7

BAB II

TINJAUAN PUSTAKA

A. Tinjauan Umum tentang Pencari Suaka

1. Pengertian Suaka

Suaka adalah penganugrahan perlindungan dalam wilayah suatu

negara kepada orang-orang dari negara lain yang datang ke negara yang

bersangkutan karena menghindari pengejaran atau bahaya besar

(Wagiman, 2012: 92). Kata suaka ini berasal dari Bahasa Yunani yaitu

“Asylon” atau “Asylum” dalam bahasa Latin, yang artinya tempat yang

tidak dapat dilanggar dimana seseorang yang dikejar-kejar mencari tempat

berlindung. Suaka (Asylum) mulai timbul dan sering terjadi di negara-

negara Amerika Latin. (Sulaiman Hamid, 2002: 42).

Kwan Sik, mendefinisikan suaka sebagai perlindungan yang

diberikan kepada individu oleh kekuasaan dari negara lain (negara yang

memberikan suaka). Menurut Oppenheim Lauterpacth, suaka berkaitan

dengan wewenang suatu negara yang mempunyai kedaulatan di atas

territorialnya untuk memperbolehkan seorang asing memasuki dan tinggal

di dalam wilayahnya (Sulaiman Hamid, 2002: 45).

Perlindungan oleh suatu negara kepada orang asing yang berada di

wilayahnya dalam hukum internasional, disebut sebagai memberikan

suaka. Suaka adalah dimana seorang pengungsi/pelarian politik mencari

perlindungan baik di wilayah satu negara maupun di dalam lingkungan

8

gedung perwakilan diplomatik dari suatu negara. Jika perlindungan

diberikan, pencari suaka itu dapat kebal dari proses hukum dari negara di

mana ia berasal (Sumaryo Suryokusumo, 1995: 163).

Sedangkan dalam definitive asylum, si pemohon suaka adalah yang

diberikan perlindungan dan kepada dirinya diletakkan di luar jursdiksi

negara asalnya. Pemberian diplomatic asylum sering didasarkan bahwa

memang hal tersebut dapat diberikan karena kedutaan itu adalah

imun/kebal terhadap jurisdiksi negara penerima, akan tetapi teori yang

demikian ini banyak yang menentang. Dasarnya bahwa pemerintah asing

dapat memberikan suaka jika didasarkan pada imunity/kekebalan

diplomatik adalah kurang tepat, karena dalam hukum internasional hal ini

tidak ada sanksi hukumnya, sehingga banyak negara-negara yang tidak

mau mengakuinya (Sulaiman Hamid, 2002: 79).

Menurut Pasal 1 ayat (1) Deklarasi PBB tahun 1967 tentang Asilum

Teritorial, “asylum granted by a State, in the excercise of its sovereignty,

to persons entitled to invoke article 14 of the Universal Declaratioin of

Human Right, including persons struggling againts colonialism, shall be

respected by all other States.” Suaka adalah perlindungan yang diberikan

oleh suatu negara kepada individu yang merasa terancam dirinya oleh

negara asalnya karena alasan politik, agama dan ras (Sri Setianingsih

Suwardi, 2004: 42).

9

2. Pengertian Pencari Suaka

Menurut Kamus Besar Bahasa Indonesia, suaka yaitu mengungsi

(berlindung), menumpang, menumpang hidup. Istilah ‘pengungsi’ dan

‘pencari suaka’ memiliki definisi legal dalam hukum internasional,

tepatnya di dalam hukum tentang Hubungan Internasional, dan juga di

dalam Undang-Undang Dasar Indonesia. Seharusnya tidak ada alasan

untuk menyamaratakan semua imigran tanpa dokumen sebagai ‘ilegal’.

Pencari suaka adalah istilah yang biasanya digunakan untuk orang yang

ingin didaftarkan diri sebagai pengungsi di Kantor UNHCR, dengan

menyatakan bahwa mereka membutuhkan perlindungan internasional atas

alasan yang sesuai dalam Pasal 1 A di Konvensi Pengungsi

(www.suaka.or.id).

Pencari suaka adalah orang yang sedang mencari perlindungan

untuk mendapatkan status sebagai pengungsi lintas batas (refugee).

Mereka sedang menunggu proses pengakuan akan klaimnya (Jesuit

Refugee Service (JRS), 2013: 6).

Menurut Pasal 1 ayat (2) Draft Peraturan Presiden tentang

Penanganan Orang Asing Pencari Suaka dan Pengungsi, pencari suaka

adalah orang asing yang menyatakan dirinya sebagai pencari suaka atau

memiliki Kartu Pencari Suaka yang dikeluarkan oleh perwakilan UNHCR

di Indonesia. Pencari suaka yaitu seseorang yang telah mengajukan

permohonan sebagai pengungsi, dan sedang menunggu permohonannya

diterima atau ditolak. Seorang pencari suaka adalah seseorang yang

10

menyebut dirinya pengungsi, namun permintaan mereka akan

perlindungan belum selesai dipertimbangkan.

Pencari suaka adalah orang yang telah mengajukan permohonan

untuk mendapatkan perlindungan namun permohonannya sedang dalam

proses penentuan. Apabila permohonan seorang pencari suaka itu diterima,

maka ia akan disebut sebagai pengungsi, dan ini memberinya hak serta

kewajiban sesuai dengan undang-undang negara yang menerimanya.

Penentuan praktis apakah seseorang disebut pengungsi atau tidak,

diberikan oleh badan khusus pemerintah di negara yang ia singgahi atau

badan PBB untuk pengungsi (UNHCR). Prosentase permohonan suaka

yang diterima sangat beragam dari satu negara ke negara lain, bahkan

untuk satu negara yang sama. Setelah menunggu proses selama bertahun-

tahun, para pencari suaka yang mendapatkan jawaban negatif tidak dapat

dipulangkan ke negara asalnya, yang membuat mereka terlantar. Para

pencari suaka yang tidak meninggalkan negara yang disinggahinya

biasanya dianggap sebagai imigran tanpa dokumen. Pencari suaka

terutama mereka yang permohonannya tidak diterima, semakin banyak

yang ditampung di rumah detensi imigrasi (www.unhcr.or.id).

Pencari suaka biasanya dilatarbelakangi oleh alasan yang telah

ditentukan hukum internasional, mencakup sebab-sebab yang bersifat

rasial, agama, kebangsaaan, keanggotaannya dalam suatu kelompok sosial

atau kelompok politik. Disamping itu yang bersangkutan tidak mendapat

jaminan di negaranya (Wagiman, 2012:93).

11

Pasal 13 ayat (2) Deklarasi HAM Universal 1948 menyatakan

bahwa setiap orang berhak untuk meninggalkan negara, termasuk

negaranya sendiri, ataupun untuk kembali ke negaranya. Hak kebebasan

mencari suaka tersebut diakomodir pula dalam oleh Declaration of

Territorial Asylum 1967 yang menyebutkan bahwa setiap orang memiliki

hak untuk mencari dan menikmati suaka di negara lain karena

kekhawatiran mengalami penyiksaan. Namun pada ayat selanjutnya

ditegaskan bahwa hak tersebut tidak dapat dimohonkan dalam kasus-kasus

yang sifatnya non politis atau karena tindakan yang bertentangan dengan

prinsip-prinsip dalam Piagam Perserikatan Bangsa Bangsa. Permohonan

suaka dibatasi hanya untuk ketakutan yang timbul dari suatu kejahatan

politik atau yang bernuansa suku, agama, ras dan antar golongan

(Wagiman, 2012: 115).

Pemberian suaka berkaitan dengan pemberian izin masuk bagi

orang-orang asing ke suatu negara. Prinsip-prinsip yang berkenaan dengan

izin masuk (admission) orang-orang asing ke negara-negara lain, yaitu:

a. Suatu negara berkewajiban memberi izin kepada semua orang asing.

b. Suatu negara berkewajiban untuk memberi izin kepada semua orang

asing, dengan syarat bahwa negara tersebut berhak menolak golongan-

golongan tertentu, misalnya pecandu-pecandu obat bius, orang-orang

berpenyakit tertentu, dan orang-orang yang tidak dikehendaki lainnya.

12

c. Suatu negara terikat untuk mengizinkan orang-orang asing untuk

masuk ke wilayahnya tetapi dapat mengenakan syarat-syarat yang

berkenaan dengan izin masuk mereka.

d. Suatu negara sepenuhnya berhak melarang semua orang asing menurut

kehendaknya (J. G. Starke, Edisi Kesepuluh: 465).

Hak untuk mendapat perlindungan atau suaka di negara lain

tercantum pada Pasal 14 ayat (1) Deklarasi PBB yang berbunyi Everyone

has the right to seek and enjoy in other country asylum from perscecution

(Setiap orang memiliki hak untuk mendapatkan tempat

perlindungan/suaka di negara-negara lain sebagai akibat adanya tekanan)

di negara asalnya. Istilah persecution dalam bahsa Indonesia dapat berarti

juga ‘penyiksaan’ atau ‘penganiayaan’, namun demikian karena tidak

semua orang yang meminta suaka itu disebabkan akibat kekerasan fisik

yang mereka terima (Wagiman, 2012: 94).

Kasus-kasus permohonan suaka oleh para pencari suaka yang telah

terjadi di dunia dan dianggap layak oleh hukum internasional antara lain

berasal dari pengungsi Vietnam pasca konflik dengan Amerika Serikat

tahun 1960, Pengungsi Afganistan era Taliban, pengungsi Irak era Saddam

Husein, pengungsi Kamboja era Pol Pot serta pengungsi asal Haiti.

Seringkali mereka mengungsi sekaligus mencari suaka. Hal tersebut

terjadi karena mereka tidak punya pilihan hidup lain selain keluar dari

negaranya. Namun demikian, ada juga pencari suaka yang tidak mendapat

status pengungsi (Wagiman, 2012: 93).

13

3. Ketentuan Pencari Suaka

Seorang pencari suaka akan dievaluasi melalui prosedur penentuan

status pengungsi, yang dimulai sejak tahap pendaftaran pencari suaka.

Setelah registrasi, UNHCR dibantu dengan penerjemah yang kompeten

melakukan interview terhadap pencari suaka tersebut. Proses interview

tersebut akan melahirkan alasan-alasan yang melatarbelakangi keputusan

apakah status pengungsi dapat diberikan atau ditolak. Pencari suaka

selanjutnya diberikan satu buah kesempatan untuk meminta banding atas

permintaannya akan perlindungan internasional yang sebelumnya ditolak

(www.unhcr.or.id).

