bab 10 - pentadbiran kewangan

8/16/2019 Bab 10 - pentadbiran kewangan

1/18

141

BA B 10

SI STEM-SI STEM BE LA NJ AWAN

OBJEKTIF BAB

Setelah anda mengikuti bab ini, anda seharusnya boleh:1.

Mengenal pasti pendekatan-pendekatan yang digunakan dibawah sistem-sistem belanjawan.

2. Memahami jenis-jenis sistem belanjawan yang telah diterima

pakai.

3.

Memeriksa kelebihan dan kekurangan yang terdapat di dalamsetiap sistem belanjawan.

4. Mengetahui sistem-sistem belanjawan yang telah diterima pakai

di negara kita.5.

Mengenal pasti sistem-sistem belanjawan yang telah diterimapakai di Malaysia.

10.1 PENGENALAN

Pada bab sebelum ini pelajar telah diperkenalkan dengan komposit,peranan dan pusingan belanjawan. Sampailah kita kepada satu topik yang

membincangkan secara khusus bagaimana kaedah-kaedah di dalammembuat anggaran belanjawan atau teknik-teknik yang diguna untukmengeluarkan sesuatu anggaran belanjawan. Dengan terdapatnyapelbagai jenis sistem atau teknik ini menerangkan kepada kita bahawatidak ada sistem yang idola dan setiap yang baru dibuat bagi mengatasikekurangan yang diterbitkan dari sistem yang terdahulu. Perkara iniadalah lumrah kerana pengurusan kewangan adalah semakin kompleksdan dinamik di samping tekanan persekitaran turut mempengaruhiperubahan dalam sistem dan teknik belanjawan.

Ada pengkaji belanjawan yang menggunakan istilah ‘inovasi belanjawan’atau ‘teknik belanjawan’ untuk menerangkan maksud sistem belanjawan.

Sistem belanjawan adalah satu subjek bidang di dalam pengurusankewangan yang mengkaji bagaimana struktur, elemen dan prosesmempengaruhi keputusan dibuat berhubung dengan pengalokasiansumber-sumber yang terhad bagi mencapai sesuatu matlamat. Sistem


2/18

142

belanjawan yang diterima pakai oleh kerajaan memperbaiki sumbernegara dan seterusnya memberi impak ke atas aktiviti-aktiviti kerajaanmelalui agensi-agensi pelaksana yang melaksanakannya.

Setiap sistem belanjawan yang dicipta oleh pihak eksekutif (biasanya)mempunyai matlamat untuk memperkenalkan pembaharuan yang akanmemperbaiki sistem yang sedia ada. Kelemahan-kelemahan pada sistembelanjawan terjadi akibat dari struktur, elemen atau proses dalaman yangditerbitkan oleh ciri-ciri sistem itu sendiri. Manakala ada sistembelanjawan menjadi tidak berkesan lagi akibat dari keadaan ekonomi danpolitik yang mengubah keperluan negara pada masa itu. Misalnya apabilanegara berhadapan dengan punca-punca hasil yang semakin berkurangyakni kerajaan tidak lagi mampu memberi peruntukan yang maksimumkepada agensi maka sistem belanjawan yang dipakai pada masa itumenjadi tidak lagi sesuai. Bahkan kerajaan harus mengubah teknik

mengalokasi seperti menetapkan had perbelanjaan ke atas agensi.

Oleh itu marilah sama-sama kita mengkaji tentang sistem-sistembelanjawan yang telah diperkenalkan di negara-negaru maju dan diMalaysia sendiri beberapa sistem belanjawan akan diperkenalkan kepadapelajar-pelajar.

10.2 SIFAT-SIFAT BELANJAWAN

Secara umumnya setiap sistem belanjawan bersifat teknikal. Iamenjelaskan kaedah yang digunakan oleh agensi kerajaan untukmenentukan bagaimana sejumlah RM perbelanjaan untuk sesuatu

program ditentukan sebagai tingkat paling cekap untuk mengeluarkanoutput yang berkesan. Oleh itu memilih perbelanjaan yuang munasabahmemerlukan kemahiran yang boleh dibantu oleh teknik-teknik tertentu.

Jika agensi berhadapan dengan beberapa pilihan perbelanjaan makateknik-teknik belanjawan akan membantu pengurus program memilihkombinasi perbelanjaan yang adil dan terbaik pada sesuatu masa.

Teknik-teknik belanjawan turut mencerminkan belanjawan sebagai satudokumen teknikal yang menghubungkan antara sumber hasil danperbelanjaan yang ingin dibuat. Terdapat beberapa elemen yang mestidikenal pasti semasa menggunakan teknik-teknik belanjawan iaitu hasildan perbelanjaan. Hasil dan perbelanjaan saling mempengaruhi antara

satu sama lain dimana berapa banyak hasil yang ingin dikutip adalahsensitif kepada persekitan dan keadaan ekonomi. Dalam keadaanekonomi yang baik lebih banyak hasil dijangka akan dapat dikutip. Inimemberikan kedudukan yang baik kepada perbelanjaan kerajaan. Prosespenyeimbangan antara hasil dan perbelanjaan akan dapat dibuat denganlebih mudah.


