universitas indonesia sejarah perkembangan …lib.ui.ac.id/file?file=digital/20334244-t32579-erick...

UNIVERSITAS INDONESIA

SEJARAH PERKEMBANGAN SEKRETARIAT NEGARA DANPEMISAHAN KEMENTERIAN SEKRETARIAT NEGARA

DAN SEKRETARIAT KABINET DALAM SISTEMPEMERINTAHAN PRESIDENSIIL

TESIS

ERICK MARIO1006736684

FAKULTAS HUKUMPROGRAM PASCASARJANA

JAKARTAJANUARI 2013

Sejarah perkembangan..., Erick Mario, FH UI, 2013

UNIVERSITAS INDONESIA

SEJARAH PERKEMBANGAN SEKRETARIAT NEGARA DANPEMISAHAN KEMENTERIAN SEKRETARIAT NEGARA

DAN SEKRETARIAT KABINET DALAM SISTEMPEMERINTAHAN PRESIDENSIIL

TESISDiajukan sebagai salah satu syarat untuk memperoleh gelarMagister Hukum pada Program Pascasarjana Ilmu Hukum

Fakultas Hukum Universitas Indonesia

ERICK MARIO1006736684

FAKULTAS HUKUMPROGRAM STUDI ILMU HUKUM

KEKHUSUSAN HUKUM KENEGARAANJAKARTA

JANUARI 2013


i

HALAMAN PERNYATAAN ORISINALITAS

Tesis ini adalah hasil karya sendiri dan

seluruh sumber baik yang dikutip maupun dirujuk

telah saya nyatakan dengan benar.

Nama : Erick Mario

NPM : 1006736684

Tanda tangan :

Tanggal : 21 Januari 2013


ii

HALAMAN PENGESAHAN

Tesis ini diajukan oleh:

Nama : Erick Mario

NPM : 1006736684

Program Studi : Pascasarjana Ilmu Hukum

Judul Tesis : Sejarah Perkembangan Sekretariat Negara dan

Pemisahan Kementerian Sekretariat Negara dan

Sekretariat Kabinet dalam Sistem Pemerintahan

Presidensiil

Telah berhasil dipertahankan di hadapan Dewan Penguji dan

diterima sebagai bagian persyaratan yang diperlukan untuk

memperoleh gelar Magister Hukum pada Program Pascasarjana

Ilmu Hukum Fakultas Hukum, Universitas Indonesia.

DEWAN PENGUJI,

Pembimbing : Prof. Dr. Satya Arinanto, S.H., M.H.

(..........................................)

Penguji : Prof. Abdul Bari Azed, S.H., M.Hum.

(..........................................)

Penguji : Dr. Tri Hayati, S.H., M.H.

(..........................................)

Ditetapkan di : Jakarta

Tanggal : 21 Januari 2013


iii

KATA PENGANTAR

Puji syukur saya panjatkan kepada Tuhan Yang Maha Esa karena atas

berkat dan rahmatNya saya dapat menyelesaikan tesis yang berjudul “Sejarah

Perkembangan Sekretariat Negara dan Pemisahan Kementerian Sekretariat Negara

dan Sekretariat Kabinet dalam Sistem Pemerintahan Presidensiil”. Penulisan tesis

ini dilakukan dalam rangka memenuhi salah satu syarat untuk meraih gelar

Magister Hukum pada Program Pascasarjana Ilmu Hukum Fakultas Hukum

Universitas Indonesia.

Dalam penulisan tesis ini saya menyadari bahwa tanpa bantuan dan

bimbingan dari berbagai pihak, dari masa perkuliahan hingga penyusunan tesis

ini, sangatlah sulit untuk menyelesaikan tesis ini. Oleh karena itu saya

mengucapkan terima kasih kepada:

1) Prof Dr. Satya Arinanto, S.H., M.H., selaku Dosen Pembimbing yang

telah sangat sabar menyediakan waktu, tenaga, dan pikiran untuk

membimbing, mengarahkan, dan menyemangati Penulis dalam

penyusunan tesis ini;

2) Prof. Dr. Abdul Bari Azed, S.H., M.Hum., selaku Ketua Program

Pascasarjana Hukum Kenegaraan Fakultas Hukum Universitas

Indonesia beserta staf karyawan Sekretariat Pascasarjana yang secara

langsung maupun tidak langsung telah membantu kelancaran studi

Penulis di fakultas;

3) Dr. Tri Hayati, S.H., M.H., sebagai Dosen Penguji yang telah berkenan

meluangkan waktu untuk menguji dan memberi masukan demi

perbaikan tesis ini;

4) Orang tua Drs. L. Siregar dan H. Marbun, kedua adik Christian Paulus

Siregar dan Andre Junifer Siregar, dan sanak saudara yang dengan

penuh kasih sayang terus mendoakan dan menyemangati Penulis agar

dapat menyelesaikan perkuliahan dan penulisan tesis ini;

5) Dr. M. Iman Santoso, S.H., M.H., M.A., selaku mantan Deputi

Sekretaris Kabinet Bidang Hukum, Sekretariat Kabinet, yang telah


iv

memberikan kesempatan kepada Penulis untuk dapat mengikuti

kesempatan kuliah di Universitas Indonesia;

6) Bistok Simbolon, S.H., M.H., selaku Deputi Bidang Politik, Hukum,

dan Keamanan, Sekretariat Kabinet, yang telah memberikan

kesempatan kepada Penulis untuk menyelesaikan studi di Universitas

Indonesia;

7) Drs. M.Y. Raso, M.Si. dan Danil Arif Iskandar, S.H., LL.M., selaku

Asisten Deputi Bidang Politik dan Hubungan Internasional dan Kepala

Bidang Hubungan Lembaga Negara, Organisasi Politik, dan Organisasi

Kemasyarakatan, Sekretariat Kabinet, yang telah memberikan

dukungan dan semangat kepada Penulis untuk menyelesaikan penulisan

tesis ini;

8) Rekan-rekan kerja di lingkungan Kedeputian Bidang Politik, Hukum,

dan Keamanan, Sekretariat Kabinet, yang terus mendukung agar

Penulis dapat menyelesaikan perkuliahan dan penulisan tesis ini; dan

9) Pihak-pihak yang telah membantu melengkapi data yang diperlukan dan

pihak lain yang tidak dapat saya sebutkan satu persatu yang telah

banyak membantu dalam menyelesaikan tesis ini.

Akhir kata, saya berharap semoga Tuhan Yang Maha Esa berkenan

membalas segala kebaikan semua pihak yang telah membantu selama proses

penulisan dan penyusunan tesis ini. Semoga tesis ini dapat bermanfaat bagi

pengembangan ilmu pengetahuan pada umumnya dan pengembangan ilmu hukum

tata negara pada khususnya.

Jakarta, 21 Januari 2013

Penulis


v

HALAMAN PERNYATAAN PERSETUJUAN PUBLIKASI KARYA

ILMIAH UNTUK KEPENTINGAN AKADEMIS

Sebagai sivitas akademika Universitas Indonesia, saya yang bertanda-tangan

di bawah ini:

Nama : Erick Mario

NPM : 1006736684

Program Studi : Pascasarjana Ilmu Hukum

Fakultas : Hukum

Jenis Karya Ilmiah : Tesis

demi pengembangan ilmu pengetahuan, menyetujui untuk memberikan kepada

Universitas Indonesia: Hak Bebas Royalti Non-Eksklusif (Non-Exclusive

Royalty Free Right) atas karya ilmiah saya yang berjudul:

SEJARAH PERKEMBANGAN SEKRETARIAT NEGARA DAN

PEMISAHAN KEMENTERIAN SEKRETARIAT NEGARA DAN

SEKRETARIAT KABINET DALAM SISTEM PEMERINTAHAN

PRESIDENSIIL

beserta perangkat yang ada (jika diperlukan). Dengan Hak Bebas Royalti Non-

Eksklusif ini Universitas Indonesia berhak menyimpan, mengalihmedia/

formatkan, mengelola dalam bentuk pangkalan data (database), merawat, dan

memublikasikan tugas akhir saya selama tetap mencantumkan nama saya sebagai

penulis atau pencipta dan pemilik hak cipta.

Demikian pernyataan ini saya buat dengan sebenarnya.

Dibuat di : Jakarta

Pada tanggal : 21 Januari 2013

Yang menyatakan,

(Erick Mario)


vi

ABSTRAK

Nama : Erick Mario

Program Studi : Hukum Kenegaraan

Judul Tesis : Sejarah Perkembangan Sekretariat Negara dan PemisahanKementerian Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet dalamSistem Pemerintahan Presidensiil

Di negara yang menganut sistem pemerintahan presidensiil tidak dikenalpemisahan kekuasaan Presiden sebagai kepala negara (head of state) dan kepalapemerintahan (head of government). Oleh karena itu, praktik pemisahanSekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet yang dilakukan atas dasarpertimbangan pemisahan kekuasaan Presiden sebagai head of state dan head ofgovernment merupakan hal yang berkontradiksi (contradictio in terminis) dengankonsep negara dengan sistem pemerintahan presidensiil. Permasalahan yangmenjadi kajian dalam penelitian ini adalah bagaimanakah konsep pemisahan yangdilakukan terhadap Kementerian Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet jikadikaitkan dengan fungsi jabatan yang dimiliki Presiden dalam sistempemerintahan presidensiil dan bagaimanakah paradigma dan format kelembagaanyang baik dan tepat guna mendukung tugas dan fungsi Presiden sebagaipenyelenggara kekuasaan pemerintahan dalam sistem pemerintahan presidensiil.Hasil penelitian dalam tesis ini menunjukkan bahwa konsep pemisahan yangdilakukan terhadap Kementerian Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet tidakrelevan dengan fungsi jabatan yang dimiliki Presiden dalam sistem pemerintahanpresidensiil karena pemisahan itu semata-mata hanya didasari kepentingan politikPresiden dan hanya mengakibatkan dualisme kepemimpinan. Seharusnya,paradigma yang tepat adalah Presiden merupakan penyelenggara pemerintahanyang memiliki kekuasaan pemerintahan negara yang bersifat inheren (dwitunggal)sehingga format kelembagaan yang baik dan tepat guna mendukung tugas danfungsi pemberian layanan dan dukungan kepada Presiden ialah denganmenggabungkan Kementerian Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet menjadisuatu sekretariat baru bernama Sekretariat Presiden dan kedudukannya perludiatur dalam suatu Undang-Undang tentang Lembaga Kepresidenan. Penelitian inimenggunakan metode penelitian hukum normatif dengan pendekatan perundang-undangan, pendekatan konseptual, pendekatan historis, dan pendekatan kasus.Jenis data yang digunakan merupakan data sekunder yang dilakukan melalui studidokumen atau studi kepustakaan. Data yang diperoleh dari studi kepustakaan itudianalisis secara deskriptif-kualitatif.

Kata kunci : pemisahan, sekretariat, kepala negara, kepala pemerintahan, dansistem pemerintahan presidensiil.


vii

ABSTRACT

Name : Erick Mario

Study of Program : State Law

Thesis Title : State Secretariat Development History and Separation ofState Secretariat Ministry and Cabinet Secretariat in thePresidential Government System

In the country having the presidential government system, the separation of thePresident’s power as the head of state and as the head of government is notrecognized. Therefore, the separation practice of the State Secretariat and theCabinet Secretariat done based on the consideration of the separation of thePresident’s power as the head of state and as the head of government is somethingcontradictory (contradictio in terminis) to the state concept with the presidentialgovernment system. The issues which become the study in this research are howthe separation concept is done towards the State Secretariat Ministry and CabinetSecretariat if it is related to the position function owned by the President in thepresidential government system and what the good and right institutionalparadigm and format are in order to support the duties and functions of thePresident as the government power executor in the presidential governmentsystem. The research result in this thesis shows the separation concept donetowards the State Secretariat Ministry and the Cabinet Secretariat is not relevantwith the position function owned by the President in the presidential governmentsystem because the separation is merely based on the President’s political interestand it only causes the leadership double standards to appear. The appropriateparadigm should be that the President is the government executor having theinherent state government power so that the good and right institutional format inorder to support the duties and functions providing service and support to thePresident is by combining the State Secretariat Ministry and the CabinetSecretariat to become a new secretariat named the President Secretariat and itsposition needs to be governed in a Law on Presidential Institutions. This researchuses the normative law research method with the laws and regulations approach,the historical approach, and the case approach. The kind of data used is secondarydata done through the document study or library research. The data obtained fromthe library research were analyzed descriptively and qualitatively.

Key words: separation, secretariat, the head of state, the head of government, andthe presidential government system.


viii

DAFTAR ISI

HALAMAN PERNYATAAN ORISINALITAS ..................................................i

LEMBAR PENGESAHAN ....................................................................................ii

KATA PENGANTAR .............................................................................................iii

LEMBAR PERSETUJUAN PUBLIKASI KARYA ILMIAH ............................v

ABSTRAK ...............................................................................................................vi

ABSTRACT .............................................................................................................vii

DAFTAR ISI ............................................................................................................viii

DAFTAR BAGAN ...................................................................................................xii

DAFTAR TABEL ...................................................................................................xiv

BAB I PENDAHULUAN ....................................................................................1

A. Latar Belakang Permasalahan ...........................................................1

B. Perumusan Masalah .......................................................................... 34

C. Tujuan Penelitian .............................................................................. 35

D. Manfaat Penelitian .............................................................................35

E. Kerangka Teori ..................................................................................36

1. Teori Pemisahan dan Pembagian Kekuasaan .............................36

2. Teori Lembaga Negara ...............................................................40

3. Teori Sistem Pemerintahan .........................................................44

F. Kerangka Konsep ...............................................................................47

1. Pemisahan ...................................................................................47

2. Kementerian ................................................................................48

3. Sekretariat....................................................................................48

4. Pemerintah, Pemerintahan, dan Pemerintahan Negara ...............48

5. Lembaga Pemerintah ...................................................................49

6. Kekuasaan dan Kekuasaan Pemerintah .......................................50

G. Metode Penelitian...............................................................................50

H. Sistematika Penulisan.........................................................................54


ix

BAB II SEJARAH PERKEMBANGAN SEKRETARIAT NEGARA ...........56

A. Masa Orde Lama ...............................................................................56

1. Era Abdoel Gaffar Pringgodigdo (1945-1949) ..........................56

2. Era Abdoel Karim Pringgodigdo (1950-1957)............................60

3. Era Tamzil Gelar Sutan Narajau (1957-1960) ............................63

4. Era Mochamad Ichsan dan Abdul Wahab Surjoadiningrat

(1961-1968) ................................................................................65

B. Masa Orde Baru..................................................................................76

1. Era Alamsyah Ratu Prawiranegara (1968-1972) ........................76

2. Era Sudharmono (1972-1988) .....................................................79

3. Era Moerdiono (1988-1998)........................................................93

4. Era Saadilah Mursyid (1998) ......................................................96

5. Era Akbar Tanjung (1998-1999) dan Muladi (1999) ..................99

C. Masa Reformasi..................................................................................103

1. Era Ali Rahman (1999-2000) hingga Muh. MaftuhBasyuni (2001) ...........................................................................103

2. Era Bambang Kesowo (2001-2004) ...........................................111

3. Era Yusril Ihza Mahendra (2004-2007) dan Sudi Silalahi(2004-2009) ................................................................................113

4. Era M. Hatta Rajasa (2007-2009) dan Sudi Silalahi(2004-2009) .................................................................................119

5. Era Sudi Silalahi dan Dipo Alam (2009-2014) ...........................121

BAB III PEMISAHAN KEMENTERIAN SEKRETARIAT NEGARADAN SEKRETARIAT KABINET DALAM SISTEMPEMERINTAHAN PRESIDENSIIL ....................................................128

A. Jabatan dan Kekuasaan Presiden dalam Sistem PemerintahanPresidensiil ........................................................................................128

1. Jabatan Presiden .........................................................................128

2. Kekuasaan Presiden ....................................................................137

B. Pemisahan Kementerian Sekretariat Negara dan SekretariatKabinet dalam Sistem Pemerintahan Presidensiil danImplikasinya .......................................................................................145

1. Kementerian Sekretariat Negara dan Sekretariat KabinetBerdasarkan Peraturan Presiden Nomor 58 Tahun 2010dan Peraturan Presiden Nomor 82 Tahun 2010 ..........................145


x

2. Pemisahan Kementerian Sekretariat Negara danSekretariat Kabinet dalam Sistem PemerintahanPresidensiil .................................................................................148

3. Implikasi Pemisahan Kementerian Sekretariat Negaradan Sekretariat Kabinet ..............................................................165

C. Sekretariat sebagai Organ Pendukung dalam SistemPemerintahan Presidensiil .................................................................172

1. Konsep Sistem Pemerintahan Presidensiil di Indonesia..............172

2. Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet sebagaiOrgan Pendukung dalam Sistem PemerintahanPresidensiil .................................................................................182

BAB IV PARADIGMA KONSOLIDASI DAN FORMAT PENATAANORGANISASI LEMBAGA KEPRESIDENAN ..................................200

A. Paradigma Konsolidasi antara Kementerian SekretariatNegara dan Sekretariat Kabinet..........................................................200

1. Paradigma Kepala Negara dan Kepala Pemerintahan ................200

2. Konsolidasi Internal Kementerian Sekretariat Negara danSekretariat Kabinet .....................................................................207

B. Format Penataan Organisasi di Lingkungan LembagaKepresidenan ......................................................................................212

1. Urgensi Pengaturan Lembaga Kepresidenan .............................212

2. Hal-Hal yang Perlu Diatur dalam Undang-UndangLembaga Kepresidenan ..............................................................221

C. Relasi Konstitusional Lembaga Kepresidenan denganLembaga Negara Trias Politica..........................................................241

1. Relasi Konstitusional Lembaga Kepresidenan denganMajelis Permusyawaratan Rakyat ..............................................245

2. Relasi Konstitusional Lembaga Kepresidenan denganDewan Perwakilan Rakyat ..........................................................246

3. Relasi Konstitusional Lembaga Kepresidenan denganDewan Perwakilan Daerah ..........................................................248

4. Relasi Konstitusional Lembaga Kepresidenan denganMahkamah Agung .......................................................................249

5. Relasi Konstitusional Lembaga Kepresidenan denganMahkamah Konstitusi..................................................................250

BAB V PENUTUP ...............................................................................................252

A. Simpulan ............................................................................................252

B. Saran ...................................................................................................253


xi

DAFTAR PUSTAKA ..............................................................................................256

A. Buku ..................................................................................................256

B. Artikel.................................................................................................261

C. Surat Kabar .........................................................................................261

D. Majalah Ilmiah....................................................................................261

E. Skripsi, Tesis, Disertasi, dan Sumber yang Tidak Diterbitkan...........262

F. Internet................................................................................................263

G. Peraturan Perundang-undangan..........................................................270


xii

DAFTAR BAGAN

Bagan 2.1.Struktur Organisasi Pemerintah pada Masa Kemerdekaan .......................................... 58

Bagan 2.2.Struktur Kabinet Pemerintahan pada Sistem Parlementer .......................................... 59

Bagan 2.3.Struktur Lembaga Administrasi Pemerintahan pada Masa Konstitusi RIS 1950 ........ 61

Bagan 2.4.Struktur Lembaga Pendukung Presiden Pasca Berlakunya UUD 1945....................... 64

Bagan 2.5.Struktur Kabinet Pasca Berlakunya UUD 1945........................................................... 65

Bagan 2.6.Struktur Organisasi Kabinet Menteri Pertama ............................................................. 67

Bagan 2.7.Susunan Organisasi Sekretariat Negara Gaya Baru ..................................................... 68

Bagan 2.8.Struktur Organisasi Sekretariat Negara pada Tahun 1964 dan 1965 ........................... 73

Bagan 2.9.Sekretariat Negara Berdasarkan Keputusan Presiden Nomor 197 Tahun 1966 .......... 74

Bagan 2.10.Sekretariat Negara Berdasarkan Keputusan Presiden Nomor 53 Tahun 1967 ............ 76

Bagan 2.11.Lembaga Pendukung Presiden pada Awal Pemerintahan Presiden Soeharto .............. 78

Bagan 2.12.Sekretariat Negara pada Masa Soedharmono .............................................................. 82


Bagan 2.14.Sekretariat Wakil Presiden Berdasarkan Keputusan Presiden Nomor 16 Tahun1973.............................................................................................................................. 84

Bagan 2.15.Sekretariat Negara Berdasarkan Keputusan Presiden Nomor 8 Tahun 1978 .............. 90


Bagan 2.17.


xiii

Sekretariat Negara Berdasarkan Keputusan Presiden Nomor 62 Tahun 1998 ............ 98

Bagan 2.18.Sekretariat Negara pada Masa Pemerintahan Presiden Bacharuddin Jusuf Habibie .. 102

Bagan 2.19.Pemisahan Sekretariat Negara menjadi Enam Sekretariat Mandiri ............................. 107

Bagan 2.20.Reorganisasi Sekretariat Negara menjadi Lima Sekretariat......................................... 110

Bagan 2.21.Sekretariat Negara pada Masa Pemerintahan Presiden Megawati Soekarnoputri ....... 112

Bagan 2.22.Susunan Organ Pendukung Presiden pada Masa Kabinet Indonesia Bersatu.............. 118

Bagan 2.23.Susunan Organ Pendukung Presiden pada Masa Kabinet Indonesia Bersatu II .......... 127


xiv

DAFTAR TABEL

Bagan 3.1.Persinggungan Tugas dan Fungsi antara Kementerian Sekretariat Negara danSekretariat Kabinet....................................................................................................... 166


ABSTRAK

Nama : Erick Mario

Program Studi : Hukum Kenegaraan

Judul Tesis : Sejarah Perkembangan Sekretariat Negara dan PemisahanKementerian Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet dalamSistem Pemerintahan Presidensiil

Di negara yang menganut sistem pemerintahan presidensiil tidak dikenalpemisahan kekuasaan Presiden sebagai kepala negara (head of state) dan kepalapemerintahan (head of government). Oleh karena itu, praktik pemisahanSekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet yang dilakukan atas dasarpertimbangan pemisahan kekuasaan Presiden sebagai head of state dan head ofgovernment merupakan hal yang berkontradiksi (contradictio in terminis) dengankonsep negara dengan sistem pemerintahan presidensiil. Permasalahan yangmenjadi kajian dalam penelitian ini adalah bagaimanakah konsep pemisahan yangdilakukan terhadap Kementerian Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet jikadikaitkan dengan fungsi jabatan yang dimiliki Presiden dalam sistempemerintahan presidensiil dan bagaimanakah paradigma dan format kelembagaanyang baik dan tepat guna mendukung tugas dan fungsi Presiden sebagaipenyelenggara kekuasaan pemerintahan dalam sistem pemerintahan presidensiil.Hasil penelitian dalam tesis ini menunjukkan bahwa konsep pemisahan yangdilakukan terhadap Kementerian Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet tidakrelevan dengan fungsi jabatan yang dimiliki Presiden dalam sistem pemerintahanpresidensiil karena pemisahan itu semata-mata hanya didasari kepentingan politikPresiden dan hanya mengakibatkan dualisme kepemimpinan. Seharusnya,paradigma yang tepat adalah Presiden merupakan penyelenggara pemerintahanyang memiliki kekuasaan pemerintahan negara yang bersifat inheren (dwitunggal)sehingga format kelembagaan yang baik dan tepat guna mendukung tugas danfungsi pemberian layanan dan dukungan kepada Presiden ialah denganmenggabungkan Kementerian Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet menjadisuatu sekretariat baru bernama Sekretariat Presiden dan kedudukannya perludiatur dalam suatu Undang-Undang tentang Lembaga Kepresidenan. Penelitian inimenggunakan metode penelitian hukum normatif dengan pendekatan perundang-undangan, pendekatan konseptual, pendekatan historis, dan pendekatan kasus.Jenis data yang digunakan merupakan data sekunder yang dilakukan melalui studidokumen atau studi kepustakaan. Data yang diperoleh dari studi kepustakaan itudianalisis secara deskriptif-kualitatif.

Kata kunci : pemisahan, sekretariat, kepala negara, kepala pemerintahan, dansistem pemerintahan presidensiil.


ABSTRACT

Name : Erick Mario

Study of Program : State Law

Thesis Title : State Secretariat Development History and Separation ofState Secretariat Ministry and Cabinet Secretariat in thePresidential Government System

In the country having the presidential government system, the separation of thePresident’s power as the head of state and as the head of government is notrecognized. Therefore, the separation practice of the State Secretariat and theCabinet Secretariat done based on the consideration of the separation of thePresident’s power as the head of state and as the head of government is somethingcontradictory (contradictio in terminis) to the state concept with the presidentialgovernment system. The issues which become the study in this research are howthe separation concept is done towards the State Secretariat Ministry and CabinetSecretariat if it is related to the position function owned by the President in thepresidential government system and what the good and right institutionalparadigm and format are in order to support the duties and functions of thePresident as the government power executor in the presidential governmentsystem. The research result in this thesis shows the separation concept donetowards the State Secretariat Ministry and the Cabinet Secretariat is not relevantwith the position function owned by the President in the presidential governmentsystem because the separation is merely based on the President’s political interestand it only causes the leadership double standards to appear. The appropriateparadigm should be that the President is the government executor having theinherent state government power so that the good and right institutional format inorder to support the duties and functions providing service and support to thePresident is by combining the State Secretariat Ministry and the CabinetSecretariat to become a new secretariat named the President Secretariat and itsposition needs to be governed in a Law on Presidential Institutions. This researchuses the normative law research method with the laws and regulations approach,the historical approach, and the case approach. The kind of data used is secondarydata done through the document study or library research. The data obtained fromthe library research were analyzed descriptively and qualitatively.

Key words : separation, secretariat, the head of state, the head of government,and the presidential government system.


1

Universitas Indonesia

BAB I

PENDAHULUAN

A. Latar Belakang Permasalahan

Di negara yang menganut sistem pemerintahan presidensiil tidak dikenal

pemisahan kekuasaan Presiden sebagai kepala negara (head of state) dan kepala

pemerintahan (head of government). Oleh karena itu, praktik pemisahan

Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet yang dilakukan atas dasar

pertimbangan pemisahan kekuasaan Presiden sebagai head of state dan head of

government merupakan hal yang berkontradiksi (contradictio in terminis) dengan

konsep negara dengan sistem pemerintahan presidensiil.1

Sistem ketatanegaraan Indonesia mengalami perubahan mendasar sejak

adanya amendemen Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun

1945 (UUD 1945) yang dilakukan Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) pada

tahun 1999 hingga 2002.2 Ambruknya rezim otoritarian menjadi penyebab utama

(causa prima) yang mengawali proses transisi dari otoritarianisme menuju

demokrasi di Indonesia.3

Amendemen konstitusi telah mengubah skema dan format kelembagaan

negara, mulai dari lembaga yang memiliki tingkatan paling tinggi sampai kepada

lembaga yang memiliki tingkatan paling rendah.4 Di tingkat paling tinggi,

perubahan terjadi pada struktur lembaga tinggi negara, seperti perubahan

kedudukan MPR yang menjadi sejajar dengan lembaga negara lain, seperti

Presiden, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, Badan

1 Pernyataan tesis (thesis statement) sebagai kesimpulan awal penelitian dari teori yangmenjadi dasar pemikiran dalam penelitian tesis.

2 Perubahan tahap pertama disahkan pada tanggal 19 Oktober 1999, tahap kedua disahkanpada tanggal 18 Agustus 2000, tahap ketiga disahkan pada tanggal 10 November 2011, dan tahapkeempat disahkan pada tanggal 10 Agustus 2002

3 Samuel P. Huntington mengemukakan bahwa proses transisi menuju demokrasibervariasi, yaitu: (1) kelompok reformis menguat di dalam rezim otoriter dan mengambil inisiatifuntuk mendorong transisi, (2) muncul dari negosiasi antara pemerintah dengan kelompok oposisi,(3) lahir dari digusurnya atau ambruknya rezim otoritarian, dan (4) ada intervensi Amerika Serikatdalam menjatuhkan kediktatoran dan menggantikannya dengan rezim yang dipilih rakyat. SatyaArinanto, Hak Asasi Manusia dalam Transisi Politik di Indonesia, Jakarta: Pusat Studi HukumTata Negara Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 2008, hlm. 98.

4 Jimly Asshiddiqie, Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Negara Pasca Reformasi,Jakarta: Konstitusi Press, 2006, hlm. 350.


2


Pemeriksa Keuangan, Mahkamah Agung, dan Mahkamah Konstitusi, sedangkan

di tingkat paling rendah, perubahan struktur lembaga pemerintah terjadi mulai dari

struktur pemerintahan pusat sampai ke struktur pemerintahan desa.5

Perubahan UUD 1945 yang terjadi ‘sekali dalam empat tahapan dalam

kurun waktu empat tahun’6 pada masa transisi demokrasi telah memaksa

Pemerintah untuk melakukan eksperimentasi kelembagaan (institutional

experimentation).7 Akibatnya, banyak lembaga negara yang dihapus dan dibentuk

dalam rangka memformulasikan struktur kelembagaan negara yang sesuai dengan

tuntutan konstitusi yang telah direformasi.8 Reformulasi struktur kelembagaan

negara itu juga berimbas pada struktur organisasi Sekretariat Negara dan

Sekretariat Kabinet, dua lembaga pemerintah yang berada di dalam lingkungan

Lembaga Kepresidenan.9

Di dalam ketentuan Pasal 4 ayat (1) UUD 1945 jelas dinyatakan bahwa

Presiden Republik Indonesia memegang kekuasaan pemerintahan menurut

Undang-Undang Dasar. Artinya, Presiden merupakan kepala kekuasaan eksekutif

(head of executive) dalam negara sebagai lembaga negara yang melaksanakan

undang-undang.10 Ketentuan konstitusi itu menunjukkan bahwa sistem

pemerintahan yang dianut di Indonesia adalah sistem pemerintahan presidensiil.11

Pada sistem pemerintahan presidensiil, titik berat kekuasaan dan tanggung

jawab penyelenggaraan pemerintahan negara berada di tangan Presiden

5 Ibid.6 Sempat terjadi perdebatan mengenai berapa kali UUD 1945 diubah, apakah satu kali atau

empat kali. Bila dicermati, maka sebenarnya UUD 1945 hanya diubah satu kali tetapi dalam empattahapan. Perubahan tahap pertama disahkan pada tanggal 19 Oktober 1999, tahap kedua disahkanpada tanggal 18 Agustus 2000, tahap ketiga disahkan pada tanggal 10 November 2011, dan tahapkeempat disahkan pada tanggal 10 Agustus 2002. Moh. Mahfud M.D., Perdebatan Hukum TataNegara Pasca Amandemen Konsitusi, Rajawali Pers, Jakarta, 2010, hlm. xi.

7 Jimly Asshiddiqie, Perkembangan dan Konsolidasi…, op.cit., hlm. x.8 Ibid.9 Letak keduanya yang berada di lingkungan Istana Negara menyebabkan pengamanan di

sekeliling Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet, atau sering disebut ring satu Presiden, dijagaketat oleh Pasukan Pengamanan Presiden dari unsur Tentara Nasional Indonesia, sesuai ketentuanPasal 7 ayat (2) huruf b angka 7 Undang-Undang Nomor 34 Tahun 2004 tentang Tentara NasionalIndonesia.

10 Penjelasan Pasal 4 UUD 1945 sebelum diubah.11 Mohammad Hatta, Menuju Negara Hukum, Jakarta: Yayasan Idayu, 1975, hlm. 11.


3


(concentration of power and responsibility upon the President).12 Sistem yang

telah dirumuskan dan disepakati oleh para pendiri bangsa (the founding fathers)

sejak sebelum kemerdekaan itu merupakan prinsip pemerintahan konstitusional

(constitutional government) yang menjadi ciri penting negara hukum (staatsrecht)

modern.13

Selain itu, kekuasaan eksekutif pada sistem pemerintahan presidensiil lebih

menonjol (executive heavy) dibandingkan dengan kekuasaan legislatif dan

kekuasaan yudikatif.14 Akan tetapi setelah konstitusi UUD 1945 diamendemen,

terjadi penguatan kekuasaan legislatif (legislative heavy) sehingga rezim

kekuasaan bergeser dari Presiden ke DPR.15

Selama empat kali tahapan pembahasan perubahan UUD 1945 pada masa

Reformasi itu, banyak materi Batang Tubuh UUD 1945 yang diubah namun

ketentuan Pasal 4 ayat (1) UUD 1945 tidak diubah.16 Sistem pemerintahan

presidensiil tetap dipertahankan sebagai salah satu bagian dari lima hal dasar (vijf

fundamentele) dari UUD 1945 yang tidak dapat diubah.17

12 Jimly Asshiddiqie, Implikasi Perubahan UUD 1945 terhadap Pembangunan HukumNasional, Jakarta: Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, 2005, hlm. 9 dan 10. VidePenjelasan UUD 1945 bagian Sistem Pemerintahan Negara angka IV.

13 Jimly Asshiddiqie, Pokok-Pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi,Jakarta: Bhuana Ilmu Populer, 2007, hlm. 328.

14 Muhammad Ridhwan Indra dan Satya Arinanto, Kekuasaan Presiden dalam UUD 1945Sangat Besar, Jakarta: CV Trisula, 1998, hlm. xi.

15 Jimly Asshiddiqie, Format Kelembagaan Negara dan Pergeseran Kekuasaan dalamUUD 1945, Yogyakarta: FH UII Press, 2004, hlm. 182. Perhatikan juga ketentuan Pasal 5 ayat (1)dan Pasal 20 ayat (1) UUD 1945, baik sebelum maupun sesudah Perubahan UUD 1945.

16 Selama proses empat kali tahapan perubahan itu banyak materi muatan UUD 1945 yangberubah. Sebelumnya, materi muatan yang terdapat di dalam Naskah Asli UUD 1945 berjumlah 71butir, namun setelah perubahan yang terjadi sejak tahun 1999 hingga tahun 2002 maka materimuatan UUD 1945 bertambah menjadi 199 butir. Dari 199 butir tersebut, hanya 25 butir yangberasal dari Naskah Asli UUD 1945 yang disahkan oleh Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia(PPKI) pada tanggal 18 Agustus 1945 dan selebihnya sebanyak 174 butir atau 300% merupakanketentuan baru yang sama sekali belum ada dalam Naskah Asli UUD 1945. Pernyataan JimlyAsshiddiqie kepada wartawan ketika menjabat sebagai Ketua Mahkamah Konstitusi, Wilmar P.,“UUD 1945 Telah Mengalami Perubahan 300%”, http://www.suarakarya-online.com/news.html?id=196554, diakses pada tanggal 22 Maret 2012. Vide Jimly Asshiddiqie, ibid., hlm.115.

17 Pasal 4 ayat (1) UUD 1945 merupakan hal dasar yang dipertahankan Panitia Ad-HocBadan Pekerja MPR ketika membahas materi perubahan UUD 1945. Lima hal dasar (vijffundamentele) yang disepakati tidak diubah, yaitu (i) tidak mengubah Pembukaan UUD 1945; (ii)tetap mempertahankan Negara Kesatuan Republik Indonesia; (iii) mempertegas sistempemerintahan presidensiil; (iv) Penjelasan UUD 1945 ditiadakan, serta hal normatif dalamPenjelasan UUD 1945 dimasukkan ke dalam pasal-pasal; dan (v) perubahan dilakukan dengan caraaddendum. Vide Majelis Permusyawaratan Rakyat, Panduan dalam Memasyarakatkan Undang-


4


Jimly Asshiddiqie menafsirkan, di dalam rumusan Pasal 4 ayat (1) UUD

1945 ada kekuasaan pemerintahan negara yang menurut Undang-Undang Dasar

dan ada pula kekuasaan pemerintahan negara yang tidak menurut Undang-Undang

Dasar.18 Frasa ‘menurut Undang-Undang Dasar’ itu masih dapat dibedakan antara

secara eksplisit ditentukan dalam Undang-Undang Dasar dan tidak secara eksplisit

ditentukan dalam Undang-Undang Dasar.19 Namun meskipun demikian, Maria

Farida Indrati S. menjelaskan bahwa makna Pasal 4 ayat (1) UUD 1945 masih

sama seperti sebelum perubahan, yakni Presiden tetap memiliki jabatan sebagai

Kepala Pemerintahan Negara Republik Indonesia.20

Sistem pemerintahan presidensiil telah dipilih sebagai sistem pemerintahan

Indonesia, sehingga salah satu materi pokok yang diatur di dalam UUD 1945

berkaitan dengan perihal kekuasaan Presiden sebagai suatu lembaga negara.21 Hal

inilah yang menyebabkan materi mengenai Lembaga Kepresidenan lebih dominan

diatur dalam Batang Tubuh UUD 1945 dari materi lainnya, baik sebelum diubah

maupun setelah diubah.22

Jika dihitung, sebelum UUD 1945 diubah terdapat 13 pasal tentang

Lembaga Kepresidenan, yaitu ketentuan Pasal 4 ayat (1) dan ayat (2), Pasal 5 ayat

(1) dan ayat (2), Pasal 6 ayat (1) dan ayat (2), Pasal 7, Pasal 8, Pasal 9, Pasal 10,

Pasal 11 ayat (1), ayat (2), dan ayat (3), Pasal 12, Pasal 13 ayat (1) dan ayat (2),

Pasal 15, dan Pasal 16. Tetapi setelah UUD 1945 diubah, materinya justru

Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945: Latar Belakang, Proses, dan HasilPerubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Jakarta: SekretariatJenderal Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia, 2003, hlm. 25.

18 Jimly Asshiddiqie, Pokok-Pokok Hukum …, op.cit., hlm. 333.19 Ibid.20 Maria Farida Indrati S., Ilmu Perundang-undangan: Jenis, Fungsi, dan Materi Muatan,

Yogyakarta: Kanisius, 2007, hlm. 130.21 Di dalam diskusi bertema “Revitalisasi Nilai-Nilai Pancasila dalam Perspektif UUD

1945” pada tanggal 30 Mei 2012, Saldi Isra menyatakan bahwa mempertahankan sistempresidensiil telah menjadi komitmen dalam Perubahan UUD 1945. Lebih lanjut dikatakan,pemilihan Presiden secara langsung dan konstitusi yang menyatakan tidak lagi bertanggung jawabkepada MPR menjadi bagian dari usaha mempertahankan sistem presidensiil. NWO, “MasalahKonstitusi Ada di Pelaksanaan”, Kompas, 31 Mei 2012.

22 Perhatikan dan bandingkan jumlah pasal yang mengatur mengenai LembagaKepresidenan di dalam Bab III Kekuasaan Pemerintahan Negara, baik sebelum UUD 1945 diubahmaupun sesudah UUD 1945 diubah.


5


bertambah 4 pasal,23 yaitu ketentuan Pasal 6A, Pasal 7A, Pasal 7B, dan Pasal 7C,

sehingga secara keseluruhan terdapat 17 pasal di dalam UUD 1945yang mengatur

tentang Lembaga Kepresidenan.

Kekuasaan yang diberikan UUD 1945 kepada Presiden sebagai pemegang

kekuasaan pemerintahan (pouvoir executif) yang tertinggi dalam sistem

pemerintahan presidensiil, adalah sebagai berikut:24

a. Kekuasaan dalam penyelenggaraan pemerintahan;25

b. Kekuasaan di bidang peraturan perundang-undangan, meliputikekuasaan mengajukan rancangan undang-undang kepada DPR danmenetapkan peraturan pemerintah,26 kekuasaan menetapkan peraturanpemerintah pengganti undang-undang,27 dan kekuasaan membentukperaturan presiden;28

c. Kekuasaan di bidang yudisial, mencakup kekuasaan dalam pemberiangrasi, rehabilitasi, amnesti, dan abolisi;29

d. Kekuasaan dalam hubungan luar negeri, mencakup kekuasaanmenyatakan perang dan membuat perdamaian dan perjanjian dengannegara lain,30 dan kekuasaan mengangkat duta dan konsul;31

e. Kekuasaan menyatakan keadaan bahaya;32

f. Kekuasaan sebagai pemegang kekuasaan tertinggi angkatanbersenjata;33

g. Kekuasaan memberi gelar dan tanda kehormatan lainnya;34

h. Kekuasaan membentuk Dewan Pertimbangan Presiden;35

i. Kekuasaan mengangkat dan memberhentikan menteri;36 dan

j. Kekuasaan mengangkat, menetapkan, atau meresmikan pejabat negara,seperti anggota BPK37, hakim agung38, anggota KY39, dan hakimkonstitusi40.

23 Keempat pasal tambahan tersebut merupakan hasil dari tahapan Perubahan Ketiga UUD1945.

24 Abdul Ghoffar, Perbandingan Kekuasaan Presiden Indonesia Setelah Perubahan UUD1945 dengan Delapan Negara Maju, Jakarta: Kencana, 2009, hlm. 96-120.

25 Pasal 4 ayat (1) UUD 1945.26 Pasal 5 ayat (1) dan ayat (2) UUD 1945.27 Pasal 22 ayat (1) UUD 1945.28 Pasal 13 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan

Perundang-undangan.29 Pasal 14 ayat (1) dan ayat (2) UUD 1945.30 Pasal 11 UUD 1945.31 Pasal 13 ayat (1) UUD 1945.32 Pasal 12 UUD 1945.33 Pasal 10 UUD 1945.34 Pasal 15 UUD 1945.35 Pasal 16 UUD 1945.36 Pasal 17 ayat (2) UUD 1945.


6


Dari hal tersebut, jelas bahwa Presiden diberi kekuasaan yang besar oleh

UUD 1945 sehingga tanggung jawab yang dibebankan kepadanya juga besar (with

great power comes great responsibility).41 Namun meskipun diberi kekuasaan

yang besar, dalam menjalankan kekuasaannya Presiden senantiasa diawasi oleh

DPR atas dasar prinsip checks and balances yang dianut konstitusi.42 Bahkan,

Presiden dapat diberhentikan dalam masa jabatannya apabila melakukan

pelanggaran hukum, sebagaimana ditentukan dalam UUD 1945.43

Menurut C.F. Strong dalam Sri Soemantri, ada lima bentuk kekuasaan

Presiden disamping memegang dan menjalankan kekuasaan pemerintahan,

yaitu:44

1) Diplomatic power, relating to the conduct of foreign affairs;

2) Administration of the government;

3) Military power, relating to the organization of the armed forces and theconduct of war;

4) Judicial power, relating to the granting of pardons, reprieves, etc., tothose convicted of crime; and

5) Legislative power, relating to the drafting of bills and directing theirpassage into law.

37 Pasal 23F ayat (1) UUD 1945.38 Pasal 24A ayat (3) UUD 1945.39 Pasal 24B ayat (3) UUD 1945.40 Pasal 24C ayat (3) UUD 1945.41 Dalam Pembukaan UUD 1945 Alinea Keempat, Presiden memiliki tanggung jawab

untuk membentuk suatu Pemerintah Negara Indonesia yang melindungi segenap bangsa Indonesiadan seluruh tumpah darah Indonesia dan memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskankehidupan bangsa, dan ikut melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan,perdamaian abadi, dan keadilan sosial. Frasa “with great power comes great responsibility”dipopulerkan oleh Stan Lee dalam karyanya Amazing Fantasy #15-The First Spiderman Story.Stan Lee adalah penulis buku, editor, dan produser berkebangsaan Amerika yang memperkenalkanpenokohan yang kuat dan naturalis dalam karyanya tersebut. Wikipedia, “Stan Lee”http://en.wikiquote.org/wiki/Stan_Lee, diakses pada tanggal 28 Maret 2012.

42 Ketentuan Pasal 7B ayat (2) UUD 1945,”Pendapat Dewan Perwakilan Rakyat bahwaPresiden dan/atau Wakil Presiden telah melakukan pelanggaran hukum tersebut ataupun telahtidak lagi memenuhi syarat sebagai Presiden dana/atau Wakil Presiden adalah dalam rangkapelaksanaan fungsi pengawasan Dewan Perwakilan Rakyat.”

43 Ketentuan Pasal 7A UUD 1945,”Presiden dan/atau Wakil Presiden dapat diberhentikandalam masa jabatannya oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat atas usul Dewan PerwakilanRakyat, baik apabila terbukti telah melakukan pelanggaran hukum berupa pengkhianatan terhadapnegara, korupsi, penyuapan, tindak pidana berat lainnya, atau perbuatan tercela; dan/atau pendapatbahwa Presiden dan/atau Wakil Presiden tidak lagi memenuhi syarat sebagai Presiden dan/atauWakil Presiden.”

44 Sri Soemantri, Tentang Lembaga-Lembaga Negara Menurut UUD 1945, Bandung:Alumni, 1977, hlm.123.


7


Sedikit berlainan dengan C.F. Strong, Ismail Suny mengelompokkan

kekuasaan Presiden menjadi enam bidang, yaitu kekuasaan administratif,

kekuasaan legislatif, kekuasaan yudikatif, kekuasaan militer, kekuasaan

diplomatik, dan kekuasaan darurat.45 Dari keenam bidang kekuasaan tersebut,

yang mungkin isinya dapat dengan mudah berkembang atau memang tidak

menentu rincian isinya ialah kekuasaan administratif karena dengan dimilikinya

kekuasaan tersebut berarti pejabat yang bersangkutan berfungsi juga sebagai

administrator dan menyandang fungsi yang bersifat formil (hak untuk

mengeluarkan putusan administratif) dan bersifat materiil (kekuasaan untuk

menentukan siapa yang diangkat).46

Berbeda dengan C.F. Strong dan Ismail Suny, Satya Arinanto dan

Muhammad Ridwan berpendapat kekuasaan Presiden hanya terbagi menjadi

empat bidang, yaitu kekuasaan bidang eksekutif, kekuasaan bidang legislatif,

kekuasaan sebagai kepala negara, dan kekuasaan bidang yudikatif.47 Namun jika

dilihat berdasarkan mekanisme pelaksanaannya, kekuasaan pouvoir executif itu

dapat dikategorikan menjadi tiga jenis, yaitu kekuasaan Presiden yang mandiri,

kekuasaan Presiden dengan persetujuan DPR, dan kekuasaan dengan konsultasi.48

Kekuasaan penyelenggaraan pemerintahan yang dimiliki Presiden sebagai

lembaga eksekutif, juga ada yang bersifat umum dan ada yang bersifat khusus.49

Kekuasaan penyelenggaraan pemerintahan yang bersifat umum adalah kekuasaan

menyelenggarakan administrasi negara, sedangkan kekuasaan penyelenggaraan

pemerintahan yang bersifat khusus adalah kekuasaan untuk menyelenggarakan

tugas dan wewenang pemerintahan yang secara konstitusional ada pada pribadi

Presiden yang memiliki sifat prerogatif (di bidang pemerintahan).50

45 Ismail Suny, Pergeseran Kekuasaan Eksekutif, Jakarta: Aksara Baru, 1977, hlm. 44-46.46 S. Toto Pandoyo et.al., Tidak Tak Terbatas Kajian atas Lembaga Kepresidenan RI:

Kekuasaan Lembaga Kepresidenan dalam Perspektif Konstitusional dan Praktek Politik,Yogyakarta: Pandega Media, 1997, hlm. 73.

47 Muhammad Ridwan Indra dan Satya Arinanto, op,cit., hlm. 37.48 Masyarakat Transparansi Indonesia, “Kajian tentang Mekanisme Pelaksanaan Kekuasaan

Presiden RI dalam Hukum Positif di Indonesia”, http://www.transparansi.or.id/kajian/ hak-prerogatif-presiden/, diakses pada tanggal 8 Agustus 2012.

49 Bagir Manan, Lembaga Kepresidenan, Yogyakarta: FH UII Press, 2003, hlm. 122.50 Ibid., hlm. 122 dan 127. Presiden adalah pimpinan tertinggi penyelenggaraan

administrasi negara. Meskipun tugas dan wewenang konstitusional Presiden bersifat prerogatiftetapi ada dalam kekuasaan pemerintahan sehingga menjadi bagian dari objek administrasi negara.


8


Dalam praktiknya, kekuasaan Presiden sebagai kepala negara sering disebut

dengan istilah ‘hak prerogatif’, yaitu hak istimewa yang dimiliki oleh lembaga-

lembaga tertentu yang bersifat mandiri dan mutlak dalam arti tidak dapat digugat

oleh lembaga negara lain.51 Di dalam negara demokrasi manapun juga tetap diakui

hak prerogatif Presiden bagi kepala negara, yang memberikan hak dan tanggung

jawab yang luar biasa kepada kepala negara.52

Kekuasaan prerogatif melekat pada Presiden sebagai alat kelengkapan

negara dan karena diputus untuk dan atas nama negara maka hak prerogatif itu

bersifat konstitusional, baik ruang lingkup maupun batas-batasnya.53 Pada sistem

pemerintahan negara modern, hak prerogatif itu dinyatakan dalam konstitusi dan

tidak lagi bersifat mutlak dan mandiri, kecuali dalam hal pengambilan kebijakan

dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan.54

Salah satu kekuasaan prerogatif yang diberikan UUD 1945 kepada Presiden

dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan adalah kekuasaan untuk mengangkat

dan memberhentikan menteri, sebagaimana diatur dalam ketentuan Pasal 17 ayat

(2) UUD 1945.55 Kekuasaan itu diberikan karena Presiden memerlukan bantuan

menteri untuk membantunya dalam melaksanakan berbagai macam urusan

pemerintahan dan menjalankan segala perangkatnya.56

Ketentuan konstitusi itu memberi wewenang kepada Presiden untuk

menyusun dan mengatur setiap lembaga pemerintah yang berada di bawahnya

dalam rangka membantu penyelenggaraan urusan pemerintahan. Kekuasaan

51 Masyarakat Transparansi Indonesia, “Bab II Tinjauan Umum Kekuasaan Presiden RI”,Desember 1999, http://www.transparansi.or.id/wp-content/uploads/1999/12/bab_2.html, diaksespada tanggal 12 November 2012.

52 Z.A. Ahmad, Badan Eksekutif Negara, Jakarta: Bulan Bintang, 1952, hlm. 13.53 Bagir Manan dan Kuntana Magnar, Beberapa Masalah Hukum Tata Negara Indonesia,

Bandung: Alumni, 1997, hlm. 160.54 Ibid. Di dalam UUD 1945 memang tidak pernah dinyatakan istilah kekuasaan atau hak

prerogatif Presiden, namun dalam kenyataannya hal ini terjadi dalam praktik ketatanegaraanIndonesia yang menggunakan sistem pemerintahan presidensiil, contohnya dalam halpengangkatan menteri atau pejabat negara.

55 Ketentuan Pasal 17 ayat (2) UUD 1945 merupakan salah satu pasal yang diubah dalamPerubahan Pertama UUD 1945. Perubahan terhadap pasal itu untuk menyesuaikan dengan kaidahtata bahasa, dimana kata “diperberhentikan” disempurnakan menjadi “diberhentikan”.

56 Perhatikan ketentuan Pasal 1 angka 1 dan angka 2 Undang-Undang Nomor 39 Tahun2008 yang memberi definisi Menteri dan kementerian. Menteri adalah pembantu Presiden yangmemimpin suatu kementerian yang membidangi urusan tertentu dalam pemerintahan, sedangkankementerian adalah perangkat pemerintah yang membidangi urusan tertentu dalam pemerintahan.


9


pengangkatan dan pemberhentian (appointment and removal) personel

pemerintahan ini menjadi alat utama Presiden untuk menjaga soliditas tim

kepresidenannya, seperti reshuffle kabinet.57

Kekuasaan Presiden itulah yang memungkinkan jumlah kementerian dalam

setiap kabinet pemerintahan -mulai dari Kabinet Presidensiil hingga Kabinet

Indonesia Bersatu II- senantiasa bervariasi, ada yang berjumlah belasan, puluhan,

dan bahkan ada yang mencapai ratusan.58 Terkait dengan hal tersebut, Jimly

Asshiddiqie berpendapat bahwa semua corak, bentuk, bangunan, dan struktur

organisasi dalam suatu negara hanya mencerminkan respon pengambil keputusan

(decision maker) dalam mengorganisasikan berbagai kepentingan yang timbul

dalam masyarakat, sehingga apabila kepentingan itu berkembang dengan dinamis

maka organisasi negara juga berkembang dengan dinamikanya sendiri.59

Pascareformasi, kekuasaan prerogatif Presiden itu cenderung dibatasi

parlemen akibat terjadi euforia legislative heavy dalam empat kali amendemen

UUD 1945. Pembatasan itu terlihat dari keterlibatan DPR, baik melalui

persetujuan maupun pertimbangan, dalam berbagai pengambilan keputusan atau

kebijakan penyelenggaraan pemerintahan, contohnya pertimbangan DPR dalam

hal pengangkatan duta dan penerimaan penempatan duta negara lain.60

Menyikapi hal itu, Saldi Isra berpendapat bahwa pertimbangan DPR dalam

hal pengangkatan dan penempatan duta negara lain berada di luar kelaziman yang

berlaku dalam hubungan internasional.61 Menurutnya, penguatan kewenangan

DPR sering digunakan secara berlebihan atau tanpa batas dalam wilayah

persentuhan kewenangan Presiden dan DPR.62

Contoh lain pembatasan kekuasaan prerogatif Presiden ialah pembatasan

jumlah kementerian yang dapat dibentuk Presiden dalam kabinet

57 Clinton Rossiter, The American Presidency, Brace: Harcourt, 1960, p. 6-7, dalam DennyIndrayana, Negara Antara Ada dan Tiada: Reformasi Hukum Ketatanegaraan, Jakarta: BukuKompas, 2008, hlm. 206.

58 Wikipedia, “Daftar Kabinet Indonesia”, http://id.wikipedia.org/wiki/Daftar_kabinet_Indonesia, diakses pada tanggal 29 Maret 2012.

59 Jimly Asshiddiqie, Perkembangan dan Konsolidasi ..., op.cit., hlm. 1.60 Ketentuan Pasal 13 ayat (2) dan ayat (3) UUD 1945.61 Saldi Isra, “Empat Belas Tahun Reformasi”, http://gagasanhukum.wordpress.com

/2012/05/24/empat-belas-tahun-reformasi/, diakses pada tanggal 30 Mei 2012.62 Ibid.


10


pemerintahannya.63 Kekuasaan prerogatif Presiden seolah dicampuri ketika DPR

mengambil alih inisiatif penyusunan Rancangan Undang-Undang tentang

Kementerian Negara dari Pemerintah.64 Di dalam rancangan yang akhirnya telah

disahkan menjadi Undang-Undang Nomor 39 Tahun 2008 tentang Kementerian

Negara (UU Kementerian Negara) itu, Presiden hanya dapat membentuk paling

banyak 34 kementerian.65

DPR beralasan pembatasan jumlah kementerian itu tidak ditujukan untuk

mengurangi apalagi menghilangkan hak Presiden dalam menyusun kementerian

yang akan membantunya dalam menyelenggarakan urusan pemerintahan tetapi

justru memudahkan Presiden dalam menyusun kementerian karena kedudukan,

tugas, fungsi, dan susunan organisasi kementerian diatur secara jelas dan tegas

(dalam Undang-Undang).66 Pengaturannya pun tidak menggunakan pendekatan

pemberian nama tertentu pada setiap kementerian tetapi melalui pendekatan

63 Maximus Mere dalam surat pembaca Bali Post yang berjudul “Jangan Kebiri HakPrerogatif Presiden” tanggal 5 Maret 2007 menyampaikan kritik kepada DPR bahwa denganmembatasi hak prerogatif Presiden dalam pembentukan kementerian justru bertentangan denganprinsip pemerintahan presidensiil sekaligus membatasi keleluasaan eksekutif dalam menjalankantugas dan tanggung jawabnya. Maximus Mere, “”Jangan Kebiri Hak Prerogatif Presiden”,http://www.balipost.co.id/BaliPostcetak/2007/3/5/s2.htm, diakses pada tanggal 30 Mei 2012.

64 Semula inisiatif penyusunan ada pada Pemerintah (saat itu diwakili DepartemenPendayagunaan Aparatur Negara) dan telah disampaikan kepada Presiden (saat itu MegawatiSoekarnoputri). Namun sebelum sampai ke DPR, DPR telah mengajukan surat nomor:RU.02.4032/DPR-RI/2004 tanggal 4 Agustus 2004 yang menyatakan inisiatif penyusunanRancangan Undang-Undang Nomor 39 Tahun 2008 sebagai inisiatif DPR. Proses pembahasanrancangan tersebut mengalami stagnasi karena terjadi pergantian Presiden. DPR kemudianmemperbarui usulan inisiatifnya melalui surat Nomor: R-94/Pres/11/2006 tanggal 27 November2006 kepada Presiden baru (Susilo Bambang Yudhoyono). Setelah melalui proses pembahasanyang cukup panjang, akhirnya dihasilkan suatu konsep RUU yang dirasakan lebih aplikatif danakomodatif terhadap perkembangan yang ada. Pada akhirnya RUU tersebut disahkan menjadiUndang-Undang Nomor 39 Tahun 2008 tentang Kementerian Negara. Humas Menpan, “ProsesKelahiran UU tentang Kementerian Negara”, http://weblama.menpan.go.id/index.php?option=com_content&task=view&id=91&Itemid=2, diakses pada tanggal 9 April 2012.