Berdasarkan keterangan-keterangan tersebut dibawah ini,

Pemerintah Indonesia mengakui hak setiap orang untuk mencari suaka di

negara lain, yaitu:

a. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 Bab

XA, Pasal 28G, butir 2: “Setiap orang berhak untuk bebas dari

penyiksaan atau perlakuan yang merendahkan martabat manusia dan

berhak memperoleh suaka politik dari negara lain”.

b. Ketetapan MPR No. XVII/MPR/1998 tentang Hak Asasi Manusia,

pasal 24: “Setiap orang berhak mencari suaka untuk memperoleh

perlindungan politik dari negara lain.”

c. Undang-Undang No. 39 Tahun 1999 tentang Hak Asasi Manusia,

pasal 28: “Setiap orang berhak mencari suaka untuk memperoleh

perlindungan politik dari negara lain.”

14

d. Undang-Undang No. 37 Tahun 1999 tentang Hubungan Luar Negeri,

Bab VI, pasal 25, 26, 27 (JRS, 2013: 11).

Secara definitif belum ditemui adanya ketentuan-ketentuan Hukum

Internasional yang bersifat universal yang menentukan status “pesuaka”

(asylee) (Sulaiman Hamid, 2002 : 44).

Namun demikian, masyarakat dapat berpegang kepada “Pasal 1

Paragraf 3 Deklarasi tentang Suaka Territorial 1967 yang menyatakan

secara tegas menyertakan bahwa penilaian alasan-alasan bagi pemberi

suaka diserahkan kepada negara pemberi suaka (“It shall est with the State

granting asylum to evaluate the grounds for the grant of asylum”)

(Sulaiman Hamid, 2002 : 44).

Penanganan terhadap orang asing pencari suaka dan pengungsi

didasarkan pada prinsip-prinsip hukum Internasional yang berlaku

universal dan hukum nasional Republik Indonesia, Pasal 18 Draft

Peraturan Presiden tentang Penanganan Orang Asing Pencari Suaka dan

Pengungsi menurut keterangan-keterangan sebagai berikut:

a. Tidak mendeportasi Orang Asing Pencari Suaka dan Pengungsi ke

tempat dimana hidup atau kebebasannya terancam.

b. Tidak melakukan tindakan hukum keimigrasian kepada Orang Asing

Pencari Suaka dan Pengungsi karena semata-mata masuk atau berada di

wilayah Indonesia secara tidak sah.

c. Orang Asing Pencari Suaka dan Pengungsi yang melakukan tindak

pidana selain yang dimaksud pada huruf b dikenakan ketentuan pidana

sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku.

15

d. Perlakuan nondiskriminatif kepada Orang Asing Pencari Suaka dan

Pengungsi berdasarkan ras, kebangsaan, agama atau keyakinan.

e. Menghormati Hak Asasi Manusia Orang Asing Pencari Suaka dan

Pengungsi yang berada di wilayah Indonesia.

f. Perlakuan terhadap anak pencari suaka dan pengungsi yang tidak

didampingi orang tua/walinya didasarkan pada asas kepentingan terbaik

untuk anak (principle of the best interest of the child) yang dilakukan

oleh UNHCR untuk penanganan pencari suaka atau pengungsi anak

dalam situasi tertentu.

g. Orang Asing Pencari Suaka yang kasusnya sudah ditutup dan

dinyatakan tidak memenuhi syarat untuk memperoleh status pengungsi,

kepadanya diterapkan peraturan keimigrasian yang berlaku.

h. Orang Asing Pencari Suaka dan Pengungsi yang secara sukarela

menerima perlindungan dari perwakilan negara asalnya, kepadanya

diterapkan peraturan keimigrasian yang berlaku.

B. Tinjauan Umum tentang Pengungsi

1. Pengertian Pengungsi

Akar kata dari istilah pengungsi adalah ungsi dan kata kerjanya

adalah mengungsi, yaitu pergi mengungsi (menyingkirkan) diri dari

bahaya atau menyelamatkan diri (ke tempat yang memberikan rasa aman).

Sedangkan pengungsi adalah kata benda yang berarti orang yang

mengungsi (Kamus Besar Bahasa Indonesia).

16

Pengungsi terjadi karena adanya bahaya misalnya, bencana alam

(natural disaster) seperti banjir, gempa, gunung meletus, kekeringan.

Mengungsi jaadi dapat terjadi bukan disebabkan karena bencana alam

(non natural disaster), tetapi karena konflik bersenjata, pergantian rezim

politik, penindasan fundamental, pelecehan hak asasi manusia, dan

sebagainya. Mengungsi dapat dilakukan baik dilingkup satu wilayah

negara ataupun negara lain karena adanya perbedaan haluan politik

(Achmad Romsan, dkk, 2003: 35).

Perbedaan antara refugee (pengungsi lintas batas) dan IDP

(Internally Displaced Person)/ pengungsi internal menurut Hukum

Internasional, yaitu:

a) Refugee (pengungsi lintas batas)

Pengungsi lintas batas adalah seseorang yang “oleh karena rasa takut

yang wajar akan kemungkinan dianiaya berdasarkan ras, agama,

kebangsaan, keanggotaan pada suatu kelompok sosial tertentu, atau

pandangan politik, berada di luar negeri kebangsaannya, dan tidak bisa

atau, karena rasa takut itu, tidak berkehendak berada di dalam

perlindungan negeri tersebut.”

b) Internally Displaced Person (Pengungsi Internal)

Pengungsi internal ialah orang-orang atau kelompok-kelompok orang

yang telah dipaksa atau terpaksa melarikan diri atau meninggalkan

rumah mereka atau tempat mereka dahulu biasa tinggal, terutama

sebagai akibat dari atau dalam rangka menghindarkan diri dari,

17

dampak-dampak konflik bersenjata, situasisituasi rawan yang ditandai

oleh maraknya tindak kekerasan secara umum, pelanggaran-

pelanggaran hak-hak asasi manusia, bencana-bencana alam, atau

bencana-bencana akibat ulah manusia, dan yang tidak melintasi

perbatasan negara yang diakui secara internasional (OCHA, 2001: iv).

Menurut Konvensi 1951 Pasal 1 A yang dimaksud dengan

pengungsi yaitu :

The term “refugee”, shall apply to any person who:

1) Has been considered a refugee under the Arrengements of 12 May 1926 aand June 1928 or under Convention of 28 October 1933 and 10 February 1938, the protocol of 1 September 1939 or the Constitution of the International Refugee Organization. Decision of non-eligibility taken by the International Refugee Orgnization duringg the period of its activities shall not prevent the status of refugee being accorded to persons who fulfil the conditions of paragraph 2 of this section.

2) As a result of events occuring before 1 January 1951 and owing to well founded fear of being prosecuted for reasons of race, religion, nationality, membership of a particular social group or political opinion, is outside the country of this nationality and is unable, or owing to such fear, is unwilling to avail himself of the potection of that country: or who, not having nationality and being outside the country of his former habitual residence as a result of such events, is unable or, owing to such fear, is unwilling to return to it.

Berdasarkan rumusan tersebut di atas maka istilah pengungsi

menurut Konvensi tahun 1951, meliputi orang-orang yang:

a. Orang yang berada di luar wilayah negara di mana dia menjadi warga

negaranya atau di luar wilayah tempat tinggalnya semula (former

habitual residence).

b. Orang tersebut dalam kategori di atas, disebabkan karena kejadian

sebelum 1 Januari 1951. Penetapan tanggal 1 Januari 1951 sebagai

18

batas waktu yang disebabkan, karena pertama, akan menjadi sukar bagi

negara untuk melaksanakan kewajibannya terhadap pengungsi masa

depan, asal dan jumlah yang mungkin tidak diketahui. Kedua, karena 1

Januari 1951 adalah saat berdirinya UNHCR (Sri Setianingsih Suwardi,

2004: 33).

2. Penetapan Status sebagai Pengungsi

Menetapkan seseorang/kelompok orang berstatus sebagai pengungsi

sehingga dapat menikmati hak-hak yang ditentukan dalam Konvensi 1951

dan Protokol 1967 harus melalui proses penetapan yang dikenal dengan

istilah “eligibility” (determination of eligibility). Berdasarkan proses

penetapan tersebut, kemudian dikenal 2 macam pengungsi, yaitu :

1) Pengungsi Konvensi

Konvensi 1951 menentukan siapa yang diakui sebagai

pengungsi tetapi tidak menentukan prosedurnya karena penetapan

status sebagai pengungsi diserahkan kepada negara anggota Konvensi

1951. Di dalam prakteknya, maka prosedur tersebut ditetapkan oleh

panitia khusus (special authority) atau panitia ad hoc. Karena dalam

Konvensi tidak ada ketentuan tentang prosedur yang harus ditetapkan

dalam menentukan status pengungsi maka negara peserta dapat

menentukan prosedurnya sendiri sesuai dengan maksud Pasal 31 ayat

(2) Konvensi.

Biasanya pemerintah negara bersangkutan membentuk suatu

panitia khusus (komisi) yang terdiri dari wakil-wakil instansi yang ada

19

hubungannya dengan masalah pengungsi, misalnya instansi imigrasi,

polisi, pemerintah daerah, departemen sosial, dan sebagainya. Jika

dalam negara tersebut terdapat perwakilan UNHCR, maka dapat

dimintai pendapatnya dalam penentuan status pengungsi tersebut.

2) Pengungsi Mandat

Negara-negara yang tidak menjadi anggota Konvensi 1951

dan/atau Protokol 1967, penetapan status sebagai pengungsi ditetapkan

oleh wakil-wakil UNHCR yang ada di negaranya. Berdasarkan

Konvensi 1951, pengungsi tersebut berada di bawah perlindungan

UNHCR dan disebut sebagai pengungsi didasarkan pada Statuta

UNHCR (Sri Setianingsih Suwardi, 2004: 49).

3. Instrumen Hukum Pengungsi

a. Konvensi 1951 tentang Status Pengungsi

The Convention relating to the Status of Refugees atau

Konvensi Jenewa 1951 tentang status pengungsi merupakan fondasi

bagi hukum pengungsi internasional. Konvensi Jenewa 1951

memberikan batasan tentang apa yang dimaksud dengan pengungsi

dan menegaskan standar minimum yang harus diberlakukan terhadap

orang-orang yang memenuhi syarat sebagai pengungsi.

