas, maka menurut

Philipus M.Hadjon,10 Hak Asasi Manusia konsep Barat yang pada

dasarnya adalah pembatasan terhadap tindakan-tindakan negara

dan organ-organnya dan peletakan kewajiban negara terhadap

warganya sehingga prinsip yang terkandung dalam konsep hak

asasi manusia adalah tuntutan (claim) akan hak terhadap negara

dan kewajiban yang harus dilakukan oleh negara.

HAM di Indonesia yang bermula dari sejak negara

Indonesia diproklamirkan menjadi negara merdeka, para pendiri

Republik Indonesia sepakat bahwa negara berlandaskan pada

hukum yang diartikan sebagai konstitusi dan hukum tertulis yang

mencerminkan penghormatan kepada HAM. Undang-Undang

Dasar ialah piagam tertulis yang sengaja diadakan dan memuat

segala apa yang dianggap oleh pembuatnya menjadi asas

fundamental dari negara tersebut. Yang menjadi asas fundamental

dari negara Indonesia adalah Undang-Undang Dasar Negara

9 Di unduh dari http://kasmanpost.blogspot.com/2007/02/sejarah-ham.

..., Ibid. 10 Philipus M. Hadjon, Perlindungan Hukum bagi Rakyat Indonesia,

Bina Ilmu, Surabaya, 2010, hlm. 61

62

Republik Indonesia Tahun 1945 (selanjutnya disingkat UUD

Tahun 1945). Dalam UUD Tahun 1945 ditegaskan bahwa sistem

pemerintahan negara Indonesia berdasarkan atas hukum

(rechstaat), tidak berdasar atas kekuasaan belaka (maachstaat).

Gagasan negara yang berlandaskan konstitusi dan hukum juga

secara jelas terekam dalam perdebatan di sidang pleno konstituante

pada saat membahas falsafah negara atau dasar negara, HAM dan

pemberlakuan kembali UUD 1945 antara kurun waktu tahun 1956-

1959.

Dalam rentangan berdirinya bangsa dan negara Indonesia

telah lebih dulu dirumuskan dari Deklarasi Universal Hak-Hak

Asasi Manusia (DUHAM) PBB, karena Pembukaan UUD 1945

dan pasal-pasalnya diundangkan pada tanggal 18 Agustus 1945,

adapun Deklarasi PBB pada tahun 1948. Hal tersebut merupakan

fakta pada dunia bahwa bangsa Indonesia sebelum tercapainya

pernyataan HAM sedunia oleh PBB, telah mengangkat dan

melindunginya dalam kehidupan bernegara yang tertuang dalam

UUD NRI 1945. Hal ini juga telah ditekankan oleh para pendiri

negara, misalnya pernyataan Moh. Hatta dalam sidang BPUPKI

sebagai berikut:

63

“Walaupun yang dibentuk itu negara kekeluargaan,

tetapi masih perlu ditetapkan beberapa hak dari

warga negara agar jangan sampai timbul negara

kekuasaan (Machsstaat atau negara penindas).”

Deklarasi bangsa Indonesia pada prinsipnya termuat dalam

naskah Pembukaan UUD NRI 1945, dan Pembukaan UUD NRI

1945 merupakan sumber normatif bagi hukum positif Indonesia

terutama penjabaran dalam pasal-pasal UUD NRI 1945. Dalam

Pembukaan UUD NRI 1945 alinea kesatu dinyatakan bahwa

“kemerdekaan ialah hak segala bangsa”. Dalam pernyataan

tersebut terkandung pengakuan secara yuridis hak asasi manusia

tentang kemerdekaan sebagaimana tercantum dalam Pasal 1 PBB

DUHAM. Dasar filosofi HAM tersebut bukanlah kebebasan

individualis, melainkan menempatkan manusia dalam

hubungannya dengan bangsa (makhluk sosial) sehingga HAM

tidak dapat dipisahkan dengan kewajiban asasi manusia. Kata-kata

berikutnya adalah pada alinea ketiga Pembukaan UUD NRI 1945,

sebagai berikut: “Atas berkat rahmat Allah Yang Mahakuasa dan

dengan didorong oleh keinginan yang luhur, supaya berkehidupan

kebangsaan yang bebas, maka rakyat Indonesia menyatakan

dengan ini kemerdekaannya”.