65 Ketentuan Pasal 15 Undang-Undang Nomor 39 Tahun 2008. Undang-Undang itudisahkan pada tanggal 6 November 2008, Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2008Nomor 166. Mahkamah Konstitusi pernah melakukan pengujian undang-undang (constitutionalreview) terhadap ketentuan Pasal 10 ayat (2) dan (3), Pasal 11 ayat (3), Pasal 20, Pasal 33 ayat (1)dan ayat (2), serta Pasal 56 Undang-Undang Nomor 39 Tahun 2008 yang dimohonkan oleh Hj.Lily Chadidjah Wahid. Dalam Putusan Nomor 151/PUU-VII/2009 tanggal 19 Mei 2010, parahakim Mahkamah Konstitusi menyatakan bahwa permohonan tidak dapat diterima. MahkamahKonstitusi, “Putusan Sidang”, http://www.mahkamahkonstitusi.go.id/putusan/putusan_sidang_no_151-PUU-VII-2009_030610.pdf, diakses pada tanggal 28 Maret 2012.

66 Penjelasan Umum Alinea Keempat Undang-Undang Nomor 39 Tahun 2008.


11


urusan pemerintahan yang harus dijalankan Presiden secara menyeluruh dalam

rangka pencapaian tujuan negara.67

Berdasarkan Undang-Undang itu, urusan tertentu dalam pemerintahan

diklasifikasikan menjadi tiga jenis, yaitu:68

a. Urusan pemerintahan yang nomenklatur kementeriannya disebutkansecara tegas dalam UUD 1945, meliputi urusan luar negeri, dalamnegeri, dan pertahanan;

b. Urusan pemerintahan yang ruang lingkupnya disebutkan dalam UUD1945, meliputi urusan agama, hukum, keuangan, keamanan, hak asasimanusia, pendidikan, kebudayaan, kesehatan, sosial, ketenagakerjaan,industri, perdagangan, pertambangan, energi, pekerjaan umum,transmigrasi, transportasi, informasi, komunikasi, pertanian,perkebunan, kehutanan, peternakan, kelautan, dan perikanan; serta

c. Urusan pemerintahan dalam rangka penajaman, koordinasi, dansinkronisasi program pemerintah, meliputi urusan perencanaanpembangunan nasional, aparatur negara, kesekretariatan negara, badanusaha milik negara, pertanahan, kependudukan, lingkungan hidup, ilmupengetahuan, teknologi, investasi, koperasi, usaha kecil dan menengah,pariwisata, pemberdayaan perempuan, pemuda, olahraga, perumahan,dan pembangunan kawasan atau daerah tertinggal.

Dari ketiga jenis urusan pemerintahan itu, terhitung ada 46 urusan yang

menjadi tanggung jawab konstitusional Presiden dalam mencapai tujuan negara.

Dengan mengetahui banyaknya urusan yang menjadi tanggung jawab Presiden itu,

maka dapat dibayangkan betapa sibuk Presiden apabila semua urusan tersebut

ditanganinya seorang diri tanpa dibantu siapapun.

Terhadap hal tersebut, Komite Brownlow kepada Kongres Amerika Serikat

merekomendasikan bahwa Presiden harus dibantu, seperti dinyatakan sebagai

berikut:69

“The President needs help. His immediate staff assistance is entirelyinadequate. He should be given a small number of executive assistants whowould be his direct aides in dealing with the managerial agencies andadministrative departments of the government. These assistants, probablynot exceeding six in number, would be in addition to the present secretaries,who deal with the public, with the Congress, and with the press and radio.These aides would have no power to make decisions or issue instructions in

67 Penjelasan Umum Alinea Kelima Undang-Undang Nomor 39 Tahun 2008.68 Ketentuan Pasal 4 dan Pasal 5 Undang-Undang Nomor 39 Tahun 2008.69 U.S. President’s Committee on Administrative Management, Report of the President’s

Committee, p. 5., dalam Harold C. Relyea, CRS Report for Congress, The Executive Office of thePresident: An Historical View, Order Code 98-606 Gov, November 26, 2008, p. 6,http://assets.opencrs.com/rpts/98-606_20081126.pdf, diakses pada tanggal 5 November 2012.


12


their own right. They would not be interposed between the President and theheads of his departments. They would not be assistant presidents in anysense. Their function would be, when any matter was presented to thePresident for action affecting any part of the administrative work of theGovernment, to assist him in obtaining quickly and without delay allpertinent information possessed by any of the executive departments so as toguide him in making his responsible decisions; and then when decisionshave been made, to assist him in seeing to it that every administrativedepartment and agency affected is promptly informed....”

Hal yang perlu digarisbawahi dari rekomendasi Komite Brownlow itu

adalah Presiden pasti memerlukan bantuan dalam pelaksanaan tugas yang menjadi

tanggung jawabnya, khususnya dalam pembuatan keputusan atau kebijakan yang

tepat.70 Oleh karena itu, masih rasional jika Presiden dalam melaksanakan

tugasnya dibantu oleh banyak lembaga, baik dalam melakukan kewajibannya

sebagai pemegang kekuasaan pemerintahan maupun dalam melakukan urusan

tertentu pemerintahan.

UUD 1945 telah menentukan bahwa Presiden dibantu oleh seorang Wakil

Presiden dan para menteri, dimana Wakil Presiden dibentuk untuk membantu

pelaksanaan kewajiban Presiden sebagai pemegang kekuasaan pemerintahan dan

menteri dibentuk untuk membantu Presiden dalam melakukan urusan tertentu

dalam pemerintahan.71 Namun meski telah dibantu oleh Wakil Presiden dan

menteri, Presiden masih membutuhkan sekretaris untuk membantu pengelolaan

tugas penyelenggaraan pemerintahan sehari-hari.72

Sekretaris dibutuhkan karena pada dasarnya pekerjaan sekretaris merupakan

perpanjangan dari pekerjaan yang dilakukan oleh pimpinan agar pimpinan dapat

lebih mengonsentrasikan diri dalam melakukan tugas manajerial suatu organisasi

atau perusahaan.73 Tidak hanya itu, seorang sekretaris bahkan dapat menggantikan

70 Frederick C. Mosher, The President Needs Help, White Burket Miller Center: UniversityPress of America, 1988, p.70.

71 Ketentuan Pasal 4 ayat (2) dan Pasal 17 ayat (1) UUD 1945.72 Sekretaris merupakan salah satu jabatan yang wajib ada pada struktur organisasi

perkantoran, perusahaan, ataupun kepanitiaan, baik yang berskala kecil, seperti tingkat rukuntetangga dan kelurahan, maupun yang berskala besar, seperti tingkat kementerian dan negara. VideZaenal Arifin Mustakim, Bahasa Indonesia bagi Sekretaris, Jakarta: Grasindo, 2005, hlm. 1.

73 Rumsari Hadi Sumarto dan Lukas Dwiantara, Sekretaris Profesional, Yogyakarta:Kanisius, 2000, hlm. 6.


13


peran manajerial suatu perusahaan dengan menjadi pemimpin dalam unit

pekerjaannya (memimpin sekretariat).74

Sampai dengan saat ini, tugas dan fungsi kesekretarisan itu didelegasikan

pada dua lembaga pemerintah yang masing-masing dipimpin oleh seorang pejabat

pemerintahan. Presiden sebagai pimpinan eksekutif memberikan tugas memimpin

lembaga pemerintah yang disebut Kementerian Sekretariat Negara kepada

Menteri Sekretaris Negara dan tugas memimpin lembaga pemerintah yang disebut

Sekretariat Kabinet kepada Sekretaris Kabinet. Keduanya berkedudukan di bawah

dan bertanggung jawab kepada Presiden.

Namun pada awal sejarahnya, Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet

merupakan satu lembaga atau organisasi, tidak terpisah menjadi dua lembaga

pemerintah yang berbeda. Selama hampir 55 tahun sejak masa pemerintahan

Kabinet Presidensiil yang dipimpin oleh Presiden Soekarno hingga berakhirnya

masa pemerintahan Kabinet Reformasi Pembangunan yang dipimpin oleh

Presiden Bacharuddin Jusuf Habibie, Sekretariat Negara merupakan induk

organisasi bagi sekretariat yang berada di lingkungan Lembaga Kepresidenan.75

Di masa pemerintahan Presiden Soekarno, Sekretariat Kabinet yang pada

saat itu disebut Sekretariat Presidium Kabinet merupakan salah satu unit kerja

yang secara struktural berada di bawah Sekretariat Negara. Susunan organisasi

Sekretariat Negara sebagaimana diatur dalam Keputusan Presiden Nomor 197

Tahun 1966 tentang Susunan Organisasi dan Pembagian Kerja Sekretariat Negara,

terdiri dari empat sekretariat, yaitu Sekretariat Kepresidenan, Sekretariat

Presidium Kabinet, Sekretariat Presiden Pribadi untuk Hal-Hal Khusus, dan

Sekretariat Urusan Militer.76

74 Siwi Kadarmo, Sekretaris dan Tugas-Tugasnya, Jakarta: Nina Dinamika, 2001, hlm. 1.75 Perhatikan beberapa peraturan perundang-undangan mengenai organisasi Sekretariat

Negara yang dikeluarkan sebelum Tahun 2000, diantaranya Keputusan Presiden Nomor 215Tahun 1968 tentang Struktur Organisasi dan Tugas Pokok Sekretariat Negara dan KeputusanPresiden Nomor 104 Tahun 1998 tentang Kedudukan, Tugas, Fungsi, Susunan Organisasi, danTata Kerja Sekretariat Negara. Untuk lebih lengkapnya dapat dilihat dalam laman dokumentasiperaturan perundang-undangan: http://sipuu.setkab.go.id/

76 Keputusan tersebut ditetapkan Presiden Soekarno pada tanggal 13 September 1966. Padasaat itu tugas dan fungsi Sekretariat Negara masih sebatas pelayanan administrasi perkantoran,seperti pengundangan, surat-menyurat, upacara kenegaraan dan hal-hal lain yang menyangkuthubungan pribadi Presiden. Sekretariat Negara belum menjadi lembaga setingkat kementerianyang memiliki fungsi mengambil kebijakan politik di dalam lembaganya.


14


Di masa itu memang sempat terjadi keterpisahan penyelenggaraan

administrasi pemerintahan akibat sistem pemerintahan yang dianut berupa sistem

parlementer, tetapi Presiden Soekarno menyatukannya sehingga tidak terjadi

praktik pemisahan kekuasaan Presiden karena Sekretaris Negara ditugaskan untuk

membantu Presiden/Pimpinan Tertinggi Angkatan Bersenjata Republik Indonesia

(ABRI) dalam menyelenggarakan kekuasaan pemerintahan negara serta presidium

kabinet dan kabinet.77 Sekretaris Presidium Kabinet, Sekretaris Kepresidenan,

Sekretaris Presiden Pribadi untuk Hal-Hal Khusus, dan Sekretaris Urusan Militer

mempunyai hubungan hierarkis dan memiliki tugas utama untuk membantu

Sekretaris Negara dalam melaksanakan tugasnya.78

Pada masa pemerintahan selanjutnya, Presiden Soeharto masih

menempatkan Sekretariat Presidium Kabinet atau Sekretariat Kabinet sebagai

salah satu unit kerja di bawah organisasi Sekretariat Negara, bersama dengan

Sekretariat Kepresidenan dan Sekretariat Urusan Militer, sebagaimana ditetapkan

dalam Keputusan Presiden Nomor 53 Tahun 1967 tentang Susunan Organisasi

dan Pembagian Kerja Sekretariat Negara.79 Meskipun diberi tugas untuk

menyelenggarakan administrasi pemerintahan dalam arti luas, Sekretaris

Presidium Kabinet atau Sekretaris Kabinet dalam menjalankan tugasnya sehari-

hari berada di bawah dan bertanggung jawab kepada Presiden selaku Ketua

Presidium Kabinet.80 Bahkan pada masa pemerintahan Presiden Republik

Indonesia yang kedua ini, jabatan Sekretaris Kabinet pernah dirangkap oleh

Sekretaris Negara.81

77 Tugas Sekretaris Negara berdasarkan ketentuan Pertama angka 1 Keputusan PresidenNomor 197 Tahun 1966.

78 Vide ketentuan Pertama angka 2 Keputusan Presiden Nomor 197 Tahun 1966. KeputusanPresiden tersebut ditetapkan pada tanggal 13 September 1966.

79 Susunan organisasi Sekretariat Negara berdasarkan ketentuan Pertama angka 3Keputusan Presiden Nomor 53 Tahun 1967. Keputusan Presiden tersebut ditetapkan pada tanggal15 April 1967.

80 Perhatikan pembagian tugas Sekretariat Negara dan pola pertanggungjawaban SekretarisKabinet berdasarkan ketentuan Kedua angka 1, angka 2, dan angka 3 Keputusan Presiden Nomor53 Tahun 1967.

81 Vide ketentuan Pasal 2 ayat (2) Keputusan Presiden Nomor 30 Tahun 1972 tentangOrganisasi Sekretariat Negara yang Disempurnakan. Keputusan Presiden tersebut ditetapkan padatanggal 5 April 1972. Rangkap jabatan ini kemudian digugurkan dengan Keputusan PresidenNomor 62 Tahun 1998 atas pertimbangan untuk peningkatan peran Sekretariat Negara dalammelaksanakan tugasnya.


15


Tetapi sebelum masa Orde Baru berakhir, organisasi Sekretariat Negara

berubah signifikan dengan ditetapkannya Keputusan Presiden Nomor 62 Tahun

1998 tentang Kedudukan, Tugas, Fungsi, dan Susunan Organisasi Sekretariat

Negara. Unit organisasinya menjadi terdiri dari enam sekretariat, yaitu Sekretariat

Kabinet, Sekretariat Militer, Sekretariat Pengendalian Operasionil Pembangunan,

Rumah Tangga Kepresidenan, Sekretariat Wakil Presiden, dan Staf (terdiri dari

Sekretariat, Asisten, dan Staf Ahli).82

Dalam Keputusan Presiden tersebut, jabatan Sekretaris Kabinet ditempatkan

kembali di bawah Sekretaris Negara atas dasar optimalisasi kinerja organisasi,

namun Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet tidak dipisahkan karena

Presiden menjalankan peranan sebagai penyelenggara pemerintahan negara,

seperti tergambar dalam tugas Sekretaris Negara, yaitu memberi dukungan staf

dan administrasi sehari-hari kepada Presiden dalam menyelenggarakan kekuasaan

pemerintahan negara dan kepada Wakil Presiden.83

Di masa pemerintahan Presiden Bacharuddin Jusuf Habibie, susunan

organisasi dan tugas Sekretariat Negara tidak berbeda jauh dengan susunan

organisasi Sekretariat Negara pada masa pemerintahan Presiden Soeharto.

Sekretariat Kabinet masih dipertahankan sebagai bagian dari Sekretariat Negara,

sebagaimana ditentukan dalam Keputusan Presiden Nomor 104 Tahun 1998

tentang Kedudukan, Tugas, Fungsi, Susunan Organisasi, dan Tata Kerja

Sekretariat Negara.

Akan tetapi di dalam Keputusan Presiden tersebut, susunan organisasi

Sekretariat Negara bertambah menjadi delapan unit organisasi, yaitu Sekretariat

Kabinet, Sekretariat Militer, Sekretariat Pengendalian Operasional Pembangunan,

Rumah Tangga Kepresidenan, Sekretariat Wakil Presiden, Sekretariat Sekretaris

Negara, Asisten, dan Staf Ahli.84 Penambahan itu ditujukan untuk membangun

82 Susunan organisasi Sekretariat Negara berdasarkan ketentuan Pasal 4 KeputusanPresiden Nomor 62 Tahun 1998 tentang Kedudukan, Tugas, Fungsi, dan Susunan OrganisasiSekretariat Negara. Keputusan tersebut ditetapkan pada tanggal 13 April 1998.

83 Tugas Sekretariat Negara berdasarkan ketentuan Pasal 1 Keputusan Presiden Nomor 62Tahun 1998.

84 Susunan organisasi Sekretariat Negara berdasarkan Keputusan Presiden Nomor 104tahun 1998. Keputusan Presiden tersebut ditetapkan pada tanggal 23 Juli 1998.


16


Sekretariat Negara agar sama seperti Kantor Presiden (the Office of the President)

Amerika.85

Presiden Bacharuddin Jusuf Habibie sangat menginginkan agar Sekretariat

Negara menjadi lembaga pemerintah satu-satunya yang melaksanakan fungsi

pemberian dukungan administrasi dan pelayanan sehari-hari kepada Presiden.86

Keinginannya untuk menjalankan program reformasi tidak dilakukan dengan cara

memisahkan Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet atas dasar perbedaan

fungsi kekuasaan Presiden sebagai kepala negara dan kepala pemerintahan.87

Presiden Republik Indonesia yang ketiga itu bahkan menyatukan kembali jabatan

Sekretaris Kabinet dan Sekretaris Negara setelah sebelumnya dihapus

pemerintahan sebelumnya.88 Namun karena situasi politik yang tidak mendukung

dan pemerintahannya masih dianggap sebagai warisan Orde Baru, maka

kepemimpinan Presiden Bacharuddin Jusuf Habibie harus berakhir cepat

meskipun banyak program reformasi administrasi pemerintahan yang telah

direncanakan.89

Pada masa pemerintahan berikutnya, yaitu masa pemerintahan Presiden

Abdurrahman Wahid, mulailah terjadi pemisahan Sekretariat Kabinet dari

Sekretariat Negara.90 Presiden yang akrab disapa Gus Dur itu merombak besar-

besaran struktur bangunan organisasi Sekretariat Negara karena tidak setuju

dengan besarnya kekuasaan yang diwariskan Orde Baru pada Sekretariat Negara

85 Sofian Effendi, Reformasi Tata Kepemerintahan: Menyiapkan Aparatur Negara untukMendukung Demokratisasi Politik dan Ekonomi Terbuka, Yogyakarta: Gadjah Mada UniversityPress, 2010, hlm. 94-96.

86 Peran sentral Sekretariat Negara sebagai pusat penyelenggaraan administrasi tidak hanyaterlihat dari tugasnya dalam memberikan dukungan staf dan pelayanan administrasi kepadaPresiden dan Wakil Presiden, tetapi juga pada lembaga pemerintah lainnya, seperti lembagapemerintah non-departemen. Hal ini ditunjukkan dalam fungsi Sekretaris Negara sebagaimanaditetapkan dalam Keputusan Presiden Nomor 104 Tahun 1998.

87 Dari isi ketentuan Pasal 1 Keputusan Presiden Nomor 104 Tahun 1998 dapat disimpulkanbahwa pemberian dukungan staf dan pelayanan administrasi kepada Presiden dan Wakil Presidentidak mempedulikan soal pemisahan kekuasaan Presiden tetapi justru melihat kekuasaan Presidensebagai penyelenggara kekuasaan pemerintahan negara.

88 Vide ketentuan Pasal 2 ayat (3) Keputusan Presiden Nomor 104 Tahun 1998.89 Presiden Bacharuddin Jusuf Habibie memimpin Kabinet Reformasi Pembangunan selama

17 bulan atau 512 hari sejak tanggal 21 Mei 1998 sampai dengan tanggal 26 Oktober 1999.Sekretariat Kabinet Republik Indonesia, “Kabinet Reformasi Pembangunan”, http://www.setkab.go.id/profil-kabinet-23-kabinet-reformasi-pembangunan.html, diakses pada tanggal 27 Juni 2012.

90 Sofian Effendi, “Reorganisasi Sekretariat Negara”, http://sofian.staff.ugm.ac.id/artikel/REORGANISASI-SEKRETARIAT-NEGARA.pdf, diakses pada tanggal 15 Mei 2012.


17


yang justru menyulitkannya dalam memimpin birokrasi pemerintahan.91 Lantaran

hal itu, Gus Dur seringkali mengkritik Sekretariat Negara dengan jargon “negara

dalam negara” dan menyebutnya sebagai lembaga superbody.92 Selama masa

kepemimpinannya, kekuasaan Sekretariat Negara terus direduksi atau diperlemah

dengan cara memisahkan kendali satu tangan terhadap lembaga pemerintah

tersebut.93

Hal itu diejawantahkan Gus Dur dengan memecah organisasi Sekretariat

Negara menjadi lima sekretariat, yaitu Sekretariat Presiden, Sekretariat Militer

Presiden, Sekretariat Wakil Presiden, Sekretariat Kabinet, dan Sekretariat

Pengendalian Pemerintahan.94 Pembentukan Sekretariat Presiden ditetapkan Gus

Dur dengan Keputusan Presiden Nomor 141 Tahun 1999 tentang Sekretariat

Presiden;95 Sekretariat Militer Presiden ditetapkan dengan Keputusan Presiden

Nomor 156 Tahun 1999 tentang Kedudukan, Tugas, Fungsi, Susunan Organisasi,

dan Tata Kerja Sekretariat Militer Presiden;96 Sekretariat Wakil Presiden

ditetapkan dengan Keputusan Presiden Nomor 56 Tahun 2000 tentang Sekretariat

91 Besarnya kekuasaan Sekretariat Negara terlihat dari banyaknya Lembaga PemerintahNon-Departemen (LPND) yang dikoordinasikan oleh Sekretariat Negara yang sampai denganakhir tahun 1999 mencapai 24 lembaga, yaitu Badan Kepegawaian Negara, Lembaga AdministrasiNegara, Badan Pusat Statistik, Lembaga Sandi Negara, Badan Urusan Logistik, Badan TenagaNuklir Nasional, Badan Perencanaan dan Pembangunan Nasional, Lembaga Penerbangan danAntariksa Nasional, Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia, Arsip Nasional Republik Indonesia,Badan Koordinasi Survei dan Pemetaan Nasional, Badan Koordinasi Keluarga BerencanaNasional, Dewan Ketahanan Nasional, Badan Koordinasi Penanaman Modal, Badan Pengkajiandan Penerapan Teknologi, Badan Pengembangan Kehidupan Bernegara, Badan PengawasanKeuangan dan Pembangunan, Badan Pertanahan Nasional, Perpustakaan Nasional, BadanPengendalian Dampak Lingkungan, Badan Koordinasi Intelijen Negara, Badan StandarisasiNasional, Badan Pengelola Badan Usaha Milik Negara, dan Badan Pengawas Tenaga Nuklir.

92 Sekretariat Negara Republik Indonesia, Sekretariat Negara Republik Indonesia: DariMasa Pemerintahan Presiden Soekarno sampai dengan Presiden Susilo Bambang Yudhoyono,Jakarta: Sekretariat Negara Republik Indonesia, 2009, hlm. 256.

93 Ibid.94 Ibid.95 Ditetapkan pada tanggal 22 November 1999. Sekretariat Presiden dipimpin oleh

Sekretaris Presiden dengan jabatan eselon I.a. Selang 13 hari kemudian, tepatnya pada tanggal 4Desember 1999, Gus Dur menetapkan Keputusan Presiden Nomor 149 Tahun 1999 tentangSekretariat Presiden untuk menambahkan satu unit kerja dalam susunan organisasinya, yaituAsisten Sekretaris Presiden Urusan Umum yang bertugas membantu Sekretaris Presiden dalam halpelaksanaan kebijakan di bidang pemerintahan dan pembangunan (Pasal 7).

96 Ditetapkan pada tanggal 9 Desember 1999. Sekretariat Militer Presiden dipimpin olehSekretaris Militer Presiden dengan jabatan eselon I.a. Sekretariat Militer Presiden berada di bawahpembinaan Panglima Tentara Nasional Indonesia (Pasal 1 ayat (3) Keputusan Presiden Nomor 156Tahun 1999 karena jabatan Sekretaris Militer Presiden merangkap juga sebagai Sekretaris JenderalDewan Tanda-Tanda Kehormatan Republik Indonesia (Pasal 2 Keputusan Presiden Nomor 156Tahun 1999).


18


Wakil Presiden;97 Sekretariat Kabinet ditetapkan dengan Keputusan Presiden

Nomor 59 Tahun 2000 tentang Sekretariat Kabinet;98 dan Sekretariat

Pengendalian Pemerintahan ditetapkan dengan Keputusan Presiden Nomor 60

Tahun 2000 tentang Sekretariat Pengendalian Pemerintahan.99 Kelima sekretariat

itu disebut sekretariat mandiri karena tidak lagi berkedudukan di bawah

Sekretariat Negara dan/atau bertanggung jawab langsung kepada Sekretaris

Negara, melainkan setingkat dengan Sekretariat Negara dan juga bertanggung

jawab langsung kepada Presiden dan Wakil Presiden.100

Walaupun Sekretariat Negara telah ‘dipreteli’ menjadi lima sekretariat

mandiri, bukan berarti Sekretariat Negara hilang. Gus Dur tetap mempertahankan

dan menata ulang Sekretariat Negara menjadi organisasi tersendiri dalam skala

yang lebih kecil, sebagaimana ditetapkan dalam Keputusan Presiden Nomor 58

Tahun 2000 tentang Sekretariat Negara.101 Bahkan setelah ditata ulang, Sekretariat

Negara menjadi seperti ‘muara’ bagi Sekretariat Presiden, Sekretariat Kabinet,

Sekretariat Pengendalian Pemerintahan, Sekretariat Militer Presiden, dan

Sekretariat Negara itu sendiri, dalam hal penyelenggaraan urusan administrasi

kepegawaian, organisasi dan tata laksana, ketatausahaan, administrasi keuangan,

administrasi bangunan dan kendaraan, dan akuntabilitas kinerja.102

Penyelenggaraan urusan di lingkungan Sekretariat Wakil Presiden tidak termasuk

97 Ditetapkan pada tanggal 20 April 2000. Sekretariat Wakil Presiden dipimpin olehSekretaris Wakil Presiden dengan jabatan eselon I.a.

98 Ditetapkan pada tanggal 25 April 2000. Sekretariat Kabinet dipimpin oleh SekretarisKabinet. Jabatan Sekretaris Kabinet tidak didudukkan dalam jabatan eselon I.a. Pada tanggal 1Agustus 2000, Keputusan Presiden tersebut dinyatakan tidak berlaku karena Gus Durmengeluarkan Keputusan Presiden Nomor 111 Tahun 2000 tentang Sekretariat Kabinet. Gus Durmengakuisisi Sekretariat Pengendalian Pemerintahan ke dalam Sekretariat Kabinet denganmemasukkan tugas pokok dan fungsi Sekretariat Pengendalian Pemerintahan ke dalam tugaspokok dan fungsi Sekretariat Kabinet.

99 Sama dengan tanggal ditetapkannya Sekretariat Kabinet, yaitu tanggal 25 April 2000.Organisasi ini merupakan perubahan dari Inspektur Jenderal Pembangunan yang dibentuk padamasa pemerintahan Bacharuddin Jusuf Habibie. Sekretariat Pengendalian Pemerintahan dipimpinoleh Sekretaris Pengendalian Pemerintahan. Jabatan Sekretaris Pengendalian Pemerintahan tidakdidudukkan dalam jabatan eselon I.a. Pada tanggal 1 Agustus 2000, Sekretariat PengendalianPemerintahan dihapuskan dengan Keputusan Presiden Nomor 111 Tahun 2000 tentang SekretariatKabinet (Pasal 25). Keberadaannya disatukan dengan Sekretariat Kabinet.

100 Perhatikan kedudukan masing-masing sekretariat dalam ketentuan Pasal 1 masing-masing Keputusan Presiden yang mengatur tentang sekretariat-sekretariat tersebut.

101 Keputusan Presiden tersebut ditetapkan pada tanggal 25 April 2000. Tanggal penetapanini bersamaan dengan tanggal penetapan organisasi Sekretariat Kabinet.

102 Perhatikan ketentuan mengenai fungsi Sekretariat Negara dalam Pasal 3 KeputusanPresiden Nomor 58 Tahun 2000 tentang Sekretariat Negara.


19


ke dalam wilayah urusan Sekretariat Negara karena penyelenggaraan pelayanan

dukungan staf dan administrasinya ditujukan kepada Wakil Presiden, berbeda

dengan sekretariat lainnya yang bertugas memberikan pelayanan dukungan staf

dan administrasi kepada Presiden.103

Dengan pemecahan Sekretariat Negara seperti itu, setiap sekretariat

diharapkan dapat semakin lancar, berdaya guna, dan berhasil guna dalam

memberikan dukungan pelayanan kepada Presiden dan Wakil Presiden.104

Birokrasi yang berjenjang dipangkas sehingga Sekretaris Presiden, Sekretaris

Wakil Presiden, Sekretaris Kabinet, Sekretaris Pengendalian Pemerintahan, dan

Sekretaris Militer Presiden dapat melaporkan hasil pelaksanaan tugasnya langsung

kepada Presiden dan Wakil Presiden tanpa melalui Sekretaris Negara.105

Akan tetapi, kebijakan seperti itu ditentang oleh Sofian Effendi karena

menurutnya pemecahan organisasi yang dilakukan Gus Dur itu bukan ditujukan

untuk meningkatkan pelaksanaan tugas dan fungsi Sekretariat Negara, melainkan

hanya untuk sekedar memecah konsentrasi kekuasaan yang terlalu besar pada

Sekretariat Negara.106 Nada kecewa juga dilontarkan oleh Djohan Effendi dengan

menyatakan banyaknya sekretariat di lingkungan Lembaga Kepresidenan pada

masa Gus Dur merupakan suatu kelemahan mendasar karena dengan sistem

birokrasi seperti itu masing-masing sekretaris memiliki kepentingan langsung ke

Presiden dan tidak mau berada di bawah sekretaris lainnya, sehingga tidak terjalin

koordinasi yang baik antarsekretariat di lingkungan Lembaga Kepresidenan.107

Setelah memecah Sekretariat Negara menjadi lima sekretariat mandiri, Gus

Dur juga menyempurnakan tugas dan fungsi Sekretariat Kabinet dan Sekretariat

103 Sekretariat Wakil Presiden memiliki lingkup pekerjaan dan aturan tersendiri yangberbeda dengan sekretariat lainnya karena pejabat negara yang dilayani Sekretaris Wakil Presidenbukanlah Presiden melainkan Wakil Presiden sehingga diperlukan fleksibilitas dalampenyelenggaraan fungsi Sekretariat Wakil Presiden. Perhatikan fungsi Sekretariat Wakil Presidendalam ketentuan Pasal 3 Keputusan Presiden Nomor 56 Tahun 2000.

104 Perhatikan bagian Menimbang pada masing-masing Keputusan Presiden mengenaiorganisasi tersebut.

105 Perhatikan ketentuan Pasal 1 masing-masing Keputusan Presiden mengenai organisasitersebut.

106 Sofian Effendi, op.cit.107 Ahmad Gaus AF, Sang Pelintas Batas: Biografi Djohan Effendi, Jakarta: Indonesian

Conference on Religion and Peace (ICRP) dan Buku Kompas, 2009, hlm. 197.


20


Negara agar pelayanan kepada Presiden lebih efisien dan efektif.108

Penyempurnaan dilakukannya dengan cara menghapus Sekretariat Pengendalian

Pemerintahan dan meleburkan tugas dan fungsinya ke dalam tugas dan fungsi

Sekretariat Kabinet, sebagaimana ditetapkan dalam Keputusan Presiden Nomor

111 Tahun 2000 tentang Sekretariat Kabinet.109 Dengan adanya penyempurnaan

tersebut, maka mau tidak mau tugas dan fungsi Sekretariat Negara juga ikut

disempurnakan sehingga dibentuklah Keputusan Presiden Nomor 117 Tahun 2000

tentang Sekretariat Negara.110

Namun sebenarnya apabila diperhatikan lebih lanjut, Gus Dur tidak hanya

memecah dan menyempurnakan tugas dan fungsi organisasi Sekretariat Negara

dan Sekretariat Kabinet tetapi juga membedakan atau memisahkan fungsi

kekuasaan Presiden sebagai kepala negara (head of state) dan sebagai kepala

pemerintahan (head of government). Hal ini terlihat jelas pada bagian Menimbang

di beberapa Keputusan Presiden yang mengatur tentang organisasi Sekretariat

Negara dan Sekretariat Kabinet, contohnya Keputusan Presiden Nomor 58 Tahun

2000 sebagaimana telah diubah dengan Keputusan Presiden Nomor 111 Tahun

2000 dan Keputusan Presiden Nomor 59 Tahun 2000 sebagaimana telah diubah

dengan Keputusan Presiden Nomor 117 Tahun 2000.

Konsiderans Keputusan Presiden Nomor 58 Tahun 2000 menentukan

sebagai berikut:

“Menimbang: bahwa dalam rangka memberikan dukungan staf danpelayanan administrasi kepada Presiden selaku KepalaNegara dalam menyelenggarakan kekuasaan pemerintahannegara secara terpadu sehingga dalam pelaksanaan tugasnyadapat berjalan lancar, berdaya guna, dan berhasil guna,dipandang perlu menetapkan Keputusan Presiden tentangSekretariat Negara”

Sementara, konsiderans Keputusan Presiden Nomor 59 Tahun 2000

menentukan sebagai berikut:

108 Perhatikan bagian Menimbang Keputusan Presiden Nomor 111 Tahun 2000 danKeputusan Presiden Nomor 117 Tahun 2000.

109 Perhatikan ketentuan Pasal 25 Keputusan Presiden Nomor 111 Tahun 2000 yangmenyatakan tidak berlakunya Keputusan Presiden Nomor 60 Tahun 2000 tentang SekretariatPengendalian Pemerintahan dan terjadinya perubahan pada tugas dan fungsi Sekretariat Kabinet.Keputusan Presiden tersebut ditetapkan pada tanggal 1 Agustus 2000.

110 Keputusan Presiden ini ditetapkan pada tanggal 16 Agustus 2000 atau 15 hari setelahditetapkannya Keputusan Presiden Nomor 111 Tahun 2000 tentang Sekretariat Kabinet.


21


“Menimbang: bahwa dalam rangka memberikan dukungan staf danpelayanan administrasi kepada Presiden selaku KepalaPemerintahan dalam menyelenggarakan kekuasaanpemerintahan negara secara terpadu sehingga dalampelaksanaan tugasnya dapat berjalan lancar, berdaya guna,dan berhasil guna, dipandang perlu menetapkan KeputusanPresiden tentang Sekretariat Negara”

Lalu, konsiderans Keputusan Presiden Nomor 111 Tahun 2000 menentukan

sebagai berikut:

“Menimbang: bahwa dalam rangka memberikan dukungan staf danpelayanan administrasi secara lebih efisien dan efektifkepada Presiden selaku Kepala Pemerintahan dalammenyelenggarakan kekuasaan pemerintahan negara sehinggadalam pelaksanaan tugasnya dapat berjalan lancar, berdayaguna, dan berhasil guna, dipandang perlu menyempurnakanorganisasi Sekretariat Kabinet dengan menetapkannya dalamKeputusan Presiden”

Kemudian, konsiderans Keputusan Presiden Nomor 117 Tahun 2000

menentukan sebagai berikut:

“Menimbang: bahwa dalam rangka memberikan dukungan staf danpelayanan administrasi secara lebih efisien dan efektifkepada Presiden selaku Kepala Negara dalammenyelenggarakan kekuasaan pemerintahan negara sehinggadalam pelaksanaan tugasnya dapat berjalan lancar, berdayaguna, dan berhasil guna, dipandang perlu menyempurnakanorganisasi Sekretariat Negara dengan menetapkannya dalamKeputusan Presiden”

Berdasarkan pada isi konsiderans itulah maka terjadi pembagian tugas

antara Sekretaris Negara dan Sekretaris Kabinet. Sekretaris Negara hanya

melayani Presiden sebatas pada hal-hal yang berhubungan dengan kapasitas

Presiden sebagai Kepala Negara dan Sekretaris Kabinet hanya melayani Presiden

sebatas pada hal-hal yang berhubungan dengan kapasitas Presiden sebagai Kepala

Pemerintahan.111

111 Contoh tugas Presiden sebagai kepala negara, antara lain menyangkut urusan asetnegara, kepegawaian, penerbitan peraturan perundang-undangan, penyusunan naskahkepresidenan, hubungan lembaga negara, dan akuntabilitas kinerja. Sedangkan contoh tugasPresiden sebagai kepala pemerintahan, antara lain menyangkut urusan penyelesaian peraturanperundang-undangan, penyiapan pendapat hukum, penyiapan sidang kabinet, dan pengangkatandan pemberhentian dari jabatan atau pangkat yang menjadi wewenang Presiden. Vide ketentuanPasal 3 Keputusan Presiden Nomor 111 Tahun 2000 dan Keputusan Presiden Nomor 117 Tahun2000.


22


Pembedaan seperti itu sebenarnya bertujuan untuk menghindari

persinggungan atau tumpang-tindih pelaksanaan tugas antara Sekretaris Negara

dan Sekretaris Kabinet yang pada waktu itu dirasakan sarat dengan kepentingan

(politik) pihak tertentu.112 Namun pemikiran itu berkontradiksi jika mengingat

praktik penyelenggaraan pemerintahan yang dilakukan Gus Dur selama masa

pemerintahannya yang justru sering mengeluarkan kebijakan revolusioner yang

dilatarbelakangi faktor politik kepentingan.113

Salah satu contohnya, pembongkar-pasangan (reshuffle) anggota kabinet114

dan pembubaran Departemen Penerangan dan Departemen Sosial115. Kebijakan

Gus Dur yang sering melakukan perombakan kabinet dengan menggonta-ganti

menteri dengan orang kepercayaannya (all president’s men) banyak ditentang

berbagai pihak dan akhirnya menjadi salah satu politik pemicu jatuhnya Gus Dur

dari kursi kepresidenan.116

Setelah Gus Dur diberhentikan, Megawati Soekarnoputri yang ketika itu

menjabat sebagai Wakil Presiden diangkat dan ditetapkan menjadi Presiden untuk

memimpin penyelenggaraan pemerintahan hingga tahun 2004.117 Pada masa

pemerintahan Presiden Republik Indonesia yang kelima itu, tidak terjadi

112 Saat itu Sekretariat Negara dipimpin oleh Djohan Effendi dan Sekretariat Kabinetdipimpin oleh Marsillam Simandjuntak. Keduanya menyadari akan adanya potensi tumpang-tindihdalam pelaksanaan tugas kesekretarisannya sehingga dibedakan antara kedua fungsi kekuasaanPresiden tersebut. Ahmad Gaus, op.cit., hlm. 197.

113 The Wahid Institute, Damai Bersama Gus Dur, Jakarta: Buku Kompas, 2010, hlm. 9.114 Sekretariat Negara Republik Indonesia, Sekretariat Negara ..., op.cit, hlm. 249. Ke-20

orang menteri dan pejabat setingkat menteri yang terkena reshuffle pada masa pemerintahan GusDur antara lain Jusuf Kalla, Laksamana Sukardi, Yusril Ihza Mahendra, Wiranto, JuwonoSudarsono, Kwik Kian Gie, Bambang Sudibyo, Prakoso, Nurmahmudi Ismail, Hamzah Haz, BasriHasanuddin, Bomer Pasaribu, Ryaas Rasyid, Hidayat Jailani, Mahadi Sinambela, Hasballah M.Saad, Ali Rahman, Wiranto, dan Marzuki Darusman.

115 L. Misbah Hidayat, Reformasi Administrasi: Kajian Komparatif Pemerintahan TigaPresiden Bacharuddin Jusuf Habibie, Abdurrahman Wahid, Megawati Soekarnoputri, Jakarta:Gramedia Pustaka Utama, 2007, hlm. 63. Kedua departemen itu dibubarkan karena dianggap sisapeninggalan Orde Baru.

116 Pada awal terbentuknya Kabinet Persatuan Nasional diisi oleh tokoh politik dan pejabatTNI. Akan tetapi dengan kebijakan reshuffle yang dijalankan Gus Dur, Kabinet PersatuanNasional menjadi Kabinet All the President’s Men karena diisi oleh orang dekat Gus Dur.Sekretariat Negara Republik Indonesia, op.cit., hlm.251.

117 Vide Ketetapan MPR Nomor: III/MPR/2001 tentang Penetapan Wakil PresidenRepublik Indonesia Megawati Soekarnoputri sebagai Presiden Republik Indonesia, yangditetapkan pada tanggal 23 Juli 2001. Dalam ketentuan Pasal 8 ayat (1) UUD 1945 disebutkanbahwa jika Presiden mangkat, berhenti, dan diberhentikan, atau tidak dapat melakukankewajibannya dalam masa jabatannya, ia digantikan oleh Wakil Presiden sampai habis masajabatannya.


23


perubahan organisasi Sekretariat Negara. Susunan organisasi dan sistem

pertanggungjawaban di lingkungan Sekretariat Negara pada dasarnya sama seperti

masa pemerintahan Gus Dur dimana setiap sekretariat berkedudukan di bawah

dan bertanggung jawab langsung kepada Presiden.118

Namun, ada dua hal menarik berkenaan dengan posisi Sekretaris Negara

pada saat itu. Pertama, dengan disebutkannya Sekretaris Negara sebagai menteri

negara dalam Keputusan Presiden Nomor 228/M Tahun 2001 tentang

Pembentukan Kabinet Gotong-Royong, maka Sekretaris Negara memiliki

kedudukan yang lebih tinggi dari pimpinan sekretariat/sekretaris lainnya.119

Kedua, untuk pertama kalinya muncul sebutan “Kesekretariatan Lembaga

Kepresidenan” dalam Peraturan Pemerintah Nomor 9 Tahun 2003 tentang

Wewenang Pengangkatan, Pemindahan, dan Pemberhentian Pegawai Negeri Sipil,

yang dalam penjelasannya disebutkan bahwa Sekretaris Negara merupakan salah

satu Pejabat Pembina Kepegawaian Pusat yang memiliki kewenangan dalam hal

pengangkatan, pemindahan, dan pemberhentian Pegawai Negeri Sipil di

lingkungan Kesekretariatan Lembaga Kepresidenan yang terdiri dari Sekretariat

Negara, Sekretariat Kabinet, Sekretariat Presiden, Sekretariat Militer Presiden,

dan Sekretariat Wakil Presiden.120

Berdasarkan kedua ketentuan hukum tersebut, maka secara teknis-

operasional seluruh kegiatan sekretariat yang berada di lingkungan

Kesekretariatan Lembaga Kepresidenan berada di bawah Sekretaris Negara

sebagai anggota kabinet.121 Sekretaris Negara berperan bak koordinator yang

memanajerisasi para pimpinan sekretariat dalam memberikan dukungan staf dan

pelayanan administrasi kepada Presiden dan Wakil Presiden dalam rangka

118 Sekretariat Negara Republik Indonesia, Sekretariat Negara ..., op.cit., hlm. 394. Strukturorganisasinya masih tetap seperti di dalam Peraturan Presiden masing-masing.

119 Sesuai Keputusan Presiden Nomor 228/M Tahun 2001 yang ditetapkan MegawatiSoekarnoputri pada tanggal 9 Agustus 2001, jabatan Sekretaris Negara dengan kedudukan MenteriNegara dalam susunan Kabinet Gotong-Royong dipercayakan kepada Bambang Kesowo. PosisiBambang Kesowo ini kemudian diperkuat dalam Peraturan Pemerintah Nomor 9 Tahun 2003.

120 Peraturan Pemerintah itu ditetapkan pada tanggal 17 Februari 2003 dan diumumkandalam Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2003 Nomor 15. Penjelasan Pasal 2 ayat (1)Peraturan Pemerintah Nomor 9 Tahun 2003, Tambahan Lembaran Negara Republik IndonesiaNomor 4263.

121 Bambang Kesowo, Memori Serah Terima Jabatan Sekretaris Negara RI, Jakarta:Kesekretariatan Lembaga Kepresidenan Republik Indonesia, 2004, hlm. 7.


24


penyelenggaraan kekuasaan pemerintahan negara dan pelaksanaan pembangunan

nasional.122 Dari hal tersebut tersirat saat itu bahwa Sekretariat Negara dan

Sekretariat Kabinet dan/atau sekretariat lainnya tidak dipisahkan karena secara

struktur organisasi Sekretariat Kabinet dan/atau sekretariat lainnya berada di

bawah koordinasi Sekretariat Negara.123

Setelah masa pemerintahan Presiden Megawati Soekarnoputri berakhir,

tugas penyelenggaraan pemerintahan negara dilanjutkan oleh Susilo Bambang

Yudhoyono yang terpilih sebagai Presiden Republik Indonesia keenam dan

sekaligus presiden pertama yang dipilih secara langsung oleh rakyat selama dua

periode pemerintahan.124 Pada periode pemerintahannya yang pertama (22

Oktober 2004-23 Oktober 2009), Presiden Susilo Bambang Yudhoyono

memisahkan jabatan Menteri Sekretaris Negara dan Sekretaris Kabinet dalam

susunan Kabinet Indonesia Bersatu agar tugas penyelenggaraan pemerintahan

negara dapat berjalan lancar.125

Presiden Susilo Bambang Yudhoyono juga menyetarakan kedudukan

Sekretaris Kabinet sebagai pejabat setingkat menteri negara agar Sudi Silalahi

memiliki kedudukan yang setara dengan menteri negara lain.126 Berkaitan dengan

122 Sekretariat Negara Republik Indonesia, Sekretariat Negara ..., op.cit., hlm 394-395.123 Hal ini menjawab pernyataan Pramono Anung yang ketika menjabat sebagai Wakil

Sekretaris Jenderal Partai Demokrasi Indonesia Perjuangan pernah mengusulkan pemisahanSekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet, persis seperti zaman Presiden Abdurrahman Wahid,akibat pernyataan Bambang Kesowo terkait dana bantuan presiden untuk pembangunan asramaTNI/Polri. Adi Sutarwijono, “Wakil Sekjen PDIP: Sekretaris Negara dan Kabinet Perlu Dipisah”,http://www.tempo.co/read/news/2002/06/14/05513074/Wakil-Sekjen-PDIP-Sekretaris-Negara-dan-Kabinet-Perlu-Dipisah, diakses pada tanggal 12 Juli 2012.

124 NN, “Biografi Presiden Susilo Bambang Yudhoyono”, http://www.presidenri.go.id/index.php/statik/profil/, diakses pada tanggal 12 Juli 2012. Setelah menyelesaikan masapemerintahannya dari tahun 2004-2009, Susilo Bambang Yudhoyono terpilih kembali menjadipresiden untuk kedua kalinya dari tahun 2010-2014.

125 Hal ini terlihat dari pengangkatan Yusril Ihza Mahendra sebagai Menteri SekretarisNegara dan Sudi Silalahi sebagai Sekretaris Kabinet. Pengangkatan 36 menteri/pejabat setingkatmenteri pada masa Kabinet Indonesia Bersatu ditetapkan dalam 2 Keputusan Presiden.Pengangkatan Menteri Sekretaris Negara dilakukan bersama dengan 34 orang menteri/pejabatsetingkat menteri lainnya berdasarkan Keputusan Presiden Nomor 187/M Tahun 2004 yangditetapkan pada tanggal 20 Oktober 2004. Sedangkan, keputusan pengangkatan Sekretaris Kabinetditetapkan pada tanggal yang sama melalui Keputusan Presiden Nomor 188/M Tahun 2004.

126 Dalam Keputusan Presiden Nomor 188/M Tahun 2004, kedudukan Sekretaris Kabinetdalam kabinet tidak jelas, apakah sebagai menteri atau pejabat setingkat menteri. KeputusanPresiden tersebut lalu direvisi dengan Keputusan Presiden Nomor 192/M Tahun 2004 denganmemberikan hak keuangan, administrasi, dan fasilitas setingkat menteri kepada Sekretaris Kabinet,sehingga posisi Sekretaris Kabinet sama dengan Jaksa Agung sebagai pejabat setingkat menteri.Selain itu, perhatikan kata “langsung” dalam ketentuan Pasal 22 Peraturan Presiden Nomor 31


25


hal ini, sudah menjadi sebuah rahasia umum dan tidak dapat dipungkiri lagi

bahwa pengangkatan Sudi Silalahi sebagai Sekretaris Kabinet dan penyetaraan

kedudukannya sebagai menteri negara dilatarbelakangi oleh relasi kedekatannya

dengan Presiden Susilo Bambang Yudhoyono.127

Setelah para menteri Kabinet Indonesia Bersatu dilantik, kira-kira setengah

tahun kemudian barulah terbentuk Peraturan Presiden Nomor 31 Tahun 2005

tentang Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet.128 Di dalam Peraturan

Presiden itu, tugas Sekretariat Negara dibedakan dengan tugas Sekretariat

Kabinet. Sekretariat Negara bertugas membantu Presiden dan Wakil Presiden

dalam hal penyelenggaraan kekuasaan negara, sedangkan Sekretariat Kabinet

bertugas membantu Presiden dalam hal penyelenggaraan kekuasaan

pemerintahan.129

Pembedaan tugas Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet didasarkan

pada pemisahan cakupan wilayah kekuasaan Presiden dalam menyelenggarakan

kekuasaan negara (state power) dan kekuasaan pemerintahan (government power),

sebagaimana terlihat dalam ketentuan Menimbang huruf a Peraturan Presiden

Nomor 31 Tahun 2005 sebagai berikut:

“Menimbang: a. bahwa dalam rangka membantu Presiden dan WakilPresiden dalam menyelenggarakan kekuasaan negaradan pemerintahan, diperlukan peningkatan pemberiandukungan teknis dan administrasi secara terpadu, efisien,dan efektif”

Pemisahan cakupan wilayah kekuasaan Presiden seperti itu menyebabkan

organisasi Sekretariat Negara kembali mengalami penataan ulang atau

direorganisasi.130 Sekretariat lain yang sebelumnya berkedudukan di bawah dan

Tahun 2005 yang memberi penegasan terhadap garis tanggung jawab Sekretaris Kabinet kepadaPresiden tanpa harus berkoordinasi dengan Menteri Sekretaris Negara.

127 Di dalam kata pengantar pada buku Jenderal Batak dari Tanah Jawa disebutkan bahwakeduanya memiliki hubungan senior-junior sewaktu berprofesi TNI dimana Sudi Silalahi sebagaiWakil Sosial Politik TNI dan Susilo Bambang Yudhoyono sebagai Asisten Sosial Politik TNI,***/humas Setneg, “Sudi Silalahi di Mata SBY: Pekerja Keras, Relijius, Setia”, http://www.setneg.go.id/index2.php?option=com_content&do_pdf=1&id=5647, diakses pada tanggal 25 Juli2012.

128 Peraturan Presiden tersebut ditetapkan pada tanggal 19 April 2005.129 Perhatikan domain tugas Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet dalam ketentuan

Pasal 2 dan Pasal 23 ayat (1) Peraturan Presiden Nomor 31 Tahun 2005.130 Ketentuan Menimbang huruf b Peraturan Presiden Nomor 31 Tahun 2005.


26


bertanggung jawab langsung kepada Presiden, seperti Rumah Tangga

Kepresidenan, Sekretariat Wakil Presiden, Sekretariat Militer, dan Sekretariat

Menteri Sekretaris Negara (dahulu Sekretariat Negara skala kecil) ditarik dan

disatukan kembali ke dalam organisasi Sekretariat Negara, kecuali Sekretariat

Kabinet.131

Penyatuan kembali keempat sekretariat itu mempengaruhi derajat struktur

pertanggungjawaban organisasinya masing-masing. Beberapa sekretariat yang

pada pemerintahan sebelumnya bersifat mandiri (bertanggung jawab langsung

kepada Presiden) turun derajat (downgrade) menjadi sekretariat non-mandiri

(tidak bertanggung jawab langsung kepada Presiden). Selain itu, di antara

Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet terbentuk garis pemisah antara urusan

kenegaraan yang menjadi wilayah kewenangan Sekretaris Negara dan urusan

pemerintahan yang menjadi wilayah kewenangan Sekretaris Kabinet.

Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet ditempatkan di bawah dan

bertanggung jawab kepada Presiden dan/atau Wakil Presiden. Namun dalam

praktiknya, mekanisme pertanggungjawaban seperti itu hanya berlaku pada

Sekretariat Kabinet sedangkan di lingkungan Sekretariat Negara hal itu tidak

berjalan dengan semestinya. Di lingkungan Sekretariat Negara, meskipun Kepala

Rumah Tangga Kepresidenan dan Sekretaris Militer berkedudukan di bawah dan

bertanggung jawab kepada Presiden dan Sekretaris Wakil Presiden berkedudukan

di bawah dan bertanggung jawab kepada Wakil Presiden, pelaksanaan tugas

ketiga lembaga pemerintah tersebut secara administratif masih dikoordinasikan

oleh Menteri Sekretaris Negara.132

Dengan kata lain, setiap hasil pelaksanaan tugas dan kegiatan dari ketiga

lembaga tersebut harus dilaporkan kepada Presiden melalui Menteri Sekretaris

Negara dalam kapasitasnya sebagai sekretaris kepala negara (secretary of the head

of state). Hal ini berbeda dengan Sekretaris Kabinet, yang dapat melaporkan tugas

131 Perhatikan susunan organisasi Sekretariat Negara dalam ketentuan Pasal 4 ayat (1)Peraturan Presiden Nomor 31 Tahun 2005. Sebagai perbandingan, perhatikan susunan organisasiSekretariat Kabinet dalam ketentuan Pasal 27 Peraturan Presiden Nomor 31 Tahun 2005. Susunanorganisasi Sekretariat Negara lebih besar dari Sekretariat Kabinet. Sekretariat Negara terdiri dariempat sekretariat, lima kedeputian, dan satu staf ahli, sedangkan Sekretariat Kabinet hanya terdiriempat kedeputian dan satu staf ahli.

132 Perhatikan ketentuan Pasal 4 ayat (2) dan (3) Peraturan Presiden Nomor 31 Tahun 2005.


27


dan kegiatannya secara langsung kepada Presiden dalam kapasitasnya sebagai

sekretaris kepala pemerintahan (secretary of the head of government).

Selain Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet, di lingkungan Lembaga

Kepresidenan Presiden juga dibantu oleh Unit Kerja Presiden Pengelolaan

Program dan Reformasi133 dan Dewan Pertimbangan Presiden134. Adanya kedua

lembaga tersebut menjadikan untuk pertama kalinya di lingkungan Lembaga

Kepresidenan dibentuk lembaga supervisi, monitoring, dan evaluasi

penyelenggaraan pemerintahan, yang juga berkedudukan di bawah dan

bertanggung jawab kepada Presiden.135

Penyempurnaan terhadap organisasi di Sekretariat Negara dilakukan

kembali setelah Undang-Undang Nomor 39 Tahun 2008 tentang Kementerian

Negara dan Peraturan Presiden Nomor 47 Tahun 2009 tentang Pembentukan dan

Organisasi Kementerian Negara dibentuk.136 Di dalam peraturan perundang-

undangan tersebut, urusan kesekretariatan negara ditentukan sebagai salah satu

urusan pemerintahan tertentu untuk membantu Presiden dalam rangka

penyelenggaraan pemerintahan negara.137

Konsekuensinya, status kelembagaan Sekretariat Negara disamakan dengan

kementerian dan nomenklaturnya berubah menjadi Kementerian Sekretariat

133 Unit Kerja Presiden Pengelolaan Program dan Reformasi (UKP-PPR) dibentuk padatanggal 26 September 2006 dengan Keputusan Presiden Nomor 17 Tahun 2006 untuk membantuPresiden dalam hal pemantauan, pengendalian, pelancaran, dan percepatan atas pelaksanaanprogram dan reformasi. Lembaga ini kemudian pada tanggal 8 Desember 2009 berganti namamenjadi Unit Kerja Presiden Bidang Pengawasan dan Pengendalian Pembangunan (UKP-PPP)melalui Peraturan Presiden Nomor 54 Tahun 2009 untuk membantu Presiden dalam halpengendalian pembangunan.

134 Dewan Pertimbangan Presiden merupakan lembaga pemerintah yang dibentuk padatanggal 28 Desember 2006 berdasarkan ketentuan Pasal 16 UUD 1945. Lembaga ini bertugasmembantu Presiden dalam hal pemberian nasihat dan pertimbangan dalam menjalankan kekuasaanpemerintahan negara.

135 Organisasi sekretariat di lingkungan kepresidenan semakin bertambah banyak karenakedua lembaga tersebut juga memiliki sekretariat, yaitu Sekretariat Dewan Pertimbangan Presiden(Pasal 17 ayat (1) Peraturan Presiden Nomor 10 Tahun 2007 tentang Tata Kerja DewanPertimbangan Presiden dan Sekretariat Dewan Pertimbangan Presiden) dan Sekretariat UKP-PPR(Pasal 9 Keputusan Presiden Nomor 21 Tahun 2008 tentang Perubahan atas Keputusan PresidenNomor 17 Tahun 2006 tentang Unit Kerja Presiden Pengelolaan Program dan Reformasi).