3/18

143

Kebanyakan sistem belanjawan menumpu kepada persoalan kecekapandalam penggunaan sumber. Cara ia mengutamakan setiap ringgit yangdigunakan dengan pengeluaran output. Sistem yang baik ialah yang dapat

memaksimumkan kecekapan penggunaan sumber. Walau bagaimanapundalam konteks pembelanjawan kerajaan, belanjawan tidak bolehmengenepikan unsur-unsur keadilan yang menjadi perkara primer dalamkonteks rakyat. Ini ialah kerana hak rakyat yang membayar cukai adalahperkara pokok dan menjadi matlamat utama dalam pembelanjawanawam. Oleh itu sistem belanjawan tidak dapat lari dari dipengaruhi olehelemen politik.

10.3 PENDEKATAN-PENDEKATAN BELANJAWAN

Sebelum kita melihat apakah sistem-sistem belanjawan yang ada, cubakita perhatikan beberapa pendekatan yang telah dikaji oleh pengkaji

belanjawan khususnya untuk memahami dengan mendalam matlamatsesuatu sistem belanjawan diperkenalkan.

Pendekatan-pendekatan belanjawan boleh dibahagikan kepada tiga yangutama iaitu

1.

Pendekatan Pengurusan;2.

Pendekatan Politik; dan3. Pendekatan Undang-undang.

10.3.1 Pendekatan Pengurusan

Pendekatan pengurusan ialah satu pendekatan yang menekankan kepadapenciptaan sistem belanjawan yang bermatlamatkan kecekapanpentadbiran dan keberkesanan matlamat perbelanjaan kerajaan.Pendekatan pengurusan juga menerangkan bahawa sistem-sitembelanjawan lebih memberi perhatian kepada teknik-teknik pengurusanmoden digunakan untuk membaiki alokasi sumber dan perbelanjaan agarlebih cekap dan berkesan.

Negara-negara seperti Britain, Amerika Syarikat dan Kanada telahbertindak ke atas pembaziran yang terdapat di dalam perbelanjaan awammereka lalu bertindak untuk memperkenalkan sistem belanjawan yangdapat mencapai matlamat mengurangkan pembaziran. Kemelesetan

ekonomi yang melanda negara masing-masing juga telah mencetuskankeperluan untuk memperbaiki kecekapan di sektor awam sehinggaterbitnya pelbagai perubahan dan reformasi ke atas pengurusankewangan kerajaan termasuk sistem belanjawan.


4/18

144

Antara contoh sistem-sistem belanjawan di bawah pendekatanpengurusan ialah Sistem Belanjawan Prestasi, Sistem Belanjawan Zero-Base dan Sistem Belanjawan Diubahsuai.

Adakah terdapat apa-apa hubungan di antara pendekatanbelanjawan dengan teori-teori pengurusan moden?

10.3.2 Pendekatan Politik

Pendekatan politik pula melihat sistem-sistem belanjawan sebagai satucara pihak kerajaan membuat keputusan yang mengutamakan keadilan,konsensus, perwakilan dan pembinaan bangsa. Di sini sistem belanjawanakan bertindak untuk membantu matlamat perbelanjaan kerajaan iaitumenyediakan suasana yang sejahtera kepada rakyat yang menerima

faedah.

Dalam pendekatan ini sistem belanjawan menggalakkan perubahanperbelanjaan dan program secara inkremental iaitu penokokan danpengurangan yang berkadaran dan tidak drastik. Asas dalam membuatanggaran adalah sentiasa merujuk kepada perbelanjaan semasa yangdiluluskan. Ia menggalakkan program dan aktiviti sedia ada diteruskandan permohonan program dan aktiviti akan diluluskan diberi keutamaansekunder. Sistem sebegini mengurangkan konflik antara program keranakerajaan boleh berkompromi untuk menyediakan program dan aktivitibaru yang diminta sekiranya terdapat potensi untuk kerajaan mengutiphasil yang lebih.

Pendekatan politik dalam sistem belanjawan meletakkan kuasa legislatifsebagai locus of power. Berbeza dengan pendekatan pengurusan yangmengukuhkan peranan eksekutif dalam proses pembelanjawan. Di

Amerika Syarikat, Sistem Belanjawan Perancangan dan Program telahmengalih kuasa daripada legislatif di Kongres kepada Biro Belanjawan.Dalam kata lain kuasa memutuskan belanjawan tidak berpusat kepadalegislatif tetapi ditangan para eksekutif. Oleh itu pendekatan politikmenginginkan peranan legislatif dalam belanjawan kekal teratas daripihak eksekutif.

10.3.3 Pendekatan Undang-undang

Pada hari ini peranan mahkamah dan legaliti turut mempengaruhi prosespembelanjawan. Dalam konteks pentadbiran awam pendekatan undang-undang bertujuan untuk melindungi hak-hak dalam perlembagaan seprtihak asasi, hak individu, kesamarataan dibawah peraturan tertentu, adildan saksama. Sebagai contoh apabila sesuatu program dibuat oleh agensi


5/18

145

pelaksana seperti pembinaan pusat pemulihan penagih dadah, penjaradan rumah orang tua maka menjaga hak-hak asas individu yangmendapat perkhidmatan mereka adalah kewajiban yang tidak boleh

dipandang remeh.

Dari kacamata perundangan, peruntukan wang dan sumber yang tidakmencukupi tidak boleh diterima sebagai alasan untuk program danaktiviti melanggar hak-hak manusia yang dijaga dibawah mereka keranapada asasnya perlembagaan atau undang-undang yang bersangkutanmemberi hak kepada mereka. Misalnya keadaan prasarana dan kebajikanpesakit mental, penagih dan orang tua yang daif kerana kekuranganperuntukan tahunan tidak boleh menjadi alasan untuk memberi rawatanatau perkhidmatan yang buruk kepada golongan tersebut.