64

UUD Tahun 1945 sebelum diubah dengan perubahan

kedua pada tahun 2000, hanya memuat sedikit ketentuan yang

dapat dikaitkan dengan pengertian HAM. Pasal yang biasa

disebutkan dengan pengertian HAM yaitu Pasal 27 ayat (1) dan

ayat (2), Pasal 28, Pasal 29 ayat (2), Pasal 30 ayat (1), Pasal 31 ayat

(1), dan Pasal 34. Dari semua pasal tersebut, istilah HAM tidak

dijumpai namun yang ditemukan adalah hak dan kewajiban warga

negara. Meskipun UUD Tahun 1945 adalah hukum dasar tertulis

yang di dalamnya memuat hak-hak dasar menusia serta

kewajibannya yang bersifat dasar pula, seharusnya mengenai

HAM dicantumkan secara tegas dalam UUD Tahun 1945. Namun

jika diperhatikan dengan sungguh-sungguh hanya satu ketentuan

saja yang memang memberikan jaminan konstitusional atas HAM

yaitu Pasal 29 ayat (2) yang menyatakan, “negara menjamin

kemerdekaan tiap-tiap penduduk untuk memeluk agamanya

masing-masing dan untuk beribadat menurut agamanya dan

kepercayaan itu.” Sedangkan ketentuan yang lain, sama sekali

bukan rumusan tentang HAM, melainkan hanya kententuan

mengenai hak warga negara atau the citizen rights atau biasa juga

disebut the citizen constituonal rights. Hak konstitusional warga

65

negara hanya berlaku bagi orang yang berstatus sebagai warga

negara, sedangkan bagi orang asing tidak dijamin. Satu-satunya

yang berlaku bagi tiap-tiap penduduk, tanpa membedakan status

kewarganegaraannya adalah Pasal 29 ayat (2) tersebut.

Selain itu, ketentuan Pasal 28 dapat dikatakan memang

terkait dengan ide HAM. Akan tetapi, Pasal 28 UUD Tahun 1945

belum memberikan jaminan konstitusional secara langsung dan

tegas mengenai adanya kemerdekaan berserikat dan berkumpul

serta kemerdekaan mengeluarkan pikiran dengan lisan dan tulisan

bagi setiap orang, Pasal 28 hanya menentukan hal ihwal mengenai

kemerdekaan berserikat dan berkumpul, serta mengeluarkan

pikiran dengan lisan dan tulisan itu masih akan diatur lebih lanjut

dan jaminan mengenai hal itu masih akan ditetapkan dengan

undang-undang.

Perubahan kedua UUD Tahun 1945, pengaturan mengenai

HAM tercantum dalam satu bab tersendiri yaitu dalam Bab XA

dengan 10 pasal serta 24 ayat yaitu Pasal 28A sampai dengan Pasal

28J terkait jaminan HAM dan penegakan hukum untuk menjamin

tegaknya HAM sebagai sebuah pilar negara hukum. Rumusan

mengenai HAM ini sangat lengkap yang mencakup seluruh aspek

66

HAM yang diakui secara universal. Seluruh HAM yang tercantum

dalam Bab XA UUD NRI 1945 keberlakuannya dapat dibatasi.

HAM dapat dibatasi juga diperkuat dengan Pasal 28J sebagai pasal

penutup dari seluruh ketentuan yang mengatur tentang HAM.

Sistematika pengaturan mengenai HAM dalam UUD NRI 1945 ini

sejalan pula dengan sistematika pengaturan dalam Universal

Declaration of Human Rights yang juga menempatkan pasal

pembatasan HAM sebagai pasal penutup, yaitu Pasal 29 ayat (2)

yang berbunyi: “in the exercise of his rights and freedoms,

everyone shall be subject only to such limitations as are

determined by law solely for the purposes of securing due

regocnition and respect for the rights and freedoms of others and

of meeting the just requirements of morality, public order and the

general walfare in a democratic society.”