Konvensi Jenewa 1951 tentang Status Pengungsi dirancang

pada akhir Perang Dunia II, sehingga definisi tentang pengungsi yang

dirumuskan di dalamnya difokuskan kepada orang-orang yang berada

di luar wilayah negara asalnya dan menjadi pengungsi sebagai akibat

20

dari peristiwa yang terjadi di Eropa sebelum 1 Januari 1951. Karena

persoalan pengungsi makin meningkatkan pada akhir tahun 1950an

dan awal 1960, diperluas cakupan waktu dan geografis dari Konvensi

tentang status pengungsi. Oleh karena itu, perkembangan berikutnya

telah dirancang dan disepakati suatu protokol tambahan terhadap

Konvensi tentang status Pengungsi tersebut yakni: 1967 Protocol

Relating to the status of refugees atau Protokol New Yok 1967 tentang

status pengungsi (Sigit Riyanto, 2004: 71).

b. Protokol New York 1967 mengenai Status Pengungsi

1967 Protocol relating to the status of refugees atau Protokol

New York 1967 tentang Status Pengungsi, meskipun berkaitan dan

mengandung substansi yang menyatu dengan Konvensi Jenewa 1951

merupakan instrumen yang berdiri sendiri. Protokol New York 1967

ini meniadakan batas waktu dan batas geografis definisi pengungsi

yang terdapat dalam Konvensi Jenewa 1951.

Secara bersamaan Konvensi Jenewa 1951 tentang Status

Pengungsi dan Protokol New York 1967 tentang status pengungsi

mencakup tiga masalah pokok sebagai berikut:

1) Definisi pengungsi yang mendasar, serta rumusan yang berkaitan

dengan ketentuan-ketentuan yang mengenai penghentian dan

pengecualian dari status pengungsi.

2) Status hukum pengungsi di negara suaka, hak dan kewajiban

mereka, termasuk hak untuk dilindungi terhadap pengembalian

21

paksa (refoulment), ke wilayah di mana hidup atau kebebasan

mereka akan terancam.

3) Kewajiban negara, termasuk untuk bekerjasama dengan UNHCR

dalam melaksanakan fungsinya serta memfasilitasi tugas UNHCR

dalam mengawasi pelaksanaan Konvensi Jenewa 1951 tentang

Status Pengungsi.

Melakukan tindakan aksesi Protokol New York 1967, berarti

negara yang bersangkutan sepakat untuk menerapkan sebagian terbesar

Pasal Konvensi Jenewa 1951 tentang Status Pengungsi (Pasal 2 sampai

dengan Pasal 34) pada semua orang yang tercakup oleh definisi

pengungsi yang ditetapkan di dalam Protokol 1967. Meskipun

demikian, sebagian besar negara lebih suka mengaksesi baik Konvensi

Jenewa 1951 tentang Status Pengungsi maupun Protokol New York

1967. Melakukan tindakan demikian, negara–negara menegaskan

bahwa kedua perjanjian tersebut merupakan sentra sistem

perlindungan pengungsi internasional (Sigit Riyanto, 2004: 72).

C. Tinjauan Umum tentang Imigrasi

1. Pengertian Imigrasi

Istilah imigrasi berasal dari Bahasa Latin yaitu migratio yang

artinya perpindahan orang dari suatu tempat atau negara menuju ke tempat

atau negara lain (Herlin Wijayanti, 2011: 129).

22

Secara etimologi istilah emigrasi, imigrasi, dan transmigrasi

ketiganya berasal dari bahsa Latin migration, yang berarti perpindahan

penduduk. Perpindahan manusia dari suatu tempat ke tempat lain, dekat,

atau jauh. Jadi dengan demikian, pengertian migran adalah perpindahan

penduduk secara besar-besaran dari suatu tempat ke tempat lain. Imigrasi

merupakan salah satu hak asasi manusia, yaitu memasuki negara lain.

Sedangkan emigrasi adalah perpindahan penduduk keluar dari suatu

negara (Jazim Hamidi & Charles Christian, 2015: 1).

Immigration is the movement of people from one place to another.

In the modern world day, immigration is always associated with the

migratioin of people from one country to another and in the new country

which he has permanent residence. Tourist and people who visit other

countries for a short term can not be reffered to as immigrants. Parties

that can be reffered to as immigrants are people who move to another

country for along time and in the new country he has had a permanent

residence (Melda Kamil Ariando, 2012: 245).

Istilah imigrasi menurut Sihar Sihombing (Jazim Hamidi & Charles

Christian, 2015: 7) berasal dari Bahasa Belanda, yaitu immigratie,

sedangkan Bahasa Latin, yaitu immigratie dengan kata kerjanya

immigreren, yang dalam Bahasa Latinnya disebut menjadi immigratie.

Dalam Bahasa Inggris disebut immigration, yang terdiri dari dua kata,

yaitu in artinya dalam dan imigrasi artinya pindah, datang masuk, atau

boyong.

23

Pengertian di atas, tersirat bahwa imigrasi dilakukan untuk

memberikan pembatasan dan perbedaan kewarganegaraan dan perbuatan

hukum yang dilakukan baik yang dilakukan antara warga negara asing

dengan negara tujuan termasuk warga negaranya, maupun warga negara

asing dengan warga negara asing yang berada di negara tujuan bertempat

tinggal. Pengertian tersebut disikapi oleh Indonesia dengan membuat

produk hukum berupa Undang-undang Keimigrasian tepatnya Undang-

undang Nomor 6 Tahun 2011 tentang Keimigrasian. Sesuai ketentuan

Pasal 1 angka 1 Undang-undang Nomor 6 Tahun 2011 tersebut, yang

dimaksud keimigrasian adalah hal ikhwal lalu lintas orang yang masuk

atau keluar wilayah Negara Republik Indonesia serta pengawasannya

dalam rangka menjaga tegaknya kedaulatan negara (Jazim Hamidi &

Charles Christian, 2015: 7).

Pengaturan keimigrasian yang meliputi lalu lintas orang masuk atau

keluar wilayah Indonesia merupakan hak dan wewenang Negara Republik

Indonesia serta merupakan salah satu perwujudan dari kedaulatannya

sebagai negara hukum yang berdasarkan Pancasila dan Undang-Undang

Dasar 1945. (Jazim Hamidi& Charles Christian, 2015: 8).

Fungsi dan kewenangan keimigrasian di Indonesia dilaksanakan

oleh Kementerian Hukum dan Hak Asasi Manusia, yang secara khusus

dilaksanakan oleh Direktorat Jenderal Imigrasi. Penjabaran dari sistim

hukum keimigrasian yang dijalankan oleh pemerintah secara operasional

24

dituangkan ke dalam trifungsi imigrasi yaitu fungsi pelayanan masyarakat,

penegakan hukum, fungsi keamanan (Bagir Manan, 2000: 22).

Berdasarkan pengertian tersebut di atas maka dapat dikatakan telah

terjadi perluasan makna dari istilah imigasi yang selama ini hanya terkait

dengan lalu lintas orang saja, melainkan juga terkait dengan segala sesuatu

tentang pengawasan orang asing di Indonesia dan dalam rangka menjaga

kedaulatan negara. Kedaulatan negara yang dimaksud adalah kekuasaan

tertinggi, sifat dan ciri hakiki suatu negara atas wilayah teritorial tertentu,

yaitu wilayah Negara Indonesia (Jazim Hamidi & Charles Christian,

2015: 8).

2. Imigran dan Imigran Gelap/Ilegal

Dahulu istilah imigran tidak terbatas pada manusia sebagai

pelakunya, namun juga dapat digunakan pada hewan dan benda-benda

yang dibawa pindah melintasi perbatasan suatu negara. Awalnya

perpindahan penduduk ini terjadi dikarenakan peperangan dan bencana

alam, sehingga penduduk mencari wilayah lain yang lebih aman.

Kemudian istilah imigran dipersempit terbatas pada manusia saja,

setelah negara-negara mengalami perkembangan yang secara otomatis

juga menciptakan undang-undang dan peraturan. Seseorang yang datang

dari suatu negara, ke negara lain namun tidak menetap, tidak disebut

imigran, melainkan hanya sebagai turis atau pelancong (www.yahoo.com).

Imigran adalah seseorang yang melakukan perpindahan dari negara

asalnya ke negara tujuan bermaksud untuk menetap di negara yang akan

25

disinggahi dengan dilengkapi dokumen perjalanan yang sah. Setiap orang

yang masuk atau ke luar wilayah Negara Republik Indonesia harus melalui

pemeriksaan keimigrasian di tempat pemerikasaan imigrasi oleh petugas

imigrasi.

Pemeriksaan keimigrasian terhadap warga negara asing yang akan

masuk ke wilayah Negara Republik Indonesia meliputi:

a. Memeriksa surat perjalanannya dan mencocokkan dengan

pemegangnya.

b. Memeriksa visa bagi orang asing yang diwajibkan memiliki visa.

c. Memeriksa pengisian lembar E/D.

d. Memeriksa nama yang bersangkutan dalam daftar penangkalan (Sihar

Sihombing, 2009: 18).

Kementrian Luar Negeri melakukan perencanaan pencegahan

imigran ilegal dengan memperketat pemberian visa kepada warga negara

yang berasal dari negara-negara yang diindikasi akan menjadi imigran

ilegal. Selanjutnya Ditjen imigrasi, Mabes Polri, dan Pemerintah

Provinsi/Kabupaten/Kota agar melakukan pengawasan terhadap orang

asing khususnya terhadap mereka yang datang dengan dokumen melalui

fasilitas visa saat kedatangan (visa on arrival). Apabila mereka terbukti

melanggar ketentuan perundang-undangan yang berlaku, agar diambil

langkah penegak hukum (Asep Kurnia, 2011: 47).

Jumlah imigran yang bisa dikatakan sebagian besar ilegal sangat

potensial menimbulkan keresahan dan mengganggu stabilitas ideologi,

26

politik, ekonomi, sosial budaya, dan pertahanan keamanan, serta menjadi

kelemahan bangsa Indonesia tidak dapat menangani, mencegah, dan

menyelesaikan permasalahan imigran ilegal ini, maka akan menyebabkan

lemahnya Ketahanan Nasional. Imigran gelap/ilegal menurut Direktorat

Jenderal Imigrasi adalah orang asing yang masuk dan/atau berada di

wilayah Indonesia tidak sesuai ketentuan perundang-undangan.