Pendekatan perundangan akan mempengaruhi sistem belanjawan apabila

peruntukan yang tidak adil diberikan kepada sesuatu program denganmembezakan kawasan atau penerima faedah di sesuatu kawasan. Perananmahkamah boleh menyebabkan peruntukan untuk sesuatu program danaktiviti meningkat agar nilai-nilai yang dilindungi di bawah perlembagaantidak terjejas. Pihak kehakiman tidak perlu bertanggungjawab untukdibebankan dengan kesukaran agensi mendapat peruntukan kerana itubukanlah bidang tugas mereka.

Setakat ini tiga pendekatan di atas telah menjelaskan kepada pelajarbahawa setiap sistem belanjawan yang diterima pakai oleh kerajaanmempunyai tujuan dan pengaruh tertentu.

SOALAN DALAM TEKS 10.1

1. Berikan dua idea utama dalam setiap pendekatanpengurusan, politk dan sistem yang mewarnaisistem-sistem belanjawan di bawahnya.

Semak jawapan anda di akhir bab ini.

10.4 MATLAMAT BELANJAWAN

Terdapat tiga matlamat utama di sebalik aktiviti pembelanjawan iaitui.

kawalanii.

pengurusaniii.

perancangan


6/18

146

Jika kawalan dipilih menjadi matlamat sesuatu belanjawan itu dibuat,maka format dalam belanjawan direkaa supaya perbelanjaan dibuatmengikut peraturan dan tiada wang digunakan bagi tujuan yang tidak

diluluskan. Akauntabiliti fiskal dan mekanisme kawalan adalah diberiperhatian bagi yang mengutamakan kawalan. Sejarah sistem belanjawandi negara kita telah melihat bahawa matlamat kawalan telah mewarnaidengan banyaknya aspek kawalan sebagai motif belanjawan dibuat.

Manakala sekiranya pengurusan menjadi pilihan, maka proses belanjaanakan diberi tumpuan di mana proses akan dapat memobilisasi kakitangandan sumber mencapai keberkesanan dan kecekapan dalam melaksanakanprogram dan aktiviti.

Sebaliknya bagi belanjawan yang bermatlamatkan perancangan, iabermaksud penekanan diberikan kepada memperbaiki aspek pembuatan

keputusan. Matlamat perancangan turut memasukkan faktor rasionalitidalam membuat keputusan.

Ketiga-tiga matlamat belanjawan sebenarnya tidak wujud secaraberasingan. Ketiga-tiganya menjadi tema dalam kebanyakan negara yangmelakukan belanjawan. Hanya sekiranya kerajaan ingin melakukanpembaharuan dalam pembelanjawan maka matlamat-matlamat tersebutmenjadi perkara pokok yang mempengaruhi konteks pembaharuan yangdicadangkan.

10.5 SISTEM BELANJAWAN PRESTASI

Marilah sama-sama kita melihat teknik belanjawan yang yang dipanggilSistem Belanjawan Prestasi (SBP). Majlis Perbandaran New York pada1914 telah menggunakan sistem belanjawan yang memberi keutamaankepada aspek pengukuran kerja iaitu prestasi. Keistimewaan SBP ialah iamenekankan hubungan antara aktiviti-aktiviti dalam jabatan, prestasiyang akan ditunjukkan oleh aktiviti dan perbelanjaan yangdiperuntukkan.

Ringkasnya SBP menekankan aspek:i)

Senarai aktiviti dan program yang dibuat;ii)

Apakah matlamat prestasi yang dibentuk oleh aktiviti;iii)

Hubungan antara perbelanjaan dengan ukuran prestasi

aktiviti.

SBP adalah antara sistem belanjawan awal di dunia yang menekankankepada aspek pengurusan dan bukannya kawalan semata-mata. Inibermakna belanjawan menjadi mekanisme penting untuk membantuoperasi yang berkesan dengan kecekapan yang tinggi. Dalam belanjawan


7/18

147

ini kerajaan menurunkan autoriti kepada peringkat-peringkat dalamsesebuah organisasi untuk membuat keputusan berhubung denganbelanjawan mereka.

Dalam pelaksanaan SBP ini, sesebuah organisasi tersebut haruslahmempunyai struktur operasi yang jelas tentang aktiviti masing-masingdan dalam hal ini, mari kita ambil contoh sebuah hospital kerajaan.Hospital mempunyai beberapa jabatan seperti perkhidmatan kesihatan,pembedahan, wad, kebersihan, makanan, ubatan dan x-ray. Setiapaktiviti tersebut membentuk unit-unit pentadbiran yang tersendiri. Dibawah SBP, setiap unit tersebut digalakkan membentuk matlamatprestasi supaya ia akan berguna dalam memberi keterangan mengenaianggaran belanjawan yang diminta.

Ringkasnya, kekuatan SBP menerbitkan hubungan yang jelas antara

belanjawan dengan aktiviti melalui matlamat prestasi yang akan dibuatoleh unit-unit organisasi. Matlamat-matlamat tersebut akan dihubungkandengan peruntukan bagi menjalankan aktiviti. Oleh itu, setiap ringgitdibelanjakan akan dijustifikasi dengan pencapaiannya.