HAM harus pula dipahami bahwa setiap orang memiliki

kewajiban dan tanggung jawab yang juga bersifat asasi. Setiap

orang, selama hidupnya sejak sebelum kelahiran, memiliki hak dan

kewajiban yang hakiki sebagai manusia. Pembentukan negara dan

pemerintahan, untuk alasan apapun, tidak boleh menghilangkan

prinsip hak dan kewajiban, sebagai warga negara. Setiap orang di

67

manapun ia berada harus dijamin hak-hak dasarnya. Pada saat yang

bersamaan, setiap orang di manapun ia berada, juga wajib

menjunjung tinggi hak-hak asasi orang lain sebagaimana mestinya.

Keseimbangan kesadaran akan adanya hak dan kewajiban asasi ini

merupakan ciri penting pandangan bangsa Indonesia mengenai

manusia dan kemanusiaan yang adil dan beradab.

HAM yang diatur dalam perubahan kedua UUD NRI 1945

tidak ada yang bersifat mutlak, termasuk hak asasi yang diatur

dalam Pasal 28I ayat (1) UUD NRI 1945. Pembatasan HAM di

Indonesia telah memberikan kejelasan bahwasannya tidak ada satu

pun HAM di Indonesia yang bersifat mutlak dan tanpa batas. HAM

dalam UUD NRI 1945 dapat diklasifikasikan menjadi empat

kelompok, yaitu hak sipil dan politik, hak ekonomi, sosial, dan

budaya, hak atas pembangunan dan hak khusus lain, serta tanggung

jawab negara dan kewajiban asasi manusia. Selain itu, terdapat hak

yang dikategorikan sebagai hak yang tidak dapat dikurangi dalam

keadaan apapun (non derogable rights) yang meliputi hak untuk

hidup, hak untuk tidak disiksa, hak kemerdekaan pikiran dan hati

nurani, hak beragama, hak untuk tidak diperbudak, hak untuk

68

diakui sebagai pribadi di hadapan hukum, dan hak untuk tidak

dituntut atas dasar yang berlaku surut.

Sebelum perubahan UUD NRI 1945, pada tahun 1998-

1999 yaitu pada masa pemerintahan Presiden BJ Habibie, telah

dikeluarkan Ketetapan MPR RI Nomor XVII/1998 mengenai

HAM yang di dalamnya tercantum Piagam HAM Bangsa

Indonesia dalam Sidang Istimewa MPR RI 1998, dan dilanjutkan

dengan Undang-Undang Nomor 39 Tahun 1999 tentang HAM.

Kedua peraturan perundang-undangan tersebut telah

mengakomodir DUHAM. Apa yang termuat dalam perubahan

UUD NRI 1945 (Pasal 28A s/d Pasal 28J) adalah merujuk pada

kedua peraturan perundang-undangan tersebut, dengan perumusan

kembali secara sistematis. Kecurigaan bahwa konsep HAM yang

diadopsi oleh bangsa Indonesia selama ini dari Barat diantisipasi

oleh amandemen pada Pasal 28J UUD NRI 1945 yang mengatur

adanya pembatasan HAM. Karena itu, pemahaman terhadap Pasal

28J pada saat itu adalah pasal mengenai pembatasan HAM yang

bersifat sangat bebas dan indvidualistis itu dan sekaligus pasal

mengenai kewajiban asasi. Jadi tidak saja hak asasi tetapi juga

kewajiban asasi. Ketentuan HAM dalam UUD NRI 1945 yang

69

menjadi basic law adalah norma tertinggi yang harus dipatuhi oleh

negara. Karena letaknya dalam konstitusi, maka ketentuan-

ketentuan mengenai HAM harus dihormati dan dijamin

pelaksanaanya oleh negara. Karena itulah pasal 28I ayat (4) UUD

NRI 1945 menegaskan bahwa perlindungan, pemajuan,

penegakkan, dan pemenuhan HAM adalah tanggung jawab negara

terutama pemerintah.

Pengaturan mengenai HAM dalam UUD NRI 1945 yaitu

bahwa antara hak dan kewajban warga negara adalah seimbang.