Illegal immigration itself is a movement of one person who crossed

the line of the territory of a state where the movement has violated the

immigration laws of the country of destination. People who perform illegal

migration is reffered to as illegal immigrant. Illegal immigrants made up

of two types namely :

a) Foreigners who enter the boundaries of a country illegal (without a

valid visa or travel documents), whether by land, sea, or air.

b) Foreigners who legally entered a country but their immigration

permits run out in force and yet still remained within the country and

abusing or perform activities that are inconsistent with the purpose of

their immigration permit (Melda Kamil Ariando, 2012: 245).

Pengendalian Kementrian Luar Negeri dalam pencegahan imigran

ilegal dengan memerintahkan perwakilan di luar negeri khususnya

terhadap perwakilan di negara-negara yang diindikasikan sebagai tempat

awal dan tempat transit imigran ilegal untuk memperketat pemberian visa

dengan memeriksa secara teliti terhadap aplikasi pemohon visa. Petugas

imigrasi di bandar udara, pelabuhan laut, dan jalur darat memeriksa lebih

27

teliti keabsahan dokumen orang asing yang berasal dari negara-negara

yang diindikasi akan menjadi imigran ilegal. Selanjutnya Ditjen Imigrasi,

Mabes Polri, dan Kejaksaan Agung melakukan pengungkapan,

penangkapan serta memproses secara hukum terhadap personel sindikat

penyelundupan manusia yang ada di dalam negeri dengan menerapkan

pasal-pasal dalam Undang-undang Keimigrasian yang ancaman

hukumannya paling berat (Asep Kurnia, 2011: 48).

3. Pengelompokan Masalah Imigrasi

a. Perdagangan Manusia

Upaya untuk mendefinisikan perdagangan manusia sudah

dilakukan sejak akhir abad 18. Namun sampai sekarang belum ada

kesepakatan lembaga pemerintah maupun lembaga non pemerintah

menggenai definisi Perdagangan manusia (HumanTrafikking).

Menurut Aliansi Global Anti Perdagangan Perempuan (Global Aliance

Againts the Trafficking of Women/GAATW) mendefinisikan

perdagangan orang sebagai “ All acts involved in the recrutment and/or

transportation of a person within and across national borders for work

or services by means of violence or threat of violence, abuse of

authority or dominant position, debt bondage, deception or other

forms of coercion” (Mahrus Ali dan Bayu Aji Pramono, 2011: 1).

The International Organization for Migration (IOM)

mengidentifikasi empat elemen yang harus ada dalam perdagangan

orang yaitu :

28

1) an International border is cossed.

2) an facilitator-the trafficker-is involved.

3) money or another form of payment changes hands, and

4) entry and/orstay in the country of destination is illegal.

Definisi ini menegaskan bahwasannya perdagangan orang

tersebut pada kenyataannya bisa terjadi di suatu negara dan bisa juga

dalam konteks lintas negara (B. Rahmanto, 2005: 19).

Perdagangan orang (trafficking) menurut definisi dari Pasal 3

Protokol PBB berarti perekrutan, pengiriman, pemindahan,

penampungan, atau penerimaan seseorang, dengan ancaman atau

penggunaan kekerasan atau bentuk-bentuk lain dari pemaksaan,

penculikan, penipuan, kebohongan atau penyalahgunaan kekuasaan

atau posisi rentan atau memberi atau menerima pembayaran atau

memperoleh keuntungan agar dapat memperoleh persetujuan dari

seseorang yang berkuasa atas orang lain, untuk tujuan eksploitasi.

Eksploitasi termasuk paling tidak eksploitasi untuk melacurkan orang

lain atau bentuk-bentuk lain dari eksploitasi seksual, kerja atau

pelayanan paksa, perbudakan atau praktik-praktik serupa perbudakan,

penghambaan atau pengambilan organ tubuh. Pasal 3 Protokol PBB

untuk Mencegah, Menekan dan Menghukum Trafficking Manusia,

kekuasaan atau posisi rentan atau memberi atau menerima pembayaran

atau memperoleh keuntungan agar dapat memperoleh persetujuan dari

seseorang yang berkuasa atas orang lain, untuk tujuan eksploitasi.

29

Eksploitasi termasuk paling tidak eksploitasi untuk melacurkan orang

lain atau bentuk-bentuk lain dari eksploitasi seksual, kerja atau

pelayanan paksa, perbudakan atau praktek-praktek serupa perbudakan,

penghambaan atau pengambilan organ tubuh. (Pasal 3 Protokol PBB

untuk Mencegah, Menekan dan Menghukum Trafficking Manusia,

Khususnya Wanita dan Anak-Anak, ditandatangani pada bulan

Desember 2000 di Palermo, Sisilia, Italia) (www.unair.ac.id).

Sedangkan pengertian perdagangan manusia dalam pasal 1

angka 1 Undang-undang No.21 Tahun 2007 Tentang Pemberantasan

Tindak Pidana Perdagangan Orang ialah sebagai berikut:

" Tindakan perekrutan, penampungan, pengangkutan, pengiriman, pemindahan atau penerimaan seseorang dengan ancaman kekerasan, penculikan, penggunaan kekerasan, penyekapan, penipuan, pemalsuan, penyalahgunaan kekuasaan atau posisi rentan, memberi bayaran atau penjeratan utang atau manfaat, sehingga dapat memperoleh persetujuan dari orang yang memegang kendali atas orang lain tersebut, baik yang dilakukan antarnegara maupun di dalam negara, demi untuk tujuan mengeksploitasi atau mengakibatkan orang tereksploitasi".

Dalam Undang-undang No. 21 Tahun 2007 tentang

Pemberantasan Tindak Pidana Perdagangan Manusia, Pengertian

eksploitasi dalam tindak pidana perdagangan manusia dijelaskan

dalam Pasal 1 angka 7 yang menyebutkan bahwa:

" Eksploitasi adalah tindakan dengan atau tanpa persetujuan korban yang meliputi, tetapi tidak terbatas pada perbudakan, pelacuran, atau praktik serupa perbudakan, kerja atau pelayanan paksa, pemanfaatan fisik, penindasan, pemerasan, organ reproduksi, seksual, atau secara melawan hukum. Mentransplantasi atau memindahkan organ dan/atau jaringan tubuh, atau kemampuan seseorang atau tenaga seseorang oleh pihak lain untuk mendapatkan keuntungan baik materil maupun immateril".

30

b. Penyelundupan Manusia

Penyelundupan Manusia (People Smuggling), menurut definisi

Pasal 3 Protokol PBB Tahun 2000 tentang Penyelundupan Manusia,

berarti mencari untuk mendapat, langsung maupun tidak langsung,

keuntungan finansial atau materi lainnya, dari masuknya seseorang

secara illegal ke suatu bagian negara dimana orang tersebut bukanlah

warga atau memiliki izin tinggal. Masuk secara illegal berarti melintasi

batas negara tanpa mematuhi peraturan/perijinan yang diperlukan

untuk memasuki wilayah suatu negara secara legal.

Tindak pidana penyelundupan imigran yang diatur dalam Pasal

6 Protokol Menentang Penyelundupan Migran bahwa negara peserta

harus membuat peraturan perundang-undangan tentang jenis kejahatan

ini yang dilakukan secara sengaja dan untuk mendapatkan uang atau

keuntungan materi lainnya. Indonesia merupakan salah satu negara

yang turut meratifikasi protokol ini yang diwujudkan dalam UU No. 6

Tahun 2011 Tentang Keimigrasian, yaitu ketentuan mengenai

penyelundupan imigran diatur dalam Pasal 120 UU No. 6 Tahun 2011.

Pasal 120 ayat (1) tidak menggunakan istilah imigran melainkan istilah

penyelundupan tindakan yang memberi peluang atau bantuan

terjadinya penyelundupan imigran berupa:

1) Mengeluarkan dokumen identitas atau perjalanan yang diperoleh

secara curang.

31

2) Mendapatkan, menyediakan, atau memiliki dokumen. Ketetuan ini

diwujudkan dalam Pasal 121, Pasal 122, Pasal 123, Pasal 126,

Pasal 127, Pasal 128, Pasal 129, dan Pasal 130 UU No. 6 Tahun

2011.

3) Membantu orang asing untuk tinggal di suatu negara tanpa

mematuhi ketentuan hukum nasionalnya untuk tinggal secara sah

atau secara illegal, Pasal 117, Pasal 118, Pasal 124, dan Pasal 125

UU No. 6 Tahun 2011 mengatur sebagaimana yang dijelaskan

dalam protokol tersebut.

4) Melakukan percobaan, berperan serta, mengorganisasi atau

memberi petunjuk kepada orang lain untuk melakukan kejahatan

penyelundupan imigran dan dalam UU No. 6 Tahun 2011, hal

percobaan penyelundupan manusia diatur dalam Pasal 120 (2).

Tidak diatur mengenai tindak pidana penyelundupan manusia

yang dilakukan oleh kejahatan terorganisasi. Tindak pidana yang

diatur adalah jika tindak pidana penyelundupan manusia dilakukan

oleh korporasi sebagaimana diatur dalam Pasal 136 ayat (1) dan

(2). Terhadap pejabat imigrasi yang membiarkan tindak pidana

penyelundupan manusia diatur dalam Pasal 133 ayat (1).

5) Tindakan yang membahayakan kehidupan atau keselamatan para

imigran atau adanya perlakuan tidak manusiawi termasuk

eksploitasi terhadap para imigran. Ketentuan terakhir ini tidak

diatur dalam UU No. 6 Tahun 2011. Tindak pidana

32

penyelundupan manusia dalam UUNo. 6 Tahun 2011 tidak diatur

tersendiri dalam suatu Bab melainkan masuk dalam Bab XI yang

mengatur mengenai ketentuan pidana keimigrasian. Hal yang

secara langsung berkaitan dengan tindak pidana penyelundupan

manusia diatur dalam Pasal 120, Pasal 133 huruf a dan Pasal 136

ayat (1) dan (2) (Eranovita Kalalo Paembonan, 2014: 143).

Terkait dua pengertian tersebut, terdapat minimal tiga aspek

yang membedakan antara kejahatan perdagangan orang dan kejahatan

penyelundupan manusia, yakni aspek persetujuan (agreement), aspek

(purpose), dan aspek lokus atau wilayah (territory). Selain itu, masih

ada satu aspek lagi yan terkait erat dengan praktik penyelundupan

manusia yaitu proses terbentuknya kesepakatan antara orang dan/atau

pihak yang terlibat di dalamnya (IOM, 2009: 4).