Adakah ciri-ciri SBP menarik kepada anda sebagaiseorang pengurus di sektor awam?

10.6 SISTEM BELANJAWAN PERANCANGAN DANPROGRAM

Sistem belanjawan ini atau kata singkatannya PPBS merupakan teknikbelanjawan yang termasuk dalam pendekatan rasional danbermatlamatkan perancangan. PPBS mula diguna pakai di beberapaperingkat kerajaan di Amerika Syarikat seperti Rand Corporation.Namun begitu, sistem ini dipopularkan oleh Robert McNamara iaituSetiausaha Pertahanan dan seterusnya dipilih oleh Presiden Johnsonuntuk diperluaskan kegunaannya di peringkat agensi persekutuan.McNamara yang mempunyai kemahiran analisis ingin melihat JabatanPertahanan Negara menggunakan teknik analisis untuk memperbaikiproses pembauatan keputusan dan belanjawan yang dibuat.

PPBS diperkenalkan bagi membantu pihak eksekutif memperbaiki proses

perancangan dan pembuatan keputusan dengan menggunakan teknik-teknik analisis. Analisis yang mencukupi adalah penting dalam membantupihak kerajaan membuat keputusan kerana sebarang dasar-dasar kerajaanyang diformulasikan oleh pihak eksekutif akan memberi kesan kepadarakyat. Oleh itu analisis membantu memperbaiki kualiti keputusanbelanjawan.


8/18

148

Antara kelebihan yang terdapat pada PPBS adalah1.

Analisa ke atas matlamat program. Sebagai contoh, matlamatyang umum ditukar ke matlamat yang lebih jelas. Dalam hal ini,

agensi mesti menyebut matlamat yang lebih objektif. Matlamatdalam program lalu lintas yang bermatlamat untuk memberikeselamatan di jalanraya ditukar kepada matlamat untukmengurangkan 4% kadar kematian dalam kemalangan, 2%kecederaan parah kepada ringan dan 10% kerosakan harta.Dalam kata lain, di bawah sistem ini semua agensi harusmembentuk matlamat mereka supaya boleh diukur dan dinilai.

2.

Analisa ke atas jumlah kos program untuk tempoh melebihisetahun. Adalah diharuskan kepada agensi untuk merancang kosprogram bagi tempoh melebihi setahun bagi menentukanpencapaian matlamat yang lebih berkesan. Selain daripada itu, iabagi menggalakkan kerajaan menyediakan peruntukan yang

mencukupi.3.

Analisa kaedah-kaedah alternatif untuk mencapai matlamat.Perkara ini boleh dibuat oleh agensi dengan memilih pendekatankeberkesanan-kos. Contohnya banyak kos yang terlibat untukmengurangkan 4% kadar kematian dalam kemalangan melaluipenggunaan tali kaledar atau melalui latihan lulus memandu yanglebih baik. Kos-kos yang terlibat dalam kedua kaedah tidak samadan ia mesti dikenal pasti.

4.

Analisa kos dan faedah yang lebih sistematik. Analisa inimemerlukan setiap program agensi akan dinilai dan dibandingkankos dan faedahnya dengan lain-lain program agensi. Misalnya koske atas program latihan lulus memandu dengan kos program

kesihatan kepada ibu mengandung. Faedah bagi program-program akan dianalisa.

Pada teorinya, PPBS memberi kelebihan yang baik untuk agensibertanggungjawab kepada matlamat kewujudan mereka dan perbelanjaanyang dibuat ke atas program rakyat. Ia antara sistem belanjawan yangterdahulu mempelopori konsep perancangan strategik yang menjadipopular pada awal 1990-an. Tetapi malangnya, pada amalannya PPBSadalah sukar untuk direalisasikan. Ini disebabkan tidak semua agensidapat memenuhi keperluan yang diminta kerana kekangan latar belakangperkhidmatan yang menyukarkan analisa matlamat yang jelas, analisa kosjangka panjang, analisa kos dan faedah serta perbandingan antara

program di peringkat atasan. Apabila diamalkan, kriteria-kriteria yangdipenuhi tidak pula menjanjikan peruntukan akan diperolehi sepenuhnyalalu menyebabkan perancangan agensi itu terjejas.

Ringkasnya, PPBS telah membantu pembelanjawan di peringkatpenyediaan belanjawan agensi. Ia membekalkan maklumat dan data yang


9/18

149

mencukupi untuk membantu membuat analisis keperluan programagensi. Dengan adanya data yang mencukupi, maka perbandinganprogram yang terpilih dapat dibuat dengan sebaiknya. Bahkan data yang

baik akan membantu program membuat ramalan output untuk beberapatahun bagi sesuatu program. Namun, kecanggihan teori dan konsep yangdimulakan oleh institusi ketenteraan yang memiliki pengurus yang bijakdan cekap dalam bidang tersebut tidak dapat dilaksanakan sepenuhnyaoleh eksekutif-eksekutif lain di peringkat persekutuan. Ada pakarmengatakan bahawa PPBS dilaksanakan pada masa yang kurang tepatkerana kekurangan individu yang faham untuk melaksanakannya dikebanyakan agensi kerajaan.