Kebebasan HAM terhadap manusia lainnya dibatasi oleh undang-

undang. Pembatasan atas pelaksanaan HAM hanya dapat

ditetapkan dengan undang-undang dengan maksud semata-mata

untuk menjamin pengakuan dan penghormatan atas hak dan

kebebasan orang lain dan untuk memenuhi tuntutan yang adil

sesuai dengan pertimbangan moral, nilai-nilai agama, keamanan,

dan ketertiban umum dalam masyarakat demokratis. HAM di

Indonesia bersumber dan bermuara pada Pancasila yang artinya

HAM mendapat jaminan kuat dari falsafah bangsa, yakni

Pancasila. Bermuara pada Pancasila dimaksudkan bahwa

pelaksanaan HAM tersebut harus memperhatikan garis yang telah

70

ditentukan dalam ketentuan falsafah Pancasila. Bagi bangsa

Indonesia, melaksanakan HAM bukan berarti melaksanakan

dengan sebebas-bebasnya melainkan harus memperhatikan

ketentuan yang terkandung dalam pandangan hidup bangsa

Indonesia yaitu Pancasila. Hal ini disebabkan pada dasarnya

memang tidak ada hak yang dapat dilaksanakan secara mutlak

tanpa memperhatikan hak orang lain. Pengaturan HAM dalam

UUD NRI 1945 mengatur hak-hak dasar setiap warga negara di

dalam bidang sosial, ekonomi, politik, budaya, sipil, serta hak atas

pembangunan. Setiap warga negara seimbang antara hak dan

kewajibannya. Pengaturan mengenai HAM dalam UUD NRI 1945

adalah seimbang antara hak dan kewajiban.

Dari uraian-uraian diatas HAM dinormakan dalam hukum

dasar negara (konstitusi) Grondrechtten sebagai Grodnorm dalam

tataran negara yang kemudian secara hierarki diturunkan pula

penormaannya untuk dijewantahkan pada peraturan undang-

undang dalam arti yang luas. Menurut Masyur A Efendi, Hukum

dan HAM merupakan suatu kesatuan yang sulit dipisahkan,

keduanya seperti dua sisi dalam satu mata uang artinya apabila

suatu bangunan hukum dibangun tanpa HAM yang merupakan

71

pengawal bagi hukum dalam merealisasikan perwujudan nilai-nilai

keadilan, kemanusiaan, maka hukum tersebut menjadi alat bagi

penguasa untuk melanggengkan kekuasaannya (abuse of power).

Sebaliknya apabila HAM dibangun tanpa didasarkan atas suatu

komitmen hukum yang jelas, maka HAM tersebut hanya akan

menjadi bangunan yang rapuh dan mudah untuk disimpangi.11

B. Pembetukan Peraturan Perundang - Undangan

Tidak Boleh Melanggar Hak Asasi Manusia.

Pada bagian sub bab ini penulis akan menjelaskan bahwa

pembentukan peraturan perundang-undangan tidak boleh

melanggar HAM karena itu bertentangan dengan asas

kemanusiaan sebagai hukum yang berfungsi menjadi landasan etis

dan bersifat moral yang membatasi kebijakan legislasi dalam

membentuk undang-undang sebagaimana yang diatur dalam Pasal

6 ayat (1) huruf b UU No. 12 Tahun 2011. Namun terlebih dahulu

penulis akan menguraikan pengertian, fungsi, tujuan dan makna

peraturan perundang-undangan.

11 Masyhur Effendi. Dimensi dan Dinamika Hak Asasi ..., Op.Cit., hlm.

5.