136 Undang-Undang Nomor 39 Tahun 2008 disahkan pada tanggal 6 November 2008,Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2008 Nomor 166.

137 Ketentuan Pasal 5 ayat (3) Undang-Undang Nomor 39 Tahun 2008.


28


Negara.138 Meskipun begitu, perubahan itu tidak berpengaruh terhadap susunan

kabinet karena ketika pembentukan kabinet pada periode pemerintahannya yang

kedua (21 Oktober 2009-22 Oktober 2014) Presiden Susilo Bambang Yudhoyono

masih tetap mempertahankan organisasi Sekretariat Kabinet dan memisahkannya

dari Kementerian Sekretariat Negara.139

Kementerian Sekretariat Negara dibentuk dengan Peraturan Presiden Nomor

58 Tahun 2010140 dan Sekretariat Kabinet dibentuk dengan Peraturan Presiden

Nomor 82 Tahun 2010141. Dua Peraturan Presiden itu dibentuk untuk

menyempurnakan tugas, fungsi, dan susunan organisasi Kementerian Sekretariat

Negara dan Sekretariat Kabinet dalam rangka meningkatkan pelayanan kepada

Presiden.

Tetapi yang sangat disayangkan, pertimbangan untuk memisahkan kedua

lembaga pemerintah tersebut masih didasari oleh pembedaan fungsi kekuasaan

Presiden sebagai penyelenggara kekuasaan negara dan penyelenggara kekuasaan

pemerintahan. Bahkan, dasar pembentukan organisasinya pun harus diatur secara

terpisah dalam dua naskah Peraturan Presiden, tidak seperti halnya dalam

Peraturan Presiden Nomor 31 Tahun 2005 yang mengatur pembentukannya dalam

satu naskah.142

Dalam Peraturan Presiden Nomor 58 Tahun 2010 disebutkan:

“Menimbang: bahwa sebagai tindak lanjut dari ketentuan Pasal 47Peraturan Presiden Nomor 47 Tahun 2009 tentangPembentukan dan Organisasi Kementerian Negara dandalam rangka meningkatkan kualitas pemberian dukunganteknis dan administrasi, serta analisis kepada Presiden dan

138 Untuk melaksanakan ketentuan Pasal 11 dan 16 Undang-Undang tersebut, makaditetapkan Peraturan Presiden Nomor 47 Tahun 2009 sebagaimana telah tiga kali diubah terakhirdengan Peraturan Presiden Nomor 91 Tahun 2012. Di dalam Peraturan Presiden tersebut,disebutkan bahwa Kementerian Sekretariat Negara merupakan salah satu kementerian yangmenangani urusan pemerintahan dalam rangka penajaman, koordinasi, sinkronisasi programpemerintah.

139 Vide pengangkatan Menteri Sekretaris Negara dalam susunan Kabinet Indonesia BersatuII dalam Keputusan Presiden Nomor 84/P Tahun 2009 dan pengangkatan Sekretaris Kabinet dalamKeputusan Presiden Nomor 2/P Tahun 2010.

140 Peraturan Presiden Nomor 31 Tahun 2005 ditetapkan pada tanggal 17 September 2010.Peraturan Presiden tersebut kemudian disempurnakan dengan Peraturan Presiden Nomor 80 Tahun2010, ditetapkan pada tanggal 21 Desember 2010. Hal ini disebabkan nomenklatur Rumah TanggaKepresidenan berubah menjadi Sekretariat Presiden.

141 Ditetapkan pada tanggal 28 Desember 2010.142 Vide hlm. 15.


29


Wakil Presiden dalam menyelenggarakan kekuasaannegara, dipandang perlu menetapkan Peraturan Presidententang Kementerian Sekretariat Negara”

Sedangkan, di dalam Peraturan Presiden Nomor 82 Tahun 2010 disebutkan:

“Menimbang: bahwa dalam rangka meningkatkan dukungan staf,pelayanan administrasi, dan dukungan pemikiran kepadaPresiden dan Wakil Presiden dalam menyelenggarakankekuasaan pemerintahan menurut Undang-Undang DasarNegara Repubik Indonesia Tahun 1945 dan pengelolaanserta pengendalian kabinet dapat berjalan lancar, efisien, danefektif, dipandang perlu menyempurnakan organisasiSekretariat Kabinet dengan Peraturan Presiden”

Pembedaan seperti itu tidak ada bedanya dengan pemisahan kekuasaan

Presiden yang terjadi pada zaman Gus Dur, yang membedakan Presiden sebagai

kepala negara (head of state) dan kepala pemerintahan (head of government).

Dasar pemisahan seperti itu dapat menjadi preseden buruk bagi organisasi karena

hal itu hanya akan menciptakan standar ganda antara Sekretariat Negara dan

Sekretariat Kabinet dalam memberikan pelayanan kepada Presiden serta

menumbuhkan iklim persaingan politik antara Menteri Sekretaris Negara dan

Sekretaris Kabinet.

Dari sejarah singkat kedua sekretariat itu, dapat dipahami bahwa susunan

organisasi Kementerian Sekretariat Negara sejak masa Orde Lama hingga masa

Reformasi cenderung berubah atau tidak sama dan sangat bergantung pada

kepentingan politik (political interest) Presiden. Sepanjang sejarah ketatanegaraan

Indonesia, hanya Presiden Abdurrahman Wahid dan Presiden Susilo Bambang

Yudhoyono yang melakukan pemisahan organisasi Kementerian Sekretariat

Negara dan Sekretariat Kabinet.143 Bahkan di masa pemerintahan Presiden Susilo

Bambang Yudhoyono, kebijakan pemisahan Kementerian Sekretariat Negara dan

Sekretariat Kabinet ini masih dipertahankan selama hampir satu dasawarsa.

Dalam pelaksanaannya, pembedaan dan pemisahan kedua lembaga

pemerintah itu telah menimbulkan permasalahan dan hanya menyebabkan

tumpang-tindih kewenangan yang justru dapat menimbulkan kekacauan

143 Keduanya melakukan pemisahan organisasi Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinetberdasarkan pembedaan fungsi kekuasaan Presiden. Dalam melakukan pemisahan tersebut,Presiden Abdurrahman Wahid menggunakan pendekatan subyek (kepala negara dan kepalapemerintahan), sedangkan Presiden Susilo Bambang Yudhoyono menggunakan pendekatan obyek(kekuasaan negara dan kekuasaan pemerintahan).


30


administrasi serta mengganggu tertib penyelenggaraan administrasi

pemerintahan.144 Akibat pemisahan itu, sering terjadi kekacauan dalam

pelaksanaan tugas Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet, seperti rivalitas

politik antara Menteri Sekretaris Negara dan Sekretaris Kabinet pada kasus

penunjukan langsung pengadaan alat penyadapan telepon Komisi Pemberantasan

Korupsi145; keterpisahan penyiapan dan penyelesaian suatu rancangan peraturan

perundang-undangan146; penambahan mekanisme birokrasi penyusunan Peraturan

Presiden147, tumpang-tindih (overlapping) pelaksanaan tugas dan fungsi148,

ketidakberesan manajemen administrasi pemerintahan149, dan koordinasi yang

144 Jimly Asshiddiqie, Perkembangan dan Konsolidasi …, op.cit., hlm. 130.145 Pada tahun 2007, Menteri Sekretraris Negara Yusril Ihza Mahendra melaporkan Ketua

Komisi Pemberantasan Korupsi Taufiqqurahman Ruki atas dugaan penggelembungan nilai hargaproyek pengadaan alat penyadapan telepon yang diperkirakan merugikan keuangan negara sebesarenam miliar rupiah. Yusril Ihza Mahendra dinilai melawan Presiden Susilo Bambang Yudhoyonosebab penunjukan langsung pengadaan alat penyadapan telepon yang dilakukan TaufiqqurahmanRuki dilakukan atas dasar izin Presiden. Sudi Silalahi membenarkan hal itu dan menyatakanbahwa pemberian izin itu sesuai rekomendasi Yusril Ihza Mahendra. Arifin Asydhad, “3 KasusMendera Yusril”, http://preview.detik.com/detiknews/read/2007/02/20/080923/744263/10/3-kasus-mendera-yusril, diakses pada tanggal 13 Agustus 2012.

146 Sekretariat Negara menangani proses penyiapan dan penyelesaian suatu RancanganUndang-Undang, Rancangan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang, dan RancanganPeraturan Pemerintah sedangkan Sekretariat Kabinet menangani proses penyiapan danpenyelesaian Rancangan Peraturan Presiden, Rancangan Keputusan Presiden, dan RancanganInstruksi Presiden. Perhatikan pembagian fungsi kedua lembaga pemerintah tersebut dalam Pasal 3Peraturan Presiden Nomor 58 Tahun 2010 (sebagaimana telah diubah dengan Peraturan PresidenNomor 80 Tahun 2010) dan Peraturan Presiden Nomor 82 Tahun 2010.

147 Fungsi ini diberikan kepada Menteri Sekretaris Negara dalam ketentuan Pasal 3 huruf bPeraturan Presiden Nomor 58 Tahun 2010 (sebagaimana telah diubah dengan Peraturan PresidenNomor 80 Tahun 2010). Di setiap penyusunan Rancangan Peraturan Presiden, Sekretaris Kabinetdiwajibkan untuk meminta pertimbangan Menteri Sekretaris Negara dan Menteri SekretarisNegara wajib untuk memberikan pertimbangan kepada Sekretaris Kabinet atas rancangan tersebut.Dalam praktiknya mekanisme seperti ini cenderung memakan waktu yang tidak sedikit dan kurangefisien.

148 Seringkali terjadi overlapping antara Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet dalampelaksanaan tugas dan fungsinya, sebagai contoh masih ada penyusunan Rancangan PeraturanPresiden yang dikerjakan Sekretariat Negara, misalkan mengenai grasi dan pengangkatan pejabatpemerintahan.

149 Sebagai contoh kasus adalah soal surat izin pemeriksaan kepala daerah yang tersangkutkasus korupsi. Sebanyak 61 surat izin pemeriksaan kepala daerah yang tersangkut kasus korupsibelum ditandatangani Presiden karena belum menerima surat yang harus ditandatangani tersebut.Pihak Kejaksaan Agung mengaku sudah mengirimkan surat izin untuk ditandatangani presiden.Margarito Kamis menduga surat izin pemeriksaan itu tertahan di Sekretaris Kabinet sebab alurpengiriman surat yang akan ditandatangani Presiden harus masuk ke Sekretaris Kabinet terlebihdahulu. Reza Yunanto,”Izin Pemeriksaan 61 Kepala Daerah Macet di Seskab”, TO:DAY 13 April2011, http://www.today.co.id/read/2011/04/13/24572/izin_pemeriksaan_61_kepala_daerah_macet_di_seskab, diakses pada tanggal 22 Mei 2012.


31


lemah antarlembaga dan antarsatuan kerja Sekretariat Negara dan Sekretariat

Kabinet150.

Belum lagi ditambah permasalahan kepegawaian dan keuangan151 dan

sentimen negatif terhadap susunan organisasi Lembaga Kepresidenan152. Bahkan

apabila memperhatikan Portal Nasional Republik Indonesia, terlihat indikasi

kesalahpahaman pembuat situs (salah satu unit kerja Sekretariat Negara) terhadap

keberadaan Sekretariat Kabinet.153

Terhadap hal itu, beberapa tokoh politik dan akademisi memberi komentar

dan kritik atas kekacauan yang terjadi di wilayah “Ring Satu” Presiden atas

berbagai persoalan yang terjadi, khususnya mengenai eksistensi dan kontestasi

Sekretariat Negara dan Seketariat Kabinet. Menurut Sofian Effendi, pemisahan itu

hanya akan menciptakan inersia kelembagaan, yaitu gejala hilangnya gairah atau

kemampuan institusi untuk melaksanakan tugas dan fungsinya secara dinamis.154

Arbi Sanit mengkritik, Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet sebaiknya

dilebur menjadi satu karena keduanya memiliki fungsi dan peran yang tidak jauh

berbeda dan rawan persaingan yang tidak sehat bila dipimpin oleh dua personel

dari latar belakang politik yang berbeda sehingga akan sulit mencapai efektivitas

150 Sulitnya koordinasi tidak hanya dialami oleh Kementerian Sekretariat Negara danSekretariat Kabinet tetapi juga dialami oleh seluruh lembaga pemerintahan dalam penyelenggaraanpemerintahan.

151 Di lingkungan Sekretariat Kabinet masih banyak pegawai Sekretariat Negara denganstatus dipekerjakan. Selain itu, sebelum tahun 2012 mata anggaran keuangan (MAK) atau akunSekretariat Kabinet masih menyatu dengan Sekretariat Negara (akun 007), namun sekarang sudahmemiliki akun sendiri (akun 114).

152 Forum Indonesia untuk Transparansi Anggaran (FITRA) melaporkan bahwa IstanaKepresidenan tidak dapat menjadi contoh bagi instansi di bawahnya sebab di lingkungan IstanaKepresidenan banyak dibentuk lembaga, seperti staf khusus, juru bicara, unit kerja presiden, dansatuan tugas, yang mengakibatkan birokrasi menjadi gemuk dan menambah berat beban anggarannegara. Red/Redaksi_ILS, “Birokrasi Istana Gemuk: Disebut Gagal Berikan Contoh ke Instansi diBawah”, http://padangekspres.co.id/?news=berita&id=9079, diakses pada tanggal 14 Agustus2012.

153 Apabila memperhatikan kolom Setingkat Menteri dalam Navigasi Berita pada PortalNasional Republik Indonesia www.indonesia.go.id, Sekretariat Kabinet tidak termasuk dalamdaftar lembaga setingkat menteri. Di dalam daftar tersebut, hanya terpampang Kejaksaan Agung,Tentara Nasional Indonesia, Kepolisian Negara Republik Indonesia, dan UKP-PPP. Portal tersebutdibuat oleh Sekretariat Negara pada tahun 2010. Portal Nasional Republik Indonesia, “LembagaSetingkat Menteri”, http://www.indonesia.go.id/in/setingkat-menteri.html, diakses pada tanggal 7Agustus 2012.

154 Sofian Effendi, “Reorganisasi Sekretariat Negara”, op.cit., hlm. 2.


32


dan efisiensi dalam praktik penyelenggaraan negara dan pemerintahan.155 Irman

Putra Sidin bahkan berkomentar lebih keras dengan mengatakan bahwa jabatan

Sekretaris Kabinet sebaiknya dihilangkan dalam susunan kabinet karena pos

(jabatan) setingkat menteri itu tidak langsung bekerja dalam unsur pemerintah dan

terlalu mubazir untuk dipertahankan, namun jika seandainya ingin dipertahankan

seharusnya Sekretaris Kabinet tidak setingkat menteri dan dimasukkan dalam

struktur Sekretariat Negara sebagai Wakil Menteri Sekretaris Negara.156

Eksistensi Kementerian Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet erat

kaitannya dengan institusi kepresidenan, begitu juga dengan jabatan Menteri

Sekretaris Negara dan Sekretaris Kabinet yang erat kaitannya dengan kekuasaan

prerogatif Presiden. Secara struktural memang semua menteri anggota kabinet

berkedudukan di bawah dan bertanggung jawab kepada Presiden, namun Menteri

Sekretaris Negara dan Sekretaris Kabinet dapat dikatakan memiliki keistimewaan

yang tidak dimiliki menteri lain dalam hal hubungan kerja dengan Presiden

meskipun keduanya berasal dari partai politik yang berbeda dengan Presiden.157

Atas keistimewaan yang dimilikinya itu, seringkali keduanya disebut

sebagai “tangan kanan” Presiden yang mampu berperan seperti pembisik

(whisperer) dan peniup peluit (whistleblower) dalam penyelenggaraan kabinet

pemerintahan.158 Berbeda dengan kementerian dan/atau lembaga negara non-

155 Yudhiarma, “Evaluasi Kabinet: Setkab Sarat Konflik Kepentingan”, http://www.suarakarya-online.com/news.html?id=167689, diakses pada tanggal 14 Agustus 2012.

156 Laurencius Simanjuntak, lrn/yid, “Sekretaris Kabinet Sebaiknya Dihapus”,http://news.detik.com/read/2009/10/12/162824/1220100/10/sekretaris-kabinet-sebaiknya-dihapus,diakses pada tanggal 14 Agustus 2012.

157 Sebagaimana diketahui, pengisian jabatan menteri ditentukan melalui proses politiksehingga sangat mungkin bila menteri tidak berasal dari partai yang sama dengan partai Presiden.Busyro Muqoddas mengkritik pengisian jabatan menteri semacam itu karena partai politikcenderung memanfaatkan jabatan menteri untuk kepentingan partai. Ira Guslina, “Busyro UsulkanMenteri Bukan Partai Politik”, Tempo, 18 November 2011, http://www.tempo.co/read/news/2011/11/18/078367237/Busyro-Usulkan-Menteri-Bukan-dari-Partai-Politik, diakses pada tanggal29 Mei 2012.

158 Dalam hal ini yang dimaksud whisperer adalah orang yang memberikan masukan bagiPresiden, sedangkan yang dimaksud dengan whistleblower adalah orang yang melaporkan segalahal yang dapat menimbulkan kerugian dan ancaman bagi masyarakat. Dalam konteks tindakpidana korupsi, whistleblower adalah pihak yang mengetahui dan melaporkan tindak pidanatertentu dan bukan merupakan bagian dari pelaku kejahatan yang dilaporkannya (Surat EdaranMahkamah Agung Nomor 4 Tahun 2011 tentang Perlakuan bagi Pelapor Tindak Pidana(Whistleblower) dan Saksi Pelaku yang Bekerja Sama (Justice Collaborator) di dalam PerkaraTindak Pidana Korupsi. Bedanya dengan justice collaborator adalah salah satu pelaku tindakpidana tertentu, mengakui kesalahan yang dilakukannya, bukan pelaku utama dalam kejahatantersebut serta memberikan keterangan sebagai saksi di dalam proses peradilan. Istilah


33


kementerian lain yang dirancang untuk melaksanakan suatu fungsi teknis

pemerintahan dan pada dasarnya dapat beroperasi secara relatif-otonom.

Kementerian Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet memang lembaga

pemerintah yang dirancang secara khusus untuk memberikan dukungan

administratif dan dukungan kebijakan kepada Presiden.159 Kedua lembaga

pemerintah tersebut memiliki aksesibilitas khusus (special accessibility) untuk

berhubungan langsung dengan Presiden sehingga letak kedudukan keduanya

ditempatkan dalam satu wilayah lingkungan kepresidenan.160

Kementerian Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet juga memiliki

posisi strategis.161 Alasannya, kedua lembaga pemerintah itu dibebani tugas untuk

melihat permasalahan kenegaraan secara menyeluruh dan mengoordinasikan

seluruh kegiatan pemerintahan yang luas sehingga Presiden mampu memberi

kontribusi positif bagi pembangunan dan pengembangan kehidupan bangsa dan

negara.162

Fokus permasalahan yang diteliti dalam tesis ini terkait dengan pemahaman

dalam mengonstruksikan hakikat dan entitas fungsi jabatan Presiden dalam sistem

pemerintahan presidensiil. Pola pikir (mind-set) yang berkembang selama ini

cenderung menganggap bahwa Presiden mempunyai peran yang berbeda dalam

menjalankan kekuasaannya sehingga masih ada kebiasaan untuk membedakan

antara kualitas Presiden sebagai kepala negara (head of state) dan kepala

pemerintahan (head of government).

Mind-set seperti itu kelihatannya sudah menjadi doktrin yang mengakar

(branded mind-set) dan sulit dihilangkan sehingga dikhawatirkan anggapan yang

whistleblower sendiri dipopulerkan pertama kali oleh Raplh Nader untuk menghindari konotasinegatif dari istilah informan atau pengadu. Vide Chaidir, “Whistleblower: Pahlawan atauPengkhianat”, http://m.kompasiana.com/post/politik/2012/04/11/whistleblower-pahlawan-atau-pengkhianat/, diakses pada tanggal 4 Oktober 2012. Baca juga artikel yang ditulis A. TomyTrinugroho dan M. Hernowo yang berjudul “Hubungan Lembaga: Menatap Gaduh yangBerpindah-Pindah”, Kompas, 21 November 2012, hlm. 2.

159 Saafroedin Bahar, The President Needs Help (1939) and the Buck Stops Here (1945):Sebuah Telaahan Awal tentang Kantor Kepresidenan Republik Indonesia, Jakarta: Negarawan,Jurnal Sekretariat Negara RI, 2009, hlm. 95.

160 Kedua lembaga pemerintah itu berada di belakang Istana Negara dan beralamat di Jl.Veteran No. 10 Jakarta Pusat 10110.

161 Saafroedin Bahar, “Posisi Strategis Sekretariat Negara dalam Sistem PemerintahanPresidensiil dalam NKRI”, http://www.setneg.go.id/index.php?option=com_content&task=view&id=23, diakses 22 Desember 2011.

162 Ibid.


34


menyatakan bahwa cakupan tugas dan fungsi Kementerian Sekretariat Negara erat

kaitannya dengan pengertian president as a head of state dan cakupan tugas dan

fungsi Sekretariat Kabinet erat kaitannya dengan pengertian president as a head of

government, akan terus berlanjut dan digunakan sebagai acuan atau preseden

pemisahan organisasi pada pemerintahan berikutnya.

Oleh karena itu, pemisahan Kementerian Sekretariat Negara dan Sekretariat

Kabinet dalam sistem pemerintahan presidensiil menjadi substansi tesis yang

penting untuk dikaji dan dianalisis secara lebih mendalam agar terbangun pola

pemahaman dan kerangka berpikir yang tepat dalam memahami tugas dan fungsi

jabatan Presiden dalam UUD 1945 beserta Perubahannya. Nantinya, hal itu juga

bermanfaat dan diperlukan sebagai bahan pertimbangan dalam memformulasikan

lembaga pendukung (supporting unit) yang efektif dan sesuai dengan sistem

pemerintahan presidensiil dan tatanan lembaga ketatanegaraan yang digunakan di

Indonesia.

Selain itu, diskursus mengenai pemisahan Sekretariat Kabinet dari

lingkungan unit organisasi Kementerian Sekretariat Negara perlu dikaji dan

dianalisis lebih lanjut karena secara filosofis-konstitusional fungsi kedua lembaga

pemerintah itu memiliki kesamaan fungsi dengan esensi fungsi jabatan dan

kekuasaan Presiden.

B. Perumusan Masalah

Dari latar belakang permasalahan yang telah diuraikan, maka permasalahan

yang akan diteliti dalam tesis ini adalah sebagai berikut:

1. Bagaimanakah relevansi konsep pemisahan Kementerian Sekretariat Negara

dan Sekretariat Kabinet jika dikaitkan dengan fungsi jabatan yang dimiliki

Presiden dalam sistem pemerintahan presidensiil?

2. Bagaimanakah paradigma dan format kelembagaan yang baik dan tepat

guna mendukung tugas dan fungsi Presiden sebagai penyelenggara

kekuasaan pemerintahan dalam sistem pemerintahan presidensiil?

Kedua rumusan masalah tersebut akan dikaji, dianalisis, dan dipaparkan

sesuai dengan sistematika penulisan.


35


C. Tujuan Penelitian

Adapun tujuan penelitian tesis ini adalah untuk:

1. Mengkaji dan menganalisis keterkaitan antara kedudukan Presiden dalam

sistem pemerintahan presidensiil dengan pemisahan Kementerian

Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet; dan

2. Mengkaji dan menganalisis paradigma dan format kelembagaan yang tepat

guna mendukung tugas dan fungsi Presiden sebagai penyelenggara

kekuasaan pemerintahan dalam sistem pemerintahan presidensiil.

D. Manfaat Penelitian

Penelitian atas topik permasalahan yang diangkat dalam tesis ini memiliki

manfaat teoritis dan praktis. Secara teoritis, penelitian tesis ini diharapkan

bermanfaat bagi kemajuan ilmu pengetahuan pada umumnya dan ilmu hukum

ketatanegaraan pada khususnya, yang senantiasa mengalami perkembangan yang

kompleks dan perubahan yang dinamis dalam proses kehidupan ketatanegaraan

Indonesia. Selain itu, penelitian ini juga diharapkan menambah pengetahuan dan

mendorong perkembangan penelitian lebih lanjut mengenai materi pembentukan

lembaga pemerintah yang tepat dan sesuai dengan fungsi jabatan Presiden dalam

sistem pemerintahan presidensiil, serta bermanfaat memberi pengayaan dan

pendalaman terhadap studi Lembaga Kepresidenan.

Secara praktis, penelitian tesis ini diharapkan bermanfaat bagi Pemerintah

Negara Republik Indonesia, khususnya kepada Presiden, dalam melaksanakan

kekuasaan penyelenggaraan pemerintahan, termasuk kekuasaan prerogatif yang

diberikan konstitusi untuk membentuk, mengubah, dan membubarkan

kementerian, terutama dalam menyempurnakan pranata lembaga pemerintah yang

bertugas membantu pengelolaan urusan pemerintahan di lingkungan Lembaga

Kepresidenan. Selain itu, penelitian tesis ini juga diharapkan bermanfaat untuk

membantu para pimpinan dan pejabat di lingkungan lembaga Kementerian

Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet dalam menentukan kebijakan

pembentukan dan penyempurnaan format kelembagaan atau organisasi yang tepat

dalam rangka membantu Presiden menyelenggarakan pemerintahan negara, serta

berguna untuk memberi pengetahuan dasar dan pemahaman yang utuh kepada


36


masyarakat mengenai hukum kekuasaan dan fungsi jabatan Presiden dalam sistem

pemerintahan presidensiil.

E. Kerangka Teori

Beberapa teori yang digunakan sebagai pendekatan dasar dan rasional dalam

memformulasikan permasalahan yang akan diteliti dalam tesis ini adalah sebagai

berikut:

1. Teori Pemisahan dan Pembagian Kekuasaan

Teori pemisahan dan pembagian kekuasaan merupakan penjabaran dari

doktrin Trias Politica. Trias Politica adalah anggapan bahwa kekuasaan negara

terdiri dari tiga macam kekuasaan, yaitu kekuasaan legislatif atau kekuasaan

membuat undang-undang (rule making function), kekuasaan eksekutif atau

kekuasaan melaksanakan undang-undang (rule application function), dan

kekuasaan yudikatif atau kekuasaan mengadili pelanggaran undang-undang (rule

adjudication function).163

Doktrin Trias Politica pertama kali dikemukakan oleh John Locke (1632-

1704) dan Montesquieu (1689-1755) yang pada saat itu ditafsirkan sebagai

pemisahan kekuasaan (separation of power). Filsuf Inggris John Locke

mengemukakan konsep ini dalam bukunya yang berjudul Two Treatises on Civil

Government (1690) yang ditulisnya sebagai kritik terhadap kekuasaan absolut

raja.164

Menurutnya, kekuasaan itu terdiri dari tiga kekuasaan yang terpisah satu

sama lain, yaitu kekuasaan legislatif (legislative power) meliputi kekuasaan

163 Miriam Budiardjo, Dasar-Dasar Ilmu Politik, Jakarta: Gramedia Pustaka Utama, 2010,hlm. 281.

164 Two Treatises on Civil Government terbagi atas 2 buku, yaitu the First Treatise dan theSecond Treatise. Dalam bukunya yang pertama, the First Treatise, John Locke menyanggah bukuPatriarcha yang ditulis Sir Robert Filmer yang menyatakan bahwa masyarakat tunduk padakekuasaan absolut yang dimiliki raja. Dalam bukunya yang kedua, the Second Treatise, iamenjelaskan mengenai teori kekuatan masyaraka dengan menyatakan bahwa semua manusiadiciptakan setara oleh Tuhan dan pemerintahan yang sah adalah pemerintahan yang mendapatlegitimasi dari masyarakat. Alasan manusia mengadakan kontrak sosial adalah untuk memeliharahak alami manusia, yaitu hak untuk hidup, kemerdekaan, dan hak milik. John Locke, “TwoTreatises of Government: Book I and II”, http://www.johnlocke.net/Two-Treatises-of-Government-1.html, http://www.johnlocke.net/Two-Treatises-of-Government-2.html, diakses padatanggal 16 Agustus 2012. Vide Ismail Suny, Pembagian Kekuasaan Negara, Jakarta: Aksara Baru,1978, hlm. 6.


37


membuat peraturan dan undang-undang, kekuasaan eksekutif (executive power)

meliputi kekuasaan melaksanakan undang-undang dan didalamnya termasuk

kekuasaan mengadili, dan kekuasaan federatif (federative power) meliputi

kekuasaan yang tidak termasuk kekuasaan legislatif dan eksekutif, seperti

kekuasaan untuk menjaga keamanan negara dan hubungan luar negeri).165

Teori John Locke itu kemudian dikembangkan oleh Filsuf Perancis Baron

de Montesquieu. Dalam bukunya yang berjudul L’ Esprit des Lois (The Spirit of

Laws), kekuasaan dipisahkan (separation des pouvoirs) menjadi tiga cabang

kekuasaan, yakni kekuasaan legislatif (la puissance legislative) meliputi

kekuasaan yang membentuk undang-undang, kekuasaan eksekutif (la puissance

executive) kekuasaan yang melaksanakan undang-undang, dan kekuasaan

yudikatif (la puissance de juger) meliputi kekuasaan yang menjalankan kekuasaan

kehakiman, menjatuhkan hukuman atas kejahatan, dan yang memberikan putusan

apabila terjadi perselisihan antarwarga.166

Pendapat John Locke dan Baron de Montesquieu dalam bidang legislatif

dan eksekutif memiliki kesamaan, namun dalam bidang yang ketiga pendapat

keduanya berbeda. John Locke mengutamakan fungsi federatif, sedangkan Baron

de Montesquieu mengutamakan fungsi yudikatif. Baron de Montesquieu lebih

melihat pemisahan atau pembagian kekuasaan itu dari segi hak asasi manusia

setiap warga negara, sedangkan John Locke lebih melihatnya dari segi hubungan

dengan negara lain.167

Bagi John Locke, yang dianggap penting adalah fungsi federatif dimana

penjelmaan fungsi pertahanan baru timbul apabila fungsi diplomasi terbukti gagal,

sedangkan fungsi yudikatif menurutnya cukup dimasukkan ke dalam fungsi

legislatif karena berkaitan dengan fungsi pelaksanaan hukum. Sementara bagi

Baron de Montesquieu, kedua fungsi itu (pertahanan dan diplomasi) termasuk ke

dalam fungsi eksekutif sehingga tidak perlu disebut tersendiri, sehingga

menurutnya yang terpenting ialah fungsi yudikatif.

165 Miriam Budiardjo, op.cit., hlm. 282.166 Jazim Hamidi dan Mustafa Lutfi, Hukum Lembaga Kepresidenan Indonesia, Bandung:

Alumni, 2010, hlm. 43.167 Jimly Asshiddiqie, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid II, Jakarta: Sekretariat

Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi RI, 2006, hlm. 13.


38


Menurut Mahfud M.D., pembagian kekuasaan itu pada awalnya berjalan

searah tetapi terpisah pada cabang kekuasaan eksekutif, dimana kekuasaan

eksekutif menurut Montesquieu meliputi apa yang John Locke masukkan ke

dalam kekuasaan federatif; sedangkan kekuasaan yudikatif yang oleh

Montesquieu dianggap sebagai kekuasaan yang berdiri sendiri, menurut John

Locke kekuasaan itu termasuk ke dalam kekuasaan eksekutif karena menganggap

kekuasaan mengadili masih termasuk kekuasaan melaksanakan undang-undang.168

Montesquieu memandang kekuasaan yudikatif (kekuasaan pengadilan) sebagai

kekuasaan yang berdiri sendiri dan berlainan dengan kekuasaan eksekutif.

Menurutnya, pemisahan ketiga kekuasaan itu adalah suatu hal yang mutlak dan

kemerdekaan hanya dapat dijamin jika ketiga kekuasaan tersebut tidak dipegang

oleh satu orang atau badan tetapi oleh ketiga orang atau badan yang terpisah.169

Akan tetapi pada abad ke-20, Trias Politica dalam arti pemisahan kekuasaan

(separation of power) tidak dapat dipertahankan lagi karena kehidupan ekonomi

dan sosial negara-negara berkembang semakin kompleks.170 Di negara

berkembang, ada kecenderungan untuk menafsirkan doktrin Trias Politica sebagai

sebagai pembagian kekuasaan (division of power) karena banyaknya badan

kenegaraan yang melakukan lebih dari satu fungsi kekuasaan sekaligus, misalnya

badan eksekutif melakukan fungsi pelaksanaan undang-undang dan pembentukan

undang-undang, dalam arti setiap badan memiliki fungsi pokok yang berbeda

menurut sifatnya namun di antara ketiga fungsi tersebut masih terjalin kerja sama

untuk kelancaran organisasi.171

Istilah separation of powers, division of powers, distribution of powers, atau

istilah terkait lain sebenarnya mempunyai arti yang sama saja, tergantung konteks

168 Moh. Mahfud M.D., Dasar dan Struktur Ketatanegaraan Indonesia, Jakarta: RinekaCipta, 2001, hlm.73.

169 Miriam Budiardjo, op.cit., hlm. 283.170 Ibid., hlm. 286.171 Ibid. Miriam Budiardjo menyatakan bahwa dengan berkembangnya konsep mengenai

negara kesejahteraan (welfare state), dimana Pemerintah bertanggung jawab atas kesejahteraanseluruh rakyat, dan karena itu harus menyelenggarakan perencanaan pembangunan ekonomi dansosial secara menyeluruh, maka fungsi kenegaraan sudah jauh melebihi 3 macam kekuasaan yangdisebut oleh Montesquieu. Lagipula tidak dapat lagi diterima sebagai asas bahwa tiap badankenegaraan itu hanya dapat diserahi satu fungsi tertentu saja seperti yang dibayangkan olehMontesquieu, misalnya ada badan eksekutif yang tidak hanya bertindak sebagai pelaksana undang-undang tetapi juga melakukan penyusunan rancangan undang-undang.


39


pengertian yang dianut.172 Misalnya di Amerika Serikat, istilah separation of

power dan division of power sama-sama digunakan, dimana istilah separation of

power digunakan dalam konteks pembagian kekuasaan di tingkat pemerintahan

federal (capital division of power) sedangkan istilah division of power sering

digunakan dalam konteks pembagian kekuasaan antara pemerintah federal dan

negara bagian (territorial division of powers).173

Dengan demikian, penggunaan istilah pemisahan atau pembagian kekuasaan

dapat dibedakan dalam dua konteks yang berbeda, yaitu konteks hubungan

kekuasaan yang bersifat horizontal dan vertikal. Pemisahan kekuasaan (separation

of power) bersifat horizontal, artinya kekuasaan dipisahkan ke dalam fungsi yang

tecermin dalam lembaga negara yang sederajat dan saling mengimbangi (checks

and balance), sedangkan pembagian kekuasaan (division of power) bersifat

vertikal, artinya kekuasaan itu dibagikan secara vertikal ke bawah pada lembaga

negara di bawah lembaga pemegang kedaulatan rakyat.174

Ajaran pemisahan kekuasaan (separation of power) dan pembagian

kekuasaan (division of power) didasarkan pada pemikiran bahwa kekuasaan tidak

boleh berada dalam satu tangan (concentration of power) karena apabila

kekuasaan terkonsentrasi pada satu tangan maka cenderung terjadi

penyalahgunaan kekuasaan (abuse of power). Hal ini yang menjadi kekhawatiran

Lord Acton bahwa “kekuasaan itu cenderung korup dan kekuasaan mutlak juga

akan melakukan korupsi secara besar-besaran (power tents to corrupt and

absolute power corrupts absolutely)”.175

Pada intinya, prinsip pemisahan kekuasaan (separation of power) atau

pembagian kekuasaan (division of power) itu dimaksudkan untuk membatasi

kekuasaan negara dari kemungkinan menjadi sumber penindasan dan tindakan

sewenang-wenang penguasa.176 Ajaran pemisahan kekuasaan (separation of

power) dan pembagian kekuasaan (division of power) bertujuan untuk membatasi

172 Jimly Asshiddiqie, Pengantar Hukum …, op.cit., hlm. 19.173 Ibid., hlm.19-20.174 Jimly Asshiddiqie, Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia, Jakarta: Konstitusi

Press, 2006, hlm. 165.175 Satjipto Rahardjo, Sisi-Sisi Lain dari Hukum di Indonesia, Jakarta: Buku Kompas, 2006,

hlm. 73.176 Jimly Asshiddiqie, Konstitusi dan …, op,cit., hlm. 167.


40


kekuasaan badan atau pejabat penyelenggara negara di dalam batas cabang

kekuasaan masing-masing.177

Dalam suatu negara hukum (rechtstaat), keberadaan pemisahan atau

pembagian kekuasaan merupakan hal yang mutlak untuk menjamin adanya

kepastian hukum, sekaligus untuk mencegah dan menghindari kemungkinan

terjadinya kesewenang-wenangan Pemerintah. Dengan kata lain, adanya

pemisahan kekuasaan (separation of power) atau pembagian kekuasaan (division

of power) diharapkan dapat melindungi hak dan kebebasan setiap warga negara.178

2. Teori Lembaga Negara

Hans Kelsen dalam bukunya yang berjudul General Theory of Law and

State menyatakan bahwa siapa saja yang menjalankan fungsi yang ditentukan oleh

suatu tata hukum adalah suatu organ (whoever fulfills a function determined by the

legal order is an organ).179 Fungsi tersebut, baik itu menciptakan norma ataupun

menerapkan norma, ditujukan untuk melaksanakan ketentuan hukum (these

functions, be they of a norm-creating or of a norm-applying character, are all

ultimately aimed at the execution of a legal sanction).180

Dalam mengartikan organ negara, Hans Kelsen membaginya menjadi

pengertian secara luas dan pengertian secara sempit. Dalam pengertian secara

luas, yang dimaksud dengan organ negara itu identik dengan individu yang

memenuhi fungsi atau jabatan tertentu dengan menjalankan fungsi menciptakan

hukum atau menerapkan hukum dalam konteks kegiatan bernegara (an organ, in

this sense, is an individual fulfilling a specific function; … he is an organ because

and in so far as he performs a law-creating or law-applying function).181

Sebaliknya, dalam pengertian secara sempit, individu dikatakan sebagai organ

negara hanya apabila individu tersebut secara pribadi memiliki kedudukan hukum

177 Jazim Hamidi dan Mustafa Lutfi, op.cit., hlm. 32.178 Ibid., hlm. 33.179 Hans Kelsen, General Theory of Law and State (translated by Anders Wedberg),

Cambridge: Harvard University Press, 1945, hlm. 192.180 Ibid., Vide Jimly Asshiddiqie, Perkembangan dan Konsolidasi …, op.cit., hlm. 36. Hans

Kelsen mencontohkan parlemen yang membentuk undang-undang dan warga negara yang memilihparlemen adalah organ negara, sama halnya dengan hakim yang menjatuhkan putusan pidana danseseorang yang melaksanakan hukuman.

181 Ibid.


41


tertentu (an individual is an organ of the state only if he personally has a specific

legal position).182

Terkait hal itu, ada tiga hal yang menjadi karakteristik organ negara dalam

arti sempit, yaitu organ negara itu dipilih atau diangkat untuk menduduki jabatan

atau fungsi tertentu (the organ is appointed and or elected for a specific function),

fungsi itu dijalankan sebagai profesi utama atau bahkan secara hukum bersifat

eksklusif (the performance of this function has to be his main or even legally

exclusive profession), dan berhak untuk mendapatkan imbalan gaji dari negara

(has the right to receive a salary from the treasury of state).183

Organ negara dapat dikaitkan dengan jabatan atau pejabat (officials) namun

tidak semua individu dapat berfungsi seperti organ negara sebagaimana halnya

jabatan atau pejabat dalam arti yang sebenarnya. Dengan perkataan lain, meskipun

dalam arti luas semua individu yang menjalankan law-creating and law-applying

function adalah organ, tetapi dalam arti sempit yang disebut sebagai organ negara

itu hanyalah individu yang menjalankan law-creating or law applying function

dalam konteks jabatan kenegaraan saja, sedangkan individu yang berada di luar

konteks jabatan kenegaraan tidak relevan disebut sebagai organ negara.184 Suatu

negara hanya dapat bertindak melalui organ negara yang dijalankan oleh individu

yang ditentukan secara hukum untuk melakukan perbuatan menciptakan dan

menerapkan ketentuan hukum, contohnya Negara Indonesia dapat melakukan

tindakan hukum melalui perbuatan individu yang menjadi Presiden.185

Akibat perkembangan ketatanegaraan yang cepat, maka konsepsi tentang

organ atau lembaga negara tidak dapat dibatasi semata-mata pada pandangan

Trias Politica Montesquieu (legislatif, eksekutif, dan yudikatif) karena pada

umumnya, dewasa ini, ketiga cabang kekuasaan itu telah saling bersentuhan dan

saling mengendalikan satu sama lain berdasarkan prinsip checks and balances.186

Ketentuan amendemen UUD 1945 sama sekali tidak mengatur ketentuan

hukum tentang definisi lembaga negara sehingga banyak ahli hukum tata negara

182 Ibid., hlm. 193.183 Ibid.184 Jimly Asshiddiqie, Perkembangan dan Konsolidasi …, op.cit., hlm. 39.185 Ibid., hlm. 40.186Jazim Hamidi dan Mustafa Lutfi, op.cit., hlm. 35.


42


di Indonesia yang melakukan penafsiran sendiri dalam mendefinisikan dan

mengklasifikasikan konsep lembaga negara.187 Satu-satunya petunjuk yang

diberikan UUD 1945 pascaamendemen adalah berdasarkan ketentuan Pasal 24C

ayat (1) UUD 1945 yang menyebutkan salah satu kewenangan Mahkamah

Konstitusi adalah untuk mengadili dan memutus sengketa kewenangan

antarlembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh UUD 1945.188

Oleh karena itu, Jimly Asshiddiqie mengategorikan organ atau lembaga

negara ke dalam empat pengertian, yaitu:189

1. Pengertian pertama, mengartikan organ negara dalam arti yang palingluas mencakup setiap individu yang menjalankan fungsi law-creating(menciptakan hukum) dan law-applying (menerapkan hukum);190

2. Pengertian kedua, mengartikan organ negara dalam arti luas namunlebih sempit dari pengertian pertama, yaitu mencakup individu yangmenjalankan fungsi law-creating (menciptakan hukum) dan law-applying (menerapkan hukum) dan juga mempunyai posisi sebagai atauberada dalam struktur jabatan kenegaraan atau jabatan pemerintahan;191

3. Pengertian ketiga, mengartikan organ negara dalam arti sempit sebagaibadan atau organisasi yang menjalankan fungsi law-creating(menciptakan hukum) dan/atau law-applying (menerapkan hukum)dalam kerangka struktur dan sistem kenegaraan atau pemerintahan,yang mencakup lembaga negara yang dibentuk berdasarkan undang-undang dasar, undang-undang, peraturan presiden, ataupun olehkeputusan yang tingkatannya lebih rendah, baik di tingkat pusat maupundi tingkat daerah;192

4. Pengertian keempat, mengartikan organ negara dalam arti yang lebihsempit, yaitu organ negara itu hanya terbatas pada pengertian lembaganegara yang dibentuk berdasarkan UUD 1945, undang-undang, atauperaturan yang lebih rendah;193

5. Pengertian kelima, berbeda dengan keempat pengertian sebelumnya,mengartikan organ negara dengan memberikan kekhususan kepada

187 Gunawan A. Tauda, Komisi Negara Independen: Eksistensi Independent Agenciessebagai Cabang Kekuasaan Baru dalam Sistem Ketatanegaraan, Yogyakarta: Genta Press, 2012,hlm. 58.

188 Jimly Asshiddiqie, Perkembangan dan Konsolidasi…, op.cit., hlm. 34.189 Ibid., hlm. 40-42.190 Dalam hal ini, yang dimaksud individu tersebut bisa siapa saja dan tidak terbatas pada

salah satu cabang kekuasaan.191 Dalam hal ini, individu tersebut harus memiliki kedudukan hukum atau menjabat posisi

tertentu di lembaga pemerintah.192 Dalam hal ini, organ negara merupakan organ yang dibentuk berdasarkan konstitusi atau

peraturan perundang-undangan lainnya yang berlaku di suatu negara.193 Pengertian organ negara yang ketiga mencakup lembaga negara mulai dari tingkat pusat

sampai tingkat daerah (hingga ke tingkat kecamatan dan kelurahan), sedangkan dalam pengertianorgan negara yang keempat hanya terbatas pada lembaga negara di tingkat pusat dan lembaganegara di tingkat daerah (hanya hingga tingkat kabupaten/kota).


43


lembaga negara yang berada di tingkat pusat yang pembentukannyadiatur dan ditentukan oleh UUD 1945, seperti MPR, DPR, DPD, MA,MK, dan BPK.194

Organ negara (staatsorgaan) sering disebut juga dengan istilah lembaga

pemerintah, lembaga pemerintah non-kementerian, atau lembaga negara. Ada

lembaga yang dibentuk berdasarkan atau karena diberi kekuasaan oleh suatu

Undang-Undang Dasar, ada yang dibentuk dan mendapatkan kekuasaannya dari

Undang-Undang, dan bahkan ada juga yang hanya dibentuk berdasarkan

Keputusan Presiden.195 Hierarki lembaga negara tersebut tergantung pada derajat

pengaturannya menurut peraturan perundang-undangan yang berlaku.196

Menurut Jimly Asshiddiqie, ada empat macam tingkatan lembaga negara di

tingkat pusat, yaitu:197

1. Lembaga yang dibentuk berdasarkan Undang-Undang Dasar yangdiatur dan ditentukan lebih lanjut dalam atau dengan Undang-Undang,Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden, dan Keputusan Presiden;

2. Lembaga yang dibentuk berdasarkan Undang-Undang yang diatur atauditentukan lebih lanjut dalam atau dengan Peraturan Pemerintah,Peraturan Presiden, dan Keputusan Presiden;

3. Lembaga yang dibentuk berdasarkan Peraturan Pemerintah atauPeraturan Presiden yang ditentukan lebih lanjut dengan KeputusanPresiden; dan

4. Lembaga yang dibentuk berdasarkan Peraturan Menteri yang ditentukanlebih lanjut dengan Keputusan Menteri atau keputusan pejabat di bawahMenteri.

Sedangkan di tingkat daerah terdapat tujuh tingkat kelembagaan, yaitu:198

1. Lembaga daerah yang dibentuk berdasarkan Undang-Undang Dasar,Undang-Undang, Peraturan Pemerintah, atau Peraturan Presiden yangpengangkatan anggotanya dilakukan dengan Keputusan Presiden;

2. Lembaga daerah yang dibentuk berdasarkan peraturan tingkat pusat atauPeraturan Daerah Provinsi dan pengangkatan anggotanya ditetapkandengan Keputusan Presiden atau pejabat pusat;

194 Jimly Asshiddiqie berpendapat walaupun saat ini semua lembaga konstitusionaldianggap sederajat sebagai lembaga negara, namun untuk lembaga negara yang kewenangannyaditentukan dalam UUD 1945 tetap relevan untuk disebut sebagai lembaga tinggi negara (mainorgans). Jimly Asshiddiqie, Perkembangan dan Konsolidasi …, op.cit., hlm. 45.

195 Ibid., hlm. 42.196 Ibid., hlm. 43.197 Ibid., hlm. 50.198 Ibid., hlm. 53.


44


3. Lembaga daerah yang kewenangannya dibentuk berdasarkan PeraturanGubernur yang pengangkatan anggotanya ditetapkan dengan KeputusanGubernur;

4. Lembaga daerah yang dibentuk berdasarkan Peraturan Gubernur yangpengangkatan anggotanya ditetapkan dengan Keputusan Gubernur;

5. Lembaga daerah yang dibentuk berdasarkan Peraturan Gubernur yangpengangkatan anggotanya ditetapkan dengan Keputusan Bupati atauWalikota;

6. Lembaga daerah yang dibentuk berdasarkan Peraturan DaerahKabupaten/Kota yang pengangkatan anggotanya ditetapkan denganKeputusan Bupati atau Walikota; dan

7. Lembaga yang dibentuk berdasarkan Peraturan Bupati atau Walikotayang keanggotaannya ditetapkan dengan Keputusan Bupati/Walikota.

Pemahaman mengenai lembaga negara masih didasarkan pada bentuk

kekuasaan yang dijalankan dan dikaitkan dengan cabang kekuasaan tradisional,

seperti kekuasaan legislatif, eksekutif, dan yudikatif.199 Lembaga negara yang

berada pada lingkup kekuasaan legislatif disebut lembaga legislatif, lembaga yang

berada di lingkup kekuasaan eksekutif disebut lembaga eksekutif, dan lembaga

yang berada di lingkup kekuasaan yudikatif disebut lembaga yudikatif atau

lembaga pengadilan.200 Sampai saat ini, ketiga lembaga tersebut masih disepakati

sebagai lembaga negara utama atau lembaga fundamental yang mempunyai tugas,

fungsi, dan wewenang yang penting dalam rangka mewujudkan tujuan negara.

3. Teori Sistem Pemerintahan

Sistem pemerintahan merupakan gabungan dari istilah “sistem” dan

“pemerintahan”. Menurut Carl J. Friedrich, sistem adalah suatu keseluruhan yang

terdiri dari beberapa bagian yang mempunyai hubungan fungsional, baik antara

bagian-bagian maupun terhadap keseluruhannya, sehingga hubungan itu

menimbulkan suatu ketergantungan antara bagian-bagian yang akibatnya jika

salah satu bagian tidak bekerja dengan baik akan memengaruhi keseluruhannya

itu.201

199 Ibid., hlm. 43.200 Ibid.201 Carl J. Friedrich dalam Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim, Pengantar Hukum Tata

Negara Indonesia, Jakarta: Pusat Studi Hukum Tata Negara Fakultas Hukum UniversitasIndonesia dan Sinar Bakti, 1983, hlm. 171.


45


Kata “pemerintahan” mengandung dua macam pengertian, yaitu pengertian

dalam arti luas dan dalam arti sempit.202 Pemerintahan dalam arti luas berkaitan

dengan segala urusan yang dilakukan oleh negara dalam menyelenggarakan

kesejahteraan rakyatnya dan kepentingan negara sendiri, tidak hanya menjalankan

tugas eksekutif saja tetapi juga tugas legislatif dan yudikatif.203 Sedangkan

pemerintahan dalam arti sempit hanya berkaitan dengan urusan yang menyangkut

fungsi eksekutif saja.204 Jadi, pada dasarnya apabila berbicara mengenai sistem

pemerintahan berkaitan dengan bagaimana pembagian kekuasaan serta hubungan

antara lembaga negara yang menjalankan kekuasaan negara itu dalam rangka

menyelenggarakan kepentingan rakyat.205

Pembagian kekuasaan dalam sistem pemerintahan terbagi menjadi dua

macam, yaitu vertikal dan horizontal. Secara vertikal, pembagian kekuasaan

dilakukan menurut tingkatannya antara beberapa tingkat pemerintahan yang

melahirkan garis hubungan antara pusat dan daerah, sedangkan secara horizontal,

pembagian kekuasaan dilakukan menurut sifat tugas pemerintahan yang berbeda

antara legislatif, eksekutif, dan yudikatif.206

Dalam memaknai sistem pemerintahan, Sri Soemantri berpendapat bahwa

ada atau tidak hubungan antara eksekutif dan legislatif dapat melahirkan sistem

pemerintahan parlementer atau sistem pemerintahan presidensiil.207 Terkait

dengan itu, Jimly Asshidiqqie berpendapat ada dua kriteria dasar yang dapat

digunakan untuk membedakan sistem pemerintahan, yakni dengan (i) mengetahui

ada atau tidaknya pembedaan antara real executive dan nominal executive dalam

penyelenggaraan pemerintahan negara dan (ii) mengetahui ada atau tidaknya

202 Jazim Hamidi dan Mustafa Lutfi, op.cit., hlm. 39.203 Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim, op.cit.204 Jazim Hamidi dan Mustafa Lutfi, op.cit.205 Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim, op.cit., Vide Titik Triwulan Tutik, Konstruksi

Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Amendemen UUD 1945, Jakarta: Kencana, 2010, hlm. 148.206 Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim, op.cit., Vide Jazim Hamidi dan Mustafa Lutfi,

op.cit., hlm. 40.207 Sri Soemantri dalam Titik Triwulan Titik, op.cit., hlm. 148.


46


hubungan pertanggungjawaban antara cabang eksekutif dengan cabang

legislatif.208

Secara garis besar, terdapat tiga macam sistem pemerintahan, yaitu:209

a. Sistem Pemerintahan Parlementer

Sistem pemerintahan parlementer (parliamentary system) atau sering

disebut juga sistem kabinet (cabinet government) merupakan sistem

pemerintahan yang dipimpin oleh kepala negara dan kepala pemerintahan.

Ciri umum sistem pemerintahan parlementer, antara lain:210

1) Hubungan antara lembaga parlemen dan pemerintah tidak murniterpisahkan;

2) Fungsi eksekutif terdiri atas kepala negara dan kepalapemerintahan (jabatan kepala negara dan kepala pemerintahandipisahkan dan dibedakan);

3) Kepala pemerintahan diangkat oleh kepala negara;

4) Kepala pemerintahan mengangkat menteri sebagai satu kesatuaninstitusi yang bersifat kolektif;

5) Menteri biasanya merupakan anggota parlemen;

6) Pemerintah bertanggung jawab kepada parlemen dan tidak dipilihsecara langsung oleh rakyat sehingga pertanggungjawabankepada rakyat juga tidak bersifat langsung melainkan melaluiparlemen;

7) Kepala pemerintahan dapat memberikan pendapat kepada kepalanegara untuk membubarkan parlemen;

8) Dianutnya prinsip supremasi parlemen sehingga kedudukanparlemen dianggap lebih tinggi daripada bagian pemerintahan;dan

9) Sistem kekuasaan negara terpusat pada parlemen.

b. Sistem Pemerintahan Presidensiil

Sistem pemerintahan presidensiil (presidential system) adalah sistem

pemerintahan yang dipimpin oleh Presiden sebagai pemimpin kekuasaan

pemerintahan tertinggi dalam suatu negara. Ciri umum sistem pemerintahan

presidensiil, antara lain:211

208 C.F. Strong dalam bukunya Modern Political Constitution (1960) membedakan antarajabatan eksekutif sebagai kepala negara (nominal executive) dan jabatan eksekutif sebagai kepalapemerintahan (real executive). Jimly Asshiddiqie, Pokok-Pokok Hukum …, op.cit., hlm. 312.

209 Jimly Asshiddiqie, Pokok-Pokok Hukum …, op.cit., 311.210 Ibid., hlm. 316.211 Ibid.


47


1) Terdapat pemisahan kekuasaan yang jelas antara cabangkekuasaan eksekutif dan legislatif;

2) Presiden merupakan kekuasaan eksekutif tunggal dan memilikikekuasaan yang tidak terbagi;

3) Jabatan kepala negara dan kepala pemerintahan disatukan dantidak dibedakan sama sekali (kepala pemerintahan adalah kepalanegara dan kepala negara adalah kepala pemerintahan);

4) Presiden mengangkat menteri sebagai bawahan yang bertanggungjawab kepadanya;

5) Anggota parlemen tidak boleh menduduki jabatan eksekutif dandemikian sebaliknya;

6) Presiden tidak dapat membubarkan parlemen;

7) Dianut prinsip supremasi konstitusi sehingga pemerintahaneksekutif bertanggung jawab pada konstitusi;

8) Eksekutif bertanggung jawab langsung kepada rakyat yangberdaulat; dan

9) Kekuasaan tersebar dan tidak terpusat (tidak seperti sistemparlementer yang terpusat pada parlemen).

c. Sistem campuran

Sistem pemerintahan campuran (mixed system atau hybrid system)

merupakan bentuk variasi dari sistem pemerintahan parlementer dan sistem

pemerintahan presidensiil, tergantung dari kebutuhan negara yang

bersangkutan.212 Penggabungan dari kedua konsep sistem pemerintahan ini

melahirkan dua bentuk sistem pemerintahan, yaitu sistem quasi-parlementer

dan sistem quasi-presidensiil. Apabila dalam suatu negara sifat parlementer-

nya terlihat lebih dominan maka negara itu dikatakan menganut sistem

sistem quasi-parlementer, tetapi apabila dalam suatu negara sifat

presidensiil-nya terlihat lebih dominan maka negara itu dikatakan menganut

sistem quasi-presidensiil.213

F. Kerangka Konsep

Di tesis ini terdapat beberapa istilah yang sering digunakan sehingga perlu

diuraikan secara jelas arti atau makna yang tepat dari istilah tersebut. Hal ini

dimaksudkan guna menghindari perbedaan pandangan dalam memahami materi

substansi yang akan diteliti.