Empat aspek terkait penyelundupan manusia sekaligus

membedakannya dengan perdagangan manusia, yaitu:

a. Aspek persetujuan (agreement), dalam kejahatan perdagangan

orang, korban tidak menyadari kesuluruhan proses yang terjadi

atau apabila korban menyadarinya, maka seringkali kaena

penipuan atau ancaman kekerasan. Sedangkan dalam kejahatan

penyelundupan manusia, orang yang diselundupkan sepenuhnya

menyadari keseluruhan proses, walaupun ini mengakibatkan

kondisi sangat memprihatinkan dan membahayakan bagi dirinya

sendiri.

33

b. Aspek tujuan (purpose), dalam konteks perdagangan orang,

eksploitasi dapat berlangsung sejak orang yang diperdagangkan

(korban) berada di penampungan dan terus berlangsung hingga

korban sampai di tempat tujuan. Sedangkan dalam penyelundupan

manusia, aspek tujuan mengacu pada situasi kedatangan seseorang

di tempat tujuan sesuai dengan keingininan dan pilihan secara

bebas orang yang diselundupkan tersebut.

c. Aspek wilayah (territory), kegiatan perdagangan orang bisa terjadi

di luar wilayah negara atau bisa juga terjadi dalam suatu wilayah

negara (antar daerah/antar pulau). Sementara itu, wilayah kegiatan

penyelundupan manusia adalah antar negara dan menyangkut lintas

batas satu negara dengan negara lain.

d. Aspek hubungan antar pihak yang terlibat. Kejahatan perdagangan

orang bisa saja tidak pernah ada kesepakatan antar pelaku

perdagangan orang yang diperdagangkan. Andai terjadi

kesepakatan terdapat ketidaksesuaian antara kesepakatan itu

dengan kenyataan yang terjadi. Penyelundupan manusia,

kesepakatan antara orang yang akan diselundupkan dan pelaku

penyelundupan sudah terbentuk sejak awal dan berakhir di negara

tujuan (IOM, 2009: 5).

34

D. Tinjauan Umum tentang IOM (International Organization for Migration)

1. Eksistensi IOM (International Organization for Migration)

Didirikan tahun 1951 atas inisiatif Belgia dan Amerika. IOM

terbentuk sebagai manifestasi hasil Konferensi International tentang

imigrasi yang diadakan di Brusels. Badan ini semula diberi nama

Provisional Integovermental Committee for the Movements of Migrant

from Europ (PICMME), kemudian berubah nama menjadi

Intergovernmental Committee for European Migrantion (ICEM). Tahun

1989 ICEM’s Council berubah nama lagi menjadi Intergovernmental

Comittee for Migration (ICM) dengan skala kerja yang lebih luas, tidak

hanya mencangkup Eropa saja. Baru pada tahun 1989 ICM berubah

menjadi International Organization for Migration (Wagiman, 2012: 191).

Berdasarkan sejarahnya sejak tahun 1951 hingga tahun 2001 IOM

telah berganti nama sebanyak empat kali, yaitu PICMME (mulai tahun

1951), kemudian berubah menjadi ICEM, kemudian berubah lagi menjadi

ICM (mulai tahun 1980 sampai 1989), dan terakhir IOM (mulai tahun

1989 sampai sekarang). Struktur organisasi IOM meliputi Office of the

Director General yang memebawahi Director Genenral, Deputy Director

General, dan Working Group on Gender Issues. Office of the Director

General dipilih oleh suatu dewan masa kerja lima tahun. Badan ini

meliputi Excecutif Officer yang memiliki otoritas untuk mengelola

organisasi dan mengadakan kegiatan sesuai mandat untuk memformulasi

kebijakan-kebijakan organisasi serta menyusun program pengembangan

35

sesuai dengan prioritas serta strategi organisasi. Dibawah Office of the

Director General adalah seluruh tenaga administrasi dan staf petugas

lapangan yang melaksanakan kegiatan-kegiatan IOM di markas-markas

(Wagiman, 2012: 191). Organisasi Internasional untuk Migrasi

(International Organization for Migration) berupa untuk menjamin

penanganan imigrasi secara tertib dan manusiawi, untuk mencapai

kerjasama yang menyangkut permasalahan imigrasi, untuk memberikan

pencarian solusi praktis terhadap permasalahan imigrasi dan memberikan

bantuan kemanusiaan kepada para imigran yang membutuhkan, termasuk

para pengungsi dan pengungsi internal (IOM, 2009: 247).

IOM beroperasi di Indonesia sejak 1979 dengan diprosesnya orang-

orang perahu yang berasal dari Vietnam di Tanjung Pinang, Riau. Sejak

saat itu, aktifitas IOM di Indonesia telah berkembang secara signifikan

baik dalam hal jangkauan geografis maupun sasaran populasinya. Saat ini

IOM pendiri 20 kantor wilayah yang terletak di seluruh Indonesia,

termasuk ibukota Jakarta, serta Banda Aceh di daerah paling barat dari

propinsi Aceh dan Jayapura sebagai wilayah paling timur dari propinsi

Papua. IOM Indonesia telah memiliki lebih dari 300 staf yang

mengerjakan berbagai macam aktifitas, dalam kemitraannya dengan

Pemerintah Indonesia, masyarakat madani dan komunitas donor. Nilai

total dari proyek aktif dan portfolio program IOM Indonesia pada tahun

2013 mencapai lebih dari USD 70 juta (http://indonesia.iom.int/id/iom-

indonesia-0).

36

2. Mandat dan Peran IOM secara Internasional

Organisasi Internasional untuk Migrasi (International Organization

for Migration) berupaya untuk menjamin penanganan imigrasi secara

tertib dan manusiawi, untuk memajukan kerjasama menyangkut

permasalahan imigrasi, dan memberikan bantuan kemanusiaan kepada

para imigran yang membutuhkan, termasuk para pengungsi dan pengungsi

internal. Langkah-langkah untuk memerangi imigrasi ilegal secara efekrif

menggabungkan penegakan hukum dengan pencegahan dan pendidikan,

baik di dalam maupun secara internasional. Kerjasama internasional perlu

mencakup tindakan-tindakan pengendalian, pelatihan, riset, informasi dan

serangkaian tindakan-tindakan preventif (IOM, 2009: 247).

Mandat utama IOM secara internasional yaitu membantu

pemerintah di berbagai negara dalam mengembangkan dan menerapkan

kebijakan, perundang-undangan dan mekanisme administratif imigrasi.

Bantuan tersebut diberikan baik melalui pemberian bantuan teknis dan

pelatihan bagi pejabat pemerintah juga pemberian bantuan teknis dan

pelatihan bagi pejabat pemerintah dan juga pemberian bantuan bagi para

imigran. Fokus lembaga tersebut saat ini dirasakan menjadi masalah utama

dalam penanganan imigrasi di berbagai negara (Wagiman, 2002: 193).

Sebagai sebuah organisasi antar-pemerintah utama dalam bidang

migrasi, IOM kerap diminta oleh negara untuk membantu menangani

tantangan-tantangan yang kompleks dalam manajemen perbatasan. Secara

37

umum, program penanganan imigrasi dan manajemen perbatasan IOM

meliputi 7 area:

1) Pengkajian manajemen migrasi dan perbatasan.

2) Pengembangan kapasitas manajemen perbatasan dan migrasi.

3) Manajemen perbatasan.

4) Manajemen identitas.

5) Pemberantasan penyelundupan manusia.

6) Manajemen data migrasi, dan analisa risiko dan intelejen.

7) Bantuan imigrasi dan visa.

3. IOM (International Organization for Migration) Indonesia

Direktorat Jenderal Imigrasi Republik Indonesia telah lama hanya

memiliki kapasitas yang terbatas dalam menyelenggarakan pengawasan

perbatasan secara memadai dan telah berupaya untuk mengkoordinasikan

usaha-usahanya dengan Kepolisian Republik Indonesia dalam memproses

para imigran ilegal. Kantor IOM bekerjasama secara erat dengan

Pemerintah RI untuk mengembangkan koordinasi yang lebih baik dalam

upaya-upaya untuk memerangi penyelundupan manusia serta penanganan

imigran ilegal (IOM, 2009: 247).

IOM di Indonesia mulai beroperasi tahun 1979 kiprah pertama yaitu

dengan memberikan bantuan terhadap manusia perahu Vietnam di

Tanjung Pinang, Riau. Tahun 1991 Indonesia mendapatkan status sebagai

Negara Pengawas IOM. Pada tahun 1999 Nota Kesepahaman antara

Pemerintah Indonesia dan IOM ditandatangani pada bulan Oktober 1999,

38

mengotorisasi IOM untuk menangani isu masyarakat pengungsi dari

konflik di Timor Timur. IOM mendirikan kantor pusat Kupang dan

Atambia, untuk menfasilitasi pemulangan pengungsi Timor Timur.

Tahun 2000, IOM dan Pemerintah Indonesia menandatangani

Persetujuan Kerjasama dalam Penanganan Migrasi Iregular, pengungsi

internal, manajemen perbatasan dan imigrasi. Persetujuan ini menjadi

basis hukum operasi IOM di Indonesia. IOM memindahkan kantor cabang

pada tahun 2001 di Bali ke Mataram, Lombok, dalam rangka menangani

meningkatnya jumlah kasus migran iregular. Bali Process terjadi pada

tahun 2002, yaitu IOM menfasilitasi Konferensi Tingkat Menteri Regional

tentang penyelundupan manusia, perdagangan manusia dan kejahatan

trans-nasional lainnya di Bali. Konferensi Bali Process ini bertujuan untuk

mengembangkan kapasitas nasional dan regional dalam rangka menangani

isu-isu perdagangan dan penyelundupan manusia. Sebagai kelanjutan dari

Bali Process, IOM meluncurkan sebuah pilot programme untuk

mendukung upaya penegakan hukum dalam rangka memerangi

perdagangan manusia. Program anti-perdagangan manusia yang lebih luas

kemudian diluncurkan bekerjasama dengan pemerintah.

Kemudian, IOM membuka dua kantor baru yaitu di Situbondo,

Jawa Timur, untuk membantu penanganan migran iregular, dan di

Pontianak, Kalimantan Barat, untuk implementasi proyek rehabilitasi

lahan dan pengembangan kapasitas, dengan kelompok target pengungsi

internal orang Madura. IOM mulai bekerja dengan Kementerian Hukum

39

dan HAM untuk meningkatkan perlindungan bagi pengungsi internal

melalui kegiatan pengembangan kapasitas. IOM juga mendukung

teciptanya garis perbatasan yang stabil antara Timor Barat dan Timur.