72

Peraturan ialah suatu konsep yuridis (legal concept) untuk

mengabstraksi pengertian tentang keseluruhan kaidah (rules;

norms) tertulis dan ditetapkan oleh otoritas yang berwenang yaitu

negara. Untuk membedakan peraturan yang dibuat oleh negara

dengan peraturan yang tidak dibuat oleh negara maka dalam

bahasa teknis-yuridis buku di Indonesia ditambahkan ejektif

‘perundang-undangan’ (sehingga lengkapnya disebut ‘Peraturan

Perundang-undangan’). Definisi Peraturan Perundang-undangan

menurut Pasal 1 angka 2 UU No. 12 Tahun 2011 adalah peraturan

tertulis yang memuat norma hukum yang mengikat secara umum

dan dibentuk atau ditetapkan oleh lembaga negara atau pejabat

yang berwenang melalui prosedur yang ditetapkan dalam

peraturan perundang-undangan. Konsep Peraturan Perundang-

undangan sebagaimana didefinisikan oleh UU No. 12 Tahun 2011

tersebut menurut Peter Mahmud Marzuki yang dikutip dari Titon

Slamet Kurnia adalah meliputi legislasi dan regulasi.12

Fungsi peraturan perundang-undangan ialah menetapkan

kaidah atau memberikan bentuk formal terhadap kaidah yang

12 Titon Slamet Kurnia, Sistem Hukum Indonesia, CV Maju Mndur,

Bandung, 2016, hlm.32.

73

dilakukan kepada para subjek hukum. Secara teoritis peraturan

perundang-undangan merupakan instrumen untuk melakukan

positivisasi kaidah yang dilakukan oleh otoritas yang berwenang.13

Dalam pandangan Martin Krygier, peraturan perundang-undangan

merupakan “deliberately made laws” dengan pengertian: “They

are made at a particular time. They express the will of a particular,

identifiable person or body of person.”14 Arti penting dari

peraturan perundang-undangan ialah untuk menjadikan kaidah

tersebut memiliki kekuatan mengikat yang lebih jelas. Misalnya:

dapat dibedakan dengan kaidah-kaidah lain seperti moralitas,

adanya lembaga yang akan memastikan dikenakannya sanksi

kepada pelanggaran, dan sebagainya.15

Kaidah merupakan keharusan (a must; an ouqht). Dimensi

dari keharusan tersebut bersifat aktif maupun pasif. Dimensi aktif

yaitu perintah, yang artinya keharusan untuk melakukan sesuatu.

Dimensi pasif yaitu larangan, yang artinya keharusan untuk tidak

melakukan sesuatu. Kebalikan dari kaidah dalam pengertian

keharusan tersebut adalah kaidah yang mengandung dimensi

13 Titon Slamet Kurnia, Sistem ..., Ibid., 14 Titon Slamet Kurnia, Sistem ..., Ibid., 15 Titon Slamet Kurnia, Sistem ..., Ibid.,

74

kebolehan (a may) untuk menyimpang dari perintah dan larangan.