10.7 SISTEM BELANJAWAN ‘ZERO-BASE’ (ZBB)

Sistem Belanjawan ‘Zero-Base’ atau ZBB ialah sistem belanjawan yang

diperkenalkan di peringkat kerajaan persekutuan oleh Presiden Carterpada 1970-an. Beliau telah tertarik dengan pengurusan kewangan yangdibuat oleh Syarikat Texas Instrument lalu memohon bantuan PeterPhyrr dari Texas Instrument untuk merangka sistem bagi kerajaan

Amerika Syarikat.

ZBB diperkenalkan bertujuan untuk memberi pihak pengurusanbelanjawan beberapa pilihan peringkat pembiayaan ke atas program danaktiviti. ‘Zero-base’ atau asas sifar bermakna program dan aktiviti yangsedia ada tidak akan mendapat pembiayaan secara automatis pada setiapkali tahun fiskal. Sebaliknya program dan aktiviti mesti terusmengemukakan justifikasi keperluan program dan aktiviti beserta kos

yang dikehendaki pada setiap permulaan penyediaan belanjawan dibuat.Dalam kata lain, setiap program dan aktiviti baik yang sedia ada atau baruadalah subjek kepada pembiayaan sifar untuk setiap tahun fiskal.

Elemen-elemen penting yang terdapat dalam pelaksanaan ZBB ialah1. Unit-unit keputusan pengurusnya. Ini merupakan peringkat

pengurusan yang paling rendah dalam hirarki membuatkeputusan. Setiap unit diurus oleh seorang pengurus yangbertanggungjawab kepada keputusan yang ingin dibuat ke atasbelanjawan unit masing-masing.

2.

Pakej-pakej keputusan dan pembiayaan. Di peringkat ini, setiapkeputusan untuk unit-unit akan diperiksa dan dikaji dengan

menggunakan konsep pembiayaan beberapa kategori. Programdan aktiviti unit-unit akan disenaraikan berdasarkan keutamaanmasing-masing. Aktiviti-aktiviti yang berada di senarai komponenteratas akan menjadi pilihan pertama, diikuti oleh program danaktiviti pilihan kedua dan ketiga. Setiap komponen akanmengeluarkan jumlah perbelanjaan yang berbeza -beza.


10/18

150

3.

Pakej pilihan oleh pengurus atasan. Semua komponen keutamaanpakej akan dibawa ke peringkat atasan untuk dibuat keputusan.Di peringkat ini pula, keputusan dibuat berdasarkan keutamaan

organisasi secara keseluruhan dan pakej-pakej akan dipilihberdasarkan kepada kemampuan perbelanjaan dan aktivti yangingin diutamakan.

Sepertimana dengan nasib sistem-sistem belanjawan yang anda pelajari diatas, ZBB turut memiliki beberapa kelemahan di peringkatpelaksanaannya. Di antaranya ialah

1.

Mengira kos yang terlibat untuk setiap aktiviti yang ingindicadangkan merupakan tugas yang rumit dan kompleks. Adaaktiviti yang akan memberi implikasi kewangan dan keadilankepada agensi dan rakyat. Risiko sebegini mesti difikir dengansewajarnya dan sering menimbulkan masalah apabila bercampurdengan isu politik yang lebih luas.

2.

Beban analisa aktiviti dan kos adalah banyak kepada semua pihakyang terlibat. Pengurus-pengurus unit mesti mengeluarkanbeberapa pelan perancangan yang lengkap sehinggamengakibatkan tugas perancangan belanjawan mengambil masayang perlu diperuntukkan untuk menyaksikan cara aktiviti-aktivititersebut dilaksana dan dinilai. Begitu juga bagi pihak pengurusatasan yang berhadapan dengan begitu banyak komponenkeutamaan yang mesti dinilai satu persatu.

3.

Kepuasan kerja kepada pengurus-pengurus unit akan terjejassetiap kali senarai keutamaan mereka tidak terpilih oleh pihak

atasan. Apatah lagi apabila keputusan akhir dibuat tidakberdasarkan rasional kos dan faedah tetapi berdasarkan aspirasipolitik kerajaan.

Walaupun terdapat beberapa kelemahan pada ZBB dan SBPP, sistem-sistem belanjawan tersebut merupakan antara contoh sistem belanjawandi bawah pendekatan pengurusan yang telah memperbaiki banyak caraproses pembelanjawan dibuat. Hal ini terutamanya dalam membuatkeputusan yang lebih berasaskan perkiraan pengurusan (berdasarkan ciri-ciri masing-masing) dan bukannya politik yang menentukan segalakeputusan.


11/18

151


1. Berikan perbandingan utama dalam pelaksanaanPPBS dan ZBB. Apakah kelebihan masing-masing?


10.8 SISTEM-SISTEM BELANJAWAN DI MALAYSIA

Semenjak negara kita mencapai kemerdekaan, ada beberapa sistembelanjawan yang digunakan. Pada awalnya kita menerima sistem yangdibentuk oleh Inggeris iaitu Belanjawan Butir Garisan ( line-item ), yangkemudiannya diikuti pula oleh Sistem Belanjawan Program dan Prestasi(SBPP). Pada hari ini kita mengamalkan banyak pengubahsuaian darisistem belanjawan sebelumnya iaitu SBPP dan sistem ini dipanggilBelanjawan Diubahsuai atau lebih dikenali sebagai Modified BudgetingSystem atau MBS.