Tahun 2003 Kantor IOM di Banda Aceh dibuka untuk mengkaji

dampak sosial-ekonomi konflik di Nanggore Aceh Darusallam (NAD),

terutama yang terkait dengan kondisi pengungsi. IOM memulai proyek

Reformasi Polisi untuk membantu Kepolisian Republik Indonesia

(POLRI) bertransformasi menjadi lembaga penegak hukum yang berbasis

pada nilai-nilai demokratis, penghormatan hak asasi manusia, dan

supremasi hukum. Proyek ini memberikan pelatihan HAM dan Polisi

Masyarakat. Paska bencana tsunami 26 Desember 2004, IOM

mengembangkan operasinya di Indonesia. IOM adalah satu-satunya

lembaga internasional yang beroperasi di 15 Kabupaten NAD yang

terkena dampak bencana. Pengalaman IOM yang luas dalam bidang

bantuan darurat bencana dan hubungannya yang erat dengan pemerintah

serta lembaga lainnya membuat IOM mampu merespons dengan cepat.

Kemudian adanya bantuan untuk darurat tsunami. IOM Medan membuka

kantor di Medan sebagai kantor pusat logistik bagi operasi bantuan

tsunami. Truk-truk dari Medan mengirimkan berton-ton bantuan dari

Medan kepada korban selamat di NAD.

Pemulihan bencana pada tahun 2005 IOM membuka kantor di

Meulaboh, Simeulue dan Pidie di NAD, Pulau Nias dan Sibolga di

Sumatra Utara untuk membantu mengelola aktivitas di Indonesia dalam

40

rangka Program Pemulihan Bencana. IOM juga meresmikan pendirian

Pusat Pemulihan Psikologis dan Medis bagi korban perdagangan manusia

di Jakarta. Tahun 2006 IOM melakukan operasi tangggap darurat bencana

gempa Yogyakarta, dengan membantu transportasi, logistik, bantuan

medis dan tempat penampungan darurat, dengan memanfaatkan

pengalaman dan hubungan kemitraan yang telah dikembangkan di NAD

dalam rangka tanggap darurat bencana. Tahun 2007, IOM menyelesaikan

pembangunan sebanyak 1.233 pemukiman sementara, 3.040 pemukiman

permanen, 247 sekolah dan 132 bangunan komunitas sebagai bagian dari

rekonstruksi paska tsunami di NAD. IOM melakukan operasi darurat

bencana di Sumatra Barat dengan bantuan logistik, pemukiman dan medis.

Bersama-sama dengan empat organisasi mitra, IOM membangun 669

pemukiman sementara di empat kabupaten yang terkena. Klinik Medis

Bergerak diciptakan untuk mendukung pelayanan kesehatan fisik dan

mental bagi komunitas yang terkena dampak konflik di NAD. Proyek ini

menggabungkan layanan kesehatan ke dalam program Pembangunan

Perdamaian IOM yang mengikutsertakan reintegrasi mantan tahanan dan

pejuang.

IOM ditunjuk oleh pemerintah Indonesia sebagai organisasi utama

yang merancang dan mengimplementasikan program paska konflik dalam

rangka penstabilan kembali Aceh. Kemudian pada tahun 2008 IOM

mendukung pendirian koperasi perempuan di NAD. Pada akhir tahun lebih

dari 8.000 pinjaman kredit dengan nilai lebih dari US$1.460.000 telah

41

diberikan pada perempuan miskin di daerah-daerah terpencil di Aceh

untuk membantu mereka membuka usaha kecil dan memberi mereka

pemasukan. Di Yogyakarta dan Jawa Tengah, IOM meluncurkan sebuah

proyek yang didanai oleh Java Reconstruction Fund untuk membantu

membangkitkan kembali 3.000 usaha kecil yang terkena dampak gempa.

IOM Indonesia menfasilitasi migrasi meluncurkan sebuah proyek

untuk mengumpulkan data, mendorong diskusi kebijakan dan

menyebarluaskan pengetahuan tentang praktik-praktik terbaik tentang

pengiriman uang pulang yang dilakukan oleh tenaga kerja Indonesia di

luar negeri. Pada Police Project 25% dari personil polisi telah menerima

pelatihan HAM dan Polisi Masyarakat dengan menggunakan modul

pelatihan IOM. IOM memperbaharui Buku Panduan bagi Penegak Hukum

dan Perlindungan Korban Perdagangan Manusia dan Penanganan Kasus

Perdagangan Manusia pada tahun 2009, dengan memasukkan Undang-

undang No. 21 tentang Pemberantasan Perdagangan Manusia. Panduan

IOM telah disebarkan kepada 28.000 anggota komunitas penegak hukum

sejak tahun 2005. IOM juga menerbitkan kurikulum pelatihan bagi

Kepolisian, Jaksa, dan Hakim tentang penanganan kasus perdagangan

manusia. Pada bulan September, jumlah korban perdagangan manusia

yang dibantu secara langsung oleh IOM Indonesia adalah 3.540 orang.

Buku panduan penyelundupan manusia Berkolaborasi dengan Kepolisian,

Imigrasi dan tim peneliti multi-disiplin dari Universitas Indonesia, IOM

42

mengembangkan dan menerbitkan buku panduan pertama bagi penegak

hukum tentang penanganan kasus penyelundupan manusia.

IOM pada tahun 2010 mendukung pemulihan dan pembangunan

ekonomi paska bencana dengan memperluas akses keuangan dan

memberikan bantuan terpadu bagi petani, koperasi dan usaha kecil

perkebunan kopi di Kabupaten Bener Meriah dan Aceh Tengah. Proyek ini

berhasil meningkatkan kualitas kopi dan meningkatkan hasil panen dari

1.767 petani dan koperasi mereka, sekaligus juga menciptakan 193

pekerjaan tambahan. Pengurangan risiko bencana di Jawa Barat, IOM

mengimplementasikan proyek pengurangan risiko bencana multi-sektor,

meningkatkan kapasitas tanggap darurat bencana dan DRR di 6 desa yang

rawan (http://indonesia.iom.int/id/iom-indonesia/sejarah-iom-indonesia).

Sejak Juni 2000, IOM Indonesia telah berhasil melaksanakan

Perjanjian Kerjasama Regional (Regional Coorporation Agreement-RCA),

sebuah program yang diciptakan oleh pemerintah Australia, Indonesia dan

IOM untuk memberikan perawatan dan pemeliharaan bagi imigran gelap

yang terdampar. Proyek ini membantu Pemerintah RI dengan memberikan

akomodasi, makanan, layanan kesehatan, konseling dan opsi pemulangan

secara sukarela kepada imigran yang tertangkap dalam perjalanan menuju

Australia. Kerangka ini, pihak berwajib Indonesia bertanggungjawab

menentukan maksud para imigran yang ditangkap. Mereka yang

diidentifikasi sedang melakukan transit melalui Indonesia dalam

perjalanan mereka ke Australia kemudian dirujuk ke IOM untuk

43

mendapatkan bantuan. Disamping memberikan bantuan materiil, IOM

memberitahukan kepada para imigran mengenai hak-hak mereka untuk

menuntut suaka dan merujuk mereka yang ingin mendaftar permohonan

tersebut kepada UNHCR. IOM akan terus memberikan layanan perawatan

dan pemeliharaan kepada para imigran sementara mereka dievakuasi oleh

UNHCR untuk status pengungsi (IOM, 2009: 247).

IOM Indonesia bekerja erat dengan pemerintah terutama di bidang

pengkajian manajemen migrasi dan perbatasan dan pemberantasan

penyelundupan manusia. Upaya IOM Indonesia dalam pemberantasan

penyelundupan dimulai pada tahun 2000, dan sejak itu telah berkembang

secara signifikan. Bantuan dana dari berbagai negara seperti Australia dan

Kanada, sejumlah proyek telah diluncurkan untuk mendukung upaya

pemerintah Indonesia dalam manajemen migrasi dan pemberantasan

penyelundupan. Semua proyek dirancang untuk menopang kebijakan dan

prioritas pemerintah Indonesia (http://indonesia.iom.int/id/aktivitas-

kami/imigrasi-dan-manajemen-perbatasan).

Tepatnya pada Maret 2012 terdapat 48 imigran gelap yang

ditangkap pihak POLRES Ciamis saat akan menyeberang ke Australia

dari Perairan Pantai Masawah, Kecamatan Cimerak, Kabupaten Ciamis.

Saat para imigran gelap masih berada di penampungan sementara di Hotel

Nukita Jalan Raya Jenderal Soedirman, Kabupaten Ciamis. Polisi maupun

petugas Imigrasi mengalami kesulitan untuk melakukan pendataan nama

imigran lantaran para imigran tertutup saat diajak berkomunikasi.

44

Kebanyakan dari mereka mengaku tidak bisa berbahasa Inggris, padahal

beberapa imigran ada yang sudah bisa mengucapkan Bahasa Indonesia.

48 imigran yang berada di penampungan sedang ditangani langsung

International Organization for Migration (IOM). Perwakilan IOM yang

datang ke Ciamis langsung melakukan pendekatan dan pengarahan agar

mereka lebih terbuka (http://news.okezone.com/read/2012/03/09

/526/590515/48-imigran- gelap-ditangani-iom-di-penampungan).

E. Tinjauan Umum tentang United Nations High Commissioner for Refugees

(UNHCR)

1. Sejarah UNHCR

United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR)

dibentuk berdasarkan Resolusi Majelis Umum Perserikatan Bangsa-

Bangsa No. 428 (V) dan keberadaannya diakui sejak bulan Januari 1951.

UNHCR berpedoman kepada mandat yang diberikan oleh Majelis Umum

Perserikatan Bangsa-Bangsa dan The Economic and Social Council

(ECOSOC). Badan PBB untuk urusan pengungsi pertama kali terbentuk

pada awal Perang Dunia ke-2 untuk membantu orang Eropa yang

terpencar karena konflik tersebut. Kantor United Nations High

Commissioner for Refugees didirikan pada 14 December 1950 oleh Sidang

Umum PBB dengan mandat tiga tahun untuk menyelesaikan tugasnya lalu

akan dibubarkan. Pada 28 Juli dicetuskannya Konvensi PBB tentang

45

Status Pengungsi, sebuah dasar hukum dalam membantu pengungsi dan

statuta dasar yang mengarahkan kerja UNHCR.