Untuk pengecualian atas kaidah perintah digunakan kaidah

dispensasi, yaitu kebolehan khusus untuk tidak melakukan sesuatu

yang secara umum diharuskan. Sementara untuk pengecualian atas

kaidah larangan digunakan kaidah izin, yaitu pembolehan khusus

untuk melakukan sesuatu yang secara umum dilarang.16

Tujuan paling hakiki dan keberadaan peraturan perundang-

undangan adalah untuk menciptakan kepastian hukum. Namun, hal

ini tidak boleh dipahami dengan pengertian bahwa hukum tidak

pasti tanpa adanya peraturan perundang-undangan. Peraturan

perundang-undangan penting untuk menciptakan kepastian hukum

karena peraturan perundang-undangan dapat dibaca, dapat

dimengerti dengan cara yang lebih mudah, sekurang-kurangnya

dapat menghindarkan spekulasi di antara subjek hukum tentang

apa yang harus dilakukan atau tidak dilakukan, tentang apa yang

boleh dilakukan dan boleh tidak dilakukan, tentang apa yang

merupakan hak dan kewajiban.17

16 Titon Slamet Kurnia, Sistem ..., Ibid., 17 Titon Slamet Kurnia, Sistem ..., Ibid., hlm.33

75

Konsep kepastian hukum menurut L.J. van Apeldoorn

mengadung dua segi pengertian. Pertama, dapat ditentukan hukum

apa yang berlaku untuk masalah-masalah konkret. Di sini pihak-

pihak yang berperkara sudah dapat mengetahui sejak awal

ketentuan-ketentuan apa yang akan digunakan dalam sengketa

tersebut. Kedua, kepastian hukum mengandung pengertian

perlindungan hukum, pembatasan terhadap pihak-pihak yang

mempunyai kewenangan yang berhubungan dengan kehidupan

seseorang, dalam hal ini adalah hakim dan pembuat peraturan.18

Hubungan antara konsep kepastian hukum dengan peraturan

perundang-undangan dikemukakan secara lebih eksplisit oleh

Alfred F. Conard: “Laws should be written with more emphasis on

making readers understand what the law commands, and with less

emphasis on controlling the judge by rigid grammatical

constructions.”19 Pendapat Conard rupanya sejalan dengan

pendapat Apeldoorn. Dari pendapat dua ahli tersebut dapat

dirumuskan adanya communis opinio doctorum menyangkut

18 Titon Slamet Kurnia, Sistem ..., Ibid., 19 Titon Slamet Kurnia, Sistem ..., Ibid.,

76

hubungan antara konsep kepastian hukum dan keharusan adanya

peraturan perundang-undangan.

Makna peraturan perundang-undangan semakin penting

dalam konsep negara hukum meskipun harus disadari bahwa

peraturan perundangan-undangan bukan satu-satunya sumber

dalam penataan kehidupan bersama disuatu negara.20 Ketika

negara bermaksud memberlakukan kaidah yang mengikat dan

membatasi kebebasan warga negara, maka penetapan kaidah

dimaksudkan harus melalui peraturan perundang-undangan.

Fungsi peraturan perundang-undangan jika dikaitkan dengan

hukum sebagai sebuah ideal ialah mencegah timbulnya

kesewenang-wenangan oleh penguasa terhadap warga negara.

Hukum pada hakekatnya adalah produk penilaian akal-budi yang

berakar dalam hati nurani manusia tentang keadilan berkenaan

dengan perilaku manusia dan situasi kehidupan manusia.

Penghayatan tentang keadilan memunculkan penilaian bahwa

dalam situasi kemasyarakatan tertentu, orang seyogyanya

20 Titon Slamet Kurnia, Sistem ..., Ibid.,

77

berperilaku dengan cara tertentu, karena hal itu adil atau memenuhi

rasa keadilan.21

Keadilan merupakan nilai abstrak yang perlu perwujudan

dalam bentuk norma hukum sebagai sarana untuk mewujudkan

nilai-nilai tersebut dalam kehidupan bermasyarakat.22 Perwujudan

nilai-nilai norma hukum dalam masyarakat terbentuk melalui

aturan perundang-undangan. Aturan perundang-undangan yang

dibentuk harus memenuhi rasa keadilan. Menurut Sajipto

Rahardjo, dalam proses pembuatan rancangan undang-undang

harus memperhatikan peran dari asas hukum. Sistem hukum

termasuk peraturan perundang-undangan yang dibangun tanpa

asas hukum hanya akan berupa tumpukan undang-undang. Asas

hukum memberikan arah yang dibutuhkan. Di waktu-waktu yang

akan datang masalah dan bidang yang diatur pasti semakin

bertambah. Maka pada waktu hukum atau undang-undang

dikembangkan, asas hukum memberikan tuntunan dengan cara

21 Bernard Arief Sidharta, Ilmu Hukum Indonesia, FH UNIKA

Parahyangan, Bandung, 2010, hlm. 88. 22 Mahmutarom HR., Rekonstruksi Konsep Keadilan, Badan Penerbit

UNDIP, Semarang, hlm. 119.