10.8.1 Sistem Belanjawan Butir Garisan

Sistem terawal ini lebih menumpukan kepada aspek kawalan kewanganyang bertujuan untuk mengawal dan mengelak penipuan, perbelanjaanyang berlebihan dan perbelanjaan yang tidak diakui. Penekanan yangdiberi dalam Sistem Belanjawan Butir Garisan ialah agensi perlumengemukakan anggaran perbelanjaan berdasarkan butir-butirperbelanjaan yang ingin dibuat. Sila lihat contoh di bawah.

Item Perbelanjaan Penjara Jumlah PeruntukanGaji $800,000Elaun 400,00Bekalan 750,000Perkhidmatan 216,000

Aset 179,000Utiliti & Perhubungan 87,980

Jumlah $2,434,980

Kawalan yang dijelaskan di awal tadi adalah ke atas peruntukan yangdiluluskan. Perbelanjaan tidak boleh melebihi jumlah yangdiperuntukkan.


12/18

152

Boleh dikatakan sistem ini adalah mudah kerana ia tidak menekankankepada aspek-aspek lain seperti yang anda jumpa dalam sistem-sistembelanjawan yang lain. Banyak kekurangan yang dilihat dalam sistem

belanjawan ini iaitu1.

Ia tidak menghubungkaitkan perbelanjaan dengan matlamatperbelanjaan dan agensi.

2.

Tiada fokus kepada pencapaian dari perbelanjaan yang dibuat.3. Tiada ukuran antara perbelanjaan dengan prestasi output agensi.4.

Pemberian peruntukan kepada agensi tidak mempunyaihubungan dengan dasar-dasar negara.

Oleh itu, apabila muncul sistem-sistem belanjawan yang lebih baik makanegara kita telah mengambil langkah yang wajar untuk beralih kepadasistem yang lebih bermakna. Walau bagaimanapun, sistem belanjawanterawal ini telah meletakkan satu asas penyediaan anggaran di peringkat

agensi yang berdasarkan konsep kawalan wang.

10.8.2 Sistem Belanjawan Program dan Prestasi

Pada penghujung 1960-an, negara kita telah bersedia untuk membuatreformasi yang besar kepada kaedah kerajaan mengalokasikan wangkepada agensi-agensinya. Dengan persediaan yang dibantu olehkumpulan perunding dari Amerika Syarikat yang diketuai oleh ThomasRudford, kerajaan memanggil semua agensi kerajaan untuk melaksanakansatu sistem yang disebut Sistem Belanjawan Program dan Prestasi.

Ciri-ciri utama SBPP ialah

1.

Penentuan tujuan iaitu matlamat yang ingin dicapai oleh agensimesti dinyatakan.

2.

Pembentukan struktur program/aktiviti dimulakan itu agensimesti mewujudkan struktur program organisasi berdasarkanoutput dan pencapaian matlamat. Struktur program ini disusunmengikut keutamaan masing-masing yang ini bertujuan untukmempastikan matlamat yang disusun dapat dicapai dengan carayang paling cekap, berkesan dan paling menjimatkan.

3.

Pengeluaran petunjuk dan pengukuran prestasi iaitu agensi mestimengetahui cara untuk mengukur matlamat yang telah dicapaidan sebaik mana sumber-sumber telah diguna dengan cekap,berkesan dan menjimatkan dalam mencapai tujuan.

Dengan SBPP ini, agensi-agensi kerajaan telah mencapai banyakkemajuan seperti lebih memahami fungsi dan peranan mereka kepadapengurusan kewangan negara, menilai kepentingan perkhidmatan agensikepada faedah yang diterima oleh rakyat dan memperbaiki pencapaianmatlamat dan prestasi tahunan mereka. Kementerian Kewangan yang


13/18

153

telah bertanggungjawab memantau pelaksanaan SBPP telah membantumengeluarkan banyak maklumat perbelanjaan yang dapat membantupihak legaliti di Parlimen untuk menggubal dasar-dasar dan strategi

perbelanjaan negara.

Walau bagaimanapun, SBPP yang berlangsung hampir 20 tahun tidakdapat memenuhi sepenuhnya pencapaian yang negara harapkan. Antarakelemahan-kelemahan utama yang ditunjukkan di bawah sistem ini ialah1. Pengukuran beban kerja mengikut struktur program tidak dapat

berkembang dengan sepenuhnya akibat daripada keluaran outputagensi yang sukar untuk dinilai secara objektif. Ini menyebabkanpengukuran prestasi tidak dapat dibuat dengan menyeluruh lalupencapaian keseluruhan agensi yang ingin dinilai menjadi tidaksempurna.

2.

Pengukuran prestasi organisasi dikatakan tidak berhubung

dengan prestasi individu dan tiada mekanisme yangdiperkenalkan untuk menghubungkaitkan dua perkara tersebut.Oleh itu pencapaian prestasi individu tidak dapat dianalisamelalui pencapaian agensi. Fenomena ini seterusnyamerendahkan moral kakitangan yang telah bersungguh-sungguhingin membantu agensi tetapi tidak mendapat pengiktirafan yangsewajarnya.

3. Aktiviti pemotongan belanjawan yang dibuat olehPerbendaharaan ke atas anggaran perbelanjaan tahunan agensitelah menimbulkan ketidakpuasan di kalangan pengurus agensikerana pemotongan rambang digunakan yang akan menjejaskanmatlamat agensi. SBPP tidak dapat berfungsi dengan baik apabila

kerajaan berhadapan dengan pendapatan hasil negara yang tidakstabil sedangkan perbelanjaan sentiasa diramalkan meningkatsetiap tahun.