212 Titik Triwulan Tutik, op.cit., hlm. 153.213 Jimly Asshiddiqie, Pokok-Pokok Hukum …, op.cit., hlm. 321.


48


Beberapa istilah tersebut adalah sebagai berikut:

1. “Pemisahan”. Dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia Pusat Bahasa, yang

dimaksud dengan pemisahan adalah proses, cara, perbuatan memisah atau

memisahkan; pemecahan (pembelahan); dan pembedaan.214 Dalam Black’s

Law Dictionary, padanan kata yang tepat dengan istilah tersebut ialah

segregation, yang artinya the act or process of separating (tindakan atau

proses pemisahan).215

2. “Kementerian”. Dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia Pusat Bahasa, yang

dimaksud dengan kementerian adalah pekerjaan (urusan) negara yang

dipegang oleh seorang menteri; lembaga atau kantor tempat mengurusi

pekerjaan menteri; atau departemen/lembaga tinggi pemerintahan yang

mengurus suatu bidang pekerjaan negara yang dipimpin oleh seorang

menteri.216 Dalam Black’s Law Dictionary, padanan kata yang tepat dengan

istilah tersebut ialah department, yang artinya a principal branch or division

of government (cabang utama pemerintah) atau a division of executive

branch of the government, headed by secretary who is a member of the

President’s cabinet (divisi dari cabang eksekutif pemerintah, dikepalai oleh

sekretaris yang merupakan anggota dari kabinet Presiden).217 Dalam UU

Kementerian Negara, yang dimaksud kementerian adalah perangkat

pemerintah yang membidangi urusan tertentu pemerintahan.218

3. “Sekretariat”. Dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia Pusat Bahasa, yang

dimaksud dengan sekretariat adalah bagian organisasi yang menangani

pekerjaan dan urusan yang menjadi tugas sekretaris.219 Dalam Black’s Law

Dictionary, yang dimaksud dengan sekretaris atau secretary adalah an

administrative assistant (asisten administratif) atau a corporate officer in

charge of official correspondence, minutes of board meetings and records of

214 Departemen Pendidikan Nasional, Kamus Besar Bahasa Indonesia Pusat Bahasa,Jakarta: Gramedia Pustaka Utama, Edisi Keempat, 2008, hlm. 1081.

215 Brian A. Garner, Black’s Law Dictionary, Minnesota: West Thomson Reuters, NinthEdition, 2009, p. 1479.

216 Departemen Pendidikan Nasional, op.cit., hlm. 902 jo. 315.217 Brian A. Garner, op.cit., p. 501.218 Ketentuan Pasal 1 angka 1 Undang-Undang Nomor 39 Tahun 2008.219 Departemen Pendidikan Nasional, op.cit., hlm. 1245.


49


stock ownership and transfer (pejabat korporasi yang bertanggung jawab

dalam hal korespondensi perkantoran, rapat dewan, dan pencatatan

kepemilikan dan transfer).220

4. “Pemerintah, pemerintahan, dan pemerintahan negara”. Dalam Kamus Besar

Bahasa Indonesia Pusat Bahasa, yang dimaksud dengan pemerintah adalah

penguasa suatu negara atau badan tertinggi yang memerintah suatu negara;

pemerintahan artinya segala urusan yang dilakukan oleh negara dalam

menyelenggarakan kesejahteraan masyarakat dan kepentingan negara; dan

pemerintahan negara artinya segala bentuk mekanisme, daya upaya, dan

proses lembaga negara dalam menentukan, merumuskan, mengatur, dan

mengusahakan tercapainya tujuan negara.221 Dalam Black’s Law Dictionary,

padanan kata yang tepat dengan ketiga istilah tersebut ialah government,

administration, dan state government. Government artinya the sovereign

power in a nation or state (kekuasaan yang berdaulat dalam suatu bangsa

atau negara)222; administration artinya the management or performance of

the executive duties of a government, institution, or business (manajemen

pelaksanaan tugas eksekutif lembaga pemerintah)223; dan state government

artinya merujuk pada definisi government224.

5. “Lembaga pemerintah”. Dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia Pusat

Bahasa, yang dimaksud dengan lembaga pemerintah adalah badan

pemerintahan yang berada di dalam lingkungan eksekutif.225 Dalam Black’s

Law Dictionary, padanan kata yang tepat dengan istilah tersebut ialah

government agency, yang artinya a governmental body with the authority to

implement and administer particular legislation (suatu badan pemerintah

yang memiliki wewenang untuk mengurus dan menjalankan peraturan

perundang-undangan tertentu).226

220 Brian A. Garner, op.cit., p. 1472.221 Departemen Pendidikan Nasional, op.cit., hlm. 1057.222 Ibid., p. 764.223 Brian A. Garner, op.cit., p. 49.224 Ibid., p. 1539.225 Departemen Pendidikan Nasional, op.cit., hlm. 808.226 Brian A. Garner, op.cit., p. 71.


50


6. “Kekuasaan dan kekuasaan pemerintah”. Dalam Kamus Besar Bahasa

Indonesia Pusat Bahasa, yang dimaksud dengan kekuasaan adalah

kemampuan orang atau golongan untuk menguasai orang atau golongan lain

berdasarkan kewibawaan, wewenang, karisma, atau kekuatan fisik; dan

kekuasaan pemerintah artinya kekuasaan eksekutif. Dalam Black’s Law

Dictionary, padanan kata yang tepat dengan istilah tersebut ialah power dan

public power. Power artinya the legal right or authorization to act or not

act, a person’s or organization’s ability to alter, by an act of will, the rights,

duties, liabilities, or other legal relations either or that person or of another

(dasar hukum atau hak untuk bertindak atau tidak bertindak, kemampuan

seseorang atau organisasi untuk mengubah, dengan suatu kehendak, hak,

kewajiban, tanggung jawab, atau hubungan hukum antara orang itu dengan

yang lainnya)227; dan public power artinya a power vested in a person as an

agent or instrument of the functions of the state, comprise the various forms

of legislative, judicial, and executive authority (kekuasaan yang ditetapkan

kepada seseorang sebagai suatu lembaga atau instrumen dari fungsi negara,

yang meliputi berbagai macam bentuk dari kekuasaan eksekutif, yudisial,

dan eksekutif)228.

G. Metode Penelitian

Sesuai dengan permasalahan yang diteliti, penelitian atas sejarah

perkembangan Sekretariat Negara dan pemisahan Kementerian Sekretariat Negara

dan Sekretariat Kabinet dalam sistem pemerintahan presidensiil ini merupakan

penelitian hukum (legal research). Menurut Soerjono Soekanto, penelitian hukum

merupakan suatu kegiatan ilmiah yang didasarkan pada metode, sistematika, dan

pemikiran tertentu dengan jalan menganalisisnya.229

Jenis penelitian hukum itu menurut Soetandyo Wignjosoebroto dapat

dibedakan menjadi dua bentuk, yaitu penelitian hukum yang doktrinal dan

227 Ibid., p. 1288.228 Brian A. Garner, op.cit., p. 1289.229 Soerjono Soekanto, Pengantar Penelitian Hukum, Jakarta: Universitas Indonesia (UI-

Press), 1986, hlm. 43.


51


penelitian hukum yang nondoktrinal.230 Penelitian hukum yang doktrinal bekerja

untuk menemukan jawaban yang benar dengan pembuktian kebenaran yang dicari

di atau dari preskripsi hukum yang tertulis di kitab undang-undang atau kitab

agama (tergantung keyakinan yang dianut) berikut ajaran atau doktrin yang

mendasarinya, sedangkan penelitian hukum yang nondoktrinal bekerja untuk

menemukan jawaban yang benar dengan pembuktian kebenaran yang dicari di

atau dari fakta sosial yang bermakna hukum sebagaimana yang tersimak dalam

kehidupan sehari-hari atau yang telah terinterpretasi dan menjadi bagian dari

makna yang hidup di lingkungan suatu masyarakat tertentu.231

Merujuk pada pengertian itu, penelitian ini termasuk jenis penelitian hukum

yang doktrinal atau penelitian hukum normatif karena pangkal permasalahannya

terletak pada dasar pertimbangan hukum dalam pembentukan kedua lembaga

(Kementerian Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet) yang berparadoks

dengan maksud ketentuan dasar konstitusi. Penelitian hukum normatif atau sering

disebut penelitian hukum kepustakaan232 akan diarahkan pada aspek pembentukan

lembaga yang sesuai dengan pelaksanaan kekuasaan penyelenggaraan

pemerintahan negara oleh Presiden dalam sistem pemerintahan presidensiil.

Dalam kaitannya dengan penelitian normatif, terdapat beberapa pendekatan

yang digunakan, yaitu pendekatan perundang-undangan (statute approach),

pendekatan konsep (conceptual approach), pendekatan analitis (analytical

approach), pendekatan perbandingan (comparative approach), pendekatan

historis (historical approach), pendekatan filsafat (philosophical approach), dan

pendekatan kasus (case approach).233 Mengacu pada jenis pendekatan itu,

pendekatan dalam penelitian tesis ini menggunakan statute approach, conceptual

approach, historical approach, dan case approach.

Statute approach, digunakan untuk meneliti, mendalami, dan menelaah

berbagai peraturan perundang-undangan, seperti Peraturan Presiden atau

230 Dalam Sulistyowati Irianto dan Sidharta, Metode Penelitian Hukum: Konstelasi danRefleksi, Jakarta: Yayasan Pustaka Obor Indonesia, 2011, hlm. 121.

231 Ibid.232 Soerjono Soekanto dan Sri Mamudji, Penelitian Hukum Normatif: Suatu Tinjauan

Singkat, Jakarta: RajaGrafindo Persada, 2007, hlm. 23.233 Johnny Ibrahim, Teori dan Metodologi Penelitian Hukum Normatif, Malang: Jawa

Timur, 2008, hlm. 300.


52


Keputusan Presiden, yang mengatur mengenai pembentukan lembaga

Kementerian Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet. Dalam hal ini, dilakukan

pendekatan untuk menjelaskan fungsi jabatan Presiden di dalam UUD 1945 dalam

kaitannya dengan pembentukan lembaga pendukung (auxilliary organ) bagi

Presiden.

Conceptual approach, digunakan untuk mendalami fungsi lembaga

eksekutif dalam sistem pemerintahan presidensiil. Pendalaman itu diperlukan

untuk mengetahui ide atau konsep dari pemisahan Kementerian Sekretariat

Negara dan Sekretariat Kabinet yang diterapkan pada masa pemerintahan Presiden

Abdurrahman Wahid dan Presiden Susilo Bambang Yudhoyono. Dengan

mengetahui ide atau konsep pemisahan itu, dapat ditelaah paradigma dan format

kelembagaan yang tepat dan sesuai dengan karakter fungsi eksekutif dalam sistem

pemerintahan presidensiil sebagaimana ditegaskan dalam UUD 1945.

Historical approach, digunakan untuk melacak sejarah atau latar belakang

dari pembentukan dan pemisahan Kementerian Sekretariat Negara dan Sekretariat

Kabinet. Dalam hal ini, pendekatan difokuskan pada aturan perundang-undangan

dengan maksud untuk menelusuri sejarah perkembangan Sekretariat Negara dari

masa ke masa pemerintahan. Sementara itu, case approach digunakan untuk

mempelajari berbagai permasalahan atau implikasi yang terjadi akibat pemisahan

kedua lembaga pemerintah dalam kaitannya dengan sistem pemerintahan

presidensiil.

Dilihat dari substansi materi muatan tesis, penelitian ini juga dapat

dikategorikan sebagai penelitian evaluatif karena tesis ini dimaksudkan untuk

mengevaluasi atau setidaknya menakar atau menilai keberhasilan dari pemisahan

Kementerian Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet dalam peranannya

membantu Presiden menyelenggarakan pemerintahan negara. Dari hasil penelitian

akan terkumpul informasi, data, dan bahan mengenai efisiensi dan efektivitas dari

pemisahan kedua lembaga pemerintah itu, yang selanjutnya dapat dievaluasi dan

menjadi bahan masukan bagi pembentukan RUU Lembaga Kepresidenan.

Perlu disampaikan pula dalam tesis ini bahwasanya Penulis adalah pegawai

pada salah satu lembaga pemerintah tersebut. Namun dalam melakukan penelitian,

Penulis berusaha agar kajian dan analisis dapat dilakukan secara objektif dan


53


profesional. Penelitian ini tidak ditujukan untuk mempersalahkan ataupun

menyudutkan pihak tertentu akibat pemisahan kedua lembaga itu melainkan

dilakukan semata-mata untuk keperluan akademis sekaligus masukan demi

perbaikan bagi pemerintahan di masa yang akan datang.

Penulis juga menyadari bahwa substansi materi tesis ini sudah tidak asing

lagi dan pernah dibahas serta dibukukan dan dijurnalkan oleh beberapa tokoh

akademisi, contohnya Bagir Manan dalam bukunya “Lembaga Kepresidenan”,

Jazim Hamidi-Mustafa Lutfi dalam bukunya “Hukum Lembaga Kepresidenan

Indonesia”, dan jurnal Roby Arya Brata “Analisis Konstitusional Restrukturisasi

Sekretariat Negara”. Namun dalam penelitian ini, Penulis memandang

pembentukan suatu lembaga pemerintah pendukung seperti Sekretariat Negara

atau Sekretariat Kabinet yang merupakan salah satu kekuasaan prerogatif Presiden

pada hakikatnya perlu dilembagakan dan diatur secara jelas dalam suatu Undang-

Undang tentang Lembaga Kepresidenan.

Pada penelitian hukum normatif, bahan pustaka merupakan data dasar yang

dalam ilmu penelitian digolongkan sebagai data sekunder.234 Penelitian hukum

seperti itu tidak mengenal penelitian lapangan (field research) karena yang diteliti

adalah bahan hukum sehingga dapat dikatakan sebagai library based, focusing on

reading and analysis of the primary and secondary materials.235

Data sekunder (secondary materials) dalam penelitian tesis ini terbagi

menjadi bahan hukum primer, bahan hukum sekunder, dan bahan hukum tersier.

Bahan hukum primer yang digunakan, berupa konstitusi negara dan peraturan

perundang-undangan yang berkaitan dengan kementerian negara dan lembaga

pemerintah tersebut; bahan hukum sekunder yang digunakan, berupa buku, karya

ilmiah, jurnal, dan rancangan undang-undang terkait dengan permasalahan; dan

bahan hukum tersier yang digunakan ialah berupa kamus dan ensiklopedia yang

menunjang bahan hukum primer dan sekunder tersebut.

Berkenaan dengan jenis data dimaksud, maka pengumpulan data dalam

penelitian ini dilakukan melalui studi dokumen atau studi kepustakaan.

Pengumpulan data dilakukan dengan mengumpulkan berbagai macam dokumen

234 Soerjono Soekanto dan Sri Mamudji, op.cit., hlm. 24.235 Johnny Ibrahim, op.cit., hlm. 46.


54


ilmiah yang mengkaji mengenai fungsi kekuasaan Presiden dalam sistem

pemerintahan presidensiil. Selain itu, selama penelitian ini juga dilakukan

wawancara atau diskusi dengan para pihak yang mengetahui perihal pemisahan

Kementerian Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet.

Setelah didapat seluruhnya, maka dilakukan pengolahan dan analisis secara

kualitatif terhadap data dan bahan hukum tersebut. Dalam pengolahan data secara

kualitatif, data yang diperoleh dari fakta yang ditemukan di lapangan diuji dengan

teori, asas, dan kaidah hukum dari dokumen atau kepustakaan yang berkaitan

dengan permasalahan sehingga dapat diperoleh simpulan atau jawaban dari

permasalahan yang dikemukakan. Penelitian ini diharapkan dapat menambah

pengetahuan dan mendorong penelitian atau pengembangan lebih lanjut mengenai

studi Lembaga Kepresidenan, serta membantu para pimpinan lembaga tersebut

untuk menentukan kebijakan pembentukan lembaga pendukung yang tepat bagi

Presiden dalam sistem pemerintahan presidensiil.

H. Sistematika Penulisan

Tesis ini terdiri dari lima bab yang disusun dengan sistematika penulisan

sebagai berikut:

Bab I Pendahuluan, menguraikan latar belakang permasalahan yang terjadi

akibat pemisahan Kementerian Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet dalam

sistem pemerintahan presidensiil. Selain itu juga dijelaskan rumusan masalah,

tujuan penelitian, manfaat penelitian, kerangka teori, kerangka konsep, metode

penelitian, dan sistematika penulisan.

Bab II Sejarah Perkembangan Sekretariat Negara, menguraikan secara

singkat sejarah perkembangan Sekretariat Negara sejak terbentuk hingga

berkembangnya Sekretariat Negara menjadi Kementerian Sekretariat Negara, dari

masa Orde Lama sampai masa Orde Baru hingga terjadinya pemisahan Sekretariat

Kabinet dari Kementerian Sekretariat Negara pada masa Reformasi. Di dalam bab

ini juga diuraikan perkembangan tugas, fungsi, dan susunan organisasi

Kementerian Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet dari masa Kabinet

Presidensiil hingga masa Kabinet Indonesia Bersatu II yang ditunjukkan melalui

berbagai instrumen peraturan perundang-undangan (legal instrument) mengenai


55


pembentukan kedua lembaga tersebut, seperti Peraturan Presiden dan Keputusan

Presiden.

Bab III Pemisahan Kementerian Sekretariat Negara dan Sekretariat

Kabinet dalam Sistem Pemerintahan Presidensiil, membahas, mengkaji, dan

menganalisis mengenai pemisahan Kementerian Sekretariat Negara dan

Sekretariat Kabinet dalam kaitannya dengan fungsi jabatan dan kekuasaan

Presiden sebagai penyelenggara kekuasaan pemerintahan negara di dalam sistem

pemerintahan presidensiil serta implikasi yang terjadi dari pemisahan kedua

lembaga pendukung Presiden tersebut.

Bab IV Paradigma Konsolidasi dan Format Penataan Organisasi

Lembaga Kepresidenan, membahas, mengkaji, dan menganalisis paradigma

konsolidasi Kementerian Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet untuk

dibentuk sesuai dengan karakter sistem pemerintahan presidensiil. Selain itu,

dalam bab ini juga dibahas, dikaji, dan dianalisis mengenai format penataan

organisasi di lingkungan Lembaga Kepresidenan yang tepat dan sesuai dengan

konstitusi UUD 1945 agar penyelenggaraan pemerintahan negara dapat lebih

berdaya guna dan berhasil guna.

Bab V Penutup, merupakan bab terakhir yang berisi simpulan dari hasil

penelitian dan saran yang dapat menjadi masukan bagi pengembangan lembaga

pendukung Presiden pada masa pemerintahan berikutnya.


56


BAB II

SEJARAH PERKEMBANGAN SEKRETARIAT NEGARA

Sebelum sampai pada pembahasan mengenai materi permasalahan, terlebih

dahulu dijelaskan sejarah perkembangan Sekretariat Negara dari masa

pemerintahan Presiden Soekarno (Orde Lama) sampai dengan masa pemerintahan

Susilo Bambang Yudhoyono (Orde Reformasi). Sejarah Sekretariat Negara

penting untuk dikemukakan karena melalui hal ini dapat diketahui lahir dan

berkembangnya Sekretariat Negara serta terlihat pengaturan atau regulasi

organisasi yang dibentuk oleh masing-masing Presiden dalam setiap

pemerintahannya.236

A. Masa Orde Lama

Pada masa pemerintahan Orde Lama yang dipimpin oleh Presiden Soekarno

(1945-1967), terjadi enam kali pergantian Sekretaris Negara, yaitu Abdoel Gaffar

Pringgodigdo, Abdoel Karim Pringgodigdo, Tamzil Gelar Sutan Narajau,

Mohammad Ichsan, dan Abdul Wahab Suryodiningrat.

1. Era Abdoel Gaffar Pringgodigdo (1945-1949)

Sejarah terbentuknya Sekretariat Negara berkaitan erat dengan sejarah

kemerdekaan bangsa dan negara Republik Indonesia. Robinson Pangaribuan

mencatat, sejarah Sekretariat Negara bermula dari penetapan Abdoel Gaffar

Pringgodigdo237 sebagai Sekretaris Negara oleh Presiden Soekarno ketika

236 Perlu disampaikan bahwa sebagian besar materi yang digunakan dalam bab inimenyerap isi buku yang dibuat Sekretariat Negara yang berjudul “Sekretariat Negara RepublikIndonesia: Dari Masa Pemerintahan Presiden Soekarno sampai dengan Presiden Susilo BambangYudhoyono”. Data dan buku tersebut juga didukung oleh data peraturan perundang-undanganyang mengatur mengenai pembentukan kedua lembaga dimaksud. Hal ini disebabkan olehketerbatasan literatur yang membahas tentang sejarah Sekretariat Negara.

237 Abdoel Gaffar Pringgodigdo lahir pada tanggal 24 Agustus 1904 di Bojonegoro. Beliaumerupakan keturunan priayi yang menyelesaikan pendidikan pada Universitas Leiden bagianIndologi dan Hukum. Kariernya diawali sebagai pegawai administrasi, lalu meningkat menjadiKepala Bagian Agraria pada Kantor Gubernur Jawa Timur, Wakil Kepala Kantor BadanPenyelidik Usaha-Usaha Persiapan Kemerdekaan Indonesia (BPUPKI), hingga menjabat sebagaiKepala Sekretariat BPUPKI. Sekretariat Negara Republik Indonesia, Sekretariat ..., op.cit., hlm.12 dan 13.


57


mengumumkan nama-nama menteri dalam kabinetnya, tidak lama setelah

proklamasi kemerdekaan Indonesia pada tanggal 17 Agustus 1945.238

Hari pelantikannya sebagai Sekretaris Negara pada tanggal 2 September

1945 diperingati sebagai hari lahir Sekretariat Negara, meskipun pada saat itu

pengangkatannya belum ditetapkan dalam suatu ketentuan peraturan perundang-

undangan.239 Hal itu terekam dari petikan memorabilia “Kenangan Sekretaris

Negara yang Pertama” yang ditulis Abdul Gaffar Pringgodigdo seperti berikut:240

“Pada hari Minggu Pahing, tanggal 2 September 1945, untuk pertamakalinya, dilantiklah Sekretaris Negara Republik Indonesia. Dan sayabersyukur, bahwa sayalah yang pada hari itu dilantik sebagai SekretarisNegara yang pertama dalam lingkungan Pemerintah Republik Indonesia.Dengan pelantikan itu, sekaligus untuk pertama kalinya diadakan lembagaSekretariat Negara….”

Pada masa awal kemerdekaan, pemerintahan masih diselenggarakan secara

kolegial dan Sekretariat Negara belum menjadi sebuah lembaga yang setingkat

dengan departemen (baca: kementerian), tetapi saat itu sudah disadari bahwa

jabatan Sekretaris Negara (State Secretary) merupakan bagian penting dalam

struktur kabinet.241

238 Robinson Pangaribuan, The Indonesian State Secretariat 1945-1993, Jakarta: PustakaSinar Harapan, 1996, hlm. 14. Pernyataan ini merupakan hasil wawancara yang dilakukanRobinson Pangaribuan terhadap Sumarwoto, Asisten Menteri Sekretaris Negara untuk UrusanLembaga Negara Non-Departemen, yang mengetahuinya dari wawancara yang dilakukannyasendiri terhadap Abdoel Gaffar Pringgodigdo di Surabaya. Vide susunan Kabinet Presidensildalam Sekretariat Kabinet Republik Indonesia, “Kabinet Presidensil”, http://www.setkab.go.id/profil-kabinet-14-kabinet-presidensil.html, diakses pada tanggal 29 Agustus 2012.

239 Hal ini disebabkan pada saat itu masih terjadi perlawanan dari penjajah Belanda yangtidak mengakui kemerdekaan Indonesia.

240 Memorabilia itu merupakan catatan Abdul Gaffar Pringgodigdo yang ditulis di Surabayapada tanggal 17 Agustus 1980. Sekretariat Negara Republik Indonesia, Sekretariat Negara ...,op.cit., hlm. 12.

241 Dalam suatu susunan organisasi yang kompleks seperti negara, idealnya memangdibutuhkan peran sekretaris guna membantu pelaksanaan kegiatan organisasi. Pada saat itu,kabinet masih merupakan satu kesatuan seperti sebuah pengurus perkumpulan, dimana Presidensebagai Ketua, Wakil Presiden sebagai wakil ketua, para menteri sebagai anggota pengurus, danSekretaris Negara sebagai penulis. Ibid.


58


Bagan 2.1.Struktur Organisasi Pemerintah pada Awal Kemerdekaan

Sumber: Diolah

Susunan organisasi Sekretariat Negara saat itu masih sangat sederhana,

hanya terdiri dari Wakil Sekretaris Negara I yang dijabat Iskandar Gondowardoyo

dan Wakil Sekretaris Negara II yang dijabat Ratmoko, yang berfungsi membantu

Presiden dan Wakil Presiden dalam melaksanakan tugas administrasi

pemerintahan atau sebagai pelaksana teknis administrasi, misalnya juru tulis

dalam sidang kabinet, menandatangani peraturan, dan menyelenggarakan tugas

keprotokolan.242

Sekretaris Negara belum terlibat dalam penentuan kebijakan, namun

demikian Sekretariat Negara telah dipercaya untuk menjalankan dua fungsi

penting dalam praktiknya sehari-hari. Fungsi pertama, Sekretariat Negara

berperan sebagai penghubung atau perantara bagi instansi pemerintah lain dalam

menyampaikan saran rekomendasi ataupun hal lain yang ditujukan pada Presiden;

dan fungsi kedua, dalam membantu tugas administrasi Presiden sebagai kepala

pemerintahan Sekretariat Negara bertugas untuk mendokumentasikan dan

mengumpulkan surat penting serta menyebarluaskan informasi penetapan

peraturan atau keputusan yang dikeluarkan Presiden atau kementerian.243

Ketika itu Sekretariat Negara memang belum sama dengan lembaga

pemerintah atau kementerian lain. Tetapi setelah Peraturan Pemerintah Nomor 1

Tahun 1945 tentang Mulai Berlakunya Undang-Undang dan Peraturan Pemerintah

ditetapkan, peranan lembaga Sekretariat Negara menjadi sangat penting karena

242 Sekretariat Negara Republik Indonesia, Sekretariat Negara ..., ibid., hlm.15. VideRobinson Pangaribuan, op.cit., hlm. 14.

243 Sekretariat Negara Republik Indonesia, Sekretariat Negara ..., ibid., hlm.16. VideRobinson Pangaribuan, ibid.

Presiden dan Wakil Presiden

Menteri Menteri Negara Ketua Mahkamah Agung Jaksa Agung

Sekretaris Negara

Juru Bicara Presiden


59


setiap Undang-Undang dan Peraturan Presiden yang diumumkan oleh Presiden

harus ditandatangani oleh Sekretaris Negara dan suatu pengumuman dianggap

tidak sah atau meragukan apabila tidak tercantum tanda tangan dari Sekretaris

Negara.244

Setelah Kabinet Presidensiil berakhir, terjadi perubahan sistem

pemerintahan dari sistem presidensiil ke sistem parlementer dengan dibentuknya

Kabinet Sjahrir I (14 November 1945-12 Maret 1946).245 Ketika itu, fungsi

Sekretaris Negara menjadi penghubung (intermediary function) antara Presiden

dengan Perdana Menteri, karena di dalam sistem pemerintahan parlementer

kekuasaan pemerintahan tidak lagi dimiliki Presiden dan para menteri

berkedudukan di bawah dan bertanggung jawab langsung kepada parlemen.246

Perubahan sistem pemerintahan itu berkorelasi dengan pembentukan Sekretaris

Perdana Menteri (Prime Minister Secretary) yang ditugaskan untuk membantu

Perdana Menteri, dibedakan dengan Sekretaris Negara yang tetap membantu

Presiden dan Wakil Presiden.247

Bagan 2.2.Struktur Kabinet Pemerintahan pada Sistem Parlementer

Sumber: Sekretariat Negara Republik Indonesia Dari Masa Pemerintahan Presiden Soekarnosampai dengan Presiden Susilo Bambang Yudhoyono, 2009, diolah.

Abdoel Gaffar Pringgodigdo dipercaya untuk menjabat sebagai Sekretaris

Negara selama beberapa masa kabinet, yaitu Kabinet Sjahrir II (12 Maret 1946-2

244 Vide Ketentuan Pasal 1 Peraturan Pemerintah Nomor 1 Tahun 1945 yang ditetapkanpada tanggal 10 Oktober 1945.

245 Sekretariat Kabinet Republik Indonesia, “Kabinet Sjahrir I”, http://www.setkab.go.id/profil-kabinet-15-kabinet-sjahrir-i.html, diakses pada tanggal 31 Agustus 2012.

246 Sekretariat Negara Republik Indonesia, Sekretariat ..., op.cit., hlm. 15 dan 23.247 Ibid., hlm. 25.

Kabinet Sjahrir I

Presiden Perdana Menteri

Sekretaris Negara Sekretaris Perdana Menteri


60


Oktober 1946)248, Kabinet Sjahrir III (2 Oktober 1946-27 Juni 1947)249, Kabinet

Amir Sjarifuddin I (3 Juli 1947-11 November 1947)250, Kabinet Amir Sjarifuddin

II (11 November 1947-29 Januari 1948)251, Kabinet Hatta I (29 Januari 1948-4

Agustus 1949)252, Kabinet Darurat (19 Desember 1948-13 Juli 1949)253, dan

Kabinet Hatta II (4 Agustus 1949-20 Desember 1949)254.

2. Era Abdoel Karim Pringgodigdo (1950-1957)

Setelah melalui masa sulit akibat agresi militer Belanda, pusat pemerintahan

dan ibukota kembali ke Jakarta. Abdoel Gaffar Pringgodigdo diminta menjabat

kembali sebagai Sekretaris Negara namun ternyata ia tidak bersedia menjabat

kembali sebagai menteri dalam Kabinet Republik Indonesia Serikat.255

Presiden Soekarno lalu menunjuk adik dari Abdoel Gaffar Pringgodigdo

sebagai penggantinya, yaitu Abdoel Karim Pringgodigdo.256 Penunjukannya

sebagai Direktur Kabinet Presiden pada tanggal 7 Januari 1950 ditetapkan dalam

Keputusan Presiden Nomor 15 Tahun 1950 dan penyebutan Sekretariat Negara

diubah menjadi Kabinet Presiden.257

248 Sekretariat Kabinet Republik Indonesia, “Kabinet Sjahrir II”, http://www.setkab.go.id/profil-kabinet-16-kabinet-sjahrir-ii.html, diakses pada tanggal 30 Agustus 2012.

249 Sekretariat Kabinet Republik Indonesia, “Kabinet Sjahrir III”, http://www.setkab.go.id/profil-kabinet-17-kabinet-sjahrir-iii.html, diakses pada tanggal 30 Agustus 2012.

250 Sekretariat Kabinet Republik Indonesia, “Kabinet Amir Sjarifuddin I”, http://www.setkab.go.id/profil-kabinet-18-kabinet-amir-sjarifuddin-i.html, diakses pada tanggal 30 Agustus2012.

251 Sekretariat Kabinet Republik Indonesia, “Kabinet Amir Sjarifuddin II”, http://www.setkab.go.id/profil-kabinet-19-kabinet-amir-sjarifuddin-ii.html, diakses pada tanggal 30 Agustus2012.

252 Sekretariat Kabinet Republik Indonesia, “Kabinet Hatta I”, http://www.setkab.go.id/profil-kabinet-20-kabinet-hatta-i.html, diakses pada tanggal 30 Agustus 2012.

253 Sekretariat Kabinet Republik Indonesia, “Kabinet Darurat”, http://www.setkab.go.id/profil-kabinet-21-kabinet-darurat.html, diakses pada tanggal 30 Agustus 2012. Pada masa initerjadi agresi militer sehingga pemerintahan dan ibukota dipindahkan ke Yogyakarta.

254 Sekretariat Kabinet Republik Indonesia, “Kabinet Hatta II”, http://www.setkab.go.id/profil-kabinet-22-kabinet-hatta-ii.html, diakses pada tanggal 30 Agustus 2012.

255 Sekretariat Negara Republik Indonesia, Sekretariat ..., ibid., hlm. 48.256 Robinson Pangaribuan, op.cit., hlm. 15. Abdul Karim Pringgodigdo merupakan pria

kelahiran Bojonegoro, 22 Maret 1906 yang menyelesaikan pendidikan terakhirnya di UniversitasLeiden, Belanda. Karier tertinggi yang pernah dicapainya sebelum menjadi Direktur KabinetPresiden adalah sebagai Direktur Jenderal Perekonomian pada Departemen Kemakmuran, sewaktupemerintahan berjalan di Yogyakarta, Vide Sekretariat Negara Republik Indonesia, SekretariatNegara ..., op.cit., hlm. 48.

257 Vide Sekretariat Negara Republik Indonesia, ibid.


61


Walaupun pada masa ini bentuk negara telah kembali pada bentuk negara

kesatuan berdasarkan Undang-Undang Nomor 7 Tahun 1950 tentang Perubahan

Konstitusi Sementara Republik Indonesia Serikat menjadi Undang-Undang Dasar

Sementara Republik Indonesia, sistem pemerintahan yang digunakan masih

berbentuk parlementer.258 Akibatnya, penyelenggaraan sistem administrasi

pemerintahan masih dijalankan oleh dua lembaga, yakni Kantor Kabinet Presiden

(the Cabinet Office of the President) dan Kabinet Perdana Menteri (the Cabinet

Office of the Prime Minister).259

Kantor Kabinet Presiden yang dipimpin oleh Direktur Kabinet Presiden

(President’s Cabinet Director) bertugas membantu Presiden, sedangkan Kabinet

Perdana Menteri yang dipimpin oleh Direktur Kabinet Perdana Menteri (Prime

Minister’s Cabinet Director) bertugas membantu Perdana Menteri. Anggota

President’s Cabinet Director berasal dari kalangan non-politik, sedangkan semua

anggota Prime Minister’s Cabinet Director berasal dari kalangan partai politik.260

Bagan 2.3.Struktur Lembaga Administrasi Pemerintahan pada Masa Konstitusi RIS 1950

Sumber: Sekretariat Negara Republik Indonesia Dari Masa Pemerintahan Presiden Soekarnosampai dengan Presiden Susilo Bambang Yudhoyono, 2009, diolah.

258 Ketentuan Pasal 1 ayat (1) Undang-Undang Nomor 7 Tahun 1950. Undang-undangtersebut ditetapkan pada tanggal 15 Agustus 1950.

259 Sekretariat Negara Republik Indonesia, Sekretariat Negara ..., op.cit., hlm. 49.260 Robinson Pangaribuan, op.cit., hlm.15.

Konstitusi RIS 1950

Presiden Perdana Menteri

Kabinet Presiden (DirekturKabinet Presiden)

Kabinet Perdana Menteri (DirekturKabinet Perdana Menteri)

Kantor Kabinet Presiden Rumah Tangga Presidendan Wakil Presiden


62


Sebagaimana terlihat dalam bagan struktur diatas, susunan organisasi

Kantor Kabinet Presiden saat itu terdiri dari dua bagian, yaitu:261

a. Kantor Kabinet Presiden

1) Bagian Tata Usaha, terdiri dari Seksi Personalia; Perbendaharaan;Arsip/Ekspedisi; dan Rumah Tangga.

2) Bagian Perundang-undangan, terdiri dari Seksi Undang-Undang;Hubungan; dan Surat-Menyurat.

3) Bagian Protokol, terdiri dari Seksi Protokol; Undangan danPenerimaan Tamu; Surat-Menyurat; Riset, Dokumentasi, danPublikasi; Detasemen Keamanan Presiden; dan Sekretariat WakilPresiden.

b. Rumah Tangga Presiden dan Wakil Presiden

1) Bagian Tata Usaha, terdiri dari Seksi Perbendaharaan;Arsip/Ekspedisi; dan Surat-Menyurat.

2) Bagian Rumah Tangga Istana, terdiri dari SeksiMakanan/Minuman/Gudang; Dapur; Pemeliharaan Istana danKebun; Linnenkamar, dan Kendaraan.

3) Bagian Resepsi, terdiri dari Bagian Khusus dan Bagian RumahTangga Wakil Presiden.

Abdoel Karim Pringgodigdo tetap dipertahankan sebagai Sekretaris Negara

meskipun sering terjadi pergantian kabinet, yakni dari Kabinet Republik Indonesia

Serikat (20 Desember 1949-6 September 1950)262, Kabinet Peralihan (20

Desember 1949-21 Januari 1950)263, Kabinet Halim (21 Januari 1950-6

September 1950)264, Kabinet Natsir (6 September 1950-27 Maret 1951)265,

Kabinet Sukiman (27 April 1951-3 April 1952)266, Kabinet Wilopo (3 April 1952-

30 Juli 1953)267, Kabinet Ali Sastroamidjojo I (30 Juli 1953-12 Agustus 1955)268,

261 Sekretariat Negara Republik Indonesia, Sekretariat Negara ..., op.cit., hlm. 50 dan 51.262 Sekretariat Kabinet Republik Indonesia, “Kabinet Republik Indonesia Serikat”,

http://www.setkab.go.id/profil-kabinet-43-kabinet-republik-indonesia-serikat.html, diakses padatanggal 31 Agustus 2012.

263 Sekretariat Kabinet Republik Indonesia, “Kabinet Susanto/Peralihan”, http://www.setkab.go.id/profil-kabinet-44-kabinet-susantoperalihan.html, diakses pada tanggal 31 Agustus2012.

264 Sekretariat Kabinet Republik Indonesia, “Kabinet Halim”, http://www.setkab.go.id/profil-kabinet-45-kabinet-halim.html, diakses pada tanggal 31 Agustus 2012.

265 Sekretariat Kabinet Republik Indonesia, “Kabinet Moh. Natsir”, http://www.setkab.go.id/profil-kabinet-46-kabinet-moh-natsir.html, diakses pada tanggal 31 Agustus 2012.

266 Sekretariat Kabinet Republik Indonesia, “Kabinet Sukiman”, http://www.setkab.go.id/profil-kabinet-47-kabinet-sukiman.html, diakses pada tanggal 31 Agustus 2012.

267 Sekretariat Kabinet Republik Indonesia, “Kabinet Wilopo”, http://www.setkab.go.id/profil-kabinet-48-kabinet-wilopo.html, diakses pada tanggal 31 Agustus 2012.


63


Kabinet Burhanuddin Harahap (12 Agustus 1955-24 Maret 1956)269, Kabinet Ali

Sastroamidjojo II (24 Maret 1956-14 Maret 1957)270, Kabinet Djuanda (9 April

1957-10 Juli 1959)271, dan Kabinet Kerja I (10 Juli 1959-18 Februari 1960)272.

Seringnya pergantian kabinet disebabkan pada masa itu kalangan partai politik

mudah memberikan mosi tidak percaya kepada Presiden sehingga sering terjadi

konflik antarpartai yang mengakibatkan stabilitas pemerintahan terganggu.

3. Era Tamzil Gelar Sutan Narajau (1957-1960)

Pasca berakhirnya masa kepemimpinan Abdoel Karim Pringgodigdo,

Tamzil Gelar Sutan Narajau ditunjuk sebagai Sekretaris Negara berdasarkan

Keputusan Presiden Nomor 512/M Tahun 1960.273 Setelah Presiden Soekarno

mengambil alih pemerintahan dan mengeluarkan Dekrit Presiden 5 Juli 1959 yang

menyatakan pembubaran Konstituante dan pemberlakuan kembali UUD 1945,

terjadi perubahan sistem ketatanegaraan dari sistem demokrasi parlementer

menjadi sistem demokrasi terpimpin (sistem presidensiil).

Perubahan itu ternyata berpengaruh pada perubahan nama Kabinet Presiden

menjadi Sekretariat Negara, sebagaimana ditetapkan dalam Keputusan Presiden

268 Sekretariat Kabinet Republik Indonesia, “Kabinet Ali Sastroamidjojo I”, http://www.setkab.go.id/profil-kabinet-49-kabinet-ali-sastroamidjojo-i.html, diakses pada tanggal 31 Agustus2012.

269 Sekretariat Kabinet Republik Indonesia, “Kabinet Burhanuddin Harahap”, http://www.setkab.go.id/profil-kabinet-50-kabinet-burhanuddin-harahap.html, diakses pada tanggal 31Agustus 2012.

270 Sekretariat Kabinet Republik Indonesia, “Kabinet Ali Sastroamidjojo II”, http://www.setkab.go.id/profil-kabinet-51-kabinet-ali-sastroamidjojo-ii.html, diakses pada tanggal 31 Agustus2012.

271 Sekretariat Kabinet Republik Indonesia, “Kabinet Djuanda/Karya”, http://www.setkab.go.id/profil-kabinet-52-kabinet-djuandakarya.html, diakses pada tanggal 31 Agustus 2012.

272 Sekretariat Kabinet Republik Indonesia, “Kabinet Kerja I”, http://www.setkab.go.id/profil-kabinet-36-kabinet-kerja-i.html, diakses pada tanggal 31 Agustus 2012.

273 Keputusan Presiden tersebut dikeluarkan pada tanggal 26 Agustus 1960. Tamzil GelarSutan Narajau dilahirkan di Bukittinggi pada tanggal 21 Mei 1908 dan menyelesaikan pendidikanterakhirnya di Universitas Leiden. Sebelum diangkat menjadi Sekretaris Negara, Tamzil GelarSutan Narajau pernah bertugas sebagai Kepala Bagian Penerangan Luar Negeri merangkapSekretaris Kementerian Penerangan di Jakarta (1945-1947); Wakil Sekretaris Negara II diYogyakarta (1947), Menteri Muda Luar Negeri (1945-1948), Duta Besar Luar Biasa dan BerkuasaPenuh di Swedia, Denmark, dan Norwegia (1955-1956), Duta Besar Luar Biasa dan BerkuasaPenuh di Kairo, Lebanon, Yordania, dan Syria (1955-1956), dan Kepala Direktorat Eropa diDepartemen Luar Negeri di Jakarta (1956-1957). Sekretariat Negara Republik Indonesia,Sekretariat ..., op.cit., hlm. 52. Vide buku Perkembangan Sekretariat Negara Republik Indonesiadalam Himpunan Peraturan Perundang-undangan dari Tahun 1945-1988 yang dikoleksiPerpustakaan Sekretariat Negara.


64


Nomor 221 Tahun 1960.274 Dasar pertimbangannya, alat aparatur Kabinet

Presiden sebagai aparatur administrasi Presiden perlu di-retooling dan perlu

disesuaikan dengan suasana berlakunya kembali UUD 1945.275

Tugas dan fungsi Sekretariat Negara memang tidak dirinci di dalam

Keputusan Presiden tersebut tetapi apabila melihat kebijakan pengembalian Seksi

Pengundangan/Lembaran Negara dari Departemen Kehakiman kepada Sekretaris

Negara berdasarkan Keputusan Presiden Nomor 234 Tahun 1960, maka tugas dan

fungsi Sekretariat Negara merujuk kembali pada Peraturan Pemerintah Nomor 1

Tahun 1945, yaitu menandatangani dan mengundangkan Undang-Undang dan

Peraturan Presiden yang telah diumumkan oleh Presiden.276

Akan tetapi meskipun sudah menerapkan sistem demokrasi terpimpin dan

pusat kekuasaan pemerintahan juga telah dipegang oleh Presiden Soekarno,

penyelenggaraan sistem administrasi pemerintahan masih dijalankan secara

terpisah oleh Sekretariat Negara dan Kantor Kabinet Perdana Menteri.277 Oleh

karena itu, selama menjadi Sekretaris Negara, Tamzil Gelar Sutan Narajau selalu

berusaha untuk menyatukan Kantor Kabinet Presiden dan Kantor Perdana Menteri

menjadi satu lembaga, yaitu Sekretariat Negara.278

Bagan 2.4.Struktur Lembaga Pendukung Presiden Pasca Berlakunya UUD 1945

Sumber: Keputusan Presiden Nomor 234 Tahun 1960, diolah.

274 Keputusan Presiden Nomor 221 Tahun 1960 tentang Penghapusan Kabinet Presiden danMenggantinya dengan Sekretariat Negara ditetapkan pada tanggal 26 Agustus 1960.

275 Sekretariat Negara Republik Indonesia, Sekretariat Negara ..., op.cit., hlm. 52.276 Ketentuan Menimbang dan ketentuan Pertama Keputusan Presiden Nomor 234 Tahun

1960 tentang Pengembalian Seksi Pengundangan/Lembaran Negara dari Departemen Kehakimanke Sekretariat Negara dan Pemindahan Personil yang Dibutuhkan. Keputusan tersebut ditetapkanpada tanggal 10 September 1960 dan terhitung saat itu tugas pengundangan dialihkan dariDepartemen Kehakiman ke Sekretariat Negara.

277 Ibid.278 Untuk menyukseskan program penyatuan kantor ini Tamzil mendekati Maria Ulfah

selaku Prime Minister’s Cabinet Director guna mendapatkan persetujuannya. Namun rencana itudiketahui oleh kelompok Abdul Wahab yang mencoba untuk mempertahankan Kantor KabinetPerdana Menteri. Vide Robinson Pangaribuan, op.cit., hlm. 16.

Presiden

Sekretariat Negara Kabinet Perdana Menteri


65


Meskipun usaha yang dilakukan Tamzil Gelar Sutan Narajau untuk

menyatukan kedua kantor itu belum berhasil, Presiden Soekarno memberikan

apresiasi kepadanya dengan menambahkan kata Menteri pada jabatan yang

dipegangnya sehingga jabatannya kini menjadi Menteri/Sekretaris Negara agar

mempertinggi posisinya dalam menjalin relasi atau hubungan dengan badan

eksekutif lainnya.279

Bagan 2.5.Struktur Kabinet Pasca Berlakunya Kembali UUD 1945

Masa kepemimpinan Tamzil Gelar Sutan Narajau sebagai Sekretaris Negara

pada Sekretariat Negara yang telah disatukan harus berakhir karena Presiden

Soekarno mengangkatnya sebagai Duta Besar Luar Biasa dan Berkuasa Penuh

untuk Perancis.280 Masa kepemimpinannya itu hanya berlangsung selama setengah

masa dari periode Kabinet Kerja II.281

4. Era Mohammad Ichsan dan Abdul Wahab Surjoadiningrat (1961-1968)

Setelah Tamzil Gelar Sutan Narajau diberhentikan dengan hormat, jabatan

Sekretaris Negara diserahkan kepada Mohammad Ichsan.282 Mohammad Ichsan

279 Ibid. Dalam Bagian Ketiga Keputusan Presiden Nomor 512/M Tahun 1960 yangditetapkan pada tanggal 26 Agustus 1960 ditentukan bahwa kedudukan dan penghasilan yangdiberikan kepada Tamzil sebagai Sekretaris Negara dipersamakan dengan menteri.

280 Berdasarkan Keputusan Presiden Nomor 695/M Tahun 1960 yang ditetapkan padatanggal 29 Oktober 1960, Tamzil Gelar Soetan Narajau diberhentikan dengan hormat sebagaiSekretaris Negara terhitung tanggal 15 November 1960. Beliau kemudian diangkat menjadi DutaBesar Luar Biasa dan Berkuasa Penuh untuk Perancis hingga tahun 1966. Vide Ambassade d’Indonesie, “Ambassadeurs”, http://www.ambindonesie.fr/index.php?option=com_content&view=article&id=17&Itemid=9&lang=fr, diakses pada tanggal 3 September 2012.

281 Kabinet Kerja II (18 Februari 1960-6 Maret 1962), Sekretariat Kabinet RepublikIndonesia, “Kabinet Kerja II”, http://www.setkab.go.id/profil-kabinet-37-kabinet-kerja-ii.html,diakses pada tanggal 31 Agustus 2012.

282 Mohammad Ichsan dilahirkan di Kendal pada tanggal 25 September 1902. Kariernyalebih banyak dihabiskan sebagai Duta Besar Luar Biasa dan Berkuasa Penuh pada sejumlahnegara, contohnya Duta Besar untuk Swedia, Norwegia, dan Denmark (1956-1957) dan DutaBesar untuk Thailand, Kamboja, dan Laos (1957-1961). Sekretariat Negara Republik Indonesia,Sekretariat Negara ..., op.cit., hlm. 53.


Menteri Menteri Negara Ketua MahkamahAgung

Jaksa AgungMenteri/SekretarisNegara


66


diangkat sebagai sebagai Sekretaris Negara terhitung mulai tanggal 15 Januari

1961 berdasarkan Keputusan Presiden Nomor 42/M Tahun 1961.283

Mohammad Ichsan masih mewarisi masalah ketidakberhasilan penyatuan

kedua kantor sehingga penyelenggaraan sistem administrasi pemerintahan pada

saat itu masih ditangani Sekretariat Negara dan Kabinet Perdana Menteri. Bahkan,

masalah semakin bertambah ketika Abdul Wahab Surjoadiningrat sebagai

Direktur Kabinet Perdana Menteri (Prime Minister’s Cabinet Director)

merevitalisasi susunan organisasi dan tugas Kabinet Perdana Menteri menjadi

Kabinet Menteri Pertama sebagaimana diatur dengan Keputusan Menteri Pertama

Nomor 351/M.P./1961.284 Susunan organisasi Kabinet Menteri Pertama terdiri

dari tiga biro, yaitu:285

a. Biro I (Biro Administrasi dan Organisasi), mengurus soal administrasi,organisasi, kepegawaian, dan anggaran belanja/keuangan.286 Biro initerdiri dari empat bagian, yaitu Bagian Umum/Pegawai, Keuangan,Arsip/Ekspedisi, dan Rumah Tangga.287

b. Biro II (Biro Ekonomi dan Keuangan), mengurus soal dalam bidangekonomi, keuangan negara, dan moneter; perusahaan negara; danbantuan luar negeri.288 Biro ini terdiri dari enam bagian, yaitu BagianEkonomi; Keuangan Negara dan Moneter: Khusus Urusan PerusahaanNegara; Hukum; Bantuan Luar Negeri; dan Tata Usaha Ahli BantuanLuar Negeri.289

c. Biro III (Biro Politik dan Keamanan), mengurus soal keadaan politikdan keadaan keamanan dalam dan luar negeri.290 Biro ini terdiri dariempat bagian, yaitu Bagian Koordinasi; Musyawarah Kabinet; UrusanMPR/DPR/DPA/DEPERNAS (Dewan Perancang Nasional); danPerundang-undangan.291

283 Keputusan Presiden tersebut ditetapkan pada tanggal 16 Januari 1961. Vide bukuPerkembangan Sekretariat Negara Republik Indonesia dalam Himpunan Peraturan Perundang-undangan dari Tahun 1945-1988 yang dikoleksi Perpustakaan Sekretariat Negara.

284 Ketentuan Pertama Keputusan Menteri Pertama Nomor 351/M.P./1961. Keputusantersebut ditetapkan pada bulan September 1961.

285 Ketentuan Bab I Keputusan Menteri Pertama Nomor 351/M.P./1961.286 Bab I Huruf A Keputusan Menteri Pertama Nomor 351/M.P./1961.287 Ketentuan Pasal 1-Pasal 4 Bab II Keputusan Menteri Pertama Nomor 351/M.P./1961.288 Bab I Huruf B Keputusan Menteri Pertama Nomor 351/M.P./1961.289 Ketentuan Pasal 1-Pasal 6 Bab III Keputusan Menteri Pertama Nomor 351/M.P./1961.290 Bab I Huruf C Keputusan Menteri Pertama Nomor 351/M.P./1961.291 Ketentuan Pasal 1-Pasal 4 Bab IV Keputusan Menteri Pertama Nomor 351/M.P./1961.


67


Bagan 2.6.Struktur Organisasi Kabinet Menteri Pertama

Sumber: Keputusan Menteri Pertama Nomor 351/M.P./1961, diolah.

Setelah Musyawarah Kabinet Kerja pada tanggal 12 dan 19 Juni 1962,

Presiden Soekarno memutuskan untuk menyatukan lembaga pemerintah tersebut

menjadi Sekretariat Negara Gaya Baru, sebagaimana ditetapkan dalam Peraturan

Presiden Nomor 4 Tahun 1962 tentang Pokok-Pokok Organisasi Aparatur

Pemerintahan Negara pada Tingkat Tertinggi.292 Di dalamnya terdapat beberapa

pengaturan mengenai susunan organisasi Sekretariat Negara.293

Sekretariat Negara Gaya Baru yang dibentuk pada masa Kabinet Kerja III294

ini bertugas untuk membantu Presiden/Panglima Tertinggi Angkatan Perang

Republik Indonesia/Perdana Menteri dan Menteri Pertama dalam pekerjaannya

sehari-hari dan melakukan pekerjaan kepaniteraan bagi Kabinet dan Musyawarah

Pimpinan Negara.295 Susunan organisasi Sekretariat Negara Gaya Baru pada saat

itu meliputi:296

a. Kabinet Presiden;

b. Sekretariat Militer Presiden;

c. Rumah Tangga Presiden;

d. Komando Resimen Cakrabirawa;

292 Bagian Mendengar Peraturan Presiden Nomor 4 Tahun 1962, ditetapkan pada tanggal 15Agustus 1962. Vide Sekretariat Negara Republik Indonesia, Sekretariat Negara ..., op.cit., hlm. 60.

293 Ketentuan Pasal 26-28 Peraturan Presiden Nomor 4 Tahun 1962.294 Kabinet Kerja III (6 Maret 1962-13 November 1963), Sekretariat Kabinet Republik

Indonesia, “Kabinet Kerja III”, http://www.setkab.go.id/ profil-kabinet-38-kabinet-kerja-iii.html,diakses pada tanggal 31 Agustus 2012.

295 Ketentuan Pasal 26 Peraturan Presiden Nomor 4 Tahun 1962. Peraturan presiden iniditetapkan pada tanggal 15 Agustus 1962.

296 Ketentuan Pasal 28 Peraturan Presiden Nomor 4 Tahun 1962.

Sekretariat Negara Kabinet Menteri Pertama

Presiden

Biro Administrasi danOrganisasi

Biro Ekonomi danKeuangan

Biro Ekonomi danKeuangan


68


e. Ajudan Presiden;

f. Biro Administrasi dan Organisasi (Biro I);

g. Biro Ekonomi dan Keuangan (Biro II);

h. Biro Politik dan Keamanan (Biro III);

i. Biro Kesejahteraan Rakyat (Biro IV);

j. Biro Musyawarah (Biro V); dan

k. Biro Tanda Kehormatan (Biro VI).

Langkah yang dilakukan Presiden Soekarno selanjutnya dalam rangka

memperlancar proses integrasi Sekretariat Negara dan Kabinet Menteri Pertama

ke dalam Sekretariat Negara Gaya Baru ialah mengangkat Mohammad Ichsan dan

Abdul Wahab Surjoadiningrat sebagai Pejabat Sekretaris Negara dengan

kedudukan sebagai Menteri.297 Dengan kata lain, keduanya memiliki kedudukan

yang sama sebagai (Menteri) Sekretaris Negara.

Bagan 2.7.Susunan Organisasi Sekretariat Negara Gaya Baru

Sumber: Peraturan Presiden Nomor 4 Tahun 1962, diolah.

297 Perhatikan Bagian Menimbang huruf a Keputusan Presiden Nomor 281 Tahun 1962yang ditetapkan pada tanggal 23 Agustus 1962.

Sekretariat NegaraGaya Baru

Kabinet Presiden

Sekretariat Militer Presiden

Rumah Tangga Presiden

Komando Resimen Cakrabirawa

Ajudan Presiden

Biro Administrasi dan Organisasi

Biro Ekonomi dan Keuangan

Biro Politik dan Keamanan

Biro Kesejahteraan Rakyat

Biro Musyawarah

Biro Tanda Kehormatan

Sekretaris Negara padaSekretariat Negara

Sekretaris Negara padaPresidium Kabinet Kerja


69


Peraturan Presiden itu lalu disempurnakan dengan Peraturan Presiden

Nomor 5 Tahun 1962 tentang Pedoman Kerja Administratif (Peraturan Tata

Tertib) Aparatur Pemerintahan Negara pada Tingkat Tertinggi.298 Peraturan

Presiden ini memuat peraturan tata tertib dalam musyawarah dan rapat kerja

kabinet, rapat kerja menteri, musyawarah pimpinan negara dan memerinci tugas

aparatur pemerintahan, termasuk tugas unit organisasi Sekretariat Negara (Pasal

31).299

Sebagai konsekuensi dari ketentuan Pasal 27 ayat (2) Peraturan Presiden

Nomor 4 Tahun 1962, maka Menteri Pertama dapat menata organisasi Sekretariat

Negara sampai level terbawah.300 Atas dasar itu dibentuk Keputusan Menteri

Pertama Nomor 140/M.P./1962 yang menetapkan susunan organisasi Sekretariat

Negara sebagai berikut:301

a. Kabinet Presiden terdiri dari Bagian Tata Usaha; Keuangan; HubunganUmum dan Pers, Upacara; Kesehatan Keluarga Presiden.

b. Sekretaris Militer Presiden terdiri dari Bagian Tata Usaha Militer;Peraturan Menteri; dan Hubungan Militer.