78

bagaimana dan ke arah mana sistem tersebut akan

dikembangkan.23

Pembentukan peraturan undang-undang di Indonesia yang

berlaku secara positif sekarang ini adalah UU No. 12 Tahun 2011

yang memuat asas/prinsip hukum dalam Pembentukan Peraturan

Perundang-Undangan. Asas/Prinsip hukum tersebut di atur dalam

Pasal 6 UU No. 12 Tahun 2011 yaitu Asas Pengayoman,

Kemanusiaan, Kebangsaan, Kekeluargaan, Kenusantaraan,

Bhinneka Tunggal Ika, Keadilan, kesamaan kedudukan dalam

hukum dan pemerintahan, ketertiban dan kepastian hukum

dan/atau keseimbangan, keserasian, dan keselarasan. Asas-asas

pembentukan peraturan perundang-undangan merupakan asas

yang digunakan dalam membentuk suatu peraturan perundang-

undangan. Pembentukan peraturan perundang-undangan sudah

menjadi kewajiban yang mutlak dalam pembentukannya untuk

menggunakan asas/prinsip hukum agar peraturan perundang-

undangan yang dibentuk mempunyai kepastian yang memiliki

keadilan dan manfaat bagi orang banyak. Asas/prinsip hukum

23 Sajipto Rahardjo, Sisi-sisi Lain dari Hukum di Indonesia, Penerbit

Buku Kompas, Jakarta, 2006, hlm. 140.

79

merupakan landasan bagi terbentuknya peraturan perundang-

undangan yang baik, jika suatu peraturan perundang-undangan

dibentuk dengan tidak mengindahkan Asas/prinsip hukum

tersebut, maka peraturan perundang-undangan tidak akan

memberikan tujuan hukum yang baik, tidak memberikan keadilan

dan manfaat bagi orang banyak.

Dalam pembahasan ini isu terpentingnya adalah bahwa

dalam pembentukan peraturan perundang-undangan tidak boleh

melanggar HAM karena itu bertentangan dengan asas

kemanusiaan sebagai hukum yang berfungsi menjadi landasan etis

dan bersifat moral yang membatasi kebijakan legislasi dalam

membentuk undang-undang sebagaimana yang diatur dalam Pasal

6 ayat (1) huruf b UU No. 12 Tahun 2011. Dalam pembentukan

peraturan perundang-undangan yang baik harus mengedepankan

perlindungan Hak Asasi Manusia terutama perlindungan hak

dalam memperoleh keadilan. Karena hukum ada dari manusia dan

untuk manusia sebagai subyek hukum. Peraturan perundangan-

undangan dibentuk untuk manusia sehingga Hak Asasi Manusia

harus diwujudkan dalam perlindungannya yang dilakukan oleh

hukum. Oleh karena itu apabila dalam suatu peraturan perundang-

80

undangan yang telah dibentuk secara sah tidak mengedepankan

HAM sebagai norma hukum tertinggi. Maka, peraturan

perundang-undangan tersebut bukan merupakan produk hukum

yang baik dan dapat dinilai sewenang-wenang. Hal itu dinyatakan

lebih spesifik oleh Roscoe Pound menyangkut proses dalam

rangka establishing an ordered society yang dapat ditempuh lewat

dua sumber sekaligus, yaitu moral dan politik:

Law is a body of ideals, principles, and precepts for

the adjusment of the relations of human beings and the

ordering of their conduct in sociaty. Law seeks to guide

decision as laws seek to constrain action. Law is

needed to achieve and maintain justice. Laws are

needed to keep the peace-to maintain order. Law is

experience developed by reason and corrected by

further experince. Its immediate task is the

administration of justice; the attainment of full and

equal justice to all. The task of laws is one of policing,

of mainteining the surface of order.24

Pernyataan Pound di atas menegaskan kembali tentang

hakikat makna hukum yang bersifat moral; yang berbeda dengan

makna hakikat undang-undang yang bersifat politik atau

kekuasaan. Oleh karena itu dalam hubungan fungsional keduanya,

hukum harus menjadi dimensi etis atau moral dari undang-undang

24 Krisna Djaya Darumurti, Diskresi ..., Op.Cit., hlm. 12

81

supaya undang-undang tidak jatuh dari kesewenang-wenangan.25

Dengan cara pandang demikian maka peraturan perundang-

undangan seharusnya bertumpu pada asas/prinsip hukum (asas

kemanusiaan) yang mengedepankan HAM sebagai norma hukum

tertinggi yang membatasi kebijakan legislasi dalam membentuk

undang-undang.

25 Krisna Djaya Darumurti, Diskresi ..., Ibid.,