Menyedari akan kelemahan-kelemahan yang wujud dan tidak dapatdiatasi melalui sistem tersebut, maka kerajaan telah bertindak untukmemeriksa sistem yang sedia ada dan merancang pembaharuan yangdapat mengatasi masalah-masalah yang terkandung di bawah SBPP.

10.8.3 Sistem Belanjawan Diubahsuai (MBS)

Pada tahun 1990, kerajaan telah menyediakan kerangka pembaharuan

dan pengubahsuaian kepada SBPP. Beberapa kementerian telah terpilihuntuk memulakan pembaharuan tersebut sehingga pada tahun 1995apabila semua agensi kerajaan dikehendaki menggunakan sepenuhnyakaedah belanjawan yang dikenali sebagai Sistem Belanjawan Diubahsuaiatau MBS.


14/18

154

Antara pengubahsuaian atau yang boleh dipanggil sebagai ciri-ciri MBSialah

1. Batas Perbelanjaan (BP)Batas perbelanjaan ialah satu nilai peruntukan yang ditetapkanoleh Perbendaharaan di peringkat awal proses belanjawantahunan. Nilai ini diperuntukkan kepada agensi untuk membiayaiprogram/aktiviti atau yang disebut sebagai Dasar Sedia Adadalam perbelanjaan mengurus. Ia tidak boleh dilampaui dalammengemukakan cadangan perbelanjaan tahunan bagi dasar sediaada. Tujuan penetapan batas perbelanjaan ini diperingkatperancangan adalah untuk menggalakkan agensi-agensimenentukan keutamaan program/aktiviti masing-masing iaitusebarang program/aktiviti yang difikirkan tidak sesuai mestilahditamatkan atau diubah (Hussaini bin Abdul Jamil, 1989).

Formula yang digunakan oleh Perbendaharaan untuk mengira BPialah

BP = Peruntukan Anggaran Tahun Semasa - Perbelanjaan‘One-Off’ + % Kadar Inflasi - Dividen Kecekapan

Selepas BP diberi, agensi akan mengemukakan anggaranperbelanjaan keseluruhan yang diperlukan dengan menggunakanformula berikut:

JP = BP + Dasar Baru - Penjimatan

Maklumat-maklumat mengenai BP, output, perbelanjaan one-off,dasar baru dan penjimatan terkandung di dalam PerjanjianProgram agensi.

2. Perjanjian Program (PP)Perjanjian program ialah ciri kedua MBS. PP ialah dokumenpersetujuan antara agensi dengan Kementerian Kewanganmengenai tahap prestasi yang akan dicapai oleh agensi dengan BPdan jumlah peruntukan keseluruhan yang telah ditetapkan.Dokumen ini mesti diserahkan kepada Perbendaharaan untukdiperiksa. Apa-apa perkara yang terkandung di dalamnya

merupakan janji-janji agensi yang mesti ditunaikan sepanjangtahun fiskal apabila peruntukan diberikan.

3. Laporan Pengecualian (LP)Laporan Pengecualian ialah dokumen tunjuk sebab yang mestidihantar oleh agensi sekiranya tahap prestasi program/aktiviti


15/18

155

yang tidak dapat dicapai dalam PP. Tujuan ciri ini adalah pentingdalam menegaskan akauntabiliti agensi terhadap tahap prestasiyang telah dipersetujui. LP perlu dihantar sekiranya pencapaian

prestasi adalah dibawah atau di atas varians yang ditetapkan. Iamembantu Kementerian Kewangan mengesan program/aktivitiyang menghadapi masalah lalu mencadangkan tindakanpembetulan.

4. Rancangan Penilaian ProgramElemen ini telahpun diperkenalkan di bawah SBPP yang lalu danmasih menjadi aset di dalam MBS yang berprinsipkan do the thingsright . Pada asasnya rancangan penilaian program ialah penilaiansecara mendalam ke atas program/aktiviti dan ia dibuat untukjangka masa panjang sekurang-kurangnya sekali dalam 5 tahun.Maklumat yang akan diperolehi dari penilaian program adalah

diperlukan dalam pembuatan keputusan polisi awam terutamanyakepada pembuat dasar (Davis, 1990).

Penilaian program memerlukan material dan data yang lengkapserta relevan bagi memboleh aktiviti agensi dibuat dengan carayang betul. Lee (1991) menegaskan bahawa “budgeting can be anempty exercise if funds are allocated for worthy purposes but then no one isresponsible for verifying that those purposes were indeed served through thedelivery of services”.

Pada realitinya perbincangan mengenai penilaian program tidakdapat dipisahkan dari unsur prestasi. Oleh kerana itu sistem

belanjawan kerajaan persekutuan perlu mengutamakanpengukuran prestasi dimana ia akan menggalakkan lagi parapengurus awam bertanggungjawab terhadap program/aktivitidibawah agensi mereka (Osborne, 1993). Pengukuran prestasi keatas program/aktiviti kerajaan dibawah jabatan-jabatan kerajaanmasih di tahap yang tidak membanggakan. Petunjuk-petunjukprestasi yang kurang dibangunkan di bawah SBPP diberiperhatian yang lebih dibawah MBS. Sementara itu, pihak kerajaanboleh melihat pencapaian daripada ukuran prestasi agensi danindividu sebagai asas untuk mengenalpasti setakat mana fungsitelah dijalankan dengan baik oleh agensi.