298 Peraturan Presiden ini ditetapkan pada tanggal 15 Agustus 1962.299 Tugas Kabinet Presiden adalah mengurus surat-surat yang bersifat sipil yang disediakan

kepada pribadi Presiden dan segala pekerjaan lain yang tidak termasuk tugas Sekretariat MiliterPresiden, Rumah Tangga Presiden, Komando Resimen Cakrabirawa, Ajudan Presiden, atau yangkhusus ditugaskan kepadanya oleh Presiden; soal upacara, perjalanan, dan keuangan kepresidenan;soal hubungan antara Presiden dan pers, radio, dan televisi (Press Officer President); dan soalkesehatan pribadi dan keluarga Presiden, keluarga para petugas Sekretariat Negara yangditentukan oleh Presiden (dokter pribadi Presiden). Tugas Sekretariat Militer Presiden adalahmengurus surat yang bersifat militer dan kepolisian yang disediakan kepada pribadi Presiden dansegala pekerjaan lain yang bersifat militer dan kepolisian yang ditugaskan kepadanya olehPresiden. Rumah Tangga Presiden mengurusi soal istana, gedung, kendaraan, alat-alat, dankerumahatanggaan Presiden. Komando Resimen Cakrabirawa (secara administratif termasuk kedalam Sekretariat Negara) mengurusi soal penjagaan keselamatan pribadi Presiden besertakeluarga dan istana. Ajudan Presiden bertugas untuk mengurus pengawalan pribadi Presidensecara protokoler militer. Biro I bertugas untuk mengurusi soal administrasi, organisasi, danpersonalia seluruh aparatur sipil negara, serta soal anggaran pendapatan dan belanja negara bagisemua lembaga negara tertinggi dan badan pemerintahan tertinggi yang ditempatkan di bawahPresiden dan Menteri Pertama. Biro II bertugas mengurus persoalan produksi, distribusi, dankeuangan. Biro III bertugas untuk mengurus persoalan di bidang luar negeri, dalam negeri, danpertahanan/keamanan, serta persoalan yang berhubungan dengan peraturan negara. Biro IVbertugas untuk mengurus persoalan di bidang kesejahteraan rakyat. Biro V bertugas untukmengurus persoalan yang berkaitan dengan permusyawaratan dalam Musyawarah PimpinanNegara, Kabinet, dan Lembaga Negara Tertinggi lain. Biro VI bertugas untuk mengurus persoalanyang berkaitan dengan penganugerahan bintang, satyalancan, dan tanda jasa/penghargaan.

300 Di dalam ketentuan Pasal 27 ayat (2) Peraturan Presiden Nomor 4 Tahun 1962dijelaskan bahwa Menteri Pertama ikut serta memimpin dan mengawasi Sekretariat Negara. VideSekretariat Negara Republik Indonesia, Sekretariat ..., op.cit., hlm. 60.

301 Peraturan Presiden tersebut ditetapkan pada tanggal 31 Oktober 1962. Ibid.


70


c. Rumah Tangga Presiden terdiri dari Rumah Tangga Istana (Jakarta,Bogor, Cipanas, dan Tampak Siring); Bagian Bangunan Istana Presiden;Kendaraan Kepresidenan; Rekreasi dan Kesenian; dan Tata UsahaRumah Tangga Presiden.

d. Biro Administrasi dan Organisasi (Biro I) terdiri dari Bagian PegawaiSekretariat Negara dan Kepegawaian Umum; Anggaran LembagaNegara Tertinggi; Pengawasan Keuangan; Perlengkapan;Arsip/Ekspedisi I; dan Arsip/Ekspedisi II.

e. Biro Ekonomi dan Keuangan (Biro II) terdiri dari Bagian FinansialMoneter Anggaran Negara dan Urusan Umum; Produksi; danDistribusi.

f. Biro Politik dan Keamanan (Biro III) terdiri dari Bagian Luar Negeri;Dalam Negeri; Pertahanan/Keamanan; Perundang-undangan; danBagian Khusus (Seksi Penerangan, Penghubung MPR/DPR/DPA/Bappenas, Front Nasional, dan Penghubung Alim Ulama).

g. Biro Kesejahteraan Rakyat (Biro IV) terdiri dari Bagian Agama;Pendidikan, Kebudayaan, dan Olahraga; serta Sosial dan Kesehatan.

l. Biro Musyawarah (Biro V).

h. Biro Tanda Kehormatan (Biro VI).

Agar penyelenggaraan pemerintahan dan fungsi serta peranan yang dimiliki

oleh kedua Sekretaris Negara dapat tertata dan berjalan dengan baik, maka

Presiden Soekarno menetapkan Keputusan Presiden Nomor 433/M Tahun

1962.302 Dalam Keputusan Presiden itu ditentukan bahwa:303

a. Pekerjaan pada Biro Politik dan Keamanan (Biro I), Biro KesejahteraanRakyat (Biro IV), dan Biro Tanda Kehormatan (Biro VI)dikoordinasikan oleh Sekretaris Negara Mohammad Ichsan;

b. Pekerjaan pada Biro Administrasi (Biro I), Biro Ekonomi danKeuangan (Biro II), dan Biro Musyawarah (Biro V) dikoordinasikanoleh Sekretaris Negara Abdul Wahab Surjoadiningrat; dan

c. Pekerjaan Kabinet Presiden, Sekretariat Militer Presiden, dan RumahTangga Presiden dikoordinasikan oleh Wakil Sekretaris Negara.

Hingga masa Kabinet Kerja IV, sistem pemerintahan Indonesia masih tetap

menggunakan sistem pemerintahan parlementer.304 Berdasarkan Keputusan

Presiden Nomor 255 Tahun 1963, Sekretariat Negara pada masa itu dipimpin oleh

dua orang, yakni Mohammad Ichsan sebagai Sekretaris Negara (yang memimpin

Sekretariat Negara) dan Abdul Wahab Surjoadiningrat sebagai Sekretaris Negara

302 Keputusan Presiden ini ditetapkan pada tanggal 12 September 1962.303 Sekretariat Negara Republik Indonesia, Sekretariat ..., op.cit., hlm. 71 dan 72.304 Kabinet Kerja IV (13 November 1963-27 Agustus 1964), Sekretariat Kabinet Republik

Indonesia, “Kabinet Kerja IV”, http://www.setkab.go.id/profil-kabinet-39-kabinet-kerja-iv.html,diakses pada tanggal 31 Agustus 2012.


71


pada Presidium Kabinet Kerja.305 Jabatan Sekretaris Negara pada Presidium

Kabinet Kerja dibentuk karena pada saat itu belum ada orang atau pejabat yang

bertugas untuk membantu tugas presidium.306

Penyebutan kedua jabatan tersebut menjadi rancu satu sama lain karena

seharusnya jabatan mencerminkan pekerjaan atau tugas yang dilaksanakan.307

Keputusan Presiden itu akhirnya disempurnakan dengan Keputusan Presiden

Nomor 361/M Tahun 1963.308 Dalam Keputusan Presiden tersebut, nomenklatur

jabatan yang dipegang oleh Abdul Wahab Surjoadiningrat berubah menjadi

Sekretaris Presidium Kabinet Kerja.309

Praktik pembentukan Sekretariat Presidium Kabinet Kerja dan

pengangkatan Abdul Wahab Surjoadiningrat menunjukkan sinyalemen penolakan

Mohammad Ichsan dan Abdul Wahab Surjoadiningrat terhadap agenda penyatuan

Sekretariat Negara.310 Keduanya lebih sering terlibat persoalan yang sifatnya

pribadi daripada persoalan ideologi sehingga sering terjadi konflik internal yang

berujung pada ketidakmampuan Sekretariat Negara dalam memberikan kontribusi

yang positif dalam penyelenggaraan pemerintahan.311

Pada tahun 1964-1965, Sekretariat Negara mengalami penambahan tugas

dengan dibentuknya Biro Urusan Perusahaan Negara (Biro VII)312 dan Biro

305 Bagian Kedua Keputusan Presiden Nomor 255 Tahun 1963, ditetapkan pada tanggal 13Desember 1963.

306 Bagian Menimbang Keputusan Presiden Nomor 255 Tahun 1963. Hal ini dapat diartikanbahwa Mohammad Ichsan berperan sebagai secretary of the head of state dan Abdul WahabSurjoadiningrat berperan sebagai secretary of the head of government.

307 Jabatan merupakan formulasi dari karakteristik pekerjaan sehingga dalam suatumanajemen penataan organisasi diperlukan metode analisis jabatan yang bertujuan bagipenyempurnaan organisasi (Lampiran Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara danReformasi Birokrasi Nomor 33 Tahun 2011 tentang Pedoman Analisis Jabatan). Vide arti jabatandalam Departemen Pendidikan Nasional, Kamus Besar …, op.cit., hlm. 554.

308 Keputusan Presiden itu ditetapkan pada tanggal 27 Desember 1963 namun mempunyaidaya surut sampai tanggal 13 Desember 1963.

309 Bagian Kedua Keputusan Presiden Nomor 361/M Tahun 1963.310 Hal ini disebabkan keduanya sama-sama ingin menunjukkan eksistensi diri dalam

memimpin Sekretariat Negara. Robinson Pangaribuan, op.cit., hlm. 17.311 Robinson Pangaribuan, op.cit., hlm. 17.312 Biro ini dibentuk berdasarkan Keputusan Presiden Nomor 12 Tahun 1964 sehubungan

dengan pembentukan Badan Pusat Koordinasi Perusahaan Negara dan Sekretariat Badan PusatKoordinasi Perusahaan Negara. Keputusan Presiden tersebut ditetapkan pada tanggal 25 Januari1964.


72


Khusus Urusan Keamanan, Politik, dan Subversi (Biro VIII)313. Di tahun 1966,

permasalahan antara Mohammad Ichsan dan Abdul Wahab Surjoadiningrat

berakhir karena Presiden Soekarno mengganti Abdul Wahab Surjoadiningrat

dengan Hugeng Imam Santoso sebagai Sekretaris Presidium Kabinet.314 Tidak

lama kemudian, sebagaimana terdapat dalam Keputusan Presiden Nomor 175

Tahun 1966, jabatan Sekretaris Presidium Kabinet yang dipegang Hugeng Imam

Santoso dialihkan kepada Sudharmono, sedangkan jabatan Sekretaris Negara

masih tetap dipegang Mohammad Ichsan.315

313 Biro ini dibentuk berdasarkan Keputusan Presiden Nomor 14 Tahun 1965 dalam rangkameningkatkan efisiensi kerja Biro Politik dan Keamanan (Biro III) agar sesuai dengan keadaanzaman itu. Keputusan Presiden tersebut ditetapkan pada tanggal 26 Januari 1965. Untukmelaksanakan tugas tersebut, diangkat Tjoek Soejono Soemodiredjo sebagai Pejabat Kepala. VideBagan 8.

314 Hal ini terlihat dalam Keputusan Presiden Nomor 65 Tahun 1966 yang menetapkanstatus para pimpinan lembaga negara tertinggi. Keputusan Presiden ini ditetapkan pada tanggal 27Maret 1966. Vide Robinson Pangaribuan, op.cit., hlm. 17.

315 Selang beberapa bulan setelah penunjukannya sebagai menteri, Hugeng Imam Santosoditarik kembali ke Departemen Angkatan Kepolisian. Keputusan Presiden tersebut ditetapkan padatanggal 3 Agustus 1966. Selain Mohammad Ichsan dan Sudharmono masih terdapat dua pejabatlainnya, yaitu St. Munadjat Danusaputro sebagai Sekretaris Presiden Pribadi untuk Hal-HalKhusus dan Djamin sebagai Wakil Sekretaris Negara merangkap Sekretaris Presiden.


73


Bagan 2.8.Struktur Organisasi Sekretariat Negara pada Tahun 1964 dan 1965

Sumber: Keputusan Presiden Nomor 12 Tahun 1964 dan Keputusan Presiden Nomor 14Tahun 1965, diolah.

Setelah Kabinet Ampera I terbentuk316, susunan organisasi dan pembagian

kerja Sekretariat Negara diatur lebih lanjut dalam Keputusan Presiden Nomor 197

Tahun 1966 tentang Susunan Organisasi dan Pembagian Kerja Sekretariat

Negara.317 Sekretariat Negara diberi tugas untuk membantu Presiden Republik

Indonesia/Panglima Tertinggi Angkatan Bersenjata Republik Indonesia dalam

316 Kabinet Ampera I (25 Juli 1966-17 Oktober 1967), Sekretariat Kabinet RepublikIndonesia, “Kabinet Ampera I”, http://www.setkab.go.id/profil-kabinet-27-kabinet-ampera-i.html,diakses pada tanggal 10 September 2012. Dalam susunan kabinet ini, Soeharto ditetapkan sebagaiKetua Presidium yang membawahi 5 menteri utama.

317 Keputusan Presiden tersebut ditetapkan pada tanggal 13 September 1966. Pada bagianMengingat dari Keputusan Presiden itu sudah merujuk pada ketentuan Pasal 4 ayat (1) UUD 1945.

Sekretariat NegaraGaya Baru

Kabinet Presiden


Rumah Tangga Presiden

Komando Resimen Cakrabirawa

Ajudan Presiden

Biro Administrasi dan Organisasi

Biro Ekonomi dan Keuangan

Biro Politik dan Keamanan

Biro Kesejahteraan Rakyat

Biro Musyawarah

Biro Tanda Kehormatan

Sekretaris Negara padaSekretariat Negara

Sekretaris Negara padaPresidium Kabinet Kerja

Biro Urusan Perusahaan Negara

Biro Khusus Urusan Keamanan,Politik, dan Subversi


74


menyelenggarakan kekuasaan pemerintahan negara serta Presidium Kabinet dan

Kabinet dalam membantu Presiden melaksanakan tugas tersebut.318

Bagan 2.9.Sekretariat Negara Berdasarkan Keputusan Presiden Nomor 197 Tahun 1966


Berdasarkan bagan diatas, susunan organisasi Sekretariat Negara terdiri

dari:319

a. Sekretariat Kepresidenan, dipimpin oleh Sekretaris Kepresidenanbertanggung jawab secara operasional kepada Presiden (Soekarno) dansecara administratif termasuk dalam Sekretariat Negara, serta berada dibawah pimpinan Sekretaris Negara. Sekretariat ini terdiri dari tiga biro,yaitu Kabinet Presiden (Biro I), Biro Rumah Tangga (Biro II), dan BiroBangunan (Biro III);

b. Sekretariat Presidium Kabinet, dipimpin oleh Sekretaris Presidium danbertanggung jawab secara operasional kepada Ketua Presidium(Soeharto), terdiri dari lima biro, yaitu Biro Tata Usaha (Biro A), BiroHukum dan Musyawarah (Biro B), Biro Keuangan (Biro C), BiroUrusan Dalam (Biro D), dan Biro Khusus Hubungan dengan Lembaga-Lembaga (Biro E);

c. Sekretaris Presiden Pribadi untuk Hal-Hal Khusus, bertanggung jawabsecara operasional kepada Presiden; dan

d. Sekretariat Urusan Militer, dipimpin oleh Sekretaris Militer danbertanggung jawab secara operasional kepada Panglima TertinggiAngkatan Bersenjata Republik Indonesia, serta secara administratiftermasuk dalam Sekretariat Negara.

Mohammad Ichsan masih tetap menjabat sebagai Sekretaris Negara ketika

terjadi peralihan kekuasaan dari Presiden Soekarno kepada Soeharto pada tahun

318 Vide Bagian Pertama Angka 1 Keputusan Presiden Nomor 197 Tahun 1966.319 Vide Bagian Kedua Angka 1-Angka 4 Keputusan Presiden Nomor 197 Tahun 1966.

Secara umum, tugas dan fungsi yang diberikan Presiden Soekarno kepada para pimpinan lembagadi lingkungan Sekretariat Negara relatif sama. Dengan demikian, dari tahun 1960 hingga tahun1966, tugas dan fungsi Sekretariat Negara lebih ditekankan kepada pelayanan kegiatanadministrasi perkantoran Presiden.

Sekretariat Negara

SekretariatKepresidenan

SekretariatPresidium Kabinet

Sekretariat Presiden Pribadiuntuk Hal-Hal Khusus

Sekretariat UrusanMiliter


75


1967.320 Setelah serah-terima jabatan, Presiden Soeharto segera membentuk

Keputusan Presiden untuk menyempurnakan organisasi Sekretariat Negara sesuai

dengan kebutuhan dan keadaan Pemerintah pasca-berlakunya TAP MPRS

No.XXXIII/MPRS/1967.321

Di dalam Keputusan Presiden Nomor 53 Tahun 1967 tentang Susunan

Organisasi dan Pembagian Kerja Sekretariat Negara, Sekretariat Negara diberi

tugas untuk membantu Presiden/Pimpinan Tertinggi ABRI dalam

menyelenggarakan kekuasaan pemerintahan negara dengan penyelenggaraan

administrasi kenegaraan dan pemerintahan dalam arti yang luas.322 Adapun

susunan organisasinya terdiri tiga bagian, yaitu:323

a. Sekretariat Presidium Kabinet/Sekretariat Kabinet, dipimpin olehSekretaris Kabinet yang berada di bawah dan bertanggung jawabkepada Presiden/Ketua Presidium Kabinet, serta bertugas untukmenyelenggarakan administrasi pemerintahan dalam arti luas.Sekretariat ini terdiri dari enam biro, yakni Biro Tata Usaha (Biro A),Hukum dan Perundang-undangan (Biro B), Analisa/PembahasanMasalah (Biro C), Urusan Dalam (Biro D), Keuangan (Biro E), danPenghubung Lembaga Negara (Biro F).

b. Sekretariat Kepresidenan, dipimpin oleh Sekretaris Kepresidenan atauAjudan Kepala/Senior dan bertanggung jawab kepada Presiden, sertabertugas untuk menyelenggarakan pelayanan terhadap kegiatankenegaraan Presiden. Sekretariat ini terdiri dari tiga biro, yakni BiroUrusan Rumah Tangga Kepresidenan (Biro 1), Biro Urusan Protokol(Biro 2), dan Biro Urusan Keamanan Presiden (Biro 3).

c. Sekretariat Militer, dipimpin oleh Sekretaris Militer berpangkat PerwiraTinggi yang berada di bawah dan bertanggung jawab kepadaPresiden/Panglima Tertinggi ABRI, serta bertugas untuk melakukanadministrasi negara atau pemerintahan khusus yang berhubungandengan angkatan bersenjata. Sekretariat ini hanya terdiri dari dua biro,

320 Sebagaimana dinyatakan dalam Bagian Menimbang Huruf C Ketetapan MPRSNo.XXXIII/MPRS/1967 tentang Pencabutan Kekuasaan Pemerintah Negara dari PresidenSoekarno, peralihan kekuasaan disebabkan adanya laporan tertulis dari Panglima OperasiPemulihan Keamanan dan Ketertiban/Pengemban Ketetapan MPRS No. IX/MPRS/1966 dalamsuratnya No. R-032/’067 tanggal 1 Februari 1967 yang berisikan petunjuk bahwa PresidenSoekarno telah melakukan kebijaksanaan yang secara tidak langsung menguntungkan danmelindungi tokoh G-30-S/PKI. Penyerahan kekuasaan dilaksanakan pada tanggal 22 Februari 1967di Istana Merdeka. Tidak sampai sebulan, tepatnya pada tanggal 12 Maret 1967 Presiden Soehartodilantik sebagai Presiden Republik Indonesia yang kedua.

321 Ketentuan ini terdapat dalam Bagian Menimbang Keputusan Presiden Nomor 53 Tahun1967. Keputusan Presiden tersebut ditetapkan pada tanggal 15 April 1967 dan mencabutKeputusan Presiden Nomor 197 Tahun 1966.

322 Bagian Pertama Angka (1) Keputusan Presiden Nomor 53 Tahun 1967.323 Bagian Kedua sampai dengan Bagian Keempat Keputusan Presiden Nomor 53 Tahun

1967.


76


yakni Biro Urusan Administrasi Militer (Biro I) dan Biro Tanda-TandaJasa (Biro II).



B. Masa Orde Baru

Pada Masa Orde Baru, penyelenggaraan kekuasaan pemerintahan negara

dijalankan oleh Presiden Soeharto (1967-1998) dan dilanjutkan oleh Presiden

Bacharuddin Jusuf Habibie (1998-1999). Selama dua masa pemerintahan itu

terjadi enam kali pergantian kepemimpinan Sekretariat Negara, diantaranya

Alamsyah Ratu Prawiranegara, Sudharmono, Moerdiono, Saadilah Mursyid,

Akbar Tanjung, dan Muladi.

1. Era Alamsyah Ratu Prawiranegara (1968-1972)

Kejatuhan Soekarno dan terpilihnya Soeharto telah membuka sejarah baru

bagi organisasi Sekretariat Negara.324 Setelah selama ± 8 tahun menjabat sebagai

Sekretaris Negara, Mohammad Ichsan diberhentikan dengan hormat oleh Presiden

Soeharto dan sebagai penggantinya ditunjuk Alamsyah Ratu Prawiranegara.325

Alamsyah Ratu Prawiranegara memimpin Sekretariat Negara hingga akhir masa

324 Setelah dilantik sebagai presiden berdasarkan TAP MPRS Nomor XIV/MPRS/1968,Presiden Soeharto membubarkan Kabinet Ampera II dan membentuk Kabinet Pembangunan Iserta mengangkat 23 menteri, sebagaimana tercantum dalam Keputusan Presiden Nomor 183Tahun 1968 yang ditetapkan pada tanggal 6 Juni 1968. Vide Robinson Pangaribuan, op.cit., hlm.18.

325 Alamsyah Ratu Prawiranegara lahir di Lampung, 25 Desember 1925 dan menyelesaikanpendidikan hukumnya di Amerika Serikat. Sebelum bekerja di Sekretariat Negara, kehidupannyalebih banyak diabdikan pada dunia kemiliteran dan karier tertinggi yang pernah diraihnya ialahsebagai Deputi Khusus Menteri Panglima Angkatan Darat (Menpangad) dengan pangkat mayorjenderal. Vide Sekretariat Negara Republik Indonesia, Sekretariat ..., op.cit., hlm. 86.

Sekretariat Negara

Sekretariat PresidiumKabinet/Sekretariat Kabinet

SekretariatKepresidenan

Sekretariat Militer


77


Kabinet Pembangunan I.326 Selama itu juga Presiden Soeharto terus melakukan

penataan dan penyempurnaan organisasi Sekretariat Negara, salah satunya dengan

membentuk Keputusan Presiden Nomor 215 Tahun 1968 tentang Struktur

Organisasi dan Tugas Pokok Sekretariat Negara.327

Pada masa Alamsyah Ratu Prawiranegara, Sekretariat Negara hanyalah

suatu badan pusat yang merupakan wadah administrasi dari lembaga-lembaga

pemerintah tingkat pusat yang tidak termasuk salah satu departemen.328 Tugas

pokoknya adalah membantu Presiden, baik sebagai Kepala Negara maupun

Kepala Pemerintahan, dalam menyelenggarakan kekuasaan pemerintahan negara

yang meliputi administrasi kenegaraan dan pemerintahan dalam arti yang luas.329

Kedudukannya berada di bawah dan bertanggung jawab kepada Presiden.330

Dalam melaksanakan tugasnya, Sekretaris Negara dibantu tiga sekretariat

yang masing-masing dipimpin oleh seorang sekretaris, sebagaimana terlihat dalam

susunan organisasi sebagai berikut:331

a. Sekretariat Kabinet, dipimpin oleh Sekretaris Kabinet yang merangkapsebagai Wakil Sekretaris Negara, bertugas menyelenggarakanpelayanan terhadap kegiatan pemerintahan dari Presiden selaku KepalaPemerintah, dan terdiri dari enam biro, yaitu Biro Tata Usaha, Analisadan Perundang-undangan, Kerja Sama Luar Negeri, HubunganLembaga-Lembaga Negara, Keuangan, dan Urusan Dalam;

b. Sekretariat Kepresidenan, dipimpin oleh Sekretaris Kepresidenan,bertugas menyelenggarakan pelayanan terhadap kegiatan kenegaraandari Presiden selaku Kepala Negara, dan terdiri dari empat biro, yaituBiro Tata Usaha, Rumah Tangga Kepresidenan, Protokol, danKeamanan Presiden;

c. Sekretariat Militer, dipimpin oleh Sekretaris Militer, bertugasmenyelenggarakan administrasi pemerintahan yang khusus melayani

326 Kabinet Pembangunan I (6 Juni 1968-28 Maret 1973), Sekretariat Kabinet RepublikIndonesia, “Kabinet Pembangunan I”, http://www.setkab.go.id/profil-kabinet-29-kabinet-pembangunan-i.html, diakses pada tanggal 11 September 2012.

327 Keputusan Presiden Nomor 215 Tahun 1968 ditetapkan pada tanggal 2 Juli 1968.Dengan dibentuknya Keputusan Presiden tersebut maka Keputusan Presiden Nomor 53 Tahun1967 dinyatakan dicabut.

328 Ketentuan Pasal 1 Keputusan Presiden Nomor 215 Tahun 1968.329 Ketentuan Pasal 4 Keputusan Presiden Nomor 215 Tahun 1968.330 Ketentuan Pasal 3 Keputusan Presiden Nomor 215 Tahun 1968.331 Ketentuan Pasal 2 jo. Pasal 6-Pasal 8 Keputusan Presiden Nomor 215 Tahun 1968.

Selain ketiga sekretaris tersebut, dalam melaksanakan tugasnya Sekretaris Negara masih dibantuoleh beberapa pejabat asisten, seperti Asisten Pribadi Presiden, Juru Bicara Presiden (pressofficer), Tim Dokter Ahli, dan Tim Penasehat Presidium Kabinet. Hal ini didasarkan padaketentuan Pasal 10 ayat (2) Keputusan Presiden Nomor 215 Tahun 1968. Vide Sekretariat NegaraRepublik Indonesia, Sekretariat ..., op.cit., hlm. 97.


78


Kepala Negara sebagai pemegang kekuasaan tertinggi ABRI, dan terdiridari tiga biro, yaitu Biro Tata Usaha, Tanda-Tanda Jasa/Kehormatan,dan Personalia ABRI.

Selain melaksanakan tugas pokok, Sekretaris Negara juga memiliki dua

fungsi utama, yaitu mengoordinir dan mengawasi pekerjaan sehari-hari dari

Sekretaris Kabinet, Sekretaris Kepresidenan, dan Sekretaris Militer; dan

menyelenggarakan administrasi dari lembaga pemerintah tingkat pusat yang tidak

termasuk dalam salah satu departemen dan yang teknis operasional langsung di

bawah Presiden.332

Presiden Soeharto juga membentuk Sekretariat Pengendalian Operasionil

Pembangunan dengan Keputusan Presiden Nomor 18 Tahun 1969 tentang

Pengendalian Operasionil Pembangunan Lima Tahun 1969-1973.333 Sekretariat

ini dibentuk sebagai bagian dari program pembangunan dalam rangka

menyukseskan pelaksanaan Rencana Pembangunan Lima Tahun.334

Sekretariat ini dikendalikan langsung oleh Presiden dan dibantu oleh

Menteri Negara Operasionil Pembangunan.335 Sekretariat ini juga dipimpin oleh

seorang sekretaris namun kedudukan Sekretariat Pengendalian Operasionil

Pembangunan berada di luar struktur organisasi Sekretariat Negara karena

dibentuk melalui peraturan yang berbeda tetapi segala pembiayaannya masih

dibebankan pada anggaran Sekretariat Negara.336

Bagan 2.11.Lembaga Pendukung Presiden pada Masa Awal Pemerintahan Presiden Soeharto


332 Ketentuan Pasal 5 Keputusan Presiden Nomor 215 Tahun 1968.333 Keputusan Presiden tersebut ditetapkan pada tanggal 28 Februari 1969.334 Bagian Menimbang huruf a Keputusan Presiden Nomor 18 Tahun 1969.335 Ketentuan Pasal 2 ayat (1) dan ayat (2) Keputusan Presiden Nomor 18 Tahun 1969.336 Ketentuan Pembiayaan dalam Pasal 13 Keputusan Presiden Nomor 18 Tahun 1969.

Sekretariat Negara

Sekretariat PengendalianOperasionil PembangunanSekretariat Kabinet Sekretariat

Kepresidenan Sekretariat Militer

Presiden

Menteri NegaraPengawasan Operasionil

Pembangunan (Bina Graha)


79


Meskipun telah dibantu oleh Menteri Negara Pengawasan Operasionil

Pembangunan dan Sekretaris Pengendalian Operasionil Pembangunan, Presiden

Soeharto masih memerlukan bantuan dari orang sekitarnya untuk melaksanakan

tugas dan amanat yang telah diberikan.337 Kesempatan politik inilah yang

diperebutkan oleh Alamsyah Ratu Prawiranegara dan Sekretaris Kabinet yang saat

itu dijabat oleh Sudharmono.338 Tetapi karena kapabilitas yang dimiliki

Sudharmono dalam memahami hukum dan administrasi, Presiden Soeharto

akhirnya memutuskan untuk tidak mempertahankan Alamsyah Ratu

Prawiranegara sebagai Sekretaris Negara.339

2. Era Sudharmono (1972-1988)

Setelah Alamsyah Ratu Prawiranegara diberhentikan dengan hormat sebagai

Sekretaris Negara dan diangkat sebagai Duta Besar Luar Biasa dan Berkuasa

Penuh untuk Belanda, Presiden Soeharto mengangkat Sudharmono340 sebagai

Sekretaris Negara.341 Bagi Sudharmono, menjadi Sekretaris Negara belum cukup

karena urusan penyelenggaraan pemerintahan berada di tangan Sekretaris

Kabinet.342 Selain itu, dengan menempati posisi sebagai Sekretaris Negara dan

337 Memang dalam melaksanakan kegiatannya Presiden dibantu oleh Menteri NegaraPengawasan Operasionil Pembangunan, sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 ayat (2) KeputusanPresiden Nomor 18 Tahun 1969. Namun antara Presiden dan Menteri dibutuhkan perantara yangmampu mengomunikasikan setiap kegiatan. Lagipula, Menteri itu hanya diberi tugas untukmelakukan pengawasan kegiatan operasional pembangunan.

338 Salah satu obsesi Alamsyah Ratu Prawiranegara ketika menjabat sebagai SekretarisNegara adalah menjadikan Sekretariat Negara sebagai pusat kekuasaan. Beliau kemudianmembentuk Sekretariat Urusan Proyek-Proyek Pemerintah (cikal bakal Sekretariat PengendalianOperasionil Pembangunan) namun dianggap kurang berhasil oleh Presiden Soeharto sehinggadibentuk Keputusan Presiden tersebut. Vide Robinson Pangaribuan, op.cit., hlm. 24.

339 Sudharmono dipilih Presiden Soeharto karena dilatarbelakangi oleh krisis yang dialamiyayasan yang dimiliki Presiden Soeharto pada tahun 1967. Kemampuan Sudharmono dalammeyakinkan Ali Wardhana (Menteri Keuangan) untuk memasukkan orangnya ke dalam tim antikorupsi menjadi nilai tambah bagi Presiden Soeharto. Vide Robinson Pangaribuan, ibid.

340 Sudharmono lahir di Gresik, 12 Maret 1967 dan pernah menjadi jaksa tentara tertinggi diMedan (1957-1961), jaksa tentara merangkap perwira staf Penguasa Perang Tertinggi, SekretarisKabinet merangkap Sekretaris Dewan Stabilitas Ekonomi (1966-1972), Sekretaris Negara (1972-1988), terpilih sebagai Ketua Umum Golkar (1983), dan Wakil Presiden yang kelima (1988-1993).Vide Ch. Robin Simanullang, “Biografi Sudharmono-Bangkit Bersama Pak Harto”,http://www.tokohindonesia.com/biografi/article/285-ensiklopedi/280-bangkit-bersama-pak-harto,diakses pada tanggal 11 September 2012.

341 Bagian Menimbang huruf a dan b Keputusan Presiden Nomor 57/M Tahun 1972.Keputusan Presiden tersebut ditetapkan pada tanggal 6 April 1972.

342 Robinson Pangaribuan, op.cit., hlm. 31.


80


Sekretaris Kabinet, Sudharmono dapat dengan mudah menempatkan koleganya

pada posisi strategis di lembaga pemerintah.343

Sehari sebelum pelantikannya, Presiden Soeharto mengeluarkan kebijakan

untuk menyempurnakan organisasi Sekretariat Negara yang diatur dalam

Keputusan Presiden Nomor 30 Tahun 1972 tentang Organisasi Sekretariat Negara

yang Disempurnakan.344 Beberapa aturan yang disempurnakan mengenai

organisasi Sekretariat Negara di dalam Keputusan Presiden Nomor 30 Tahun

1972, antara lain:345

a. Sekretaris Negara merangkap sebagai Sekretaris Kabinet;346

b. Tugas pokok Sekretaris Negara, yaitu:347

1) Membantu Presiden dalam memperlancar pelaksanaan tugasnyayang bersangkutan dengan penyelenggaraan kekuasaan negara danpemerintahan yang meliputi administrasi kenegaraan sertapemerintahan dalam arti yang luas; dan

2) Menyelenggarakan pelayanan administrasi dari Lembaga-LembagaPemerintah Non-Departemen;

c. Fungsi Sekretaris Negara, antara lain pengoordinasian, pengolahan,penelaahan, perencanaan, penyusunan, pengawasan, penelitian, danpembinaan di bidang teknis staf dan administrasi Sekretariat Negara;348

dan

d. Susunan organisasi Sekretariat Negara terdiri dari:349

1) Sekretariat Kabinet, dipimpin oleh Sekretaris Kabinet dan dibantuoleh Wakil Sekretaris Kabinet. Sekretariat ini terdiri dari Biro

343 Ibid.344 Keputusan Presiden tersebut ditetapkan sehari sebelum pengangkatan Sudharmono

sebagai Sekretaris Negara, yaitu pada tanggal 5 April 1972. Berlakunya Keputusan Presidentersebut mengakibatkan Keputusan Presiden Nomor 215 Tahun 1968 tidak berlaku lagi (Pasal 14).

345 Vide Sekretariat Negara Republik Indonesia, Sekretariat Negara ..., op.cit., hlm. 98.346 Ketentuan Pasal 2 ayat (2) Keputusan Presiden Nomor 30 Tahun 1972. Bandingkan

dengan kedudukan Sekretaris Kabinet yang merangkap sebagai Wakil Sekretaris Negara dalamKeputusan Presiden Nomor 215 Tahun 1968.

347 Ketentuan Pasal 3 Keputusan Presiden Nomor 30 Tahun 1972. Bandingkan dengantugas Sekretaris Negara dalam Keputusan Presiden Nomor 215 Tahun 1968. Penyempurnaan tugasdilakukan dengan memasukkan fungsi penyelenggaraan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 4 ayat(2) Keputusan Presiden Nomor 215 Tahun 1968 menjadi tugas pokok Sekretaris Negara dalamKeputusan Presiden Nomor 30 Tahun 1972.

348 Ketentuan Pasal 4 ayat (1) Keputusan Presiden Nomor 30 Tahun 1972. DalamKeputusan Presiden ini fungsi Sekretaris Negara semakin bertambah dibandingkan denganfungsinya dalam Keputusan Presiden Nomor 215 Tahun 1968 (hanya fungsi pengoordinasian danpengawasan).

349 Ketentuan Pasal 5 jo. Pasal 6 sampai Pasal 8 Keputusan Presiden Nomor 30 Tahun1972. Dalam Keputusan Presiden ini sebelumnya tidak diatur mengenai jabatan Wakil SekretarisKabinet. Selain itu, nomenklatur Sekretariat Kepresidenan diubah menjadi Rumah TanggaKepresidenan.


81


Umum, Analisa dan Perundang-undangan, Kerjasama Teknik LuarNegeri, Personil, Keuangan, dan Penghubung.

2) Sekretariat Militer, dipimpin oleh Sekretaris Militer. Sekretrariatini dan terdiri dari Biro Administrasi Militer, Tanda-TandaJasa/Kehormatan, dan Keamanan Presiden; dan

3) Rumah Tangga Kepresidenan, dipimpin oleh Kepala RumahTangga Kepresidenan dan terdiri dari Biro Umum, Protokol, danRumah Tangga Istana-Istana.

Selain dibantu tiga orang sekretaris, Sekretaris Negara Sudharmono juga

dibantu oleh beberapa orang Asisten dalam melaksanakan tugasnya.350 Ismail

Saleh ditunjuk sebagai Asisten Sekretaris Negara Urusan Administrasi

Pemerintahan merangkap Wakil Sekretaris Kabinet; Ali Affandi ditunjuk sebagai

Asisten Sekretaris Negara Urusan Umum; Moerdiono ditunjuk sebagai Asisten

Sekretaris Negara Urusan Khusus; dan Waskito Reksosudirdjo ditunjuk sebagai

Asisten Sekretaris Negara Urusan Pengawasan.351

Keempat Asisten Sekretaris Negara itu bertanggung jawab langsung kepada

Sekretaris Negara dalam pelaksanaan tugasnya.352 Pengaturan mengenai tugas

Asisten diatur lebih lanjut dalam Keputusan Sekretaris Negara Nomor:

Kep.42/Setneg/5/1972 tentang Susunan Organisasi dan Tugas Asisten-Asisten

Sekretaris Negara, Staf Sekretaris Negara, dan Sekretariat Kabinet.353

350 Ketentuan Pasal 4 ayat (2) Keputusan Presiden Nomor 30 Tahun 1972.351 Lampiran Keputusan Presiden Nomor 66/M Tahun 1972, ditetapkan pada tanggal 14

April 1972. Dua dari empat orang Asisten Sekretaris Negara (Ismail Saleh dan Moerdiono) adalahkolega Sudharmono ketika memimpin Sekretariat Kabinet.

352 Ketentuan Tata Kerja Asisten Sekretaris Negara dalam Pasal 5 ayat (1) KeputusanSekretaris Negara Nomor: Kep.42/Setneg/5/1972.

353 Ketentuan Pasal 1 ayat (2) sampai ayat (5) Keputusan Sekretaris Negara Nomor:Kep.42/Setneg/5/1972. Asisten Sekretaris Negara Urusan Umum bertugas membantu SekretarisNegara dalam melaksanakan tugas yang bersifat umum, yang tidak termasuk tugas dari 3 AsistenSekretaris Negara yang lainnya (Pasal 1 ayat (2)). Asisten Sekretaris Negara Urusan AdministrasiPemerintahan bertugas membantu negara dalam menampung dan membahas masalah yangdiajukan oleh Departemen dan Lembaga Pemerintah Non-Departemen yang bersangkutan denganpenyelenggaraan administrasi pemerintahan; mengadakan hubungan/kerja sama dengan pejabatdari Departemen dan Lembaga Pemerintah Non-Departemen dalam rangka menghimpun bahanyang diperlukan oleh Sekretaris Negara guna kelancaran pelaksanaan tugas; dan melakukan tugaslainnya yang ditentukan Sekretaris Negara (Pasal 1 ayat (3)). Asisten Sekretaris Negara UrusanPengawasan bertugas membantu Sekretaris Negara dalam menyelenggarakan fungsi pengawasanterhadap pelaksanaan fisik proyek pembangunan yang pembiayaannya bersumber pada AnggaranBagian III; menampung masalah yang timbul dalam pelaksanaan proyek pembangunan; danmelakukan tugas pengawasan lain yang ditentukan oleh Sekretaris Negara (Pasal 1 ayat (4)).Asisten Sekretaris Negara Urusan Khusus bertugas membantu Sekretaris Negara dalammenyiapkan bahan dan merumuskan hasil dari Sidang/Pertemuan yang dipimpin/dihadiri olehPresiden dan melaksanakan tugas lain yang ditentukan oleh Sekretaris Negara (Pasal 1 ayat (5)).


82


Bagan 2.12.Sekretariat Negara pada masa Sudharmono


Setelah masa Kabinet Pembangunan I berakhir, dibentuk Kabinet

Pembangunan II dengan Keputusan Presiden Nomor 9 Tahun 1973.354 Di dalam

Keputusan Presiden tersebut, Sudharmono diangkat sebagai Menteri Negara yang

mengoordinir administrasi dan keuangan dari Lembaga Pemerintah Non-

Departemen merangkap sebagai Sekretaris Negara, dengan sebutan

Menteri/Sekretaris Negara.355

Susunan unit organisasi Sekretariat Negara pada masa ini bertambah karena

berdasarkan Keputusan Presiden Nomor 15 Tahun 1973, Sekretariat Pengendalian

Operasionil Pembangunan atau Bina Graha yang dibentuk dengan Keputusan

Presiden Nomor 18 Tahun 1969, secara administratif/organisatoris termasuk ke

dalam lingkungan Sekretariat Negara.356 Adapun struktur organisasinya masih

354 Kabinet Pembangunan II (28 Maret 1973-29 Maret 1978), Sekretariat Kabinet RepublikIndonesia, “Kabinet Pembangunan II”, http://www.setkab.go.id/profil-kabinet-30-kabinet-pembangunan-ii.html, diakses pada tanggal 12 September 2012.

355 Bagian Kedua Angka 22 Keputusan Presiden Nomor 9 Tahun 1973. Keputusan Presidentersebut ditetapkan pada tanggal 28 Maret 1973.

356 Ketentuan Pasal 1 ayat (1) Keputusan Presiden Nomor 15 Tahun 1973. KeputusanPresiden tersebut ditetapkan pada tanggal 5 Mei 1973.

Sekretariat Kabinet

Rumah Tangga Kepresidenan

Sekretariat Militer

SekretariatNegara

Asisten Sekretaris Negara UrusanAdministrasi Pemerintahan/Wakil

Sekretaris Kabinet

Asisten Sekretaris Negara UrusanUmum

Asisten Sekretaris Negara UrusanPengawasan

Asisten Sekretaris Negara UrusanKhusus


83


sederhana karena hanya terdiri dari tiga biro, yakni Biro Umum, Pengumpulan

Data dan Laporan, dan Proyek Bantuan Presiden.357



Kedudukan dan pertanggungjawaban Sekretaris Pengendalian Operasionil

Pembangunan tidak lagi kepada Presiden tetapi kepada Menteri/Sekretaris

Negara.358 Tetapi walaupun seperti itu, petunjuk Presiden tetap diperhatikan

dalam pelaksanaan tugas, termasuk dalam menyelenggarakan hubungan/kerja

sama dengan departemen/instansi dalam rangka mengumpulkan bahan laporan

menyangkut pelaksanaan operasionil pembangunan.359

Dengan demikian, di lingkungan Sekretariat Negara sudah ada empat

lembaga yang dibentuk, yaitu Sekretariat Kabinet, Sekretariat Militer, Rumah

357 Ketentuan Pasal 5 Keputusan Presiden Nomor 15 Tahun 1973.358 Hal ini merupakan konsekuensi pengaturan Pasal 2 Keputusan Presiden Nomor 15

Tahun 1973 yang menjelaskan bahwa tugas Sekretaris Pengendalian Operasionil Pembangunandikoordinir dan mendapat petunjuk dari Menteri/Sekretaris Negara.

359 Ketentuan Pasal 3 Keputusan Presiden Nomor 15 Tahun 1973.

Sekretariat Kabinet


Sekretariat Militer

SekretariatNegara Asisten Sekretaris Negara Urusan

Administrasi Pemerintahan/WakilSekretaris Kabinet




Sekretariat PengendalianOperasionil Pembangunan


84


Tangga Kepresidenan, dan Sekretariat Pengendalian Operasionil Pembangunan.360

Namun diantara keempat lembaga itu, tidak ada satu pun yang dibentuk secara

khusus untuk memberikan pelayanan administrasi kepada Wakil Presiden.361 Oleh

sebab itu, dibentuklah Keputusan Presiden Nomor 16 Tahun 1973 tentang

Penyelenggaraan Pelayanan Administrasi Wakil Presiden Republik Indonesia.362

Di dalam Keputusan Presiden tersebut, penyelenggaraan administrasi bagi

Wakil Presiden dilakukan oleh staf yang terdiri dari Sekretaris Wakil Presiden,

Asisten Wakil Presiden, dan Kepala Rumah Tangga Istana Wakil Presiden.363

Sekretaris Wakil Presiden dan Asisten Wakil Presiden berkedudukan langsung di

bawah dan bertanggung jawab kepada Wakil Presiden, tetapi Kepala Rumah

Tangga Istana Wakil Presiden bertanggung jawab kepada Wakil Presiden melalui

Sekretaris Wakil Presiden.364

Bagan 2.14.Sekretariat Wakil Presiden Berdasarkan Keputusan Presiden Nomor 16 Tahun 1973


Selanjutnya, Sudharmono melanjutkan program kerjanya dengan melakukan

penataan kelembagaan di lingkungan Sekretariat Negara hingga tahun 1976.

360 Sekretaris Kabinet dirangkap oleh Sudharmono, Sekretaris Militer dijabat oleh Sugiri,Kepala Rumah Tangga Kepresidenan dijabat oleh Soesidarto, dan Sekretaris PengendalianOperasionil Pembangunan dijabat oleh Bardosono. Sekretariat Negara Republik Indonesia,Sekretariat Negara ..., op.cit., hlm. 118.

361 Hal ini didasari pemikiran bahwa Wakil Presiden memiliki tugas untuk membantuPresiden dalam melaksanakan kewajibannya sebagai penyelenggara pemerintahan sehinggadiperlukan suatu sekretaris yang khusus membantu kelancaran pelaksanaan tugas Wakil Presiden.Perhatikan ketentuan Pasal 4 ayat (2) UUD 1945 dan bagian Menimbang Keputusan PresidenNomor 16 Tahun 1973.

362 Keputusan Presiden tersebut ditetapkan pada tanggal 5 Mei 1973.363 Ketentuan Pasal 2 Keputusan Presiden Nomor 16 Tahun 1973. Keputusan Presiden ini

menjadi cikal bakal dibentuknya Sekretariat Wakil Presiden.364 Perhatikan ketentuan Pasal 3 ayat (1), Pasal 4 ayat (2), dan Pasal 5 ayat (2) Keputusan

Presiden Nomor 16 Tahun 1973.

Sekretaris WakilPresiden

Wakil Presiden

Asisten UrusanPemerintahan

Asisten UrusanKesejahteraan Rakyat

Asisten UrusanPengawasan

Kepala Rumah TanggaIstana Wakil Presiden

BiroUmum


85


Beberapa keputusan Sekretaris Negara dibentuk dalam rangka melaksanakan

ketentuan Pasal 13 Keputusan Presiden Nomor 30 Tahun 1972, diantaranya:365

a. Keputusan Sekretaris Negara Nomor Kep.008/Setneg/1/1973 tentangPerincian Susunan Organisasi Pembantu-Pembantu Bidang Para AsistenSekretaris Negara, Sub-Sub Bagian di Sekretariat dan Dokumentasi danMass Media Sekretaris Negara dan Sub-Sub Bagian di LingkunganSekretariat Kabinet;366

365 Vide buku Perkembangan Sekretariat Negara Republik Indonesia dalam HimpunanPeraturan Perundang-undangan dari Tahun 1945-1988 yang dikoleksi Perpustakaan SekretariatNegara (nomor buku R351(910) IND p).

366 Keputusan tersebut ditetapkan pada tanggal 30 Januari 1973. Susunan Asisten SekretarisNegara terdiri dari: (1) Asisten Sekretaris Negara Urusan Umum (dibantu Pembantu AsistenBidang Penelitian/Pemeriksaan, Pembantu Asisten Bidang Pembayaran, dan Pembantu AsistenBidang Tata Usaha), (2) Asisten Sekretaris Negara Urusan Administrasi (dibantu PembantuAsisten Bidang Hukum, Pembantu Asisten Sosial Politik, dan Pembantu Asisten Tata Usaha), (3)Asisten Sekretaris Negara Urusan Pengawasan (dibantu Pembantu Asisten Bidang PengumpulanBahan, Pembantu Asisten Bidang Penelitian/Penyajian, dan Pembantu Asisten BidangDokumentasi), dan (4) Asisten Sekretaris Negara Urusan Khusus (dibantu Pembantu AsistenBidang Pengumpulan Bahan, Pembantu Asisten Bidang Penelitian/Penyajian, dan PembantuAsisten Bidang Dokumentasi). Susunan Sub Bagian di Sekretariat dan Dokumentasi dan MassMedia terdiri dari: (1) Kepala Sekretariat Sekretaris Negara (mempunyai Sub Bagian Pengetikan,Sub Bagian Persuratan, dan Sub Bagian Acara) dan (2) Kepala Dokumentasi dan Mass Media(mempunyai Sub Bagian Dokumentasi, Sub Bagian Mass Media, dan Sub Bagian Tata Usaha).Susunan Sub Bagian di Sekretariat Kabinet terdiri dari (1) Biro Umum terdiri dari Bagian Arsip(mempunyai Sub Bagian Arsip, Sub Bagian Dokumentasi, dan Sub Bagian Perpustakaan), BagianRedaksi dan Reproduksi (mempunyai Sub Bagian Redaksi dan Sub Bagian Penerbitan danReproduksi), Bagian Pembayaran dan Bendaharawan (mempunyai Sub Bagian Tata UsahaPembayaran dan Pembukuan, Sub Bagian Kas, dan Sub Bagian Perjalanan); (2) Biro Personilterdiri dari Bagian Mutasi Jabatan (mempunyai Sub Bagian Departemen dan Lembaga dan SubBagian Badan Khusus), Bagian Kenaikan Pangkat dan Pensiun (mempunyai Sub Bagian KenaikanPangkat dan Sub Bagian Pemberhentian/Pensiun), Bagian Pembinaan Intern (mempunyai SubBagian Pengangkatan/Pemberhentian/Pensiun, Sub Bagian Kenaikan Pangkat dan Gaji, SubBagian dan Pendidikan); (3) Biro Keuangan terdiri dari Bagian Pengawasan (mempunyai SubBagian Pengawasan Anggaran Rutin dan Sub Bagian Pengawasan Anggaran Pembangunan),Bagian Anggaran (mempunyai Sub Bagian Anggaran dan Sub Bagian Otorisasi), dan BagianPembukuan dan Pemeriksaan (mempunyai Sub Bagian Pembukuan, Sub Bagian Pemeriksaan, danSub Bagian Dokumentasi dan Arsip Keuangan); (4) Biro Kerjasama Teknik Luar Negeri terdiriBagian Umum (mempunyai Sub Bagian Perjalanan Luar Negeri, Sub Bagian Perjanjian dan PP 19,dan Sub Bagian Tata Usaha), Bagian Antar Negara (mempunyai Sub Bagian Bilateral, Sub BagianColombo Plan, Sub Bagian Beasiswa Bilateral, dan Sub Bagian Beasiswa Colombo Plan), BagianPBB (mempunyai Sub Bagian UNDP, Sub Bagian Regular and Regional Program, dan SubBagian Program Khusus PBB), Bagian Swasta dan Kebudayaan (mempunyai Sub Bagian YayasanInternasional, Sub Bagian Kerjasama Regional, dan Sub Bagian Kerjasama Sosial danKebudayaan); dan (5) Biro Analisa dan Perundang-undangan terdiri dari Bagian Ekonomi danKeuangan (mempunyai Sub Bagian Moneter, Sub Bagian Usaha Negara, dan Sub BagianProduksi/Distribusi), Bagian Hukum (mempunyai Sub Bagian Naturalisasi, Sub Bagian Grasi, SubBagian Ratifikasi, dan Sub Bagian Pembahasan Masalah Hukum), Bagian Organisasi danAdministrasi (mempunyai Sub Bagian Pemerintah Pusat dan Daerah dan Sub Bagian LembagaNon-Departemen), Bagian Perundang-undangan (mempunyai Sub Bagian Penyiapan Perundang-undangan dan Sub Bagian Penelitian Perundang-undangan); (6) Biro Penghubung terdiri dariBagian Umum (mempunyai Sub Bagian Tata Usaha, Sub Bagian Laporan/Pengolahan, dan SubBagian Keanggotaan) dan Bagian Penghubung (mempunyai Sub Bagian Politik dan Hukum, SubBagian Eku-Inbang, dan Sub Bagian Sosial dan Pendidikan).


86


b. Keputusan Menteri/Sekretaris Negara Nomor Kep-046/M-Sesneg/8/1973 tentang Susunan Organisasi dan Tugas Rumah TanggaKepresidenan;367

c. Keputusan Menteri/Sekretaris Negara Nomor Kep-064/M-Sesneg/11/1973 tentang Kelengkapan Organisasi dan Tugas ParaPembantu Asisten Wakil Presiden, Bagian-Bagian dan Sub-Sub Bagiandi Lingkungan Sekretariat Wakil Presiden Republik Indonesia;368

d. Keputusan Menteri/Sekretaris Negara Nomor Kep-26/M-Sesneg/5/1974tentang Kelengkapan Organisasi, Perincian Tugas dan Tata KerjaSekretariat Militer;369

e. Keputusan Menteri/Sekretaris Negara Nomor Kep-048/M-Sesneg/8/1974 tentang Kelengkapan Organisasi, Perincian Tugas danTata Kerja Sekretariat Pengendalian Operasionil Pembangunan BinaGraha; 370dan

367 Keputusan tersebut ditetapkan pada tanggal 8 Agustus 1973. Susunan Rumah TanggaKepresidenan terdiri dari: (1) Biro Umum terdiri dari Bagian Urusan Dalam (Sub Bagian TataUsaha, Sub Bagian Administrasi Kepegawaian, dan Sub Bagian Kesejahteraan), Bagian Peralatandan Pemeliharaan (Sub Bagian Perlengkapan, Sub Bagian Bangunan, dan Sub Bagian Kendaraan),Bagian Keuangan (Sub Bagian Anggaran, Sub Bagian Pembayaran, Sub Bagian Pembukuan); (2)Biro Protokol terdiri dari Bagian Acara (Sub Bagian Upacara dan Sub Bagian Undangan) danBagian Perjalanan (Sub Bagian Logistik Perjalanan dan Sub Bagian Administrasi Perjalanan); (3)Rumah Tangga Istana-Istana terdiri dari Bagian Administrasi (Sub Bagian Administrasi Keuangandan Kepegawaian, dan Sub Bagian Administrasi Perlengkapan), Istana Jakarta, Istana Bogor danCipanas, Istana Yogyakarta, dan Istana Tampak Siring (setiap istana terdiri dari Unit Peralatan danUnit Pemeliharaan).

368 Keputusan tersebut ditetapkan pada tanggal 28 November 1973. Susunan organisasi ParaPembantu Asisten Wakil Presiden terdiri dari: (1) Asisten Wakil Presiden Urusan Pemerintahanterdiri dari Pembantu Asisten Urusan Pemerintahan Bidang Ekonomi dan Pembantu AsistenUrusan Pemerintahan Bidang Politik, (2) Asisten Wakil Presiden Urusan Kesejahteraan Rakyatterdiri dari Pembantu Asisten Urusan Kesejahteraan Bidang Khusus dan Pembantu Asisten UrusanPemerintahan Bidang Umum, dan (3) Asisten Wakil Presiden Urusan Pengawasan terdiri dariPembantu Asisten Urusan Pengawasan Bidang Ekonomi dan Keuangan dan Pembantu AsistenUrusan Pemerintahan Bidang Umum. Susunan Biro Umum Sekretariat Wakil Presiden terdiri dari(1) Bagian Tata Usaha (Sub Bagian Persuratan, Agenda, Arsip, dan Ekspedisi dan Sub BagianBagian Kepegawaian dan Kesejahteraan) dan (2) Bagian Keuangan (Sub Bagian Anggaran danSub Bagian Pembayaran). Susunan organisasi Rumah Tangga Istana Wakil Presiden terdiri dari (1)Bagian Urusan Dalam (Sub Bagian Pengadaan dan Sub Bagian Pemeliharaan) dan (2) BagianProtokol (Sub Bagian Acara dan Sub Bagian Perjalanan).

369 Keputusan tersebut ditetapkan pada tanggal 18 Mei 1974. Susunan organisasi SekretariatMiliter terdiri dari: (1) Biro Administrasi Militer terdiri dari Bagian Administrasi Umum (SubBagian Sekretariat dan Sub Bagian Keuangan) dan Bagian Administrasi Pembinaan (Sub BagianRegistrasi/Kartotik dan Sub Bagian Kepangkatan dan Penyiapan Keputusan); (2) Biro TandaJasa/Kehormatan terdiri dari Bagian Administrasi Penganugerahan (Sub Bagian Tata Usaha danSub Bagian Arsip dan Registrasi), Bagian Penelitian dan Penyiapan Keputusan (Sub BagianPenelitian/Reglementering dan Sub Bagian Penyiapan Keputusan), Bagian Dokumentasi danSejarah (Sub Bagian Dokumentasi dan Sub Bagian Sejarah); (3) Biro Keamanan Presiden terdiridari Bagian Evaluasi (Sub Bagian Penelitian dan Laporan dan Sub Bagian Pengumpulan Data danInformasi), Bagian Operasi (Sub Bagian Penghubung dan Sub Bagian Pengawasan), dan BagianDokumentasi/Filing.