Pada tahun 1956, UNHCR mengalami keadaan darurat terbesarnya

yang pertama, dimana jumlah pengungsi mengalami peledakan

dikarenakan Soviet yang menghancurkan Revolusi Hongaria. Segala teori

yang menyebutkan bahwa UNHCR tidak dibutuhkan, tidak lagi

mengemuka. Pada tahun 1960-an, dekolonisasi Afrika menyebabkan krisis

pengungsi dalam jumlah terbesar dalam benua tersebut hingga

membutuhkan intervensi UNHCR. Selama dua dekade berikutnya

UNHCR membantu mengatasi pergerakan manusia di Asia dan Amerika

Latin. Pada akhir abad, terdapat permasalahan pengungsi baru di Afrika,

menjadikan adanya siklus yang berulang dan membawa gelombang

pengungsi baru di Eropa menyusul serangkaian perang di daerah Balkan.

Pada awal abad 21, UNHCR telah membantu berbagai krisis

pengungsi terbesar di Afrika seperti di Republik Demokrat Kongo dan

Somalia, serta di Asia, terutama dalam permasalahan pengungsi di

Afghanistan yang berlangsung selama 30 tahun. Pada saat yang sama,

UNHCR diminta untuk menggunakan keahliannya untuk mengatasi

permasalahan pengungsi internal yang disebabkan oleh konflik.

Disamping itu, peran UNHCR juga meluas hingga menangani bantuan

bagi orang-orang tanpa kewarganegaraan, sebuah kelompok orang yang

berjumlah jutaan namun tidak kasat mata, sementara mereka menghadapi

bahaya kehilangan hak-hak dasarnya karena tidak memiliki

46

kewarganegaraan. Beberapa bagian dunia seperti di Afrika dan Amerika

Latin, mandat awal UNHCR yang ditetapkan pada tahun 1951 telah

diperkuat dengan adanya perjanjian tentang instrumen hukum regional.

Pada tahun 1954, UNHCR memenangkan penghargaan Nobel Peace

atas kerja besarnya membantu pengungsi di Eropa. Mandatnya kemudian

diperluas hingga akhir dekade dan lebih dari 25 tahun kemudian, UNHCR

menerima penghargaan pada tahun 1981 atas kontribusinya yang berupa

bantuan global bagi para pengungsi dengan kutipan yang menggaris

bawahi hambatan politik yang harus dihadapi UNHCR. Jumlah negara

anggota sebanyak 34 staff pada saat awal berdirinya, saat ini UNHCR

telah memiliki 7.190 staff nasional dan internasional, termasuk 702 orang

yang bekerja di kantor pusat di Geneva. UNHCR bekerja di 123 negara,

dengan staff yang berbasis di 124 lokasi utama, seperti di daerah dan

kantor cabang, dan 272 sub-kantor dan kantor lapangan yang seringkali

berada di daerah terpencil (http://www.unhcr.or.id/id/tentang-

unhcr/sejarah-unhcr).

2. Tugas dan Fungsi UNHCR

UNHCR berpedoman kepada mandat yang diberikan oleh Majelis

Umum Perserikatan Bangsa-Bangsa dan The Economic and Social Council

(ECOSOC). Statuta tahun 1950 menyebutkan tentang fungsi utama

UNHCR yaitu memberikan perlindungan internasional dan mencari solusi

permanen untuk masalah pengungsi dengan membantu pemerintah untuk

memfasilitasi pemulangan sukarela para pengungsi tersebut, atau asimilasi

47

mereka dalam komunitas-komunitas nasional baru (Achmad Romsan, dkk,

2003: 70).

Konsep perlindungan yang diberikan oleh UNHCR adalah lebih

menekankan pada usaha pengembangan instrumen hukum Internasional

untuk kepentingan para pengungsi dan memastikan agar mereka mendapat

perlakuan sesuai dengan ketentuan instrumen hukum internasional, khusus

yang berkaitan dengan hak untuk bekerja, jaminan sosial, serta hak untuk

mendapatkan atau memanfaatkan fasilitas perjalanan (Achmad Romsan,

dkk, 2003: 71).

PBB telah membentuk badan UNHCR guna memenuhi hak-hak para

pengungsi sebagaimana tertuang dalam Deklarasi Universal Hak Asasi

Manusia (DUHAM). Pada butir kedua DUHAM disebutkan hak-hak

tersebut mencakup hak untuk hidup, hak untuk mendapat kebebasan dan

keamanan pribadi, dimana kondisi ini tidak mereka dapat di negaranya dan

juga tidak diberikan oleh pemerintah (Wagiman, 2012: 189).

Disamping melindungi hak-hak dan menjaga keadaan para

pengungsi, UNHCR memiliki tujuan utama untuk mencari solusi jangka

panjang bagi para pengungsi yang akan memberikan mereka kesempatan

untuk membangun kembali hidup mereka sepantasnya dalam damai.

Mencari solusi jangka panjang bagi mereka yang membutuhkan

perlindungan internasional di Indonesia adalah salah satu tugas terpenting

UNHCR. Pemerintah Indonesia memberikan dukungan besar dalam

pemberian suaka dengan pemberian ijin bagi pencari suaka untuk berada

48

di Indonesia, memperoleh layanan UNHCR dan ijin tinggal sementara di

Indonesia selama mereka menunggu solusi jangka panjang yang sesuai

bagi mereka. Solusi jangka panjang yang ada terdiri dari integrasi lokal,

pemulangan secara sukarela, atau penempatan di negara ketiga

(http://www.unhcr.or.id/id/tugas-a-kegiatan/solusi-jangka-panjang).

UNHCR menjalankan mandatnya dalam hal keadaan tanpa

kewarganegaraan di Indonesia dengan cara melakukan berbagai aktivitas

untuk mengidentifikasi populasi orang yang tidak memiliki

kewarganegaraan yang mungkin ada dan untuk melihat celah-celah yang

ada dalam peraturan yang berlaku yang mungkin mengarah kepada

keadaan tanpa kewarganegaraan. UNHCR juga mempromosikan dan

mendorong dikeluarkannya dokumen dan perolehan kewarganegaraan.

UNHCR di Indonesia dalam menjalankan kegiatan tersebut, melakukan

upaya bahu membahu dengan instansi pemerintah yang relevan, LSM,

badan PBB lainnya (UNFPA, UNICEF) dan organisasi sosial sipil yang

melalui berbagai diskusi dan pertemuan membahas permasalahan untuk

mengidentifikasi celah yang ada dalam peraturan dan praktek

kesehariannya, untuk memperkuat komitmen diantara para partisipan

dalam mengatasi tantangan yang saat ini ada dalam hal memperoleh

kewarganegaraan Indonesia, dan untuk menimbang nilai lebih yang dapat

diperoleh apabila instrumen hukum terkait statelessness diaksesi. Institut

Kewarganegaraan Indonesia (IKI), Kementrian Hukum dan HAM dan

Kementrian Dalam Negeri adalah mitra kerja utama UNHCR dalam

49

menangani statelessness. Meskipun Indonesia saat ini belum menjadi

Negara Pihak dari Konvensi 1954 tentang Status Orang Tanpa

Kewarganegaraan atau Konvensi 1961 tentang Pengurangan Keadaan

tanpa Kewarganegaraan, Indonesia telah mencapai kemajuan yang

signifikan dalam reformasi ketentuan dan Undang-undang

kewarganegaraannya. Pemerintah Indonesia telah mengadopsi berbagai

langkah proaktif untuk mengurangi dan mencegah keadaan tanpa

kewarganegaraan, terutama dengan Undang-undang Kewarganegaraan

2006 yang menghapus ketentuan diskriminasi yang ada sebelumnya dan

dengan adanya pembaharuan dalam ketentuan kewarganegaraan di

Indonesia (http://www.unhcr.or.id/id/tugas-a-kegiatan/keadaan-tanpa-

kewarganegaraan).

UNHCR memiliki prosedur pemberian bantuan yang berkaitan

dengan pemenuhan Hak Asasi Manusia (HAM) berupa perlindungan

internasional. Secara umum konsep ini berisikan pencegahan pemulangan

kembali, bantuan dalam memproses pencarian suaka, bantuan dan nasihat

hukum, pemajuan penyelenggarakan keamanan fisik bagi pengungsi,

pemajuan dan membantu pemulangan kembali secara sukarela, dan

membantu para pengungsi untuk bermukim kembali (Wagiman, 2012:

190).

Para pengungsi adalah orang-orang yang sangat miskin dan tidak

dapat mencari penghidupan serta memperbaiki taraf kehidupan mereka

tanpa adanya bantuan perlindungan dari negara dimana mereka berada.

50

Kepergian mereka juga karena terpaksa, akibatnya mereka tidak dapat

mengurus dokumen-dokumen (surat-surat) perjalanan yang sangat

dibutuhkan sewaktu mereka melintasi batas negara mereka untuk pergi

mengungsi ke negara lain (Achmad Romsan, dkk, 2003: 28).

Badan Perserikatan Bangsa-Bangsa untuk urusan Pengungsi

(UNHCR) memiliki mandat menyediakan perlindungan internasional

untuk pencari suaka dan pengungsi, serta untuk menemukan solusi

berkelanjutan untuk pengungsi. Upaya ini dicapai dengan memastikan

dipenuhinya hak asasi pencari suaka dan pengungsi, melalui penyediaan

bantuan kemanusiaan dalam kondisi-kondisi tertentu dan dengan

memastikan bahwa para pencari suaka dan pengungsi dilindungi dari

upaya pengembalian secara tidak suka rela ke sebuah negara dimana

mereka dapat mengalami persekusi. Di Indonesia, UNHCR bekerja erat

dengan Pemerintah Indonesia dan IOM (International Organization for

Migration) dalam menjalankan mandatnya (IOM, 2009: 251).

Tugas UNHCR yaitu mewawancarai para pencari suaka yang berada

di RUDENIM (Rumah Detensi Imigrasi) terkait alasan mencari suaka,

kemudian berdasarkan hasil interview tersebut akan ditetapkan statusnya

oleh UNHCR. Apakah mereka akan ditingkatkan statusnya menjadi

pengungsi atau tidak. Jika para pencari suaka dikabulkan maka akan

dipindahkan ke Community Housing kemudian menunggu sampai ada

yang menerima mereka atau negara ketiga dan membutuhkan waktu yang

cukup lama. Belum tentu terkabul dan bisa juga ditolak (rejected). Jika

51

reject maka akan mengajukan lagi maksimal 3 kali. Jika selama 3 kali

tidak dikabulkan maka oleh UNHCR akan dipulangkan ke negaranya

secara paksa (Wawancara dengan Adithia Perdana, Kasubsie Komunikasi

Keimigrasian, Kantor Imigrasi Cilacap, 4 Desember 2015).