5. Pendekatan Menyeluruh terhadap Kawalan PerbelanjaanPendekatan menyeluruh terhadap kawalan perbelanjaanbermakna pengawasan yang lebih ketat ke atas jumlahperuntukan dan merasionalisasi melalui pengurangan secaraberperingkat kawalan-kawalan terperinci yang hanya menghalang


16/18

156

kemajuan. Di antara kelonggaran diberikan kepada PegawaiPengawal setiap agensi untuk membuat pindah peruntukan( viremen) dalam agensi masing-masing.

Pendekatan sebegini memberi keanjalan kepada agensi untukmerancang dan mengawal perbelanjaan masing-masing selagi iatidak melebihi dari peruntukan yang diberikan kepada mereka.


1. Apakah yang membawa kepada pengenalan MBSdi Malaysia? Kaitkan dengan kekangan yangditerbitkan oleh SBPP.


10.9 RUMUSAN

Pelajar-pelajar telahpun mempelajari beberapa sistem belanjawan yangpernah diperkenalkan oleh negara-negara lain dan di negara kita sendiri.Di antaranya ialah Sistem Belanjawan Butir Garisan, Sistem BelanjawanPrestasi, Sistem Belanjawan Perancangan dan Program, SistemBelanjawan Program dan Prestasi, dan Sistem Belanjawan Diubahsuai.Setiap sistem mempunyai kelebihan dan kekurangan tersendiri.Pemilihan sistem belanjawan yang baik perlu mengambil kira sifat-sifatbelanjawan yang baik serta yang dapat membantu kepada keperluansemasa negara.

SOALAN PENILAIAN KENDIRI

1.

Apakah nama sistem belanjawan yang dimaksudkan dalam

keterangan-keterangan berikut?

i) Ia diambil dari sistem belanjawan yang diperkenalkan olehsebuah syarikat alat-alat elektronik yang terkenal di Texas.

ii)

Ia menetapkan satu batas perbelanjaan yang mesti diikuti olehagensi bagi memulakan penyediaan anggaran belanjawan.


17/18

157

iii)

Ia memiliki kekuatan dalam aspek analisa ke atas matlamatdan kos program.

iv)

Ia memerlukan pakej-pekej yang mengandungi alternatif

progran beserta tahap pembiayaan yang diperlukan sebelumpihak atas membuat keputusan.

v)

Hanya menumpukan kepada aspek kawalan ke atas objekperbelanjaan.

vi) Sangat popular di kalangan pihak pengusa tempatan kerana iamenghubungkan di antara pengukuran kerja dengan prestasiaktiviti.

vii)

Kegagalan adalah disebabkan oleh kurangnya perhatian diberikepada aspek pengukuran prestasi, penilaian program tidakdibuat dan menyukarkan pemotongan perbelanjaan olehpihak perbendaharaan.

Semak jawapan anda di akhir modul ini.

JAWAPAN SOALAN DALAM TEKS

SDT 10.1

1. Dua idea dalam pendekatan-pendekatan adalah seperti berikut:

PendekatanPengurusan

Pendekatan Politik Pendekatan Legaliti

- mengutamakankecekapan dalammenggunakansumber tahunan

- menekankanmatlamat agensidicapai dandiukur

- lebihmenumpukankepada kestabilansuasana politikdengan memberikuasa kepadalegislatif

- menjaga keadilankepada lebihbanyak orang

- memberi perhatiankepada hak asasi danindividu seperti yangdiperuntukkan dibawah perlembagaannegara

- memastikan programdan aktiviti agensimemberi kesamarataantanpa membezakanindividu dan kawasan

SDT 10.2

1. PPBS adalah sistem yang mengutamakan perancangan agensi yangmemasukkan elemen-elemen matlamat yang jelas dan objektif,


18/18

158

perancangan kos beberapa tahun, analisa kaedah-kaedah alternatifbeserta justifikasi kos dan mengadakan analisa kos dan faedahuntuk setiap program.

Sementara bagi ZBB penekanan sistem ini adalah kepada aspekpengurusan yang menggalakkan penglibatan yang tinggi di kalanganpengurus program dan aktiviti. ZBB juga meminta setiap programdan aktiviti mengemukakan tahap-tahap pembiayaan yang berbezaagar pemilihan boleh dibuat kepada pembiayaan yang berkesan.

SDT 10.3

1. MBS diperkenalkan sebagai langkah pengubahsuaian dari SBPPyang berhadapan dengan kekangan-kekangan tertentu. Semasapelaksanaan SBPP, Perbendaharaan berhadapan dengan masalahuntuk membuat pemotongan perbelanjaan agensi. Pemotonganyang rambang terpaksa dibuat kerana kurang data maklumat yangdikeluarkan oleh agensi untuk membantu pemotongan yang lebihsistematik. Oleh itu di bawah MBS elemen Batas Perbelanjaan telahdiperkenalkan bagi memberikan kawalan perbelanjaan fiscal yanglebih baik kepada kerajaan.

Perjanjian Program dan Rancangan Penilaian Program jugamerupakan inovasi dari SBPP yang bertujuan meningkatkanakauntabiliti agensi kepada rancangan perbelanjaan mereka yangtelah diberi peruntukan tahunan.

bab 10 - pentadbiran kewangan

Documents