370 Keputusan tersebut ditetapkan pada tanggal 23 Agustus 1974. Susunan organisasinyaterdiri dari: (1) Biro Umum terdiri dari Bagian Sekretariat (Sub Bagian Agenda dan Arsip, SubBagian Reproduksi, dan Sub Bagian Perpustakaan dan Dokumentasi), Urusan Dalam (Sub BagianAudiovisual, Sub Bagian Keamanan dan Protokol, Sub Bagian Juru Bayar dan Kepegawaian, danSub Bagian Pemeliharaan/Perawatan), Ruang Peragaan/Operation Room (Sub Bagian Perencanaan


87


f. Keputusan Menteri/Sekretaris Negara Nomor Kep-10/M-Sesneg/3/1976tentang Perubahan dan Penambahan Keputusan Sekretaris NegaraRepublik Indonesia Nomor Kep.42/Setneg/5/1972 dan NomorKep.008/Setneg/1/1973.

Di era Sudharmono, Presiden Soeharto juga membentuk Inspektur Jenderal

Proyek-Proyek Pembangunan (Irjenbang) dengan Keputusan Presiden Nomor 25

Tahun 1974 untuk menyelenggarakan pengawasan terhadap pelaksanaan proyek

pembangunan, yang meliputi proyek dalam rangka program sektoral, proyek

Inpres, proyek bantuan desa, maupun proyek daerah, dengan cara melakukan

penelitian dan peninjauan proyek dan melaporkan hasilnya kepada Presiden dan

Wakil Presiden.371 Dalam melaksanakan tugasnya itu, Inspektur Jenderal Proyek-

Proyek Pembangunan mendapat perintah dan petunjuk dari Presiden dan/atau

Wakil Presiden dan bertanggung jawab kepada Presiden, namun pengurusan

administrasinya dilakukan oleh Sekretariat Pengendalian Operasionil

Pembangunan/Bina Graha (Sekretariat Negara).372

Pemberian fungsi administrasi itu menyebabkan Sekretariat Pengendalian

Operasionil Pembangunan mempunyai posisi yang semakin penting bagi Presiden

Soeharto karena dalam praktiknya lembaga ini diperankan sebagai alat untuk

menjalin hubungan langsung dengan orang-orang penting (dalam arti bisnis) tanpa

melalui jalur birokrasi.373 Menurut Sudharmono, hal semacam ini penting untuk

membangun pusat kekuasaan di Sekretariat Negara yang menjadi obsesinya.374

Secara formal, Sekretariat Pengendalian Operasionil Pembangunan/Bina

Graha berada di bawah yurisdiksi Sekretariat Negara. Akan tetapi, dalam

praktiknya sehari-hari Sekretaris Pengendalian Operasionil Pembangunan dapat

berhubungan langsung dengan Presiden tanpa sepengetahuan Menteri/Sekretaris

dan Sub Bagian Pengolahan); (2) Biro Pengumpulan Data dan Laporan terdiri BagianPengumpulan (Sub Bagian Umum, Sub Bagian Ekonomi, dan Sub Bagian Kesejahteraan Rakyat)dan Bagian Laporan (Sub Bagian Umum, Sub Bagian Ekonomi, dan Sub Bagian KesejahteraanRakyat); (3) Biro Proyek Bantuan Presiden terdiri dari Bagian Penelitian (Sub Bagian ProyekSpirituil dan Sub Bagian Proyek Non Spirituil), Bagian Administrasi dan Dokumentasi (SubBagian Dokumentasi dan Sub Bagian Laporan), Bagian Pengawasan (Sub Bagian PengawasanFisik dan Sub Bagian Pengawasan Administrasi Keuangan).

371 Perhatikan ketentuan Pertama dan Kedua Angka 1 dan 2 Keputusan Presiden Nomor 25Tahun 1974. Keputusan Presiden tersebut ditetapkan pada tanggal 22 April 1974.

372 Ketentuan Kedua Angka 3 dan 4 dan Ketiga Keputusan Presiden Nomor 25 Tahun 1974.373 Vide Robinson Pangaribuan, op.cit., hlm. 31.374 Ibid.


88


Negara karena sistem pertanggungjawaban langsung yang dimilikinya.375 Hal

inilah yang menyebabkan Sudharmono tidak sepenuhnya dapat mengontrol

Sekretariat Pengendalian Operasionil Pembangunan/Bina Graha, bahkan justru

berseteru dengan Bardosono, Sekretaris Pengendalian Operasionil Pembangunan

saat itu.376

Berikutnya, pada masa Kabinet Pembangunan III377, organisasi Sekretariat

Negara disempurnakan kembali agar lebih efektif dan efisien serta sesuai dengan

perkembangan keadaan pemerintahan negara. Atas dasar pertimbangan itu

dibentuk Keputusan Presiden Nomor 8 Tahun 1978 tentang Organisasi Sekretariat

Negara.378

Sekretariat Negara pada saat itu merupakan suatu wadah administrasi dari

Lembaga-Lembaga Pemerintah Tingkat Pusat yang tidak termasuk salah satu

Departemen.379 Sekretaris Negara tidak lagi merangkap sebagai Sekretaris

Kabinet, bahkan tugasnya ditambah, tidak hanya memberikan pelayanan

administrasi tetapi juga mengoordinasikan pelayanan keuangan dari Lembaga

Pemerintah Non Departemen, menteri negara yang tidak memimpin departemen,

dan lembaga lain.380

Pelayanan administrasi dimaksud berkaitan dengan kegiatan administrasi

pemerintahan yang berhubungan dengan pembentukan maupun perubahan

organisasi dan penghapusan kekayaan negara karena adanya kekayaan negara

yang dikelola Lembaga Pemerintah Non Departemen.381 Sementara, pelayanan

375 Perhatikan ketentuan Pasal 5 Keputusan Presiden Nomor 18 Tahun 1969.376 Vide Robinson Pangaribuan, op.cit., hlm. 33.377 Kabinet Pembangunan III (29 Maret 1978-19 Maret 1983), Sekretariat Kabinet Republik

Indonesia, “Kabinet Pembangunan III”, http://www.setkab.go.id/profil-kabinet-31-kabinet-pembangunan-iii.html, diakses pada tanggal 13 September 2012.

378 Keputusan Presiden tersebut ditetapkan pada tanggal 3 Mei 1978.379 Ketentuan Pasal 1 Keputusan Presiden Nomor 8 Tahun 1978.380 Perhatikan ketentuan Pasal 2 ayat (1) dan Pasal 3 Angka 2 Keputusan Presiden Nomor 8

Tahun 1978.381 Vide Sekretariat Negara Republik Indonesia, Sekretariat Negara ..., op.cit., hlm. 123 dan

124. Terdapat 24 Lembaga Pemerintah Non Departemen yang dikoordinasikan Sekretariat Negarahingga tahun 1999, antara lain: Badan Kepegawaian Negara (BKN), Lembaga AdministrasiNegara (LAN), Badan Pusat Statistik (BPS), Lembaga Sandi Negara (LEMSANEG), BadanUrusan Logistik (BULOG), Badan Tenaga Nuklir Nasional (BATAN), Badan PerencanaanPembangunan Nasional (BAPPENAS), Lembaga Penerbangan dan Antariksa Nasional (LAPAN),Arisp Nasional Republik Indonesia (ANRI), Badan Koordinasi Survei dan Pemetaan Nasional(BAKOSURTANAL), Badan Koordinasi Keluarga Berencana Nasional (BKKBN), Dewan


89


keuangan berkaitan dengan pelaksanaan kebijakan anggaran belanja negara oleh

Lembaga Pemerintah Non Departemen.382

Adapun susunan organisasi Sekretariat Negara dalam Keputusan Presiden

Nomor 8 Tahun 1978 terdiri dari:383

a. Sekretariat Kabinet, dipimpin oleh Sekretaris Kabinet, bertanggungjawab kepada Presiden, dan terdiri dari Biro Umum; Hukum danPerundang-undangan; Kerjasama Teknik Luar Negeri; Personil; danKeuangan;384

b. Sekretariat Pengendalian Operasionil Pembangunan, dipimpin olehSekretaris Pengendalian Operasionil Pembangunan, bertanggung jawabkepada Presiden, dan terdiri dari Biro Umum; Pengumpulan Data danLaporan; dan Proyek Bantuan Presiden;385

c. Sekretariat Militer, dipimpin oleh Sekretaris Militer, bertanggung jawabkepada Presiden, dan terdiri dari Biro Administrasi Militer; TandaJasa/Kehormatan, dan Keamanan Presiden;386

d. Rumah Tangga Kepresidenan, dipimpin oleh Kepala Rumah TanggaKepresidenan, bertanggung jawab kepada Presiden, dan terdiri dari BiroUmum; Protokol; dan Rumah Tangga Istana-Istana;387 dan

e. Staf Sekretaris Negara, terdiri dari Sekretaris Sekretaris Negara danbeberapa orang Asisten Sekretaris Negara dan bertanggung jawabkepada Sekretaris Negara.388

Ketahanan Nasional (WANTANNAS), Badan Koordinasi Penanaman Modal (BKPM), BadanPengkajian dan Penerapan Teknologi (BPPT), Badan Pengembangan Kehidupan Bernegara(BPKB), Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP), Badan Pertanahan Nasional(BPN), Badan Pengendalian Dampak Lingkungan (BAPEDAL), Badan Koordinasi IntelijenNegara (BAKIN), Badan Standarisasi Nasional (BSN), Badan Pengelola Badan Usaha MilikNegara (BP-BUMN), dan Badan Pengawas Tenaga Nuklir (BAPETEN).

382 Ibid.383 Ketentuan Pasal 4 Keputusan Presiden Nomor 8 Tahun 1978.384 Ketentuan Pasal 6 Keputusan Presiden Nomor 8 Tahun 1978.385 Ketentuan Pasal 7 Keputusan Presiden Nomor 8 Tahun 1978.386 Ketentuan Pasal 8 Keputusan Presiden Nomor 8 Tahun 1978.387 Ketentuan Pasal 9 Keputusan Presiden Nomor 8 Tahun 1978.388 Ketentuan Pasal 10 Keputusan Presiden Nomor 8 Tahun 1978.


90




Sudharmono, yang pada masa Kabinet Pembangunan III389 ditunjuk kembali

sebagai Menteri/Sekretaris Negara berdasarkan Keputusan Presiden Nomor 59/M

Tahun 1978, terus melakukan penataan struktur susunan organisasi, tugas, fungsi,

dan tata kerja unit kerja di lingkungan Sekretariat Negara, contohnya melalui

Keputusan Menteri/Sekretaris Negara Nomor Kep.39/M-Sesneg/10/1978 tentang

389 Kabinet Pembangunan III (29 Maret 1978-19 Maret 1983), Sekretariat Kabinet RepublikIndonesia, “Kabinet Pembangunan III”, http://www.setkab.go.id/profil-kabinet-31-kabinet-pembangunan-iii.html, diakses pada tanggal 13 September 2012.

Sekretariat Kabinet


Sekretariat MiliterSekretariat

Negara

Staf Sekretaris Negara

Sekretaris Sekretaris Negara




Asisten Sekretaris Negara UrusanDokumentasi dan Mass Media


Asisten Sekretaris Negara UrusanAdministrasi Pemerintahan dan

Administrasi Lembaga PemerintahNon Departemen

Asisten Sekretaris Negara UrusanHubungan dengan Lembaga

Tertinggi/Lembaga Tinggi Negara


91


Susunan Organisasi, Tugas, Fungsi, dan Tata Kerja Staf Menteri/Sekretaris

Negara dan Sekretaris Kabinet sebagaimana telah diubah beberapa kali terakhir

dengan Keputusan Menteri/Sekretaris Negara Nomor 28 Tahun 1986.390

Dalam catatan sejarah, dari tahun 1980 hingga tahun 1987 Sekretariat

Negara memiliki peranan yang dominan dalam pengendalian barang/peralatan

Pemerintah melalui Tim Pengendali Pengadaan yang dibentuk berdasarkan

Keputusan Presiden Nomor 10 Tahun 1980, dimana tim tersebut diketuai oleh

Menteri/Sekretaris Negara.391 Apalagi di dalam Keputusan Presiden tersebut,

pembiayaan untuk kelancaran tugas Tim Pengendali Pengadaan dibebankan pada

anggaran Sekretariat Negara.392

Guna menghadapi perkembangan atas pembentukan tim tersebut, susunan

organisasi Sekretariat Negara disempurnakan. Penyempurnaan dilakukan dengan

menambah Biro Pengadaan berdasarkan Keputusan Presiden Nomor 31 Tahun

390 Beberapa keputusan yang pernah dikeluarkannya, antara lain: (i) KeputusanMenteri/Sekretaris Negara Nomor Kep.39/M-Sesneg/10/1978 tentang Susunan Organisasi, Tugas,Fungsi, dan Tata Kerja Staf Menteri/Sekretaris Negara dan Sekretaris Kabinet (ditetapkan tanggal12 Oktober 1978); (ii) Keputusan Menteri/Sekretaris Negara Nomor 36 Tahun 1979 tentangSusunan Organisasi, Tugas, Fungsi, dan Tata Kerja Staf Sekretariat Pengendalian OperasionilPembangunan, Sekretariat Militer, Rumah Tangga Kepresidenan, dan Staf Wakil Presiden (7Agustus 1979); (iii) Keputusan Menteri/Sekretaris Negara Nomor 33 Tahun 1980 tentangPenyempurnaan Keputusan Menteri/Sekretaris Negara Nomor Kep.39/M-Sesneg/10/1978 tentangSusunan Organisasi, Tugas, Fungsi, dan Tata Kerja Staf Menteri/Sekretaris Negara dan SekretarisKabinet (27 September 1980); (iv) Keputusan Menteri/Sekretaris Negara Nomor 62 Tahun 1983tentang Perubahan Keputusan Menteri/Sekretaris Negara Nomor Kep.39/M-Sesneg/10/1978 (22Desember 1983); (v) Keputusan Menteri/Sekretaris Negara Nomor 55 Tahun 1984 tentangPerubahan Keputusan Menteri/Sekretaris Negara Nomor Kep.39/M-Sesneg/10/1978 SebagaimanaTelah Beberapa Kali Diubah Terakhir dengan Keputusan Menteri/Sekretaris Negara Nomor 62Tahun 1983 (3 Desember 1984); (vi) Keputusan Menteri/Sekretaris Negara Nomor 55 Tahun 1985tentang Perubahan Keputusan Menteri/Sekretaris Negara Nomor Kep.39/M-Sesneg/10/1978Sebagaimana Telah Beberapa Kali Diubah Terakhir dengan Keputusan Menteri/Sekretaris NegaraNomor 55 Tahun 1984 (6 September 1985); (vii) Keputusan Menteri/Sekretaris Negara Nomor 28Tahun 1986 tentang Perubahan Keputusan Menteri/Sekretaris Negara Nomor Kep.39/M-Sesneg/10/1978 tentang Susunan Organisasi, Tugas, Fungsi, dan Tata Kerja StafMenteri/Sekretaris Negara dan Sekretariat Kabinet, Sebagaimana Telah Beberapa Kali DiubahTerakhir dengan Keputusan Menteri/Sekretaris Negara Nomor 55 Tahun 1985 (23 Juli 1986).

391 Keputusan Presiden tersebut ditetapkan pada tanggal 23 Januari 1980. Selain diketuaiMenteri/Sekretaris Negara, di dalam Tim Pengendali Pengadaan juga terdapat AsistenMenteri/Sekretaris Negara Urusan Administrasi Pemerintahan dan Administrasi LembagaPemerintah Non Departemen sebagai Anggota dan Sekretaris Menteri/Sekretaris Negara sebagaiSekretaris Tim. Latar belakang dibentuknya Tim Pengendali Pengadaan atau Tim Keppres 10karena menjelang akhir tahun 1979-1980 dana Sisa Anggaran Pembangunan masih tersisa banyakakibat terjadi kenaikan harga minyak dunia yang menyebabkan penghasilan negara meningkat(terjadi percepatan pelaksanaan Crash Program). Vide Sekretariat Negara Republik Indonesia,Sekretariat ..., op.cit., hlm. 134.

392 Ketentuan Pasal 8 Keputusan Presiden Nomor 10 Tahun 1980.


92


1980 tentang Penyempurnaan Keputusan Presiden Nomor 8 Tahun 1978 tentang

Organisasi Sekretariat Negara.393

Selanjutnya, organisasi Sekretariat Negara kembali disempurnakan dalam

Keputusan Presiden Nomor 16 Tahun 1981 tentang Penyempurnaan Keputusan

Presiden Nomor 8 Tahun 1978 tentang Organisasi Sekretariat Negara

Sebagaimana Telah Diubah dan Ditambah dengan Keputusan Presiden Nomor 31

Tahun 1980.394 Di dalam Keputusan Presiden tersebut, organisasi Sekretariat

Negara disempurnakan dengan menambahkan Staf Ahli sebagai salah satu unsur

Staf Sekretaris Negara, paling banyak lima orang.395

Berikutnya, pada masa Kabinet Pembangunan IV396, untuk yang terakhir

kalinya Sudharmono memimpin Sekretariat Negara.397 Di dalam susunan kabinet

tersebut ditetapkan pengangkatan beberapa menteri muda, salah satu diantaranya

Menteri Muda Sekretaris Kabinet yang dijabat oleh Moerdiono.398

Menteri Muda adalah menteri negara pembantu Presiden yang

diperbantukan kepada menteri negara lainnya dengan tugas pokok mengikuti dan

melakukan koordinasi pelaksanaan kebijakan dan program di bidang tertentu

dalam kegiatan pemerintahan negara yang mendesak dan perlu ditangani secara

lebih intensif.399 Dengan kata lain, seiring dengan meningkatnya tugas

393 Dalam ketentuan Pasal 1 Keputusan Presiden Nomor 31 Tahun 1980 yang mengubahketentuan Pasal 11 ayat (2) Keputusan Presiden Nomor 8 Tahun 1978, dijelaskan bahwa BiroPengadaan bertugas membantu Sekretaris Sekretaris Negara dalam menyelenggarakan pelayananadministrasi pengadaan kendaraan bermotor dan barang-barang lainnya menurut peraturanperundang-undangan yang berlaku pengadaannya dilakukan secara terpusat oleh SekretariatNegara di bawah koordinasi Tim Pengendali Pengadaan Barang/Peralatan Pemerintah.

394 Keputusan Presiden tersebut ditetapkan pada tanggal 22 April 1981.395 Ketentuan Pasal 1 Keputusan Presiden Nomor 16 Tahun 1981. Selain itu, terdapat

beberapa pasal yang ditambah terkait dengan adanya ketentuan mengenai Staf Ahli tersebut,seperti menyisipkan Pasal 12A, menambah ketentuan Pasal 13 dan Pasal 16 ayat (4) padaKeputusan Presiden Nomor 8 Tahun 1978. Dalam Keputusan Presiden tersebut, dijelaskanmengenai tugas Staf Ahli membantu Sekretaris Negara dengan memberikan pemikiran ataunasehat teknis mengenai masalah tertentu, bertanggung jawab kepada Sekretaris Negara, dansyarat jabatan eselon II.a. setinggi-tingginya I.b.

396 Kabinet Pembangunan IV (29 Maret 1983-19 Maret 1988). Sekretariat Kabinet RepublikIndonesia, “Kabinet Pembangunan IV”, http://www.setkab.go.id/profil-kabinet-32-kabinet-pembangunan-iv.html, diakses pada tanggal 13 September 2012.

397 Sudharmono kembali diangkat sebagai Sekretaris Negara berdasarkan KeputusanPresiden Nomor 45/M Tahun 1983 tanggal 16 Maret 1983.

398 Dari 40 menteri yang diangkat dalam susunan Kabinet Pembangunan IV, tigadiantaranya adalah menteri koordinator, 21 menteri departemen, tujuh menteri negara, satusekretaris, lima menteri muda, dan tiga pejabat setingkat menteri.

399 Vide Sekretariat Negara Republik Indonesia, Sekretariat Negara ..., op.cit., hlm. 146.


93


Menteri/Sekretaris Negara, Menteri Muda Sekretaris Kabinet Moerdiono diangkat

untuk membantu Menteri/Sekretaris Negara Sudharmono dalam mengikuti dan

mengoordinasikan pelaksanaan kebijakan dan kegiatan Presiden di bidang

pemerintahan negara.400

Secara keseluruhan, susunan organisasi Sekretariat Negara saat itu masih

sama dengan susunan organisasi dalam Keputusan Presiden Nomor 16 Tahun

1981 tentang Penyempurnaan Keputusan Presiden Nomor 8 Tahun 1978 tentang

Organisasi Sekretariat Negara Sebagaimana Telah Diubah dan Ditambah dengan

Keputusan Presiden Nomor 31 Tahun 1980. Hanya saja susunannya sedikit

berubah ketika dibentuk Keputusan Presiden Nomor 16 Tahun 1983 tentang

Perubahan atas Keputusan Presiden Nomor 8 Tahun 1978 tentang Organisasi

Sekretariat Negara Sebagaimana Telah Diubah dengan Keputusan Presiden

Nomor 31 Tahun 1980 dan Keputusan Presiden Nomor 16 Tahun 1981, yang

menambahkan unsur Wakil Sekretaris Kabinet dalam struktur organisasi

Sekretariat Kabinet.401

Menjelang berakhirnya masa Kabinet Pembangunan IV pada tahun 1988,

Sudharmono dipilih menjadi Wakil Presiden atas prestasinya yang luar biasa

selama menjabat sebagai Menteri/Sekretaris Negara.402 Jabatan Menteri/Sekretaris

Negara dilanjutkan oleh koleganya, Moerdiono, yang sebelumnya menjabat

sebagai Menteri Muda Sekretaris Kabinet.

3. Era Moerdiono (1988-1998)

Setelah Sudharmono menjadi Wakil Presiden Republik Indonesia yang

Kelima, Moerdiono diangkat menjadi Menteri Negara/Sekretaris Negara

400 Ibid. Tugas Menteri/Sekretaris Negara semakin bertambah karena ditunjuk sebagaiKetua Badan Pengelola Gelanggang Olahraga Senayan berdasarkan Keputusan Presiden Nomor 4Tahun 1984 dan Ketua Badan Pengelola Komplek Kemayoran berdasarkan Keputusan PresidenNomor 53 Tahun 1985.

401 Keputusan Presiden tersebut ditetapkan pada tanggal 23 Maret 1983. Dalam KeputusanPresiden tersebut, diatur mengenai perubahan Pasal 6 dan Pasal 16 Keputusan Presiden Nomor 8Tahun 1978 sebagaimana telah diubah dua kali terakhir dengan Keputusan Presiden Nomor 16Tahun 1981. Wakil Sekretaris Kabinet diberi tugas untuk membantu Sekretaris Negara dalampelaksanaan tugasnya sehari-hari dan bertanggung jawab kepada Sekretaris Kabinet. Selain itu,juga diatur bahwa jabatan Wakil Sekretaris Kabinet merupakan jabatan eselon I B dan setinggi-tingginya I A.

402 Sudharmono menjabat sebagai Wakil Presiden Republik Indonesia yang Kelima daritahun 1988-1993. Sudharmono wafat pada tanggal 25 Januari 2006 dalam usianya yang ke-78 dandimakamkan di Taman Makam Pahlawan Kalibata, Jakarta Selatan.


94


berdasarkan Keputusan Presiden Nomor 64/M Tahun 1988 dan jabatan yang

ditinggalkannya (Menteri Muda Sekretaris Kabinet) dilanjutkan oleh Saadilah

Mursyid.403 Moerdiono dipercaya Presiden Soeharto memimpin Sekretariat

Negara selama sepuluh tahun terhitung sejak masa Kabinet Pembangunan V

hingga masa Kabinet Pembangunan VI.

Berbeda dengan kepemimpinan Sudharmono, di bawah kepemimpinan

Moerdiono fungsi utama Sekretariat Negara dikembalikan sebagai pemberi

dukungan administratif kepada Presiden.404 Pada masa Kabinet Pembangunan

V405, pria kelahiran Banyuwangi pada tanggal 19 Agustus 1934 ini menghapus

Tim Pengendali Pengadaan Barang/Peralatan Pemerintah dengan Keputusan

Presiden Nomor 6 Tahun 1988 tentang Pencabutan Beberapa Ketentuan mengenai

Barang dan Jasa, karena pelaksanaan pengadaan barang dan jasa yang dilakukan

sejak tahun 1980 telah berhasil memantapkan tata cara pengadaan barang dan jasa

secara lebih berhasil guna dan berdaya guna.406

Pelaksanaan kegiatan pengadaan barang dan jasa yang semula dilaksanakan

secara terpusat oleh Sekretariat Negara dialihkan kepada masing-masing instansi

yang membutuhkannya.407 Beberapa bagian yang berperan penting bagi

penerimaan Sekretariat Negara dihilangkan dan pegawai yang terlibat dalam

penetapan harga barang dipindahkan ke Sekretariat Wakil Presiden (saat itu di

luar struktur Sekretariat Negara), lalu diganti dengan pegawai yang lebih muda

dan tidak memiliki latar belakang partai politik.408

Susunan organisasi Sekretariat Negara ketika itu masih menggunakan

susunan organisasi sebagaimana diatur dalam Keputusan Presiden Nomor 16

Tahun 1983 tentang Perubahan atas Keputusan Presiden Nomor 8 Tahun 1978

403 Keputusan Presiden tersebut ditetapkan pada tanggal 21 Maret 1988.404 Robinson Pangaribuan, op.cit., hlm. 76.405 Kabinet Pembangunan V (23 Maret 1988-17 Maret 1993). Sekretariat Kabinet Republik

Indonesia, “Kabinet Pembangunan V”, http://www.setkab.go.id/profil-kabinet-33-kabinet-pembangunan-v.html, diakses pada tanggal 14 September 2012.

406 Keputusan Presiden tersebut ditetapkan pada tanggal 28 Maret 1988.407 Perhatikan ketentuan Pasal 2 Keputusan Presiden Nomor 6 Tahun 1988.408 Keberanian Moerdiono ini menyebabkan Sekretariat Negara tidak memiliki pengaruh

lagi dalam hal ekonomi dan politik. Menurunnya pengaruh Sekretariat Negara ini, menurutRobinson, mengakibatkan kalangan pengusaha/teknokrat mampu menekan kebijakan tanpamenemui kendala yang signifikan dan menjadi suatu tanda pertumbuhan bisnis para pengusahaCina. Robinson Pangaribuan, op.cit., hlm. 77-79.


95


tentang Organisasi Sekretariat Negara Sebagaimana Telah Diubah dengan

Keputusan Presiden Nomor 31 Tahun 1980 dan Keputusan Presiden Nomor 16

Tahun 1981.



Sekretariat Kabinet & WakilSekretaris Kabinet


Sekretariat MiliterSekretariat

Negara


Sekretaris Sekretaris Negara




Asisten Sekretaris Negara UrusanDokumentasi dan Mass Media


Asisten Sekretaris Negara UrusanAdministrasi Pemerintahan dan

Administrasi Lembaga PemerintahNon Departemen

Asisten Sekretaris Negara UrusanHubungan dengan Lembaga

Tertinggi/Lembaga Tinggi Negara

Asisten Sekretaris Negara UrusanLuar Negeri

Staf Ahli (paling banyak limaorang)


96


Namun karena pada saat itu Indonesia mendapat kehormatan sebagai tuan

rumah Konferensi Tingkat Tinggi Non-Blok ke-10, Moerdiono sedikit mengubah

susunan organisasi Sekretariat Negara dengan menambah satu Asisten Sekretaris

Negara, yaitu Asisten Sekretaris Negara Urusan Luar Negeri, sebagaimana diatur

dalam Keputusan Presiden Nomor 16 Tahun 1991 tentang Perubahan Keputusan

Presiden Nomor 8 Tahun 1978 tentang Organisasi Sekretariat Negara

Sebagaimana Telah Tiga Kali Diubah, Terakhir dengan Keputusan Presiden

Nomor 16 Tahun 1983 (perhatikan Bagan 2.16.).409

Selanjutnya, pada masa Kabinet Pembangunan VI yang ditetapkan

berdasarkan Keputusan Presiden Nomor 96/M Tahun 1993, posisi jabatan

Moerdiono dan Saadilah Mursyid disetarakan sebagai Menteri Negara Sekretaris

Negara dan Menteri Negara Sekretaris Kabinet.410 Ketika itu, susunan organisasi

Sekretariat Negara, khususnya di bidang pelayanan ketatausahaan, disempurnakan

kembali dengan menambah Biro Umum di bawah struktur Sekretaris Sekretariat

Negara, sebagaimana diatur dalam Keputusan Presiden Nomor 87 Tahun 1996

tentang Perubahan atas Keputusan Presiden Nomor 8 Tahun 1978 tentang

Organisasi Sekretariat Negara Sebagaimana Telah Empat Kali Diubah, Terakhir

dengan Keputusan Presiden Nomor 16 Tahun 1991.411

4. Era Saadilah Mursyid (1998)

Setelah masa jabatan Moerdiono berakhir, Sekretariat Negara dipimpin oleh

Saadilah Mursyid yang diangkat sebagai Menteri Sekretaris Negara berdasarkan

Keputusan Presiden Nomor 62/M Tahun 1998.412 Pria asal Kalimantan Selatan

409 Dengan demikian, susunan Asisten Sekretaris Negara menjadi tujuh orang, yaitu AsistenSekretaris Negara Urusan Umum, Asisten Sekretaris Negara Urusan Khusus, Asisten SekretarisNegara Urusan Administrasi Pemerintahan dan Administrasi Lembaga Pemerintah NonDepartemen, Asisten Sekretaris Negara Urusan Hubungan dengan Lembaga Tertinggi/LembagaTinggi Negara, Asisten Sekretaris Negara Urusan Pengawasan, Asisten Sekretaris Negara UrusanDokumentasi dan Pengawasan, dan Asisten Sekretaris Negara Urusan Luar Negeri. VideSekretariat Negara Republik Indonesia, Sekretariat ..., op.cit., hlm. 152.

410 Kabinet Pembangunan VI (17 Maret 1993-16 Maret 1998). Keputusan Presiden tersebutditetapkan pada tanggal 17 Maret 1993. Sekretariat Kabinet Republik Indonesia, “KabinetPembangunan VI” http://www.setkab.go.id/profil-kabinet-34-kabinet-pembangunan-vi.html,diakses pada tanggal 14 September 2012.

411 Keputusan Presiden tersebut ditetapkan pada tanggal 11 November 1996. Dengandemikian, struktur Sekretaris Sekretariat Negara terdiri dari Biro Tata Usaha, Biro Umum, dan 3orang Pembantu Sekretaris.

412 Keputusan Presiden tersebut ditetapkan pada tanggal 14 Maret 1998.


97


yang lahir pada tanggal 7 September 1967 itu, hanya memimpin Sekretariat

Negara pada Kabinet Pembangunan VII selama ± 2 bulan.413

Pengorganisasian Sekretariat Negara pada saat itu diatur dalam Keputusan

Presiden Nomor 62 Tahun 1998 tentang Kedudukan, Tugas, Fungsi, dan Susunan

Organisasi Sekretariat Negara.414 Di dalam Keputusan Presiden tersebut,

Sekretariat Negara adalah lembaga pemerintah yang bertugas memberi dukungan

staf dan administrasi sehari-hari kepada Presiden dalam menyelenggarakan

kekuasaan pemerintahan negara dan kepada Wakil Presiden.415

Ketika itu, susunan organisasi Sekretariat Negara terdiri dari:416

a. Sekretariat Kabinet, dipimpin oleh Sekretaris Kabinet dan terdiri daribiro: Hukum dan Perundang-undangan; Sosial dan Pemerintahan;Monter dan Jasa; Ekonomi dan Perdagangan; AdministrasiKepegawaian; dan Kerjasama Teknik Luar Negeri;

b. Sekretariat Militer, dipimpin oleh Sekretaris Militer dan terdiri daribiro: Administrasi Militer; Tanda Jasa/Kehormatan; dan Pengamanan;

c. Sekretariat Pengendalian Operasional Pembangunan, dipimpin olehSekretaris Pengendalian Operasional Pembangunan dan terdiri dari biro:Pengumpulan dan Pengolahan Data; Proyek Bantuan Presiden; danUmum;

d. Rumah Tangga Kepresidenan, dipimpin oleh Kepala Rumah TanggaKepresidenan dan terdiri dari biro: Protokol; Dokumentasi dan MediaMassa; Umum; dan Rumah Tangga Istana-Istana;

e. Sekretariat Wakil Presiden, pengaturannya diatur dalam keputusanpresiden tersendiri;417 dan

413 Kabinet Pembangunan VII (14 Maret 1998-21 Mei 1998), Sekretariat Kabinet RepublikIndonesia, “Kabinet Pembangunan VII”, http://www.setkab.go.id/profil-kabinet-35-kabinet-pembangunan-vii.html, diakses pada tanggal 17 September 2012. Vide Sekretariat NegaraRepublik Indonesia, Sekretariat Negara ..., op.cit., hlm. 153.

414 Keputusan Presiden tersebut ditetapkan pada tanggal 13 April 1998. Dengan berlakunyaKeputusan Presiden tersebut, maka Keputusan Presiden Nomor 8 Tahun 1978 tentang OrganisasiSekretariat Negara sebagaimana telah diubah terakhir dengan Keputusan Presiden Nomor 87Tahun 1996 dinyatakan tidak berlaku lagi.

415 Ketentuan Pasal 1 Keputusan Presiden Nomor 62 Tahun 1998. Bandingkan dengandefinisi organisasi Sekretariat Negara dalam Keputusan Presiden Nomor 8 Tahun 1978.

416 Ketentuan Pasal 4 hingga Pasal 12 Keputusan Presiden Nomor 62 Tahun 1998.Bandingkan dengan ketentuan Pasal 4 Keputusan Presiden Nomor 8 Tahun 1978.

417 Pengaturan ditetapkan pada tanggal 13 April 1998 dalam Keputusan Presiden Nomor 63Tahun 1998 tentang Tugas dan Susunan Organisasi Sekretariat Wakil Presiden dan KeputusanPresiden Nomor 63 Tahun 1998 tentang Penyelenggaraan Pelayanan Administrasi Wakil Presidendinyatakan tidak berlaku. Dalam ketentuan Pasal 2 hingga Pasal 6, dijelaskan bahwa susunanorganisasi Sekretariat Wakil Presiden terdiri dari: (i) Sekretaris Wakil Presiden, yangmembawahkan Biro Umum dan Rumah Tangga Wakil Presiden serta sebanyak-banyaknya tigaorang Pembantu Seswapres; (ii) Asisten Wakil Presiden, terdiri dari Asisten Bidang Politik danKeamanan; Asisten Bidang Ekonomi, Keuangan, dan Industri; Asisten Bidang PengawasanPembangunan dan Pendayagunaan Aparatur Negara; Asisten Bidang Kesejahteraan Rakyat dan


98


f. Staf, yang terdiri dari Sekretariat, Asisten, dan Staf Ahli.418



Seluruh pimpinan unit organisasi di lingkungan Sekretariat Negara

ditugaskan untuk membantu Sekretaris Negara. Kedudukan Sekretaris Negara

Pengentasan Kemiskinan; Asisten Bidang Globalisasi; Asisten Bidang Penyerasian Industri; danAsisten Bidang Pembinaan Persatuan dan Kesatuan Bangsa; dan (iii) Staf Ahli Wakil Presiden,terdiri dari Staf Ahli Bidang Pembangunan Natuna dan Barelang; Staf Ahli Bidang PengembanganLuar Jawa dan Bali; Staf Ahli Bidang Kemaritiman; Staf Ahli Bidang Pertahanan Keamanan; StafAhli Bidang Ekonomi; dan Staf Ahli Bidang Kebudayaan.

418 Diatur dalam ketentuan Pasal 10 hingga Pasal 12 Keputusan Presiden Nomor 62 Tahun1998. Sekretariat yang dipimpin Sekretaris, terdiri dari: Biro Umum, Biro Anggaran, Biro TataUsaha, sebanyak-banyaknya tiga Pembantu Sekretaris, Unit Keamanan Dalam, dan UnitKesehatan. Asisten terdiri dari: Asisten Urusan Khusus, Asisten Urusan Dana Bantuan Presiden,Asisten Urusan Lembaga Pemerintah Non Departemen, Asisten Urusan Penghubung, AsistenUrusan Pengawasan, dan Asisten Urusan Luar Negeri.

Sekretariat Kabinet


Sekretariat Militer

SekretariatNegara


Sekretariat: Biro Umum, BiroAnggaran, Biro Tata Usaha,Pembantu Sekretaris, Unit

Keamanan Dalam, dan UnitKesehatan

Asisten: Asisten Urusan Khusus,Asisten Urusan Dana Bantuan

Presiden, Asisten UrusanLembaga Pemerintah Non

Departemen, Asisten UrusanPenghubung, Asisten Urusan

Pengawasan, dan Asisten UrusanLuar Negeri

Staf Ahli dan Biro-Biro


Sekretariat Wakil Presiden


99


sangat superior karena kepadanya diberi kewenangan pengendalian terhadap

pelaksanaan tugas atau kegiatan seluruh satuan kerja di lingkungan Sekretariat

Negara, termasuk apabila ada petunjuk atau penugasan yang diterima langsung

dari Presiden atau Wakil Presiden.419

Masa kepemimpinan Saadilah Mursyid seyogyanya berlangsung selama

lima tahun tetapi karena terjadi desakan reformasi yang ditandai dengan suasana

chaos pada bulan Mei 1998, maka kepemimpinan Saadilah Mursyid harus

berakhir seiring dengan pergantian Presiden dan kabinetnya.

5. Era Akbar Tanjung (1998-1999) dan Muladi (1999)

Setelah Presiden Soeharto mengumumkan pengunduran dirinya pada

tanggal 21 Mei 1998, maka sesuai dengan amanat Pasal 8 UUD 1945 sebelum

amendemen, penyelenggaraan pemerintahan negara dilanjutkan oleh Wakil

Presiden Bacharuddin Jusuf Habibie yang kemudian diangkat menjadi Presiden

Republik Indonesia yang Ketiga. Esok harinya, Bacharuddin Jusuf Habibie

mengumumkan Keputusan Presiden Nomor 122/M Tahun 1998 tentang

Pembentukan Kabinet Reformasi Pembangunan dan Pembubaran Kabinet

Pembangunan VII.420

Dalam keputusannya itu, Akbar Tanjung ditunjuk sebagai Menteri

Sekretaris Negara menggantikan Saadilah Mursyid. Karier pria yang dilahirkan di

Sibolga pada tanggal 14 Agustus 1945 ini lebih banyak dihabiskan dalam dunia

politik.421 Hal itu pulalah yang menjadi faktor utama penyebab dirinya

mengundurkan diri sebagai Menteri Sekretaris Negara, tatkala dirinya harus

dihadapkan pada pilihan untuk menentukan sikap sebagai Ketua Umum Partai

Golongan Karya, di samping adanya ketentuan peraturan perundang-undangan

419 Perhatikan ketentuan Pasal 17 dan Pasal 18 Keputusan Presiden Nomor 62 Tahun 1998.420 Pengumuman Kabinet Reformasi Pembangunan dilakukan pada tanggal 22 Mei 1998.

Susunan kabinet tersebut terdiri dari empat menteri koordinator, 20 menteri departemen, 12menteri negara, dan tiga pejabat setingkat menteri.

421 Beberapa organisasi kemahasiswaan dan organisasi politik yang pernah diikutinya,antara lain Himpunan Mahasiswa Islam (1969-1974), Komite Nasional Pemuda Indonesia (1973),Angkatan Muda Pembaruan Indonesia (1978-1980), dan Golongan Karya (1983-sekarang). VideE-ti, “Biografi Akbar Tanjung”, http://www.tokohindonesia.com/biografi/article/285-ensiklopedi/193-hidupnya-adalah-dunia-politik, diakses pada tanggal 17 September 2012.


100


yang tidak memperbolehkan pejabat pemerintah untuk melakukan kampanye

politik.422

Atas pengunduran dirinya itu lantas Muladi ditunjuk sebagai Sekretaris

Negara menggantikan Akbar Tanjung yang diberhentikan dengan Keputusan

Presiden Nomor 145/M Tahun 1999.423 Namun tidak lama kemudian, pria

kelahiran Surakarta tanggal 26 Mei 1943 ini juga harus melepaskan jabatannya

sebagai Sekretaris Negara ketika akhirnya pidato pertanggungjawaban Presiden

Bacharuddin Jusuf Habibie di hadapan Sidang Umum MPR ditolak oleh

mayoritas fraksi.424

Pada masa itu, pengorganisasian Sekretariat Negara diatur dalam Keputusan

Presiden Nomor 104 Tahun 1998 tentang Kedudukan, Tugas, Fungsi, Susunan

Organisasi, dan Tata Kerja Sekretariat Negara.425 Di dalam Keputusan Presiden

tersebut, ada beberapa hal yang disempurnakan dalam susunan organisasi

Seketariat Negara, yaitu:

a. Sekretaris Negara adalah Sekretaris Kabinet dan dalam melaksanakantugasnya dibantu oleh Wakil Sekretaris Negara;426

b. Sekretaris Kabinet, dalam melaksanakan tugasnya dibantu oleh WakilSekretaris Kabinet;427

c. Susunan organisasi Sekretariat Negara terdiri dari:428

1) Sekretariat Kabinet, terdiri dari biro: Hukum; Perundang-undanganI; Perundang-undangan II; Kerjasama Teknik Luar Negeri;Personil; dan Persidangan;

2) Sekretariat Militer, terdiri dari biro: Administrasi Militer; TandaJasa/Kehormatan; dan Pengamanan;

3) Sekretariat Pengendalian Operasional Pembangunan, terdiri daribiro: Pengumpulan dan Pengolahan Data, Proyek BantuanPresiden; dan Umum;

422 Vide Sekretariat Negara Republik Indonesia, Sekretariat Negara ..., op.cit., hlm. 174.423 Keputusan Presiden tersebut ditetapkan pada tanggal 10 Mei 1999.424 Pada tanggal 19 Oktober 1999 dilakukan voting atas pertanggungjawaban Presiden

Bacharuddin Jusuf Habibie. Hasilnya, 355 menolak, 322 menerima, 9 abstain, dan 4 suara tidaksah. Vide Ketetapan MPR Nomor III/MPR/1999 tentang Pertanggungjawaban Presiden RepublikIndonesia Prof. Dr. Ing. Bacharuddin Jusuf Habibie.

425 Keputusan Presiden tersebut ditetapkan pada tanggal 23 Juli 1998. Dengan berlakunyaKeputusan Presiden tersebut, maka Keputusan Presiden Nomor 62 Tahun 1998 dinyatakan tidakberlaku.

426 Ketentuan Pasal 2 ayat (3) dan Pasal 4 Keputusan Presiden Nomor 104 Tahun 1998.Bandingkan dengan ketentuan Pasal 2 Keputusan Presiden Nomor 62 Tahun 1998. Saat itu, WakilSekretaris Negara dijabat oleh Toni Hartono.

427 Ketentuan Pasal 6 ayat (2) Keputusan Presiden Nomor 104 Tahun 1998.428 Ketentuan Pasal 5 hingga Pasal 13 Keputusan Presiden Nomor 104 Tahun 1998.


101


4) Rumah Tangga Kepresidenan, terdiri dari biro: Protokol;Dokumentasi Audio Visual dan Kewartawanan; Umum; danAdministrasi Istana-Istana;

5) Sekretariat Wakil Presiden, terdiri dari: Sekretaris Wakil Presiden;Asisten Wakil Presiden, terdiri dari asisten bidang: Politik danKeamanan; Ekonomi, Keuangan, dan Industri; PengawasanPembangunan dan Pendayagunaan Aparatur Negara; KesejahteraanRakyat dan Pengentasan Kemiskinan; Globalisasi; PenyerasianIndustri; dan Pembinaan Persatuan dan Kesatuan Bangsa; dan StafAhli Wakil Presiden, terdiri dari staf ahli bidang: PembangunanNatuna dan Barelang; Pengembangan Luar Jawa dan Bali;Kemaritiman; Kedirgantaraan; Pertahanan Keamanan; Ekonomi;dan Kebudayaan.429

6) Sekretariat Sekretaris Negara, terdiri dari biro: Umum; Anggaran;Tata Usaha; Komunikasi, Elektronik, Dokumentasi Umum, danPerpustakaan; sebanyak-banyaknya tiga orang PembantuSekretaris; dan Unit Kesehatan;

7) Asisten, terdiri dari: Asisten Urusan Khusus; Asisten Urusan LuarNegeri; Asisten Urusan Umum; Asisten Urusan HubunganKelembagaan; Asisten Urusan Pengawasan dan KeterpaduanKebijakan; Asisten Urusan Persatuan dan Kesatuan Bangsa; danAsisten Urusan Pemerintahan dan Lembaga Non Departemen; dan

8) Staf Ahli.

d. Pengendalian seluruh kegiatan satuan kerja di lingkungan SekretariatNegara berada di tangan Sekretaris Negara namun dibantu oleh WakilSekretaris Negara;430 dan

e. Dalam hal mendapat petunjuk atau penugasan yang diterima langsungdari Presiden atau Wakil Presiden, seluruh pimpinan satuan kerja dilingkungan Sekretariat Negara, termasuk Wakil Sekretaris Negara,wajib melapor kepada Sekretaris Negara.431

Guna menyempurnakan ketentuan Pasal 21 dan Pasal 22 Keputusan

Presiden Nomor 104 Tahun 1998, Keputusan Presiden itu diatur kembali dengan

Keputusan Presiden Nomor 82 Tahun 1999 tentang Perubahan atas Keputusan

Presiden Nomor 104 Tahun 1998 tentang Kedudukan, Tugas, Fungsi, Susunan

Organisasi, dan Tata Kerja Sekretariat Negara.432 Selain itu, di samping Sekretaris

Negara masih ada Staf Khusus Presiden yang bertanggung jawab kepada Presiden

dalam mengevaluasi, mengkaji, dan menganalisis berbagai kebijakan

429 Pengorganisasian Sekretariat Wakil Presiden pada masa itu diatur dalam KeputusanPresiden tersendiri, yakni Keputusan Presiden Nomor 63 Tahun 1998 tentang Tugas dan SusunanOrganisasi Sekretariat Wakil Presiden Republik Indonesia, ditetapkan pada tanggal 13 April 1998.

430 Ketentuan Pasal 16 Keputusan Presiden Nomor 104 Tahun 1998.431 Ketentuan Pasal 17 Keputusan Presiden Nomor 104 Tahun 1998.432 Keputusan Presiden tersebut ditetapkan pada tanggal 19 Juli 1999. Penyempurnaan

tersebut dimaksudkan untuk menetapkan jabatan Pembantu Asisten, Pembantu SekretarisSekretariat Negara, dan Kepala Unit Kesehatan sebagai jabatan eselon IIa atau IIb.


102


pembangunan daerah, yaitu Inspektur Jenderal Pembangunan, yang diatur kembali

dalam Keputusan Presiden Nomor 62 Tahun 1999.433

Bagan 2.18.Sekretariat Negara pada Masa Pemerintahan Presiden

Bacharuddin Jusuf Habibie


Meskipun Presiden Bacharuddin Jusuf Habibie hanya menjalankan

pemerintahan selama 17 bulan atau 512 hari, setidaknya ada enam agenda

reformasi politik strategis yang berhasil ditanamkannya, yaitu pengesahan paket

undang-undang politik (Undang-Undang tentang Partai Politik, Undang-Undang

433 Keputusan Presiden yang ditetapkan pada tanggal 24 Juni 1999 tersebut merupakanbentuk pengaturan kembali Keputusan Presiden Nomor 25 Tahun 1974. Inspektur JenderalPembangunan terdiri dari 5 unit, yaitu: Inspektur Jenderal Pembangunan Bidang PembangunanDaerah/Banpres/KUD; Inspektur Jenderal Pembangunan Bidang Sektoral/Departemental;Inspektur Jenderal Pembangunan Bidang Pengembangan Teknologi dan Industri Strategis;Inspektur Jenderal Pembangunan Bidang Pembangunan Kawasan Industri, KawasanPengembangan Ekonomi Terpadu (KAPET), dan Proyek Khusus; dan Inspektur JenderalPembangunan Bidang Pembangunan Wilayah Tertinggal. Masing-masing Inspektur JenderalPembangunan dibantu oleh paling banyak 3 orang Pembantu Inspektur Jenderal Pembangunan danPembantu Inspektur Jenderal Pembangunan masing-masing dibantu paling banyak oleh 6 orangstaf.

Sekretariat Kabinet


Sekretariat Militer

SekretariatNegara

Sekretariat Sekretaris Negara

Asisten

Staf Ahli

Sekretariat PengendalianOperasional Pembangunan


Staf Khusus Presiden

Inspektur Jenderal Pembangunan


103


tentang Pemilu, dan Undang-Undang tentang Susunan dan Kedudukan MPR,

DPR, dan DPRD), pengesahan Undang-Undang Pemerintahan Daerah, reformasi

di tubuh ABRI, pelaksanaan amendemen UUD 1945, penanganan masalah KKN

(korupsi, kolusi, dan nepotisme), dan kebebasan pers.434 Hal lain yang patut

mendapat apresiasi adalah usahanya dalam rangka menjalankan program

reformasi pemerintahan dengan membentuk Tim Nasional Reformasi Menuju

Masyarakat Madani sebagaimana dimaksud dalam Keputusan Presiden Nomor

198 Tahun 1998 yang telah beberapa kali diubah terakhir dengan Keputusan

Presiden Nomor 102 Tahun 1999.435

C. Masa Reformasi

Pada Masa Reformasi, penyelenggaraan kekuasaan pemerintahan secara

berturut-turut dijalankan oleh Presiden Abdurrahman Wahid (1998-2001),

Megawati Soekarnoputri (2001-2004), dan Susilo Bambang Yudhoyono (2004-

2012).

Selama pemerintahan Abdurrahman Wahid, Sekretariat Negara dipimpin

secara berturut-turut oleh Ali Rahman, Bondan Gunawan, Djohan Effendi, dan

Muh. Maftuh Basyuni, sementara Sekretariat Kabinet dipimpin oleh Marsillam

Simanjuntak. Lalu, selama pemerintahan Megawati Soekarnoputri, Sekretariat

Negara dipimpin oleh Bambang Kesowo. Kemudian, selama pemerintahan Susilo

Bambang Yudhoyono, Sekretariat Negara secara berturut-turut dipimpin oleh

Yusril Ihza Mahendra, M. Hatta Rajasa, dan Sudi Silalahi, sedangkan Sekretariat

Kabinet secara berturut-turut dipimpin oleh Sudi Silalahi dan Dipo Alam.

1. Era Ali Rahman (1999-2000) hingga Muh. Maftuh Basyuni (2001)

Setelah pidato pertanggungjawaban Presiden Bacharuddin Jusuf Habibie

ditolak, MPR menyelenggarakan Pemilihan Umum Presiden dan Wakil Presiden

434 Vide L. Misbah Hidayat, op.cit., hlm. 33.435 Keputusan Presiden tersebut ditetapkan pertama kali pada tanggal 7 Desember 1998,

lalu diubah dengan Keputusan Presiden Nomor 18 Tahun 1999 yang ditetapkan pada tanggal 24Februari 1999, kemudian diubah kembali dengan Keputusan Presiden Nomor 41 Tahun 1999 yangditetapkan pada tanggal 17 Mei 1999, dan terakhir diubah kembali dengan Keputusan PresidenNomor 102 Tahun 1999 yang ditetapkan pada tanggal 31 Agustus 1999. Perubahan dilakukankarena sering terjadi perubahan struktur keanggotaan Tim.


104


hingga akhirnya terpilih pasangan Abdurrahman Wahid dan Megawati

Soekarnoputri sebagai Presiden dan Wakil Presiden Republik Indonesia.436

Sesudah itu, Presiden Abdurrahman Wahid atau biasa disebut Gus Dur

menetapkan nama-nama menteri yang akan membantunya selama memimpin

pemerintahan periode 1999-2004 sebagaimana ditetapkan dalam Keputusan

Presiden Nomor 355/M Tahun 1999.437 Di dalam susunan Kabinet Persatuan

Nasional itu, kedudukan Sekretaris Negara bukan sebagai menteri negara

melainkan sebagai pejabat setingkat menteri negara.438

Selama memimpin Kabinet Persatuan Nasional, Gus Dur seringkali

melakukan penggantian menteri, termasuk diantaranya Sekretaris Negara.439

Selama kurang dari dua tahun masa kepemimpinannya, terjadi empat kali

pergantian Sekretaris Negara, yaitu Ali Rahman, Bondan Gunawan, Djohan

Effendi, dan Muh. Maftuh Basyuni.

Ali Rahman, yang ditunjuk pada awal pembentukan Kabinet Persatuan

Nasional hanya berkesempatan memimpin Sekretariat Negara selama empat bulan

(26 Oktober 1999-14 Februari 2000).440 Tidak jauh berbeda dengan Ali Rahman,

436 Pengukuhan Abdurrahman Wahid sebagai Presiden ditetapkan pada tanggal 20 Oktober1999 dalam Ketetapan MPR Nomor VII/MPR/1999 tentang Pengangkatan Presiden RepublikIndonesia, sementara pengukuhan Megawati Soekarnoputri sebagai Wakil Presiden ditetapkanpada tanggal 21 Oktober 1999 dalam Ketetapan MPR Nomor VIII/MPR/1999 tentangPengangkatan Wakil Presiden Republik Indonesia.

437 Keputusan Presiden tersebut ditetapkan pada tanggal 26 Oktober 1999. KabinetPersatuan Nasional terdiri dari 3 orang menteri negara koordinator, 16 orang menteri negaradepartemen, 13 orang menteri negara yang tidak memimpin departemen, dan 3 orang pejabatsetingkat menteri negara.

438 Hal ini berbeda dengan kedudukan Sekretaris Negara pada pemerintahan sebelumnyasebagai menteri negara. Perhatikan juga ketentuan Pasal Kedua Keputusan Presiden Nomor 355/MTahun 1999 yang menyetarakan kedudukan Sekretaris Negara dengan Jaksa Agung dan PanglimaTNI juga sebagai pejabat setingkat menteri negara.

439 Hanya dalam hitungan bulan, Kabinet Persatuan Nasional telah di-reshuffle. Banyakmenteri kabinet yang diberhentikan dan mengundurkan diri. Kebijakan Gus Dur yang seringmengganti para menterinya menjadi salah satu penyebab kejatuhan Presiden Abdurrahman Wahid.

440 Ali Rahman lahir di Tulangbawang, Lampung pada tahun 1944, berlatar belakangpendidikan di bidang pertanian dan meraih gelar doktor dari Amerika Serikat, serta bekerja diBadan Perencanaan dan Pembangunan Nasional sebelum akhirnya menjadi Sekretaris Negara.Bondan Gunawan lahir di Ngabean, Yogyakarta, pada tanggal 24 April 1948, berlatar belakanggeologi, dan pernah menjabat sebagai Sekretaris Pengendalian Pemerintahan sebelum diangkatmenjadi Sekretaris Negara. Sementara, Djohan Effendi lahir di Kandangan, Kalimantan Selatan,pada tanggal 1 Oktober 1939, berlatar belakang pendidikan agama dann meraih gelar doktornyadari Australia, serta sebelum menjadi Sekretaris Negara pernah menjabat sebagai Kepala BadanPenelitian dan Pengembangan Departemen Agama. Muh. Maftuh Basyuni lahir di Rembang, JawaTengah, pada tanggal 4 November 1939, berlatar belakang pendidikan pesantren Gontor danmenyelesaikan pendidikan sarjananya di Arab Saudi, dan pernah menjabat sebagai Kepala Rumah


105


Bondan Gunawan (14 Februari 2000-31 Mei 2000), Djohan Effendi (31 Mei

2000-20 Juni 2001), dan Muh. Maftuh Basyuni (20 Juni 2001-9 September 2001),

bahkan menjabat sebagai Sekretaris Negara dalam waktu lebih singkat (± 3

bulan).441

Gus Dur memang dikenal sebagai Presiden yang paling sering melakukan

reformasi lembaga pemerintah, contoh yang paling ekstrim adalah pembubaran

Departemen Penerangan dan Departemen Sosial.442 Reformasi lembaga itu juga

dilakukannya terhadap organisasi Sekretariat Negara dengan memecahnya

menjadi Sekretariat Presiden, Sekretariat Wakil Presiden, Sekretariat Kabinet,

Sekretariat Pengendalian Pemerintahan, dan Sekretariat Militer Presiden.443 Selain

kelima sekretariat itu, keberadaan Sekretariat Negara juga tidak dihilangkan tetapi

disederhanakan sehingga secara keseluruhan terdapat enam unit organisasi yang

pembentukannya ditetapkan dalam Keputusan Presiden yang terpisah dan

diumumkan secara bertahap.