3. Peran UNHCR

UNHCR adalah suatu badan kemanusiaan untuk mengurusi masalah

pengungsi. Majelis umum PBB dalam resolusinya no. 319 (V) tanggal 3

Desember 1949 memutuskan untuk membentuk badan yang ditugasi untuk

mengurusi masalah pengungsi. Statuta UNHCR diterima oleh Majelis

Umum dengan Resolusi No. 428 (V) tanggal 14 Desember 1950. Menurut

pasal 1 statuta UNHCR yang selanjutnya disebut sebagai statuta, tugasnya

adalah memberikan perlindungan dan mencarikan penyelesaian terhadap

masalah-masalah yang dihadapi pengungsi.

Peran UNHCR sebagai badan yang bertugas memberikan

perlindungan terhadap pengungsi diaki oleh Konvensi 1951. Menurut

preambul paragraf kelima Konvensi 1951, UNHCR diberi tugas

mengawasi konvensi-konvensi internasional yang mengatur tentang

perlindungan internasional bagi pengungsi. UNHCR berusaha bahwa

pengungsi mendapat perlindungan di negara pemberi suaka atau

ditempatkan (resettlement) di negara lain. UNHCR akan memberikan

bantuan materi (Sri Setianingsih Suwardi , 2004: 54).

Upaya UNHCR untuk mengatasi masalah pengungsi adalah

pemecahan masalah yang permanen. UNHCR dapat mengadakan

52

perjanjian dengan sebuah negara hal ini diatur dalam Chapter II No. 7 (b)

Satuta yang menentukan:

“ Promoting through special agreements witahun Governments the excuttion of any measure to improve the situastion of refugees and to reduce the number requiring protection”.

UNHCR bekerja sama dengan badan-badan lain dari PBB, misalkan

UNDP (United Nations Development Programme) atau badan-badan

kemanusiaan lainnya, misalkan ICRC (International Committee of the Red

Cross) atau IOM (International Organization for Migration) (Sri

Setianingsih Suwardi , 2004: 54).

It has been noted, regrettably, that efforts on the part of UNHCR in

promoting refugee law in Indonesia through accession to the 51

Conventioin and/or 1967 Protocolseem relaxing. The effort should now be

evitalized and increased, as national conditions are now more conducive

with the inclusion of the ratifiction of the two instruments in the

Indonesian Human Rights Plan of Action. As the Plan of ction is subject to

review and assesmet every year, efforts should be aimed at acceleration of

the ratification of the two refugee instruments, not in 2009 but ealier

(Enny Soeprapto, 2004: 66).

4. UNHCR (United Nations High Commissioner of Refugees) Indonesia

UNHCR telah berdiri di Indonesia sejak tahun 1979, saat ini

berkantor pusat di Jakarta dan memiliki perwakilan di Medan, Tanjung

Pinang, Surabaya, Makassar, Kupang dan Pontianak. Pada masa awal

berdirinya, aktivitas UNHCR berfokus pada penanganan kedatangan

53

pengungsi Vietnam dengan kapal dalam jumlah besar, seperti yang

termaktub dalam Comprehensive Plan of Action (CPA), sebuah rencana

aksi yang dicetuskan pada 14 Juni 1989 oleh negara-negara anggota yang

mengikuti Konferensi Internasional tentang Pengungsi Indo-Cina. Adapun

tanggung jawab khusus UNHCR dalam menangani pengungsi Indo-Cina

dirumuskan dalam CPA tersebut. Pada tahun 1979, pemerintah Indonesia

memberikan otorisasi untuk pendirian kamp pengungsian di Pulau Galang,

yang mengakomodir lebih dari 170.000 pengungsi hingga pada saat kamp

tersebut ditutup pada tahun 1996.

Indonesia belum menjadi Negara Pihak dari Konvensi 1951 tentang

Status Pengungsi dan Protokol 1967, dan belum memiliki sebuah sistem

penentuan status pengungsi. Dengan demikian, pemerintah memberikan

kewenangan kepada UNHCR untuk menjalankan mandat perlindungan

pengungsi dan untuk menangani permasalahan pengungsi di Indonesia.

Berada diantara negara-negara penerima pencari suaka dan pengungsi

dalam jumlah besar seperti Malaysia, Thailand dan Australia, secara

berkelanjutan Indonesia terkena dampak dari pergerakan populasi

tercampur (mixed population movements). Setelah penurunan jumlah di

akhir tahun 1990-an, jumlah kedatangan pencari suaka ke Indonesia

kembali meningkat di tahun 2000, 2001 dan 2002. Meskipun jumlah

kedatangan kemudian menurun lagi pada tahun 2003 - 2008, tren

kedatangan kembali meningkat di tahun 2009 dengan jumlah 3.230 orang

meminta perlindungan melalui UNHCR. Saat ini mayoritas pencari suaka

54

tersebut datang dari Afghanistan, Myanmar dan Somalia. Data kedatangan

pencari suaka yang mendaftarkan diri di UNHCR dari tahun ke tahun

adalah 385 di tahun 2008; 3.230 pada tahun 2009; 3.905 pada tahun 2010;

4.052 di tahun 2011, 7.223 di tahun 2012; 8.332 di tahun 2013 dan 5.659

di tahun 2014.

Perlindungan yang diberikan UNHCR, dimulai dengan memastikan

bahwa pengungsi dan pencari suaka terlindung dari refoulement (yakni

perlindungan dari pemulangan kembali secara paksa ke tempat asal

mereka dimana hidup atau kebebasan mereka terancam bahaya atau

penganiayaan). Perlindungan pengungsi lebih jauh mencakup proses

verifikasi identitas pencari suaka dan pengungsi agar mereka dapat

terdaftar dan dokumentasi individual dapat dikeluarkan.

Pencari suaka yang telah terdaftar kemudian dapat mengajukan

permohonan status pengungsi melalui prosedur penilaian yang mendalam

oleh UNHCR, yang disebut sebagai Penentuan Status Pengungsi atau

Refugee Status Determination (RSD). Prosedur ini memberikan

kesempatan kepada para pencari suaka secara individual untuk diinterview

dalam bahasa ibu mereka oleh seorang staff RSD dan dibantu oleh seorang

penerjemah ahli, yang akan menilai keabsahan permintaan perlindungan

yang diajukan. Selanjutnya pencari suaka akan diberikan keputusan,

apakah status pengungsi diberikan atau tidak kepadanya, beserta dengan

alasannya. Apabila permintaan untuk perlindungan ditolak, prosedur

dalam RSD memberlakukan satu kesempatan untuk pengajuan ulang

55

(banding). Bagi mereka yang mendapatkan status pengungsi, UNHCR

akan mencarikan satu dari tiga solusi jangka panjang yang memungkinkan

yaitu penempatan di negara ketiga, pemulangan sukarela (apabila konflik

di daerah asal sudah berakhir) atau integrasi lokal. Namun, solusi yang

terakhir tidak berlaku di Indonesia karena pemerintah tidak memberikan

izin tinggal secara permanen di Indonesia bagi pengungsi. Penempatan di

negara ketiga sejauh ini masih menjadi satu-satunya solusi bagi mayoritas

pengungsi di Indonesia (http://www.unhcr.or.id/id/tentang-unhcr).

Saat ini, UNHCR memiliki lebih dari 60 staff di Indonesia. Sampai

dengan akhir September 2015, sebanyak 7.666 pencari suaka terdaftar di

UNHCR Jakarta secara kumulatif dari Afghanistan (48%), Myanmar

(11%), Somalia (9%) dan Irak (7%). Sementara sejumlah 5.739 pengungsi

terdaftar di UNHCR Jakarta dari Afghanistan (46%), Myanmar (12%),

Palestina (7%) dan Somalia (7%).

UNHCR mendukung dikembangkannya kerangka perlindungan

nasional untuk membantu pemerintah Indonesia mengatur kedatangan

orang yang mencari suaka. UNHCR terus menerus secara aktif

mempromosikan aksesi terhadap dua instrumen hukum internasional yaitu

Konvensi 1951 tentang Status Pengungsi dan Protokol 1967. Kedua

instrumen ini telah dimasukan dalam Rencana Aksi Nasional (RANHAM)

pemerintah tahun 2010-2014, yang mengkonfirmasi rencana pemerintah

untuk mengaksesi Konvensi 1951 pada tahun 2013, lalu selanjutnya

Protokol 1976 pada tahun 2014.

56

Pada tahun 2008, UNHCR telah menyiapkan dan menyampaikan

kepada pemerintah, sebuah draft “10 Pokok Rencana Aksi dalam

Memberikan Perlindungan Pengungsi dan Mengatasi Migrasi Tercampur

di Indonesia” (10 Point Plan of Action in Addressing Refugee Protection

and Mixed Migration in Indonesia), yang mencakup proses langkah demi

langkah, pemberian dukungan bagi pemerintah dalam mengembangkan

mekanisme untuk secara efektif mengatasi permasalahan dalam

perlindungan pengungsi dan isu-isu migrasi tercampur dalam rangka

menuju aksesi terhadap Konvensi 1951. Sepuluh pokok rencana aksi

tersebut mencakup cara-cara yang sesuai untuk mengembangkan kapasitas

dalam pemerintahan agar selanjutnya dapat menjalankan fungsi

penanganan pengungsi dengan dukungan UNHCR. Instansi pemerintah

yang utama bagi proses pengembangan kapasitas ini adalah Kementrian

Luar Negeri dan dua instansi Direktorat Jendral dibawah Kementrian

Hukum dan HAM, yakni Direktorat Jendral Imigrasi dan Direktorat

Jendral Hak Asasi Manusia. Program pelatihan lebih jauh lagi juga

diberikan kepada Departemen Kepolisian di Indonesia

(http://www.unhcr.or.id/id/tugas-a-kegiatan/relasi-dengan-pemerintah-a-

peningkatan-kapasitas).

Pada tahun 2014 UNHCR dan IOM telah menangani 10.000 imigran

gelap dari berbagai negara konflik di Timur Tengah yang datang ke

Pekanbaru. Pemerintah Indonesia telah menyiapkan penampungan untuk

para imigran gelap di Waikabubak, Ibu Kota Kabupaten Sumba Barat,

57

Nusa Tenggara Timur (NTT). Menangani jumlah imigran gelap yang

masuk ke beberapa kota di Indonesia, ada IOM yang mau membiayai

tempat tinggal mereka di guest house atau wisma. Termasuk biaya makan

mereka setiap hari (http://www.sinarharapan.co/ news/ read/ 141223025/

waikabubak-disiapkan-tampung-10-000-imigran-gelap).