Pada awalnya, Gus Dur mengubah susunan organisasi Sekretariat Negara

dengan memisahkan organisasi Rumah Tangga Kepresidenan lalu mengubahnya

menjadi Sekretariat Presiden berdasarkan Keputusan Presiden Nomor 141 Tahun

1999 sebagaimana diubah dengan Keputusan Presiden Nomor 149 Tahun 1999.444

Tangga Kepresidenan sebelum diangkat menjadi Sekretaris Negara. Vide Sekretariat NegaraRepublik Indonesia, Sekretariat Negara ..., op.cit., hlm. 257 dan 392.

441 Ibid.442 Menurut Gus Dur, kedua departemen itu dibubarkan karena tugas penerangan dan

masalah sosial sudah dilaksanakan Pemerintah Daerah dalam kerangka otonomi yang seluas-luasnya. Masalah seperti itu seharusnya dilaksanakan oleh masyarakat, bukan lagi dimonopoli olehPemerintah, apalagi sampai di-departemen-kan. Atas alasan itu Gus Dur dicecar DPR namunmeskipun begitu Gus Dur tetap berpendirian bahwa kedua departemen itu tak mungkin dihidupkankembali dan dianggap sudah menjadi masa lalu. Vide, Putu Setia, “Dari Dialog Presiden Gus Durdan Wakil Rakyat”, http://www.tempo.co.id/harian/opini/ana-18111999.html, diakses pada tanggal18 September 2012.

443 Vide L. Misbah Hidayat, op.cit., hlm. 63.444 Keputusan Presiden tersebut ditetapkan pada tanggal 22 November 1999. Hal ini terlihat

dalam ketentuan Pasal 19 Keputusan Presiden Nomor 141 Tahun 1999 yang menyatakan bahwaPada saat mulai berlakunya Keputusan Presiden ini, seluruh ketentuan yang dikeluarkan danjabatan yang telah ada beserta pejabat yang memangku jabatan di lingkungan Rumah TanggaKepresidenan berdasarkan Keputusan Presiden Nomor 104 Tahun 1998 tentang Kedudukan,Tugas, Fungsi dan Susunan Organisasi Sekretariat Negara, sebagaimana telah diubah denganKeputusan Presiden Nomor 82 Tahun 1999, tetap berlaku dan melaksanakan tugas masing-masingsampai ditetapkannya ketetapan yang baru berdasarkan Keputusan Presiden ini. Selang 13 harikemudian, Keputusan Presiden Nomor 141 Tahun 1999 dinyatakan tidak berlaku dan diubahdengan Keputusan Presiden Nomor 149 Tahun 1999 yang ditetapkan pada tanggal 4 Desember1999.


106


Pembentukan Sekretariat Presiden menyebabkan kedudukan Sekretaris Negara Ali

Rahman tidak jelas karena Sekretaris Presiden juga diberi kedudukan langsung di

bawah dan bertanggung jawab kepada Presiden.445 Apabila dalam Keputusan

Presiden Nomor 104 Tahun 1998, susunan organisasi Rumah Tangga

Kepresidenan hanya terdiri dari empat biro, maka susunan organisasi Sekretariat

Presiden di dalam Keputusan Presiden Nomor 141 Tahun 1999 sebagaimana telah

diubah dengan Keputusan Presiden Nomor 149 Tahun 1999 menjadi terdiri dari

dua Asisten Sekretaris Presiden dan empat biro.446 Selain itu, dalam melaksanakan

tugasnya Sekretaris Presiden dibantu oleh Wakil Sekretaris Presiden.447

Berikutnya, Sekretariat Militer Presiden dipisahkan dari susunan organisasi

Sekretariat Negara dengan membentuk Keputusan Presiden Nomor 156 Tahun

1999 tentang Kedudukan, Tugas, Fungsi, Susunan Organisasi, dan Tata Kerja

Sekretariat Militer Presiden.448 Dalam Keputusan Presiden tersebut, ditentukan

bahwa Sekretaris Militer Presiden berkedudukan langsung di bawah dan

bertanggung jawab kepada Presiden, berbeda dengan sebelumnya yang

bertanggung jawab kepada Sekretaris Negara.449 Struktur organisasi pada

Sekretariat Militer Presiden masih terdiri dari tiga biro.450

Selanjutnya, Gus Dur juga memisahkan Sekretariat Wakil Presiden dari

susunan organisasi Sekretariat Negara dengan membentuk Keputusan Presiden

Nomor 56 Tahun 2000 guna memperlancar pelaksanaan tugas Wakil Presiden

445 Vide Sekretariat Negara Republik Indonesia, Sekretariat Negara ..., op.cit., hlm. 259.446 Asisten Sekretaris Presiden terdiri dari Asisten Sekretaris Presiden Urusan Administrasi

dan Keuangan (dibantu oleh Pembantu Asisten Bidang Administrasi, Pembantu Asisten BidangKeuangan, dan Pembantu Asisten Bidang Umum dan Pelaporan) dan Asisten Sekretaris PresidenUrusan Umum (dibantu oleh Pembantu Asisten Bidang Pengumpulan dan Pengolahan Data,Pembantu Asisten Bidang Analisa dan Laporan, dan Pembantu Asisten Bidang Pemantauan),sementara Biro terdiri dari biro: Protokol; Pers dan Media; Umum; dan Administrasi Istana-Istana.

447 Vide Ketentuan Pasal 4 ayat (1) Keputusan Presiden Nomor 149 Tahun 1999.448 Keputusan Presiden tersebut ditetapkan pada tanggal 9 Desember 1999. Dengan

demikian, segala ketentuan mengenai Sekretariat Militer Presiden sebagaimana diatur dalamKeputusan Presiden Nomor 104 Tahun 1998 tidak berlaku karena telah ditentukan dalamketentuan Pasal 14 Keputusan Presiden Nomor 156 Tahun 1999.

449 Vide Ketentuan Pasal 1 ayat (2) Keputusan Presiden Nomor 156 Tahun 1999.Bandingkan dengan ketentuan Pasal 7 ayat (3) Keputusan Presiden Nomor 104 Tahun 1998.

450 Susunan organisasi Sekretariat Militer Presiden terdiri dari: Biro Operasi danPengamanan, Biro Administrasi Militer, dan Biro Tanda Jasa/Kehormatan (Pasal 6 KeputusanPresiden Nomor 156 Tahun 1999).


107


dalam penyelenggaraan pemerintahan negara.451 Kedudukan Sekretaris Wakil

Presiden sedikit berbeda dengan kedua organisasi sebelumnya karena

pertanggungjawabannya tidak ditujukan kepada Presiden, melainkan kepada

Wakil Presiden.452 Susunan organisasi Sekretariat Wakil Presiden terdiri dari lima

Deputi dan beberapa Asisten.453

Terakhir, dalam waktu yang bersamaan pada tanggal 25 April 2000

dilakukan pemisahan terhadap tiga organisasi, yaitu Sekretariat Negara,

Sekretariat Kabinet, dan Sekretariat Pengendalian Pemerintahan.454 Sekretariat

Negara dibentuk berdasarkan Keputusan Presiden Nomor 58 Tahun 2000,

Sekretariat Kabinet dibentuk berdasarkan Keputusan Presiden Nomor 59 Tahun

2000, dan Sekretariat Pengendalian Pemerintahan dibentuk berdasarkan

Keputusan Presiden Nomor 60 Tahun 2000. Pembentukan kedua sekretariat yang

terakhir disebut mengakibatkan Inspektur Jenderal Pembangunan dibubarkan.455

Bagan 2.19.Pemisahan Sekretariat Negara menjadi Enam Sekretariat Mandiri

451 Keputusan Presiden tersebut ditetapkan pada tanggal 20 April 2000. Dengan berlakunyaKeputusan Presiden ini, maka Keputusan Presiden Nomor 63 Tahun 1998 dan Keputusan PresidenNomor 104 Tahun 1998 sepanjang mengatur tentang Sekretariat Wakil Presiden dinyatakan tidakberlaku lagi (Pasal 31).

452 Vide ketentuan Pasal 1 ayat (1) Keputusan Presiden Nomor 56 Tahun 2000.453 Sekretariat Wakil Presiden terdiri dari Deputi Bidang Politik, Deputi Bidang Ekonomi;

Deputi Bidang Kesejahteraan Rakyat; Deputi Bidang Kewilayahan, Kebangsaan, danKemanusiaan; dan Deputi Bidang Administrasi (Pasal 4). Selain itu, Sekretaris Wakil Presidenjuga dapat dibantu oleh beberapa Asisten Sekretaris sesuai kebutuhan (Pasal 21).

454 Jika sebelumnya Ali Rahman telah ditetapkan sebagai Sekretaris Negara, maka karenabaru dibentuk Sekretariat Kabinet dan Sekretariat Pengendalian Pemerintahan belum memilikipemimpin. Oleh sebab itu, pada tanggal 7 Januari 2000 Bondan Gunawan dan MarsillamSimandjuntak ditetapkan sebagai Sekretaris Pengendalian Pemerintahan dan Sekretaris Kabinet.

455 Vide ketentuan Pasal 33 Keputusan Presiden Nomor 60 Tahun 2000.

Sekretariat PengendalianPemerintahan

Sekretariat Negara

Sekretariat Kabinet

Sekretariat WakilPresiden

Sekretariat MiliterPresiden

Sekretariat Presiden

Presidendan WakilPresiden


108


Dengan demikian Sekretaris Negara, Sekretaris Kabinet, dan Sekretaris

Pengendalian Pemerintahan berkedudukan langsung di bawah dan bertanggung

jawab kepada Presiden.456 Hierarki pertanggungjawaban dan susunan

organisasinya juga sudah jauh berubah karena Sekretariat Negara tidak lagi

membawahi sekretariat lainnya sehingga Sekretariat Kabinet dan Sekretariat

Pengendalian Pemerintahan memiliki kedudukan yang setara dan struktur

organisasi sendiri.457

Perbedaan antara ketiganya terlihat jelas dari tugas pemberian dukungan staf

dan pelayanan administrasi yang dilaksanakan. Dukungan staf dan pelayanan

administrasi oleh Sekretariat Negara diberikan dalam hal penyiapan data bagi

penyusunan naskah Presiden, penerbitan peraturan perundang-undangan, dan

tugas administrasi negara lain; sementara Sekretariat Kabinet dalam hal

penyusunan peraturan perundang-undangan dan pengambilan keputusan

pemerintah; dan Sekretariat Pengendalian Pemerintahan dalam hal pengendalian

pelaksanaan pemerintahan, kegiatan komunikasi yang berkaitan dengan

pemerintahan dan kemasyarakatan, serta tugas lain yang ditentukan Presiden.458

Akan tetapi, kebijakan pengorganisasian itu tidak bertahan lama karena Gus

Dur melakukan reorganisasi terhadap Sekretariat Presiden, Sekretariat Negara,

Sekretariat Pengendalian Pemerintahan, dan Sekretariat Kabinet guna

memberikan pelayanan secara lebih efisien dan efektif kepada Presiden selaku

kepala negara dan kepala pemerintahan. Gus Dur mewujudkan hal itu dengan

melakukan beberapa hal, yaitu:

456 Perhatikan kedudukan masing-masing organisasi pada masing-masing KeputusanPresiden yang mengaturnya. Bandingkan juga dengan kedudukan ketiganya pada masapemerintahan sebelumnya.

457 Susunan organisasi Sekretariat Negara terdiri dari: Deputi Bidang PemberdayaanSumber Daya; Deputi Bidang Naskah Kenegaraan, Deputi Bidang Administrasi; Staf Ahli; danPusat Pengelolaan Akuntabilitas Kinerja (Pasal 4 Keputusan Presiden Nomor 58 Tahun 2000).Susunan organisasi Sekretariat Kabinet terdiri dari: Asisten Sekretaris Kabinet; Staf Ahli; BiroPeraturan Perundang-undangan Bidang Ekonomi, Keuangan, dan Industri; Biro PeraturanPerundang-undangan Bidang Politik, Keamanan, dan Kesejahteraan Rakyat; Biro Persidangan; danBiro Administrasi dan Perlengkapan (Pasal 4 Keputusan Presiden Nomor 59 Tahun 2000).Susunan organisasi Sekretariat Pengendalian Pemerintahan terdiri dari: Deputi BidangPemerintahan; Deputi Bidang Hubungan Kelembagaan dan Kemasyarakatan; Deputi BidangPerencanaan dan Administrasi; dan Staf Ahli (Pasal 4 Keputusan Presiden Nomor 60 Tahun 2000).

458 Perhatikan ketentuan Pasal 2 Keputusan Presiden Nomor 58 Tahun 2000, Pasal 2Keputusan Presiden Nomor 59 Tahun 2000, dan Pasal 1 Keputusan Presiden Nomor 60 Tahun2000.


109


a. Mengubah Keputusan Presiden Nomor 149 Tahun 1999 denganKeputusan Presiden Nomor 68 Tahun 2000 tentang SekretariatPresiden.459 Dalam Keputusan Presiden ini, susunan organisasiSekretariat Presiden menjadi hanya terdiri dari dua Deputi dan bidangtugasnya meliputi kerumahtanggaan, keprotokolan, pers, media,pengelolaan keuangan, dan pengelolaan bantuan Presiden.460

b. Mengubah Keputusan Presiden Nomor 59 Tahun 2000 denganKeputusan Presiden Nomor 111 Tahun 2000 tentang SekretariatKabinet.461 Pembentukan Keputusan Presiden ini mengakibatkanorganisasi Sekretariat Pengendalian Pemerintahan ditiadakan namuntugas dan fungsinya ditambahkan ke dalam tugas dan fungsi SekretariatKabinet yang mencakup pengambilan dan pengendalian kebijakanpemerintah (contohnya penyiapan penyelesaian peraturan perundang-undangan dan pemantauan atas pelaksanaan kebijakan pemerintah).462

Penggabungan kedua organisasi tersebut juga melahirkan susunanorganisasi Sekretariat Kabinet yang baru, yang didalamnya terdapatunsur Wakil Sekretaris Kabinet.463

c. Mengubah Keputusan Presiden Nomor 60 Tahun 2000 denganKeputusan Presiden Nomor 117 Tahun 2000 tentang SekretariatNegara.464 Dalam Keputusan Presiden ini, susunan organisasiSekretariat Negara terdiri dari empat Deputi yang salah satunyamenyelenggarakan tugas yang dahulu merupakan tugas SekretariatPengendalian Pemerintahan, yaitu Deputi Bidang Hubungan LembagaNegara dan Lembaga Masyarakat, dan lima Staf Ahli.465 Untukmengakomodasi pengaturan mengenai nama dan tugas Staf Ahli maka

459 Dalam ketentuan Pasal 28 Keputusan Presiden Nomor 68 Tahun 2000 dinyatakan bahwadengan ditetapkannya Keputusan Presiden tersebut maka Keputusan Presiden Nomor 149 Tahun1999 tidak berlaku. Keputusan Presiden tersebut ditetapkan pada tanggal 19 Mei 2000.

460 Perhatikan ketentuan Pasal 2 dan Pasal 4 Keputusan Presiden Nomor 68 Tahun 2000.Susunan organisasi Sekretariat Presiden terdiri dari: Deputi Bidang Protokol, Pers, dan Media(terdiri dari Biro Protokol dan Biro Pers dan Media) dan Deputi Bidang Kerumahtanggana danPengelolaan Bantuan Presiden (terdiri dari Biro Istana-Istana; Biro Pengelolaan Bantuan Presiden;dan Biro Administrasi dan Perlengkapan).

461 Keputusan Presiden tersebut ditetapkan pada tanggal 1 Agustus 2000.462 Hal ini disebabkan adanya pengaturan Pasal 25 Keputusan Presiden Nomor 111 Tahun

2000 yang menentukan bahwa Keputusan Presiden Nomor 59 Tahun 2000 dan KeputusanPresiden Nomor 60 Tahun 2000 tidak berlaku.

463 Sebagaimana dimaksud ketentuan Pasal 4 Keputusan Presiden Nomor 111 Tahun 2000,susunan organisasi Sekretariat Kabinet terdiri dari Wakil Sekretaris Kabinet, Deputi BidangHukum dan Perundang-undangan, Deputi Bidang Pemerintahan, Deputi Bidang Administrasi,Asisten Sekretaris Kabinet (paling banyak 2 orang), dan Staf Ahli (paling banyak 3 orang).

464 Dalam ketentuan Pasal 23 Keputusan Presiden Nomor 117 Tahun 2000 dinyatakanbahwa dengan ditetapkannya Keputusan Presiden tersebut maka Keputusan Presiden Nomor 58Tahun 1999 tidak berlaku. Keputusan Presiden tersebut ditetapkan pada tanggal 16 Agustus 2000.

465 Dalam ketentuan Pasal 4 ayat (1) Keputusan Presiden Nomor 117 Tahun 2000 susunanorganisasi Sekretariat Negara terdiri dari: Deputi Bidang Pemberdayaan Sumber Daya, DeputiBidang Dukungan Kebijakan, Deputi Bidang Hubungan Lembaga Negara dan LembagaMasyarakat, Deputi Bidang Administrasi, dan Staf Ahli (paling banyak lima orang). Selain itu,Sekretariat Negara juga dapat membentuk Pusat (paling banyak tiga bidang) apabila ada tugastertentu yang belum tertampung oleh unit lain (Pasal 4 ayat (2)). Bandingkan dengan ketentuanPasal 4 Keputusan Presiden Nomor 58 Tahun 2000 yang hanya mengatur tiga Deputi, satu StafAhli, dan satu Pusat.


110


Keputusan Presiden itu diubah kembali dengan Keputusan PresidenNomor 52 Tahun 2001 tentang Perubahan atas Keputusan PresidenNomor 117 Tahun 2000 tentang Sekretariat Negara.466

Bagan 2.20.Reorganisasi Sekretariat Negara menjadi Lima Sekretariat

Penyempurnaan demi penyempurnaan yang dilakukan oleh Gus Dur

terhadap unit organisasi yang berada di lingkungan Sekretariat Negara sebenarnya

dilandasi pertimbangan efisiensi dan efektivitas serta peningkatan pelayanan agar

Presiden dalam menyelenggarakan kekuasaannya dapat berjalan lebih lancar,

berdaya guna, dan berhasil guna. Namun sebagaimana telah dibahas, penataan

organisasi seperti itu kurang tepat karena justru mempertajam perbedaan fungsi

kekuasaan Presiden sebagai kepala negara (head of state) dan sebagai kepala

pemerintahan (head of government), ke dalam penataan organisasi tersebut.467

Setelah mengalami kekecewaan politik yang kian membesar pasca-reshuffle

kabinet yang kerap dilakukan Presiden Abdurrahman Wahid, konfigurasi politik

di kabinet menjadi semakin berkurang dan lambat laun posisi kekuasaannya

dalam menjalankan roda pemerintahan juga kian melemah.468 Ketidakhadiran dan

466 Keputusan Presiden tersebut ditetapkan pada tanggal 20 April 2001. Kelima Staf Ahlidimaksud antara lain: Staf Ahli Bidang Persatuan dan Kesatuan Bangsa; Staf Ahli BidangPerekonomian; Staf Ahli Bidang Kesejahteraan Rakyat; Staf Ahli Bidang Pendidikan; dan StafAhli Bidang Ilmu Pengetahuan dan Teknologi.

467 Mengenai hal ini perlu diperhatikan bagian Menimbang dari masing-masing peraturanpembentukan organisasi, sebagai contoh antara Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet.

468 Tohadi, Pergeseran Kekuasaan antara Lembaga Kepresidenan dan Lembaga DewanPerwakilan Rakyat Republik Indonesia Hasil Pemilu 1999 pada Masa Pemerintahan K.H.Abdurrahman Wahid, Jakarta: Tesis Program Pascasarjana Ilmu Politik, Fakultas Ilmu Sosial danIlmu Politik Universitas Indonesia, 2003, hlm. 12.

Sekretariat Negara

Sekretariat Kabinet




Presidendan WakilPresiden


111


penolakan Presiden Abdurrahman Wahid untuk memberi pertanggungjawaban

dalam Sidang Istimewa MPR RI Tahun 2001 serta penerbitan Maklumat Presiden

Republik Indonesia tanggal 23 Juli 2001 menyebabkan Gus Dur di-impeach dan

diberhentikan sebagai Presiden.469 Selama masa transisi ini, Sekretaris Negara

dijabat oleh Muh. Maftuh Basyuni, yang tidak lama kemudian diberhentikan dari

jabatannya itu seiring dengan pembentukan kabinet baru di bawah kepemimpinan

Presiden Megawati Soekarnoputri.

2. Era Bambang Kesowo (2001-2004)

Setelah peristiwa impeachment Gus Dur, Megawati Soekarnoputri

ditetapkan sebagai Presiden Republik Indonesia yang Kelima dan sebagai

wakilnya terpilih Hamzah Haz.470 Selama masa pemerintahannya, Presiden wanita

pertama di Indonesia itu mempercayakan tugas pemberian layanan administrasi

kepresidenan hanya kepada Bambang Kesowo.471 Bambang Kesowo lalu diangkat

sebagai Sekretaris Negara berdasarkan Keputusan Presiden Nomor 288/M Tahun

2001 dan diberi kedudukan setingkat menteri negara.472

Dari hal itu dapat diketahui bahwa Presiden Megawati Soekarnoputri secara

eksplisit menempatkan Sekretaris Negara lebih tinggi dari sekretaris lainnya yang

berada di lingkungan Sekretariat Negara. Dengan demikian, secara operasional

posisi Sekretaris Negara berperan sebagai koordinator dari pimpinan sekretariat

469 Vide Ketentuan Pasal 1 Ketetapan MPR Nomor II/MPR/2001 tentangPertanggungjawaban Presiden Republik Indonesia K.H. Abdurrahman Wahid, ditetapkan padatanggal 23 Juli 2001. Mahkamah Konstitusi RI, “Ketetapan Majelis Permusyawaratan RakyatRepublik Indonesia Nomor IV/MPR/2001 tentang Pengangkatan Wakil Presiden RepublikIndonesia, http://portal.mahkamahkonstitusi.go.id/eLaw/mg58ufsc89hrsg/Risalah_21022006145233.pdf, diakses pada tanggal 19 September 2012.

470 Sebagaimana tercantum dalam ketentuan Pasal 1 Ketetapan MPR Nomor III/MPR/2001tentang Penetapan Wakil Presiden Republik Indonesia Megawati Soekarnoputri sebagai PresidenRepublik Indonesia yang ditetapkan pada tanggal 25 Juli 2001 dan ketentuan Pasal 1 KetetapanMPR Nomor IV/MPR/2001 tentang Pengangkatan Wakil Presiden Republik Indonesia.

471 Bambang Kesowo lahir di Sragen, Jawa Tengah pada tanggal 27 Maret 1945. Beliaumenyelesaikan pendidikan sarjana hukumnya di Universitas Gadjah Mada dan mendapatkan gelarmagister hukum dari Harvard Law School, Amerika Serikat. Sepanjang kariernya diabdikankepada Sekretariat Negara hingga diangkat sebagai Sekretaris Negara. Ch. Robin Simanullang,“Bambang Kesowo: Birokrat Profesional Empat Presiden”, http://www.tokohindonesia.com/biografi/article/285-ensiklopedi/3990-birokrat-profesional-empat-presiden, diakses pada tanggal19 September 2012.

472 Keputusan Presiden tersebut ditetapkan pada tanggal 9 Agustus 2001. Staf KhususWakil Presiden paling banyak 5 orang dan mendapat dukungan administrasi dari Sekretariat WakilPresiden.


112


yang bertugas memberikan dukungan staf dan pelayanan administrasi kepada

Presiden dan Wakil Presiden dalam memimpin penyelenggaraan kekuasaan

pemerintahan negara dan pelaksanaan pembangunan nasional.473

Dalam hal kebijakan pengorganisasian, tidak banyak perubahan yang

dilakukan oleh Presiden Megawati Soekarnoputri terhadap organisasi Sekretariat

Negara. Susunan organisasi Sekretariat Negara saat itu pada dasarnya masih

mengacu pada susunan organisasi dalam Keputusan Presiden Nomor 52 Tahun

2001 tentang Perubahan atas Keputusan Nomor 117 Tahun 2000 tentang

Sekretariat Negara, yang dikeluarkan pada masa pemerintahan Presiden

Abdurrahman Wahid. Hanya saja Sekretaris Negara diposisikan lebih tinggi dari

sekretaris lainnya (lihat Bagan 2.21).

Bagan 2.21.Sekretariat Negara pada Masa Pemerintahan

Presiden Megawati Soekarnoputri


Setelah itu, Presiden Megawati Soekarnoputri memerintahkan agar

kesekretariatan di lingkungan Lembaga Kepresidenan dibenahi kembali karena

melihat adanya kesimpangsiuran dan saling tumpang-tindih antara sekretariat

yang tidak satu atap.474 Meskipun pembenahan itu diperintahkan oleh Presiden,

namun sebenarnya ide untuk menyatuatapkan kelima sekretariat itu sebenarnya

berasal dari ambisi Bambang Kesowo.475

473 Sekretariat Negara Republik Indonesia, Sekretariat ..., op.cit., hlm. 394.474 Angelina Maria Donna, “Kesowo: Penggabungan Sekretariat Kepresidenan merupakan

Ide Presiden”, Kompas Cyber Media, http://www.kompas.co.id/, diakses pada tanggal 15Desember 2012.

475 Su, dt,”[L] Setneg-Setwapres Tidak Akur”, http://www.library.ohiou.edu/indopubs/2001/10/18/0103.html, diakses pada tanggal 17 Desember 2012.

Sekretaris Negara

SekretariatPresiden



SekretariatNegara

Presiden

SekretariatKabinet


113


Setelah kelima sekretariat itu digabung, kebijakan pengorganisasian yang

ditetapkan Presiden Megawati Soekarnoputri terhadap lembaga pemerintah yang

berada di lingkungan Kesekretariatan Lembaga Kepresidenan476 adalah

penambahan satuan kerja Staf Khusus Wakil Presiden yang ditetapkan dengan

Keputusan Presiden Nomor 29 Tahun 2002 guna meningkatkan kelancaran

pelaksanaan tugas Wakil Presiden.477 Seiring dengan berakhirnya masa

pemerintahan Presiden Megawati Soekarnoputri, pengabdian Bambang Kesowo

sebagai Sekretaris Negara harus berakhir.

3. Era Yusril Ihza Mahendra (2004-2007) dan Sudi Silalahi (2004-2009)

Ketentuan Pasal 6A ayat (1) UUD 1945 mengamanatkan Presiden dan

Wakil Presiden harus dipilih dalam satu pasangan secara langsung oleh rakyat.478

Pada Pemilihan Umum Presiden dan Wakil Presiden Tahun 2004, pasangan

Susilo Bambang Yudhoyono dan Jusuf Kalla terpilih sebagai Presiden dan Wakil

Presiden pertama yang dipilih secara langsung oleh rakyat setelah melalui dua kali

putaran pemilihan.479 Presiden Susilo Bambang Yudhoyono lalu membentuk

Kabinet Indonesia Bersatu dan langsung mengumumkan nama-nama menteri yang

ditetapkannya dalam Keputusan Presiden Nomor 187/M Tahun 2004, salah

476 Istilah Sekretariat Lembaga Kepresidenan muncul dalam ketentuan Pasal 1 Angka 1Peraturan Pemerintah Nomor 9 Tahun 2003 tentang Wewenang Pengangkatan, Pemindahan, danPemberhentian Pegawai Negeri Sipil. Dalam Penjelasan Pasal 2 ayat (1) Peraturan Pemerintahtersebut dijelaskan bahwa Kesekretariatan Lembaga Kepresidenan terdiri dari Sekretariat Negara,Sekretariat Kabinet, Sekretariat Presiden, Sekretariat Militer, dan Sekretariat Wakil Presiden.

477 Keputusan Presiden tersebut ditetapkan pada tanggal 20 Mei 2002.478 Ketentuan Pasal 6A UUD 1945 merupakan hasil perubahan atau amendemen ketiga

UUD 1945 yang disahkan pada tanggal 9 November 2001. Secara lengkap, Perubahan Pertamadisahkan pada tanggal 19 Oktober 1999, Perubahan Kedua disahkan pada tanggal 18 Agustus2000, Perubahan Ketiga disahkan pada tanggal 9 November 2001, dan Perubahan Keempatdisahkan pada tanggal 10 Agustus 2002.

479 Pemilihan Umum Presiden dan Wakil Presiden pada tahun 2004 dilakukan dalam 2 kaliputaran. Hasil Pemilu Presiden dan Wakil Presiden tahun 2004 putaran I yang diikuti 5 pasangan:pasangan Wiranto dan Salahuddin Wahid memperoleh 23.827.512 atau 22,19% dari jumlah suara;Megawati Soekarnoputri dan Ahmad Hasyim Muzadi memperoleh 28.186.780 atau 26,24% suara;Amien Rais dan Siswono Yudo Husodo memperoleh 16.042.105 atau 14,94% suara; SusiloBambang Yudhoyono dan Jusuf Kalla memperoleh 36.070.622 atau 33,58% suara; dan HamzahHaz dan Agum Gumelar 3.276.001 atau 13,05% suara. Pada putaran pertama belum ada pasangancalon yang mendapatkan suara lebih dari 50% dari jumlah suara (Pasal 6A ayat (3) UUD 1945)sehingga dilakukan putaran II dengan hasil: Megawati Soekarnoputri dan Ahmad Hasyim Muzadimemperoleh 44.990.704 atau 39.38% suara; dan Susilo Bambang Yudhoyono dan Jusuf Kallamemperoleh 69.266.350 atau 60.62% suara. Komisi Pemilihan Umum, Modul 1: Pemilu untukPemula, Jakarta: Komisi Pemilihan Umum, 2010, hlm. 44 atau Vide http://www.kpu.go.id/dmdocuments/modul_1d.pdf, diakses pada tanggal 21 September 2012.


114


satunya Yusril Ihza Mahendra yang ditunjuk sebagai Menteri Sekretaris

Negara.480

Selain mengangkat Yusril Ihza Mahendra, pada waktu bersamaan Presiden

Susilo Bambang Yudhoyono juga mengangkat Sudi Silalahi sebagai Sekretaris

Kabinet yang ditetapkan dalam Keputusan Presiden Nomor 188/M Tahun 2004.481

Sudi Silalahi dianggap memenuhi syarat dan mampu melaksanakan tugas

memperlancar pelaksanaan penyelenggaraan kekuasaan pemerintahan.482 Selain

tugas itu, kepadanya juga diberikan hak kewenangan, administrasi, dan fasilitas

lainnya yang setingkat dengan menteri negara sebagaimana ditetapkan dalam

Keputusan Presiden Nomor 192/M Tahun 2004.483

Dengan demikian Presiden memiliki dua Sekretaris di dalam susunan

kabinet pemerintahan. Adanya jabatan Menteri Sekretaris Negara dan Sekretaris

Kabinet sebagai entitas yang berbeda menyebabkan peraturan kelembagaannya

juga ikut berubah, yang dalam hal ini ditetapkan dalam Peraturan Presiden Nomor

31 Tahun 2005 tentang Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet.484 Dalam

Peraturan Presiden itu, Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet memiliki tugas

yang berbeda. Sekretariat Negara mempunyai tugas memberikan dukungan teknis

dan administrasi kepada Presiden dan Wakil Presiden dalam menyelenggarakan

kekuasaan negara, sedangkan Sekretariat Kabinet mempunyai tugas memberikan

480 Keputusan Presiden tersebut ditetapkan pada tanggal 20 Oktober 2004. Yusril IhzaMahendra, lahir di Belitung pada tanggal 5 Februari 1956. Ia merupakan Profesor di BidangHukum Administrasi Negara pada Fakultas Hukum Universitas Indonesia. Sebelum menjadiMenteri Sekretaris Negara, Yusril Ihza Mahendra pernah menjabat sebagai Menteri Kehakimandan Hak Asasi Manusia pada masa pemerintahan Abdurrahman Wahid dan MegawatiSoekarnoputri. Yusril Ihza Mahendra, “Pembuka Kata”, http://yusril.ihzamahendra.com/2007/11/01/kata-pengantar-2/, diakses pada tanggal 21 September 2012.

481 Ibid.482 Perhatikan bagian Menimbang huruf a dan b Keputusan Presiden Nomor 188/M Tahun

2004.483 Keputusan Presiden yang ditetapkan pada tanggal 2 November 2004 merupakan

perubahan dari Keputusan Presiden Nomor 188/M Tahun 2004 yang tidak menjelaskan mengenaistatus kedudukan Sekretaris Kabinet.

484 Peraturan Presiden tersebut ditetapkan pada tanggal 19 April 2005. Dengandiberlakukannya Peraturan Presiden tersebut, maka Keputusan Presiden Nomor 156 Tahun 1999,Keputusan Presiden Nomor 56 Tahun 2000, Keputusan Presiden Nomor 68 Tahun 2000,Keputusan Presiden Nomor 111 Tahun 2000, dan Keputusan Presiden Nomor 117 Tahun 2000sebagaimana telah diubah dengan Keputusan Presiden Nomor 52 Tahun 2001, dinyatakan tidakberlaku (Pasal 51 Peraturan Presiden Nomor 31 Tahun 2005).


115


dukungan teknis administrasi, serta analisis kepada Presiden dan Wakil Presiden

dalam menyelenggarakan kekuasaan pemerintahan.485

Dalam Peraturan Presiden Nomor 31 Tahun 2005, susunan organisasi

Sekretariat Negara terdiri dari:486

a. Rumah Tangga Kepresidenan;

b. Sekretariat Wakil Presiden;

c. Sekretariat Militer;

d. Sekretariat Menteri Sekretaris Negara;

e. Deputi Menteri Sekretaris Negara Bidang Dukungan Kebijakan;

f. Deputi Menteri Sekretaris Negara Bidang Sumber Daya Manusia;

g. Deputi Menteri Sekretaris Negara Bidang Hubungan Kelembagaan;

h. Deputi Menteri Sekretaris Negara Bidang Pengawasan; dan

i. Staf Ahli.

Sementara itu, susunan organisasi Sekretariat Kabinet terdiri dari:487

a. Deputi Sekretaris Kabinet Bidang Pemerintahan;

b. Deputi Sekretaris Kabinet Bidang Hukum;

c. Deputi Sekretaris Kabinet Bidang Persidangan dan Dokumentasi;

d. Deputi Sekretaris Kabinet Bidang Administrasi; dan

e. Staf Ahli.

Di lingkungan Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet juga dapat

diangkat Staf Khusus Menteri Sekretaris Negara dan Staf Khusus Sekretaris

Kabinet.488 Dengan demikian, secara keseluruhan struktur organisasi Sekretariat

Negara lebih banyak dari Sekretariat Kabinet karena Sekretariat Negara memiliki

empat sekretariat, empat deputi, lima staf ahli, dan tiga staf khusus, sedangkan

Sekretariat Kabinet hanya terdiri dari empat deputi, lima staf ahli, dan tiga staf

khusus. Meskipun nantinya ditambah dengan jabatan Wakil Sekretaris Kabinet,

susunan organisasi Sekretariat Kabinet tetap saja tidak lebih banyak dari

Sekretariat Negara.489

485 Perhatikan ketentuan Pasal 2 dan Pasal 23 ayat (1) Peraturan Presiden Nomor 31 Tahun2005.

486 Ketentuan Pasal 4 ayat (1) Peraturan Presiden Nomor 31 Tahun 2005.487 Ketentuan Pasal 27 Peraturan Presiden Nomor 31 Tahun 2005.488 Vide ketentuan Pasal 30 Peraturan Presiden Nomor 31 Tahun 2005. Masing-masing

instansi paling banyak tiga orang Staf Khusus yang bertanggung jawab kepada Menteri SekretarisNegara dan Sekretaris Kabinet.

489 Secara faktual jelas organisasi Sekretariat Negara lebih besar karena Sekretariat Negaramemiliki empat sekretariat besar yang susunan organisasinya hampir sama dengan Sekretariat


116


Selain dibantu Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet, Presiden juga

dibantu oleh suatu unit khusus bernama Unit Kerja Presiden Pengelolaan Program

dan Reformasi (UKP-PPR) yang ditetapkan dengan Keputusan Presiden Nomor

17 Tahun 2006 sebagaimana telah diubah dengan Keputusan Presiden Nomor 21

Tahun 2008.490 Unit yang dibentuk dalam rangka membantu Presiden sebagai

kepala pemerintahan ini mempunyai tugas untuk membantu Presiden dalam

melaksanakan pemantauan, pengendalian, pelancaran, percepatan atas

pelaksanaan program dan reformasi.491 Unit ini juga memiliki suatu sekretariat

tersendiri yang disebut Sekretariat Unit Kerja Presiden Pengelolaan Program dan

Reformasi namun pembiayaannya dibebankan pada Anggaran Pendapatan dan

Belanja Negara Sekretariat Negara.492

Beberapa perubahan tugas dan fungsi antara Sekretariat Negara dan

Sekretariat Kabinet yang terjadi pada masa Kabinet Indonesia Bersatu, antara lain:

a. Fungsi penyelesaian dan pengoordinasian Rancangan Undang-Undang,Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang, dan PeraturanPemerintah yang semula merupakan bagian dari fungsi SekretariatKabinet dipindahkan menjadi fungsi Sekretariat Negara (terpisah darifungsi penyelesaian dan pengoordinasian Peraturan Presiden,Keputusan Presiden, dan Instruksi Presiden);493

b. Fungsi pembiayaan keuangan Sekretariat Kabinet dipisahkan dariSekretariat Negara, sementara fungsi pembangunan masih berada dibawah Sekretariat Negara;494 dan

c. Sekretaris Kabinet dimasukkan sebagai Sekretaris Tim Penilai AkhirPengangkatan, Pemindahan, dan Pemberhentian Dalam dan Dari

Kabinet, yaitu Rumah Tangga Kepresidenan, Sekretariat Wakil Presiden, Sekretariat Militer, danSekretariat Menteri Sekretaris Negara.

490 Keputusan Presiden tersebut ditetapkan pada tanggal 29 September 2006. UKP-PPRdipimpin oleh seorang Kepala yang diangkat dan diberhentikan oleh Presiden. Dalammelaksanakan tugasnya, unit ini dikendalikan secara langsung oleh Presiden dan dapatmenggunakan jasa pemerintahan dari luar pemerintahan atas persetujuan Presiden (Pasal 10). Unitini yang nantinya menjadi Unit Kerja Presiden Bidang Pengawasan dan PengendalianPembangunan.

491 Vide ketentuan Pasal 3 ayat (1) Keputusan Presiden Nomor 17 Tahun 2006 sebagaimanatelah diubah dengan Keputusan Presiden Nomor 21 Tahun 2008.

492 Perhatikan ketentuan Pasal 9A jo. Pasal 17 Keputusan Presiden Nomor 17 Tahun 2006sebagaimana telah diubah dengan Keputusan Presiden Nomor 21 Tahun 2008. Sekretariat inidipimpin oleh seorang Kepala Sekretariat yang bertanggung jawab kepada Kepala Unit dan secaraadministratif dikoordinasikan oleh Sekretaris Menteri Sekretaris Negara.

493 Perhatikan fungsi Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet dalam ketentuan Pasal 3huruf f dan Pasal 24 huruf b Peraturan Presiden Nomor 31 Tahun 2005.

494 Vide Sekretariat Negara Republik Indonesia, Sekretariat ..., op.cit., hlm. 438.


117


Jabatan Struktural Eselon I, yang sebelumnya dijabat oleh MenteriSekretaris Negara.495

Susunan organisasi atau lembaga pendukung di lingkungan Lembaga

Kepresidenan pada saat itu adalah sebagaimana terlihat pada Bagan 2.22 pada

halaman berikut.

495 Perhatikan susunan keanggotaan Tim Penilai Akhir dalam ketentuan Pasal 3 PeraturanPresiden Nomor 5 Tahun 2004 tentang Pembentukan Tim Penilai Akhir Pengangkatan,Pemindahan, dan Pemberhentian Dalam dan Dari Jabatan Eselon I, yang ditetapkan PresidenSusilo Bambang Yudhoyono pada tanggal 20 Desember 2004.


118


Bagan 2.22.Susunan Organ Pendukung Presiden pada Masa Kabinet Indonesia Bersatu





Sekretariat Negara

Sekretariat Menteri Sekretaris Negara

Deputi Menteri Sekretaris Negara BidangDukungan Kebijakan

Sekretariat Kabinet

Deputi Menteri Sekretaris Negara BidangSumber Daya Manusia

Deputi Menteri Sekretaris Negara BidangHubungan Kelembagaan

Deputi Menteri Sekretaris Negara BidangPengawasan

Staf Ahli

Staf Khusus Menteri Sekretaris Negara

Deputi Sekretaris Kabinet Bidang Hukum

Deputi Sekretaris Kabinet BidangPemerintahan

Deputi Sekretaris Kabinet BidangPersidangan dan Dokumentasi

Deputi Sekretaris Kabinet BidangAdministrasi

Staf Ahli

Staf Khusus Sekretaris Kabinet

UKP-PPR

Sekretariat UKP-PPR

Dewan PertimbanganPresiden

Sekretariat DewanPertimbangan Presiden


119


Pada masa Kabinet Indonesia Bersatu, Presiden Susilo Bambang

Yudhoyono melakukan dua kali reshuffle kabinet. Pada reshuffle pertama tanggal

5 Desember 2005, Yusril Ihza Mahendra tidak termasuk dalam daftar nama

menteri yang diganti.496 Tetapi pada reshuffle kedua tanggal 7 Mei 2007, jabatan

sebagai Menteri Sekretaris Negara harus diserahkannya kepada M. Hatta Rajasa,

sebagaimana ditetapkan dalam Keputusan Presiden Nomor 31/P Tahun 2007.497

Sementara itu, Sudi Silalahi tetap memimpin Sekretariat Kabinet hingga masa

kerja Kabinet Indonesia Bersatu berakhir (2009).

4. Era M. Hatta Rajasa (2007-2009) dan Sudi Silalahi (2004-2009)

M. Hatta Rajasa dikenal sebagai seorang pengusaha sukses yang kemudian

berkonsentrasi menjadi politisi.498 Setelah reshuffle kedua, M. Hatta Rajasa

dipercaya kembali sebagai menteri dalam susunan Kabinet Indonesia Bersatu

karena kemampuan manajerial dan loyalitasnya dalam memimpin organisasi,

496 Di dalam Keputusan Presiden Nomor 20/P Tahun 2005, menteri yang diberhentikanantara lain: Aburizal Bakrie (Menteri Perekonomian), Alwi Shihab (Menteri Koordinator BidangKesejahteraan Rakyat), Jusuf Anwar (Menteri Keuangan), Andung Nitimiharja (MenteriPerindustrian), Fahmi Idris (Menteri Tenaga Kerja dan Transmigrasi), dan Sri Mulyani Indrawati(Menteri Negara Perencanaan Pembangunan Nasional/Kepala Badan Perencanaan PembangunanNasional), sedangkan yang diangkat ialah: Boediono (Menteri Koordinator BidangPerekonomian), Aburizal Bakrie (Menteri Koordinator Bidang Kesejahteraan Rakyat), Sri MulyaniIndrawati (Menteri Keuangan), Fahmi Idris (Menteri Perindustrian), Erman Suparno (MenteriTenaga Kerja dan Transmigrasi), dan Paskah Suzetta (Menteri Negara Perencanaan PembangunanNasional/Kepala Badan Perencanaan Pembangunan Nasional).

497 Hal itu sekaligus mengakhiri kariernya di dunia pemerintahan karena pada pemerintahanberikutnya Yusril Ihza Mahendra tidak lagi dipilih sebagai menteri kabinet. Selain Yusril IhzaMahendra, nama-nama pejabat yang diberhentikan dari jabatannya antara lain: Hamid Awaluddin(Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia), M. Hatta Rajasa (Menteri Perhubungan), Sofyan A.Djalil (Menteri Komunikasi dan Informatika), Saifullah Yusuf (Menteri Negara PembangunanDaerah Tertinggal), Sugiharto (Menteri Negara Badan Usaha Milik Negara), dan Abdul RahmanSaleh (Jaksa Agung). Untuk mengisi jabatan tersebut diangkat: M. Hatta Rajasa (MenteriSekretaris Negara), Andi Mattalatta (Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia), Jusman SyafiiDjamal (Menteri Perhubungan), Muhammad Nuh (Menteri Komunikasi dan Informatika),Muhammad Lukman Edy (Menteri Negara Pembangunan Daerah Tertinggal), Sofyan A. Djalil(Menteri Negara Badan Usaha Milik Negara), dan Hendarman Supandji (Jaksa Agung).

498 M. Hatta Rajasa lahir di Palembang pada tanggal 18 Desember 1953. Sebagai politisi,lulusan perminyakan Institut Teknologi Bandung ini berupaya menjalankan peran secara optimal,tanpa terjadinya kemungkinan loyalitas ganda dan abuse of power, baik dalam posisinya secarabersamaan sebagai petinggi Partai Amanat Nasional (PAN) dan pejabat tinggi negara (menteri).Beliau pernah menjabat sebagai Sekretaris Jenderal, Wakil Ketua Dewan Pertimbangan, dan KetuaUmum Partai Amanat Nasional sekaligus pernah menjabat sebagai pejabat tinggi negara, mulaidari Menteri Riset dan Teknologi pada Kabinet Gotong-Royong, Menteri Perhubungan danMenteri Sekretaris Negara pada Kabinet Indonesia Bersatu dan Menteri Koordinator BidangPerekonomian pada Kabinet Indonesia Bersatu II. Ch. Robin Simanullang, “Politis Negarawan,Plural & Relijius”, http://www.tokohindonesia.com/biografi/article/285-ensiklopedi/336-politisi-negarawan-plural-relijius, diakses pada tanggal 24 September 2012.


120


namun kali ini ia ditunjuk untuk memimpin dan melanjutkan pengelolaan

organisasi Sekretariat Negara.499 Sementara itu, Sudi Silalahi masih tetap

dipercaya oleh Presiden Susilo Bambang Yudhoyono untuk mengelola organisasi

Sekretariat Kabinet. Selama ± 2 tahun sisa masa pemerintahan Kabinet Indonesia

Bersatu, keduanya bersama-sama membantu Presiden dan Wakil Presiden dalam

menyelenggarakan kekuasaan negara dan pemerintahan.

Pada masa itu, susunan organisasi Sekretariat Kabinet mengalami sedikit

perubahan. Dalam Peraturan Presiden Nomor 19 Tahun 2007 tentang Perubahan

atas Peraturan Presiden Nomor 31 Tahun 2005 tentang Sekretariat Negara dan

Sekretariat Kabinet, susunan organisasi Sekretariat Kabinet terdiri dari:500

a. Wakil Sekretaris Kabinet;

b. Deputi Sekretaris Kabinet Bidang Pemerintahan;

c. Deputi Sekretaris Kabinet Bidang Hukum;

d. Deputi Sekretaris Kabinet Bidang Persidangan dan Dokumentasi; dan

e. Staf Ahli (lima orang).

Jabatan Wakil Sekretaris Kabinet diaktifkan kembali untuk membantu

Sekretaris Kabinet dalam memimpin pelaksanaan tugas Sekretariat Kabinet.501

Selain daripada itu, kepadanya juga diberi wewenang untuk mengoordinasikan

pelaksanaan tugas para Deputi, Staf Ahli, dan Staf Khusus di lingkungan

Sekretariat Kabinet, sehingga setiap tugas yang disampaikan kepada Sekretaris

Kabinet harus melalui Wakil Sekretaris Kabinet.502

Jika beban kerja Sekretaris Kabinet dapat dianggap sedikit berkurang

dengan adanya Wakil Sekretaris Kabinet, maka tidak demikian halnya dengan

499 Ibid. Pengangkatan sebagai Menteri Sekretaris Negara mengharuskannya meninggalkanjabatan Menteri Perhubungan, sebagaimana ditetapkan dalam Keputusan Presiden Nomor 31/PTahun 2007.

500 Ketentuan Pasal 27 Peraturan Presiden Nomor 31 Tahun 2005 sebagaimana telah diubahdengan Peraturan Presiden Nomor 19 Tahun 2007.

501 Ketentuan Pasal 27A Peraturan Presiden Nomor 31 Tahun 2005 sebagaimana telahdiubah dengan Peraturan Presiden Nomor 19 Tahun 2007. Jabatan struktural Wakil SekretarisKabinet ialah eselon I.a, sama dengan jabatan Kepala Rumah Tangga Kepresidenan, SekretarisMiliter, Sekretaris Wakil Presiden, dan Sekretaris Menteri Sekretaris Negara. Di dalam organisasiSekretariat Negara, jabatan Wakil Sekretaris Kabinet ini selevel dengan jabatan Sekretaris MenteriSekretaris Negara.

502 Ketentuan Pasal 40A ayat (1) dan ayat (2) Peraturan Presiden Nomor 19 Tahun 2007.Sekretaris Kabinet dapat juga memberikan penugasan langsung atas suatu tugas yang tidak perludisampaikan melalui Wakil Sekretaris Kabinet (ayat (3)).


121


beban kerja Menteri Sekretaris Negara yang justru bertambah dengan dibentuknya

Sekretariat Dewan Pertimbangan Presiden (lihat Bagan 2.22).503

Secara struktural memang Sekretariat Dewan Pertimbangan Presiden berada

di bawah dan bertanggung jawab kepada Dewan Pertimbangan Presiden, namun

secara administratif tugas Sekretaris Dewan Pertimbangan Presiden masih harus

dikoordinasikan oleh Menteri Sekretaris Negara.504 Yang dimaksud hal

administratif itu berkaitan dengan pembiayaan dan kepegawaiannya, dimana

pembiayaan yang diperlukan bagi pelaksanaan tugas dan fungsi Sekretariat

Dewan Pertimbangan Presiden dibebankan pada Anggaran Pendapatan dan

Belanja Negara (APBN) Sekretariat Negara serta pengangkatan dan

pemberhentian Sekretaris Dewan Pertimbangan Presiden diusulkan oleh Menteri


5. Era Sudi Silalahi dan Dipo Alam (2009-2014)

Pada Pemilihan Umum Presiden dan Wakil Presiden Tahun 2009, Susilo

Bambang Yudhoyono terpilih sebagai Presiden untuk yang kedua kali bersama

dengan pasangannya Boediono sebagai Wakil Presiden untuk periode 2009-

2014.506 Sehari setelah mengucapkan sumpah dan dilantik pada tanggal 20

503 Ketentuan tersebut diatur dalam Pasal 17 ayat (1) Peraturan Presiden Nomor 10 Tahun2007 tentang Tata Kerja Dewan Pertimbangan Presiden dan Sekretariat Dewan PertimbanganPresiden sebagaimana telah diubah dengan Peraturan Presiden Nomor 96 Tahun 2007. SekretariatDewan Pertimbangan Presiden dibentuk untuk melaksanakan ketentuan Pasal 13 ayat (2) Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2006 tentang Dewan Pertimbangan Presiden. Dalam Undang-Undangtersebut dijelaskan bahwa Dewan Pertimbangan Presiden adalah lembaga pemerintah yangbertugas memberikan nasihat dan pertimbangan kepada Presiden sebagaimana dimaksud dalamPasal 16 UUD 1945 dan untuk kelancaran pelaksanaan tugas dan fungsinya dibantu olehsekretariat yang dipimpin oleh seorang Sekretaris. Sekretariat Dewan Pertimbangan Presidendipimpin jabatan struktural eselon I.a. dan terdiri dari dua Biro, yaitu Biro Data dan Informasi danBiro Umum. Vide struktur organisasi Sekretariat Dewan Pertimbangan Presiden dalam situshttp://www.wantimpres.go.id/SekretariatWantimpres/StrukturOrganisasiSekretariat/tabid/80/Default.aspx, diakses pada tanggal 24 September 2012.

504 Ketentuan tersebut diatur dalam Pasal 17 ayat (2) Peraturan Presiden Nomor 10 Tahun2007 tentang Tata Kerja Dewan Pertimbangan Presiden dan Sekretariat Dewan PertimbanganPresiden sebagaimana telah diubah dengan Peraturan Presiden Nomor 96 Tahun 2007.

505 Sekretariat Dewan Pertimbangan Presiden bukanlah satuan organisasi dari SekretariatNegara dan Sekretaris Dewan Pertimbangan Presiden tidak berada di bawah dan bertanggungjawab kepada Menteri Sekretaris Negara. Perhatikan ketentuan Pasal 15 ayat (2) Undang-UndangNomor 19 Tahun 2006 jo. Pasal 20 ayat (1) dan Pasal 22 Peraturan Presiden Nomor 10 Tahun2007 sebagaimana telah diubah dengan Peraturan Presiden Nomor 96 Tahun 2007.

506 Pemilihan Umum yang dilakukan pada tanggal 8 Juli 2009 itu hanya berlangsung satuputaran karena pasangan calon Susilo Bambang Yudhoyono dan Boediono telah memperolehsuara lebih banyak dari pasangan calon lainnya. Hasil perolehan suara Susilo Bambang


122


Oktober 2009, Presiden Susilo Bambang Yudhoyono mengumumkan

pembentukan Kabinet Indonesia Bersatu II yang ditetapkannya dalam Keputusan

Presiden Nomor 84/P Tahun 2009.

Dalam Keputusan Presiden itu, M. Hatta Rajasa dan Sudi Silalahi tetap

dipertahankan Presiden Susilo Bambang Yudhoyono sebagai menteri namun pada

jabatan yang berbeda, M. Hatta Rajasa sebagai Menteri Koordinator Bidang

Perekonomian dan Sudi Silalahi sebagai Menteri Sekretaris Negara.507 Sementara

itu di lain sisi, jabatan Sekretaris Kabinet yang ditinggalkan Sudi Silalahi sempat

kosong selama ± 78 hari sebelum akhirnya Dipo Alam ditunjuk sebagai Sekretaris

Kabinet sebagaimana ditetapkan dalam Keputusan Presiden Nomor 2/P Tahun

2010.508

Presiden Susilo Bambang Yudhoyono juga tetap mempertahankan

komitmen pengawasan dan pengendalian pembangunan demi keberhasilan

capaian sasaran kebijakan nasional dengan mereorganisasi Unit Kerja Presiden

Pengelolaan Program dan Reformasi menjadi Unit Kerja Presiden Bidang

Pengawasan dan Pengendalian Pembangunan (UKP-PPP) yang dibentuk dengan

Peraturan Presiden Nomor 54 Tahun 2009 sebagaimana telah diubah dengan

Peraturan Presiden Nomor 10 Tahun 2012.509 Unit kerja tersebut dipimpin oleh

seorang kepala yang berkedudukan di bawah dan bertanggung jawab kepada

Presiden serta memiliki fasilitas yang setara dengan menteri negara, susunan

Yudhoyono dan Boediono memperoleh 73.874.562 suara atau sebesar 60,80%, MegawatiSoekarnoputri dan Prabowo memperoleh 32.548.105 suara atau sebesar 26,79%, dan Jusuf Kalladan Wiranto memperoleh 15.081.814 atau sebesar 12,41%. Komisi Pemilihan Umum, Modul 1:Pemilu untuk Pemula, Jakarta: Komisi Pemilihan Umum, 2010, hlm. 46 atau Videhttp://www.kpu.go.id/dmdocuments/modul_1d.pdf, diakses pada tanggal 21 September 2012.

507 Keputusan Presiden tersebut ditetapkan pada tanggal 21 Oktober 2009.508 Keputusan Presiden tersebut ditetapkan pada tanggal 6 Januari 2010. Pelantikan

Sekretaris Kabinet dilakukan pada gelombang kedua bersamaan dengan pelantikan lima wakilmenteri pada November 2009. Hal itu disebabkan Presiden masih memerlukan waktu untukmenentukan figur yang tepat untuk menjabat sebagai Sekretaris Kabinet dan masih ada keinginanPresiden untuk mempertahankan Sekretariat Kabinet. Jon, “Presiden Tetap PertahankanKeberadaan Seskab”, http://www.pelita.or.id/baca.php?id=81414, diakses pada tanggal 25September 2012.

509 Peraturan Presiden tersebut ditetapkan pada tanggal 8 Desember 2009. Pada masaKabinet Indonesia Bersatu II, mengingat cakupan pelaksanaan program reformasi administrasipemerintahan sangat kompleks dan berkaitan dengan bidang aparatur pemerintahan, maka tugastersebut diberikan kepada Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi. UnitKerja ini membantu Presiden dalam pengendalian 15 program prioritas unggulan (Pasal 4 huruf dPeraturan Presiden Nomor 54 Tahun 2009 sebagaimana telah diubah dengan Peraturan PresidenNomor 10 Tahun 2012).


123


organisasinya terdiri enam deputi dan tenaga profesional, dan dalam

melaksanakan tugasnya juga memiliki sekretariat yang secara administratif

dikoordinasikan oleh Sekretaris Menteri Sekretaris Negara.510

Pada masa Kabinet Indonesia Bersatu II ini, pengaturan mengenai organisasi

Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet disempurnakan namun instrumen

hukumnya (legal instrument) dibuat terpisah. Pengaturan mengenai organisasi

Sekretariat Negara, yang berubah nama menjadi Kementerian Sekretariat Negara

setelah disahkannya Undang-Undang Nomor 39 Tahun 2008 tentang Kementerian

Negara, ditetapkan dalam Peraturan Presiden Nomor 58 Tahun 2010 sebagaimana

telah diubah dengan Peraturan Presiden Nomor 80 Tahun 2010; sedangkan

pengaturan mengenai organisasi Sekretariat Kabinet ditetapkan dalam Peraturan

Presiden Nomor 82 Tahun 2010.511

Meskipun Sekretariat Negara telah menjadi kementerian dan Sekretariat

Kabinet tetap berstatus lembaga pemerintah setingkat kementerian, keduanya

berada di bawah dan bertanggung jawab kepada Presiden.512 Garis pemisah antara

keduanya terletak pada tugas pokok yang diberikan, dimana Kementerian

Sekretariat Negara mempunyai tugas untuk memberikan dukungan teknis dan

administrasi serta analisis kepada Presiden dan Wakil Presiden dalam

menyelenggarakan kekuasaan negara, sedangkan Sekretariat Kabinet mempunyai

tugas untuk memberi dukungan staf, administrasi, teknis, dan pemikiran kepada

Presiden selaku Kepala Pemerintahan.513 Sekretariat Kabinet tidak diberikan tugas

pokok dan fungsi pelayanan kepada Wakil Presiden karena fungsi tersebut

dilaksanakan oleh Sekretariat Wakil Presiden (berada di bawah Kementerian

Sekretariat Negara).514

510 Perhatikan ketentuan Pasal 1 ayat (1) dan ayat (2); Pasal 8 ayat (1), ayat (2), dan ayat(3); Pasal 10 ayat (1), ayat (2), dan ayat (3); Pasal 22 Peraturan Presiden Nomor 54 Tahun 2009sebagaimana telah diubah dengan Peraturan Presiden Nomor 10 Tahun 2012.

511 Peraturan Presiden tentang Kementerian Sekretariat Negara ditetapkan pada tanggal 17September 2010 dan Peraturan Presiden tentang Sekretariat Kabinet ditetapkan pada tanggal 28Desember 2010.

512 Perhatikan ketentuan Pasal 1 ayat (1) Peraturan Presiden Nomor 58 Tahun 2010 danPasal 1 ayat (1) Peraturan Presiden Nomor 82 Tahun 2010.

513 Perhatikan ketentuan Pasal 2 Peraturan Presiden Nomor 58 Tahun 2010 dan Pasal 2Peraturan Presiden Nomor 82 Tahun 2010.

514 Perhatikan pertentangan antara ketentuan Menimbang dan ketentuan Pasal 2 PeraturanPresiden Nomor 82 Tahun 2010. Dalam ketentuan Menimbang disebutkan bahwa pemberiandukungan dilakukan untuk Presiden dan Wakil Presiden namun dalam kenyataannya Sekretariat


124


Susunan organisasi Kementerian Sekretariat Negara terdiri dari:515

a. Sekretariat Presiden (sebelumnya Rumah Tangga Kepresidenan);


c. Sekretariat Militer Presiden;

d. Sekretariat Kementerian;

e. Deputi Bidang Dukungan Kebijakan;

f. Deputi Bidang Sumber Daya Manusia;

g. Deputi Bidang Hubungan Kelembagaan dan Kemasyarakatan;

h. Deputi Bidang Perundang-undangan;

i. Staf Ahli Bidang Politik, Pertahanan, dan Keamanan;

j. Staf Ahli Bidang Hukum dan Hak Asasi Manusia;

k. Staf Ahli Bidang Ekonomi dan Kesejahteraan Rakyat;

l. Staf Ahli Bidang Komunikasi dan Informatika; dan

m. Staf Ahli Bidang Aparatur Negara dan Otonomi Daerah.

Sementara itu, susunan organisasi Sekretariat Kabinet terdiri dari:516


b. Deputi Bidang Politik, Hukum, dan Keamanan;

c. Deputi Bidang Perekonomian;

d. Deputi Bidang Kesejahteraan Rakyat;

e. Deputi Bidang Persidangan Kabinet;

f. Deputi Bidang Administrasi;

g. Staf Ahli Bidang Hukum dan Hubungan Internasional;

h. Staf Ahli Bidang Tata Ruang dan Wilayah Perbatasan;

i. Staf Ahli Bidang Riset, Teknologi, Komunikasi, dan Informasi;

j. Inspektorat; dan

k. Pusat.

Meskipun tidak ditempatkan dalam satu pasal, di lingkungan Kementerian

Sekretariat Negara juga terdapat Inspektorat dan Pusat.517 Menteri Sekretaris

Kabinet sama sekali tidak berurusan dengan pelayanan kepada Wakil Presiden sesuai ketentuanPasal 2 tersebut. Bandingkan dengan tugas pokok dan fungsi Sekretariat Kabinet dalam PeraturanPresiden Nomor 31 Tahun 2005.

515 Ketentuan Pasal 4 Peraturan Presiden Nomor 58 Tahun 2010 sebagaimana telah diubahdengan Peraturan Presiden Nomor 80 Tahun 2010.

516 Ketentuan Pasal 4 Peraturan Presiden Nomor 82 Tahun 2010.517 Di lingkungan Kementerian Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet, tugas

Inspektorat secara administratif dikoordinasikan oleh Sekretaris Kementerian Sekretariat Negaradan Deputi Bidang Administrasi Sekretariat Kabinet. Di Kementerian Sekretariat Negara palingbanyak dibentuk tiga Pusat, yang bertanggung jawab melalui Sekretaris Kementerian (khususPusat Pendidikan dan Pelatihan melalui Deputi Bidang Sumber Daya Manusia), sedangkan diSekretariat Kabinet paling banyak dibentuk dua Pusat, yang bertanggung jawab melalui DeputiBidang Administrasi. Perhatikan ketentuan Pasal 68 ayat (1) dan Pasal 69 ayat (1) Peraturan


125


Negara dan Sekretaris Kabinet juga masih memiliki Staf Khusus yang bertugas

untuk memberi saran dan pertimbangan di luar bidang tugas organisasi.518 Setelah

kedua Peraturan Presiden itu terbentuk, di lingkungan Kementerian Sekretariat

Negara dan Sekretariat Kabinet terjadi perubahan struktur (restrukturisasi) di

beberapa tempat.

Di lingkungan Kementerian Sekretariat Negara, unsur jabatan Deputi

Menteri Sekretaris Negara Bidang Pengawasan dibubarkan dan fungsi

pengawasannya diberikan kepada Inspektorat.519 Sementara itu, di lingkungan

Sekretariat Kabinet, unsur organisasi dua kedeputian (Deputi Sekretaris Kabinet

Bidang Hukum dan Deputi Sekretaris Kabinet Bidang Pemerintahan) dipecah

menjadi tiga kedeputian (Deputi Bidang Politik, Hukum, dan Keamanan, Deputi

Bidang Perekonomian, dan Deputi Bidang Kesejahteraan Rakyat) dan terdapat

dua unsur organisasi baru, yaitu Inspektorat dan Pusat.520

Selain Dewan Pertimbangan Presiden, Kementerian Sekretariat Negara,

Sekretariat Kabinet, dan Unit Kerja Presiden Bidang Pengawasan dan

Pengendalian Pembangunan, di lingkungan Lembaga Kepresidenan juga dibentuk

Utusan Khusus, Staf Khusus Presiden, dan Staf Khusus Wakil Presiden untuk

memperlancar pelaksanaan tugas Presiden dalam rangka menyelesaikan berbagai

permasalahan dalam penyelenggaraan pemerintahan. Ketiga organ itu diatur

dalam Peraturan Presiden Nomor 17 Tahun 2012.521

Presiden Nomor 58 Tahun 2010 sebagaimana telah diubah dengan Peraturan Presiden Nomor 80Tahun 2010 dan Pasal 4 jo. Pasal 27 dan Pasal 28 Peraturan Presiden Nomor 82 Tahun 2010.

518 Di lingkungan Kementerian Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet paling banyakdiangkat 3 orang Staf Khusus Menteri Sekretaris Negara dan 3 orang Staf Khusus SekretarisKabinet. Staf Khusus diberi hak keuangan dan fasilitas setingkat dengan jabatan struktural I.b.Perhatikan ketentuan Pasal 71 ayat (1) Peraturan Presiden Nomor 58 Tahun 2010 sebagaimanatelah diubah dengan Peraturan Presiden Nomor 80 Tahun 2010 dan Pasal 32 ayat (1) PeraturanPresiden Nomor 82 Tahun 2010.

519 Perhatikan ketentuan Pasal 5 ayat (6) Peraturan Presiden Nomor 31 Tahun 2005 danketentuan Pasal 68 ayat (4) Peraturan Presiden Nomor 58 Tahun 2010 sebagaimana telah diubahdengan 80 Tahun 2010.

520 Bandingkan susunan organisasi Sekretariat Kabinet dalam ketentuan Pasal 27 PeraturanPresiden Nomor 31 Tahun 2005 sebagaimana telah diubah dengan Peraturan Presiden Nomor 19Tahun 2007 dan Pasal 4 Peraturan Presiden Nomor 82 Tahun 2010.

521 Peraturan Presiden tersebut ditetapkan pada tanggal 14 Februari 2012 dan diumumkandalam Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2012 Nomor 44.


126


Dengan demikian, susunan organisasi atau lembaga pendukung yang berada

di lingkungan Lembaga Kepresidenan pada masa Kabinet Indonesia Bersatu II

adalah sebagaimana terlihat dalam Bagan 2.23 di halaman berikut.


127


Bagan 2.23.Susunan Organ Pendukung Presiden pada Masa Kabinet Indonesia Bersatu II

v





Sekretariat Negara

Sekretariat Kementerian

Deputi Bidang Dukungan Kebijakan

Sekretariat Kabinet

Deputi Bidang Perekonomian

Deputi Bidang Politik, Hukum, danKeamanan

Deputi Bidang Kesejahteraan Rakyat

Deputi Bidang Persidangan Kabinet

UKP-PPP

SekretariatUKP-PPP

Dewan PertimbanganPresiden

Sekretariat DewanPertimbangan Presiden

Deputi Bidang Sumber Daya Manusia

Deputi Bidang Hubungan Kelembagaandan Kemasyarakatan

Deputi Bidang Perundang-undangan

Staf Ahli Bidang Politik, Pertahanan, danKeamanan

Staf Ahli Bidang Ekonomi danKesejahteraan Rakyat

Staf Ahli Bidang Hukum dan Hak AsasiManusia

Staf Ahli Bidang Aparatur Negara danOtonomi Daerah

Inspektorat

Pusat

Wakil Sekretaris Kabinet

Deputi Bidang Administrasi

Staf Ahli Bidang Hukum dan HubunganInternasional

Staf Ahli Bidang Tata Ruang danWilayah Perbatasan

Staf Ahli Bidang Riset, Teknologi,Komunikasi, dan Informatika

Inspektorat

Pusat

Staf Ahli Bidang Komunikasi danInformatika

Utusan KhususPresiden, Staf Khusus

Presiden, & StafKhusus Wakil Presiden

Utusan Khusus Presiden

Staf Khusus Presiden (14):Sekretaris Pribadi Presiden; Juru BicaraPresiden; Bidang HubunganInternasional; Bidang Informasi/PublicRelation; Bidang Komunikasi Politik;Bidang Hukum, Hak Asasi Manusia, danPemberantasan Korupsi, Kolusi, danNepotisme; Bidang Komunikasi Sosial;Bidang Pangan dan Energi; BidangPembangunan Daerah dan OtonomiDaerah; Bidang Perubahan Iklim; BidangPublikasi dan Dokumentasi; BidangBantuan Sosial dan Bencana; BidangAdministrasi dan Keuangan; dan BidangEkonomi dan Pembangunan

Staf Khusus Wakil Presiden (8):Bidang Umum; Bidang Komunikasi danInformasi; Bidang Hukum; Bidang Politikdan Hubungan Antar Lembaga; BidangEkonomi dan Keuangan; BidangInfrastruktur dan Investasi; BidangReformasi Birokrasi; dan BidangPenanggulangan Kemiskinan danOtonomi Daerah


128


BAB III

PEMISAHAN KEMENTERIAN SEKRETARIAT NEGARA DANSEKRETARIAT KABINET DALAM SISTEM PEMERINTAHAN

PRESIDENSIIL

A. Jabatan dan Kekuasaan Presiden dalam Sistem PemerintahanPresidensiil

1. Jabatan Presiden

Kata “presiden” pertama kali digunakan Amerika Serikat untuk menyebut

kepemimpinan George Washington pada masa Revolusi Amerika (1789-1797).522

Di Eropa, kata itu pertama kali digunakan Perancis pada era Republik Ketiga

Perancis (1875-1940); di Asia mulai populer ketika Amerika Serikat memberi

kemerdekaan kepada Filipina (1935); dan di Afrika pertama kali digunakan oleh

Liberia (1848).523 Beberapa contoh negara lain yang menggunakan kata

“presiden” dalam susunan pemerintahannya, antara lain Brazil, Suriah, Mesir, dan

Indonesia.

Dalam bahasa Latin, kata “presiden” merupakan gabungan dari dua kata,

yaitu ‘prae’ berarti di depan dan ‘sidere’ berarti menduduki, sehingga kata

“presidere” berarti duduk di depan, sedangkan kata “presiden” dalam bahasa

Inggris merupakan derivatif atau berasal dari kata “to preside” yang artinya

memimpin atau tampil di depan.524 Pada dasarnya, kata “presiden” menunjuk pada

seseorang yang memiliki kedudukan tertinggi di suatu negara namun berkembang

untuk menyebut jabatan seseorang dalam struktur lembaga atau organisasi,

perusahaan, dan universitas.525

522 Abdul Ghoffar, Perbandingan Kekuasaan Presiden Indonesia Setelah Perubahan UUD1945 dengan Delapan Negara Maju, Jakarta: Kencana, 2009, hlm. 13.

523 Ibid.524 Harun Alrasid, Pengisian Jabatan Presiden, Jakarta: Pustaka Utama Grafiti, 1999, hlm.

1. Buku tersebut merupakan disertasi Harun Alrasid yang berjudul Masalah Pengisian JabatanPresiden (Sejak Sidang Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia 1945 Sampai Sidang MajelisPermusyawaratan Rakyat 1993.

525 Salah satu organisasi yang menggunakan kata Presiden adalah Partai Keadilan Sejahtera.Istilah ini juga banyak digunakan perusahaan dengan sebutan Presiden Direktur. Kemudian, didalam struktur universitas masih terdapat penggunaan istilah Presiden untuk menyebut jabatantertinggi kemahasiswaan, seperti Presiden Mahasiswa. Di Indonesia, pada tahun 1950, pernahdigunakan istilah Presiden Universitas namun karena Soekarno berkeberatan dengan alasan hanyaada satu presiden di Indonesia sehingga istilah tersebut tidak digunakan dan diganti dengan istilahRektor Universitas.


129


Dalam literatur kamus Black’s Law, president adalah the chief political

executive of government, the head of state, dan the chief executive officer of a

corporation or other organization.526 Sementara itu, dalam bahasa Indonesia,

presiden berarti kepala lembaga atau kepala negara bagi negara yang berbentuk

republik.527

Kata “presiden” mengandung dua makna, yaitu jabatan (ambt) dan pejabat

(ambtsdrager). Menurut Bagir Manan, ambt adalah lingkungan kerja tetap yang

berisi fungsi tertentu yang secara keseluruhan akan mencerminkan tujuan dan tata

kerja suatu organisasi, sedangkan ambtsdrager adalah pemangku jabatan atau

orang-perorangan (natuurlijkpersoon) yang duduk atau didudukkan dalam suatu

jabatan dengan tugas dan wewenang (taak en bevoegheid) untuk merealisasikan

berbagai fungsi jabatan tertentu.528

Selain kata “presiden”, pilihan kata yang sering digunakan untuk menyebut

kedudukan tertinggi dalam suatu negara, antara lain “raja (king)”, “ratu (queen)”,

“amir (the ruler)”, “ketua (ra’is)”, dan “perdana menteri (prime minister)”.529

Kata yang digunakan itu biasanya mencerminkan penggunaan konsep kepala

Negara (nominal executive) dan kepala pemerintahan (real executive) yang

berbeda di setiap negara.

Di negara yang menganut sistem pemerintahan parlementer, konsep kepala

negara dan kepala pemerintahan umumnya dibedakan dan dipisahkan, tetapi di

negara yang menganut sistem pemerintahan presidensiil, konsep itu tidak

dibedakan.530 Tetapi di negara otoritarian, kedua konsep itu tetap diorganisasikan

dalam satu tangan dan tidak bergantung pada corak sistem pemerintahannya.531

Jabatan Presiden di Indonesia memiliki tiga karakteristik pokok.532

Karakteristik pertama, jabatan Presiden merupakan jabatan tunggal (single

526 Brian A. Garner, op.cit., p. 1304.527 Departemen Pendidikan Nasional, op.cit., hlm. 1101.528 Bagir Manan, Teori dan Politik Konstitusi, Jakarta: Fakultas Hukum Universitas Islam

Indonesia, Yogyakarta, 2004, hlm. 66.529 Jimly Asshiddiqie, Format Kelembagaan Negara …, op.cit., hlm. 56.530 Ibid.531 Ibid.532 Ibid. Penulis berpendapat dari empat karakteristik yang disampaikan Pusat Studi Hukum

dan Kebijakan Indonesia, hanya tiga karakteristik yang masih relevan untuk digunakan saat inikarena karakteristik ke-4 yang menyebutkan bahwa Presiden dan Wakil Presiden Indonesia dipilih


130


executive), artinya hanya ada satu orang yang memangku jabatan tersebut yang

diatribusikan wewenang dan tanggung jawab eksekutif untuk menjalankan

kekuasaan negara (concentration of power and responsibility upon the

President).533 Karakteristik kedua, Presiden memiliki masa jabatan yang tetap

(fixed term of office).534 Karakteristik ketiga, menteri yang bertugas membantu

menjalankan fungsi pemerintahan yang diemban oleh Presiden, diangkat,

diberhentikan, dan hanya bertanggung jawab kepada presiden.535

Berdasarkan penelitian yang dilakukan Pusat Studi Hukum dan Kebijakan

Indonesia, ada empat prinsip jabatan yang harus dimiliki Presiden untuk

menciptakan pemerintahan yang stabil dan akuntabel, yaitu:536

1. Jabatan presiden dalam sistem pemerintahan presidensiil ditempatkansecara terpisah, baik secara kelembagaan maupun personel, dari majelisdan lembaga yudikatif. Prinsip ini berorientasi pada pemisahankelembagaan dan personel yang tegas antara masing-masing kekuasaandalam negara;

2. Presiden dipilih langsung oleh rakyat (direct popular vote) untuk suatumasa jabatan yang tetap (fixed term of office). Prinsip ini bertujuanuntuk membentuk eksekutif yang efektif karena memiliki legitimasi danmasa kerja yang pasti;

3. Presiden merupakan eksekutif tunggal (sole executive) yang tidakterbagi (not divided) ke dalam jabatan kepala negara (head of state) danjabatan kepala pemerintahan (head of government), sebagaimana

oleh MPR dengan suara terbanyak tidak berlaku lagi dan telah diubah bahwa Presiden dipilihsecara langsung oleh rakyat, sebagaimana telah ditentukan dalam Pasal 6A ayat (1) UUD 1945Setelah Perubahan.

533 Vide juga Penjelasan UUD 1945 bagian Sistem Pemerintahan Negara angka IV(Sebelum Perubahan UUD 1945). Karakteristik ini menunjukkan bahwa kekuasaan eksekutifdalam sistem pemerintahan Indonesia adalah penyatuan wewenang politik dan wewenangseremonial dalam satu jabatan (fusion of political and ceremonial powers) atau dalam bahasa yanglebih umum tidak ada pemisahan antara jabatan kepala negara dan kepala pemerintahan. Ketentuanyang sebenarnya hanya bermaksud untuk mencerminkan sifat eksekutif tunggal ini di kemudianhari diperluas pengertiannya oleh sementara pihak demi melanggengkan dan memperluaskekuasaan politiknya. Pusat Studi Hukum dan Kebijakan Indonesia, op.cit., hlm. 142.

534 Di dalam UUD 1945 ditentukan Presiden dan Wakil Presiden memiliki masa jabatanselama 5 tahun dan dapat dipilih kembali untuk sekali masa jabatan. Ketentuan ini dibentuksebagai koreksi atas ketentuan UUD 1945 sebelumnya yang tidak membatasi masa jabatanPresiden guna mencegah terbentuknya kekuasaan Presiden yang absolut. Ibid., hlm. 143.

535 Pada masa awal ketatanegaraan Indonesia sempat terjadi persoalan antara Yamin danHatta dengan Supomo. Menurut Yamin dan Hatta, pada dasarnya menteri melaksanakankekuasaan eksekutif sehingga DPR dapat meminta pertanggungjawabannya. Tetapi Soepomoberpendapat bahwa dalam sistem pemerintahan presidensiil menteri berperan sebagai pembantuPresiden sehingga pertanggungjawabannya hanya diberikan kepada Presiden. Ibid., hlm. 144.

536 Pusat Studi Hukum dan Kebijakan Indonesia, Semua Harus Terwakili: Studi mengenaiMPR, DPR, dan Lembaga Kepresidenan di Indonesia, Jakarta: Pusat Studi Hukum dan KebijakanIndonesia, 2000, hlm. 142.


131


umumnya terjadi dalam sistem pemerintahan parlementer ataupun semi-parlementer. Prinsip ini mengandung makna peleburan kekuasaanseremonial dan kekuasaan politik (fusion of ceremonial and politicalpowers) guna menghindari terjadinya tumpang-tindih fungsi danwewenang dalam kekuasaan eksekutif;

4. Presiden hanya bertanggung jawab secara langsung kepada rakyat(responsible to the constitution and directly responsible to the people).Konsekuensinya adalah presiden tidak dapat dijatuhkan secara politikoleh majelis, kecuali secara hukum atas dasar pendakwaan(impeachment) majelis.

Dalam ketentuan Pasal 6 ayat (1) UUD 1945, pernah ditentukan salah satu

syarat untuk menjadi Presiden Republik Indonesia ialah orang Indonesia asli.537

Namun tidak ada syarat lain yang ditentukan UUD 1945 dan bahkan juga tidak

dijelaskan lebih lanjut pengertian “orang Indonesia asli”, padahal saat itu UUD

1945 disertai dengan Penjelasan.

Sebenarnya untuk mengetahui arti dari kata-kata “orang Indonesia asli” itu,

dapatlah kiranya dilihat pada uraian tentang pembicaraan yang berlangsung

selama rapat BPUPKI, khususnya sepanjang yang berhubungan dengan persoalan

warga negara, yang kemudian dicantumkan di dalam Pasal 26 ayat (1) UUD 1945,

yang berbunyi:538

“Yang menjadi warga negara ialah orang-orang bangsa Indonesia asli danorang-orang bangsa lain yang disahkan dengan undang-undang sebagaiwarga negara.”

Namun ketentuan UUD 1945 itu masih kurang jelas sehingga membutuhkan

penafsiran yang tepat. Bagir Manan menyatakan, kata “orang Indonesia asli”

masih memerlukan kejelasan karena memiliki dua macam penafsiran, yaitu

penafsiran pertama, klausul “orang Indonesia asli” dimaknai sebagai golongan

Bumiputera sebagaimana dimaksud Pasal 163 Indische Staatsegeling (IS)539 yang

537 Pasal tersebut termasuk dalam salah satu pasal yang diubah pada Perubahan KetigaUUD 1945.

538 Muchyar Yara, Pengisian Jabatan Presiden dan Wakil Presiden Indonesia: SuatuTinjauan Sejarah Hukum Tata Negara, Jakarta: Nadhilah Ceria Indonesia, 1995, hlm.125.

539 Pasal 163 IS mengatur pembagian golongan, yang seluruh isinya dikutip dari Pasal 109Reggerings Reglement (RR). Golongan Eropa terdiri dari orang-orang Belanda, orang Eropa laindi luar Belanda, orang Jepang, semua orang yang berasal dari wilayah lain dengan ketentuanwilayah itu tunduk kepada hukum keluarga yang secara substansial memiliki asas hukum yangsama dengan hukum Belanda. Kemudian juga ditambahkan dengan anak sah yang diakui denganundang-undang serta anak-anak klasifikasi golongan Eropa dimaksud yang lahir di tanah jajahan.Adapun golongan Timur Asing terdiri dari semua orang yang bukan golongan Eropa maupunpenduduk asli tanah jajahan. Mereka ini di antaranya adalah orang Arab, India, dan China.


132


membedakan penduduk Indonesia ke dalam golongan Eropa, Timur Asing, dan

Bumiputera (penafsiran ini dinilai tidak sesuai lagi dengan suasana kemerdekaan

Indonesia karena mengandung unsur diskriminasi dan bertentangan dengan

ketentuan Pasal 27 ayat (1) UUD 1945 yang menyatakan bahwa segala warga

negara bersamaan kedudukannya di dalam hukum dan pemerintahan wajib

menjunjung hukum dan pemerintahan itu, dengan tidak ada kecualinya);

sedangkan penafsiran kedua, klausul itu dimaknai sebagai orang yang lahir

sebagai warga negara Indonesia (natural born citizen) sehingga yang dapat

menjadi Presiden tidak hanya golongan Bumiputera tetapi juga golongan natural

born citizen berdasarkan asas ius soli (hak untuk mendapatkan kewarganegaraan

berdasarkan tempat kelahiran).540

Pemaknaan yang kedua itulah yang pada akhirnya diadopsi sebagai syarat

konstitusional dan dicantumkan secara eksplisit dalam perubahan ketentuan Pasal

6 ayat (1) UUD 1945, yakni calon Presiden dan calon Wakil Presiden harus

seorang warga negara Indonesia sejak kelahirannya dan tidak pernah menerima

kewarganegaraan lain karena kehendaknya sendiri. Syarat lainnya ialah tidak

pernah menerima kewarganegaraan lain karena kehendaknya sendiri, tidak pernah

mengkhianati negara, serta mampu secara rohani dan jasmani untuk melaksanakan

tugas dan kewajiban sebagai Presiden dan Wakil Presiden.541

Selain syarat yang ditentukan UUD 1945 tersebut, calon Presiden dan calon

Wakil Presiden juga harus memenuhi syarat sebagaimana diatur dalam ketentuan

Sedangkan golongan terakhir, yakni Bumiputera terdiri dari orang Indonesia asli. Pengelompokanyang demikian ini berimbas pada aturan hukum yang berlaku bagi setiap kelompok. Sebagaimanadiatur dalam Pasal 131 IS, hukum yang berlaku bagi golongan Eropa adalah hukum yang berlakudi negeri Belanda. Adapun bagi golongan Timur Asing berlaku hukumnya sendiri. Selanjutnyabagi golongan Bumiputera hukum yang berlaku adalah hukum adat. Jika kepentingan sosialmenghendaki maka hukum Eropa dapat berlaku lintas golongan. Keberlakuan ini selanjutnyadisebut sebagai penundukan diri terhadap hukum Eropa, baik secara sempurna maupun sebagian.Penundukan sempurna dipahami bahwa ketentuan hukum Eropa berlaku utuh bagi setiap subjekhukum yang melakukan suatu perbuatan hukum. Dengan kata lain, subjek hukum tersebutdianggap sama dengan golongan Eropa sehingga hukumnya juga hukum Eropa. Vide BagirManan, op.cit., hlm. 60 dan 61.

540 Bagir Manan, op.cit., hlm. 61. Vide Ign Ismanto, Pemilihan Presiden Secara Langsung2004: Dokumentasi, Analisis, dan Kritik: Jakarta, Galangpress Group, 2004, hlm. 52.

541 Perhatikan perbedaan bunyi Pasal 6 ayat (1) Sebelum dan Sesudah Perubahan UUD1945.


133


Pasal 5 Undang-Undang Nomor 42 Tahun 2008 tentang Pemilihan Umum

Presiden dan Wakil Presiden. Syarat tersebut adalah:542

a. Bertakwa kepada Tuhan Yang Maha Esa;

b. Warga Negara Indonesia sejak kelahirannya dan tidak pernah menerimakewarganegaraan lain karena kehendaknya sendiri;

c. Tidak pernah mengkhianati negara, serta tidak pernah tidak pernahmelakukan tindak pidana korupsi dan tindak pidana berat lainnya;

d. Mampu secara rohani dan jasmani untuk melaksanakan tugas dankewajiban sebagai Presiden dan Wakil Presiden;

e. Bertempat tinggal di wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia;

f. Telah melaporkan kekayaannya kepada instansi yang berwenangmemeriksa laporan kekayaan penyelenggara negara;

g. Tidak sedang memiliki tanggungan utang secara perseorangan dan/atausecara badan hukum yang menjadi tanggung jawabnya yang merugikankeuangan negara;

h. Tidak sedang dinyatakan pailit berdasarkan putusan pengadilan;

i. Tidak pernah melakukan perbuatan tercela;

j. Terdaftar sebagai Pemilih;

k. Memiliki Nomor Pokok Wajib Pajak (NPWP) dan telah melaksanakankewajiban membayar pajak selama 5 tahun terakhir yang dibuktikandengan Surat Pemberitahuan Tahunan Pajak Penghasilan Wajib PajakOrang Pribadi;

l. Belum pernah menjabat sebagai Presiden atau Wakil Presiden selama 2kali masa jabatan dalam jabatan yang sama;

m. Setia kepada Pancasila sebagai dasar negara, Undang-Undang DasarNegara Republik Indonesia Tahun 1945, dan cita-cita Proklamasi 17Agustus 1945;

n. Tidak pernah dijatuhi pidana penjara berdasarkan putusan pengadilanyang telah mempunyai kekuatan hukum tetap karena melakukan tindakpidana yang diancam dengan pidana penjara 5 tahun atau lebih;

o. Berusia sekurang-kurangnya 35 (tiga puluh lima) tahun;

p. Berpendidikan paling rendah tamat Sekolah Menengah Atas (SMA),Madrasah Aliyah (MA), Sekolah Menengah Kejuruan (SMK),Madrasah Aliyah Kejuruan (MAK), atau bentuk lain yang sederajat;

q. Bukan bekas anggota organisasi terlarang Partai Komunis Indonesia,termasuk organisasi massanya, atau bukan orang yang terlibat langsungdalam G.30.S/PKI; dan

r. Memiliki visi, misi, dan program dalam melaksanakan pemerintahannegara Republik Indonesia.

Presiden harus menjadi pimpinan negara sejati yang bersatu jiwa dengan

seluruh rakyatnya.543 Presiden juga harus mampu mengatasi segala golongan,

542 Undang-Undang Nomor 42 Tahun 2008 disahkan pada tanggal 13 November 2008 danpemberlakuannya menyebabkan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2003 tentang PemilihanUmum Presiden dan Wakil Presiden, dicabut dan dinyatakan tidak berlaku.


134


bersifat mempersatukan negara dan bangsa, dan mengenal keadilan dan cita-cita

rakyat.544

Dalam sistem pemerintahan presidensiil, jabatan Presiden memegang

peranan yang sangat penting sebagai penyelenggara pemerintahan. Oleh sebab itu,

jabatan kepresidenan harus senantiasa terisi dan tidak boleh kosong walaupun

untuk waktu yang singkat.545 Apabila Presiden sedang berhalangan sementara atau

tidak mampu melaksanakan tugas, harus segera ditetapkan segera penggantinya

agar tidak terjadi kekosongan jabatan.546

Presiden dapat mendelegasikan tugas tertentu kepada Wakil Presiden untuk

bertindak sebagai pejabat negara yang menjalankan tugas kepresidenan on behalf

of the President.547 Situasi dan kondisi demikianlah yang menjadi landasan

sosiologis (sociologische gronslag) pembentukan suatu Keputusan Presiden yang

secara khusus memuat alasan penugasan kepada Wakil Presiden (fungsinya

seperti surat pemberitahuan tugas).548

Masalah pengisian jabatan Presiden dan Wakil Presiden mempunyai

hubungan yang erat dengan sistem pemerintahan yang dianut oleh undang-undang

dasar suatu negara yang berbentuk republik.549 Perbedaan kedudukan dan peranan

Presiden pada masing-masing sistem pemerintahan yang dianut akan membawa

akibat saling berbedanya pula pengisian jabatan Presiden dan Wakil Presiden di

negara yang bersangkutan.550

Menurut Bagir Manan, pengisian jabatan di negara hukum demokratis

(democratische rechtstaat) dapat dilakukan melalui tiga sistem, yaitu pemilihan

543 Rudini et.al., Tidak Tak Terbatas Kajian atas Lembaga Kepresidenan RI: KekuasaanLembaga Kepresidenan Pasca 1998, Yogyakarta: Pandega Media, 1997, hlm. 38.

544 Ibid.545 Bagir Manan, Teori dan Politik …, op.cit., hlm. 82.546 Ibid.547 Dalam posisi on behalf, kualitas tindakan Wakil Presiden itu sama dengan kualitas

tindakan Presiden sehingga Wakil Presiden dapat menandatangani suatu dokumen hukum tertentuapabila mendapat pendelegasian wewenang dari Presiden. Vide Hanta Yuda A.R., op.cit., hlm. 22.

548 Awalnya hal tersebut diatur dalam TAP MPR Nomor VII/MPR/1973 namun telahdiperbarui dengan Keputusan Presiden Nomor 8 Tahun 2000 tentang Penugasan Wakil Presidenuntuk Melaksanakan Tugas Presiden dalam hal Presiden Berada di Luar Negeri (ditetapkantanggal 26 Januari 2000 dan masih menjadi acuan dalam pembentukan keputusan presidenselanjutnya), contohnya Keputusan Presiden Nomor 28 Tahun 2012 (tugas ke Amerika Serikat).

549 Muchyar Yara, op.cit., hlm. 95.550 Ibid.


135


(election), pengangkatan (appointment), dan gabungan (pemilihan dan

pengangkatan).551 Di Indonesia, pengisian jabatan Presiden dilakukan melalui

sistem gabungan, dimana pengisian jabatan melalui sistem election dilakukan

dalam hal terjadi kekosongan jabatan yang disebabkan berakhirnya masa jabatan

Presiden sesuai dengan yang ditentukan dalam UUD 1945 (keadaan normal),

sedangkan pengisian jabatan melalui sistem appointment dilakukan dalam hal

terjadi keadaan mangkat, berhenti, diberhentikan, atau tidak dapat melaksanakan

kewajiban dalam masa jabatannya (keadaan khusus).552

Sistem election ini mengalami perkembangan atau transformasi yang selaras

dengan perubahan ketentuan mengenai pemilihan Presiden dan Wakil Presiden

dalam UUD 1945. Jika sebelum reformasi, pengisian jabatan dilakukan melalui

pemilihan tidak langsung karena Presiden dan Wakil Presiden dipilih oleh MPR

dengan suara terbanyak (election with indirect popular vote), maka setelah

Perubahan Ketiga UUD 1945 yang menentukan bahwa Indonesia adalah negara

yang berkedaulatan rakyat dan negara hukum, pengisian jabatan dilakukan

melalui pemilihan langsung karena Presiden dan Wakil Presiden dipilih secara

langsung oleh rakyat (election with direct popular vote).553 Artinya, bila dalam

keadaan normal maka Presiden dan Wakil Presiden akan digantikan secara

bersamaan oleh Presiden dan Wakil Presiden baru yang terpilih dari pemilihan

umum, namun bila dalam keadaan khusus maka Presiden akan digantikan oleh

Wakil Presiden sampai habis masa jabatannya.554

Dari beberapa hal tersebut, diketahui bahwa pengisian jabatan Presiden baru

dapat dilakukan apabila masa jabatan Presiden berakhir.555 Masa jabatan Presiden

itu tidak selalu sama antara negara yang satu dengan negara yang lain. Hampir

551 Bagir Manan, Teori dan Politik …, op.cit.552 Perhatikan ketentuan Pasal 7 dan Pasal 8 ayat (1) UUD 1945 Setelah Perubahan.553 Perhatikan perubahan ketentuan mengenai pemilihan jabatan Presiden dan Wakil

Presiden dalam Pasal 6 ayat (2) UUD 1945 Sebelum Perubahan dengan Pasal 6A ayat (2) UUD1945 Setelah Perubahan (Ketiga). Vide cara pengisian jabatan Presiden dan Wakil Presiden dalamBagir Manan, Teori dan Politik …, op.cit., hlm. 69 dan 70.

554 Perhatikan ketentuan Pasal 6A ayat (2) dan Pasal 8 ayat (1) UUD 1945 SetelahPerubahan. Selain kedua kondisi tersebut, masih ada 1 kondisi lagi, yaitu jika Presiden dan WakilPresiden tidak dapat melakukan kewajibannya maka tugas kepresidenan dilaksanakan secarabersama-sama oleh lembaga triumvirat (berasal dari bahasa Latin yang berarti dari 3 laki-laki)yang terdiri dari Menteri Luar Negeri, Menteri Dalam Negeri, dan Menteri Pertahanan.

555 Bagir Manan, Teori dan Politik …, op.cit., hlm. 70.


136


semua pemerintahan yang bersistem presidensiil membatasi masa jabatan

Presiden, sekali atau paling banyak dua kali berturut-turut, seperti di Indonesia.556

Pembatasan masa jabatan itu didasarkan pada pertimbangan praktis dan ideologis,

dimana secara praktis, pemerintahan yang terlalu lama dapat mendorong ke arah

konservatisme, anti perubahan, dan dikhawatirkan terjadi kecenderungan power

tents to corrupt, sementara secara ideologis, pembatasan itu berkaitan erat dengan

prinsip republik, paham demokrasi, paham negara berdasarkan atas hukum, dan

sebagainya.557

Di negara dengan sistem pemerintahan presidensiil, pemberhentian atau

pemakzulan (impeachment) Presiden dilakukan atas dasar atau alasan pelanggaran

hukum pidana tertentu dengan melalui suatu mekanisme peradilan pidana umum

(forum privilegiatum), sedangkan di negara dengan sistem pemerintahan

parlementer, pemakzulan Presiden dilakukan atas dasar atau alasan politik

penolakan pertanggungjawaban Presiden dengan melalui suatu mekanisme

pertanggungjawaban politik.558

Di Indonesia, pemakzulan hanya dapat dilakukan apabila Presiden dan/atau

Wakil Presiden telah terbukti melakukan pelanggaran hukum berupa

pengkhianatan terhadap negara, korupsi, penyuapan, tindak pidana berat lainnya,

atau perbuatan tercela, maupun apabila tidak terbukti lagi memenuhi syarat

sebagai Presiden dan/atau Wakil Presiden.559 Mekanisme pemakzulan itu

diusulkan oleh sekurang-kurangnya dua pertiga jumlah anggota DPR kepada

556 Di Indonesia, Presiden hanya memegang jabatan selama 5 tahun dan dapat dipilihkembali dalam jabatan yang sama hanya untuk sekali masa jabatan (total 10 tahun) sebagaimanadiatur dalam ketentuan Pasal 7 UUD 1945.

557 Bagir Manan, Teori dan Politik …, op.cit., hlm. 96.558 Secara umum, ada empat kelompok alasan pemakzulan Presiden, yaitu alasan politik

ditolaknya pertanggungjawaban Presiden (contohnya Perancis), pelanggaran hukum tata negara(contohnya Jerman), alasan tindak pidana (contohnya Amerika Serikat), dan gabungan dari ketigaalasan sebelumnya. Keberhasilan pemakzulan tersebut bergantung pada lima faktor, yaitukeseimbangan kekuasaan antara berbagai cabang kekuasaan, ketentuan konstitusi dan perundang-undangan tentang pemakzulan, struktur partai politik, popularitas Presiden sebelum tuduhanpelanggaran atas kesalahan bertindak dari Presiden, dan faktor lain seperti media massa, kondisiekonomi, dan tekanan internasional (Jody C. Baumgartner). Vide Hamdan Zoelva, PemakzulanPresiden di Indonesia, Jakarta: Sinar Grafika, 2011, hlm. 40.

559 Vide ketentuan Pasal 7A UUD 1945 Setelah Perubahan.


137


Mahkamah Konstitusi dan jika diputus terbukti melakukan pelanggaran maka

DPR meneruskannya kepada MPR untuk menyidangkan usul DPR tersebut.560

2. Kekuasaan Presiden

Pengertian kekuasaan identik dengan wewenang. Secara harfiah, kekuasaan

adalah kemampuan orang atau golongan untuk menguasai orang atau golongan

lain berdasarkan kewibawaan, wewenang, karisma, atau kekuasaan fisik,

sedangkan wewenang adalah hak dan kekuasaan untuk bertindak atau kekuasaan

untuk memerintah (kewenangan).561 Kedua kata itu saling berhubungan dan sering

dipertukarkan satu sama lain dalam percakapan sehari-hari.

Kekuasaan Presiden di berbagai negara sangat ditentukan oleh sistem

ketatanegaraan, bentuk negara, dan sistem pemerintahan yang dianut oleh setiap

negara. Di negara yang menganut sistem pemerintahan presidensiil, biasanya

lembaga eksekutif memiliki kekuasaan yang lebih besar dibandingkan dengan

lembaga legislatif dan lembaga yudikatif dan berbentuk tertulis.

Menurut Jimly Asshiddiqie, ada tiga sifat kewenangan Presiden yang biasa

dirumuskan dalam konstitusi, yaitu:562

a. Kewenangan yang bersifat eksekutif, yaitu kewenangan untukmenyelenggarakan pemerintahan berdasarkan undang-undang dasar (togovern based on the constitution). Kewenangan ini menegaskan bahwasemua kegiatan pemerintahan yang dilakukan Presiden harus didasarkanatas perintah konstitusi atau peraturan perundang-undangan yangberlaku sehingga mempersempit peluang terjadinya diskresi kekuasaan(discretionary power);

b. Kewenangan yang bersifat legislatif, yaitu kewenangan untuk mengaturkepentingan umum atau publik (to regulate public affairs based on thelaw and the constitution). Dalam sistem pemisahan kekuasaan(separation of power), kewenangan untuk mengatur ini dianggap beradadi tangan lembaga perwakilan, bukan di tangan eksekutif. Jika lembagaeksekutif merasa perlu mengatur, maka kewenangan mengatur di tanganeksekutif itu bersifat derivatif dari kewenangan legislatif. Artinya,Presiden tidak boleh menetapkan suatu peraturan yang bersifat mandiri;

c. Kewenangan yang bersifat yudisial, yaitu kewenangan yang bertujuanuntuk pemulihan keadilan yang terkait dengan keputusan pengadilan,seperti kewenangan mengurangi hukuman, memberikan pengampunan,atau menghapusan tuntutan yang terkait erat dengan kewenangan

560 Secara lebih detil, Vide ketentuan Pasal 7B UUD 1945 Setelah Perubahan.561 Departemen Pendidikan Nasional, op.cit., hlm. 746 jo. 1560.562 Jimly Asshiddiqie, Format Kelembagaan Negara ..., op.cit., hlm. 75-77. Vide Hanta

Yuda A.R., opc.it., hlm.23-25.


138


pengadilan. Dalam sistem parlementer yang mempunyai kepala negara,ini biasanya mudah dipahami karena adanya peran simbolik yangberada di tangan kepala negara. Namun dalam sistem presidensiil,kewenangan memberi grasi, abolisi, dan amnesti dimiliki Presiden;

d. Kewenangan yang bersifat diplomatik, yaitu kewenangan untukmenjalankan hubungan dengan negara lain atau subjek hukuminternasional lainnya dalam konteks hubungan luar negeri, baik dalamkeadaan perang maupun dalam kondisi damai. Posisi Presiden adalahsebagai pucuk pimpinan negara sekaligus sebagai simbol kedaulatanpolitik negara dalam berinteraksi dengan negara lain. Selain itu,Presiden juga memiliki kewenangan politik untuk menyatakan perangatau berdamai dengan negara lain tetapi dengan persetujuan parlemen;dan

e. Kewenangan yang bersifat administratif, yaitu kewenangan untukmengangkat dan memberhentikan orang dalam jabatan kenegaraan danjabatan administrasi negara. Kewenangan ini biasa disebut dengan hakprerogatif Presiden. Selain itu, karena Presiden juga merupakan kepalaeksekutif, maka Presiden juga berhak untuk mengangkat danmemberhentikan pejabat pemerintahan atau pejabat administrasi negara.

Di Indonesia, kekuasaan Presiden diatur secara jelas di dalam konstitusi.

Berdasarkan ketentuan Pasal IV Aturan Peralihan UUD 1945, kekuasaan Presiden

pada awal kemerdekaan sangat besar karena segala kekuasaan yang ada sebelum

MPR, DPR, dan DPA terbentuk, dijalankan oleh Presiden dengan bantuan sebuah

Komite Nasional (memegang pemerintahan dalam arti luas).563 Namun

kekuasaannya itu hanya bertahan selama dua bulan karena kemudian diterapkan

sistem pemerintahan parlementer sehingga Presiden hanya berfungsi sebagai

kepala negara atau simbol saja, sementara kepala pemerintahan dipegang oleh

Perdana Menteri.

Kondisi itu terus berlanjut hingga masa Konstitusi RIS 1949 dan UUD

Sementara 1950 karena dalam kedua konstitusi tersebut Presiden hanya sebagai

kepala negara yang tidak dapat dimintai pertanggungjawaban dalam pemerintahan

karena roda pemerintahan dipegang oleh Perdana Menteri. Setelah Dekrit

Presiden 5 Juli 1959 dikeluarkan, kekuasaan Presiden kembali menjadi kepala

negara sekaligus kepala pemerintahan. Sejak saat itu hingga tahun 1999, bangsa

Indonesia menjalankan kehidupannya berlandaskan pada konstitusi tersebut,

sebelum akhirnya dilakukan perubahan UUD 1945 pada tahun 1999-2002

sebanyak empat kali berturut-turut.

563 Perhatikan ketentuan UUD 145 Sebelum Perubahan. Pemerintahan pada saat itu masihdijalankan secara kolegial.


139


UUD 1945 sebelum perubahan memberi kekuasaan yang sangat besar

kepada Presiden Republik Indonesia untuk menyelenggarakan roda kenegaraan.

Kekuasaan yang sangat besar itulah yang menyebabkan usulan perubahan UUD

1945 banyak yang diarahkan pada Lembaga Kepresidenan, khususnya terhadap

pasal yang mengatur lembaga tersebut dalam UUD 1945.564 Hal ini didukung

Hamdan Zoelva yang menyatakan bahwa kekuasaan Presiden yang begitu besar

menjadi salah satu penyebab munculnya semangat perubahan UUD 1945.565 Maka

dari itu, atas desakan berbagai pihak akhirnya pada tahun 1999-2004 MPR

melakukan perubahan terhadap UUD 1945 dan salah satu hasil perubahannya

adalah mereduksi kekuasaan Presiden.566

Sebelum perubahan, komposisi struktur UUD 1945 memberikan pengaturan

yang dominan bagi kelembagaan Presiden, baik jumlah pasal maupun

kekuasaannya. Dalam UUD 1945 terdapat 13 pasal dari 70 pasal yang mengatur

langsung mengenai jabatan kepresidenan, yaitu Pasal 4 sampai dengan Pasal 15

dan Pasal 22 UUD 1945. Setelah empat kali perubahan, jumlah pasal yang

mengatur langsung mengenai lembaga Presiden bertambah menjadi 19 pasal dari

72 pasal (di luar tiga pasal Aturan Peralihan dan dua pasal Aturan Tambahan).567

Tipe pemerintah yang diturunkan dari aneka pasal UUD 1945 telah

menempatkan Lembaga Kepresidenan sebagai institusi politik dengan kekuasaan

yang sangat besar, dengan posisi Presiden pada posisi puncak.568 Oleh sebab itu,

umum dipahami bahwa Pemerintah Indonesia mewakili the strong executive type

of government, tipe yang mengekspresikan sentralitas Lembaga Kepresidenan

dalam seluruh matriks politik yang sangat kompleks.569

Dewasa ini, kekuasaan prerogatif Presiden adalah sebagai berikut:570

564 S. Wicaksono, Perubahan Undang-Undang Dasar di Indonesia: Studi Yuridis terhadapUsulan Perubahan Undang-Undang Dasar 1945 tentang Lembaga Kepresidenan, Depok: SkripsiFakultas Hukum Universitas Indonesia, 2000, hlm. 95.

565 Hamdan Zoelva, “Sistem Penyelenggaraan Kekuasaan Negara Setelah Perubahan UUD1945”, http://www.setneg.go.id/index.php?option=com_content&task=view&id=11&Itemid=33,diakses pada tanggal 4 Oktober 2012.

566 Abdul Ghoffar, op.cit., hlm. 76.567 Bagir Manan, op.cit., hlm. 27.568 Cornelis Lay et.al., Tidak Tak Terbatas Kajian atas Lembaga Kepresidenan RI:

Lembaga Kepresidenan di Indonesia, Yogyakarta: Pandega Media, 1997, hlm. 7.569 Ibid.570 Abdul Ghoffar, op.cit., hlm. 96-120.


140


a. Kekuasaan dalam penyelenggaraan pemerintahan;571

b. Kekuasaan di bidang peraturan perundang-undangan, meliputikekuasaan mengajukan rancangan undang-undang kepada DPR danmenetapkan peraturan pemerintah,572 kekuasaan menetapkan peraturanpemerintah pengganti undang-undang,573 dan kekuasaan membentukperaturan presiden;574

c. Kekuasaan di bidang yudisial, mencakup kekuasaan dalam pemberiangrasi, rehabilitasi, amnesti, dan abolisi;575

d. Kekuasaan dalam hubungan luar negeri, mencakup kekuasaanmenyatakan perang dan membuat perdamaian dan perjanjian dengannegara lain,576 dan kekuasaan mengangkat duta dan konsul;577

e. Kekuasaan menyatakan keadaan bahaya;578

f. Kekuasaan sebagai pemegang kekuasaan tertinggi angkatanbersenjata;579

g. Kekuasaan memberi gelar dan tanda kehormatan lainnya;580

h. Kekuasaan membentuk Dewan Pertimbangan Presiden;581

i. Kekuasaan mengangkat dan memberhentikan menteri;582 dan

j. Kekuasaan mengangkat, menetapkan, atau meresmikan pejabat negara,seperti anggota BPK583, hakim agung584, anggota KY585, dan hakimkonstitusi586.

Menurut Masyarakat Transparansi Indonesia, ada 35 bentuk kekuasaan

Presiden yang dapat digolongkan menjadi tiga kategori, yaitu:587

a. Kekuasaan Presiden yang mandiri, yaitu kekuasaan yang tidak diatursama sekali mekanisme pelaksanaannya atau yang mekanisme

571 Pasal 4 ayat (1) UUD 1945.572 Pasal 5 ayat (1) dan ayat (2) UUD 1945.573 Pasal 22 ayat (1) UUD 1945.574 Pasal 13 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan

Perundang-undangan.575 Pasal 14 ayat (1) dan ayat (2) UUD 1945.576 Pasal 11 UUD 1945.577 Pasal 13 ayat (1) UUD 1945.578 Pasal 12 UUD 1945.579 Pasal 10 UUD 1945.580 Pasal 15 UUD 1945.581 Pasal 16 UUD 1945.582 Pasal 17 ayat (2) UUD 1945.583 Pasal 23F ayat (1) UUD 1945.584 Pasal 24A ayat (3) UUD 1945.585 Pasal 24B ayat (3) UUD 1945.586 Pasal 24C ayat (3) UUD 1945.587 Masyarakat Transparansi Indonesia,”Bab III Analisis terhadap Mekanisme Pelaksanaan

Kekuasaan Presiden RI dalam Hukum Positif di Indonesia”, Desember 1999,http://www.transparansi.or.id/wp-content/uploads/1999/12/bab_3.html, diakses pada tanggal 12November 2012.


141


pelaksanaannya memberikan kekuasaan yang sangat besar kepadaPresiden. Dalam kategori ini terdapat sembilan bentuk kekuasaanPresiden, yaitu kekuasaan Presiden sebagai penguasa tertinggi angkatandarat, angkatan laut, angkatan udara, dan kepolisian negara; kekuasaanmenyatakan keadaan bahaya; kekuasaan mengangkat duta dan konsulserta menerima duta negara lain; kekuasaan pemerintahan menurutundang-undang dasar; kekuasaan mengangkat dan memberhentikanmenteri; kekuasaan mengesahkan dan tidak mengesahkan rancanganundang-undang inisiatif DPR; kekuasaan mengangkat danmemberhentikan Jaksa Agung; kekuasaan mengangkat danmemberhentikan Panglima TNI, Kepala Staf Angkatan Darat, Laut, danUdara, dan Kepala Kepolisian Negara RI; dan kekuasaan mengangkatdan memberhentikan Kepala Lembaga Pemerintah Non Kementerian.

b. Kekuasaan Presiden dengan persetujuan DPR, yaitu kekuasaan yangdapat dilaksanakan dengan persetujuan DPR. Dalam kategori initerdapat lima bentuk kekuasaan Presiden, yaitu kekuasaan menyatakanperang dan membuat perdamaian; kekuasaan membuat perjanjiandengan negara lain; kekuasaan membentuk undang-undang; kekuasaanmenetapkan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perpu);dan kekuasaan menetapkan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara(APBN).

c. Kekuasaan Presiden dengan konsultasi, yaitu kekuasaan yangdilaksanakan dengan usul atau nasihat dari lembaga negara lain. Dalamkategori ini terdapat 21 bentuk kekuasaan Presiden, yaitu kekuasaanmemberi grasi; kekuasaan memberi amnesti dan abolisi; kekuasaanmemberi rehabilitasi; kekuasaan memberi gelar; kekuasaan memberitanda jasa dan tanda kehormatan lain; kekuasaan menetapkan PeraturanPemerintah; kekuasaan mengangkat dan memberhentikan hakim;kekuasaan mengangkat dan memberhentikan Hakim Agung, Ketua,Wakil Ketua, Ketua Muda, dan Hakim Anggota MA; kekuasaanmengangkat dan memberhentikan Ketua Dewan PertimbanganPresiden; kekuasaan mengangkat dan memberhentikan Ketua dan WakilKetua BPK; kekuasaan mengangkat dan memberhentikan Wakil JaksaAgung dan Jaksa Agung Muda; kekuasaan mengesahkan penetapan danpemberhentian Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah; kekuasaanmengangkat dan memberhentikan Panitera dan Wakil Panitera MA;kekuasaan mengangkat dan memberhentikan Sekretaris Jenderal,Inspektur Jenderal, dan Direktur Jenderal Kementerian; kekuasaanmengangkat dan memberhentikan Sekretaris Jenderal DewanPertimbangan Presiden; kekuasaan mengangkat dan memberhentikanSekretaris Jenderal BPK; kekuasaan mengangkat dan memberhentikananggota MPR yang diangkat; kekuasaan mengangkat danmemberhentikan anggota DPR yang diangkat; kekuasaan mengangkatdan memberhentikan Gubernur dan Direksi Bank Sentral; kekuasaanmengangkat dan memberhentikan rektor; dan kekuasaan mengangkatdan memberhentikan deputi atau jabatan yang setingkat dengan DeputiLembaga Pemerintah Non Kementerian.


142


Tetapi menurut ide dasar paham konstitusionalisme modern, kekuasaan

Presiden dalam negara hukum (the rule of law) harus dibatasi.588 Pembatasan itu

diperlukan karena kekuasaan memiliki kecenderungan untuk berkembang menjadi

sewenang-wenang, seperti dikemukakan Lord Acton “power tents to corrupt and

absolute power corrupts absolutely”.589

Oleh sebab itu, untuk mencegah terjadinya kekuasaan Presiden yang

sewenang-wenang, dalam UUD 1945 dianut sistem pemisahan kekuasaan

(separation of power) berdasarkan prinsip pengawasan dan keseimbangan (checks

and balances).590 Wujud pelaksanaan prinsip checks and balances di Indonesia

terlihat dari mekanisme pengawasan yang dilakukan DPR kepada Presiden dalam

menjalankan kekuasaannya.

Pembatasan kekuasaan tidak hanya dilakukan oleh DPR. John Pieris

berpendapat, pembatasan kekuasaan dapat dilakukan dengan empat cara, yaitu

dengan: (i) menentukan batas tugas dan kewenangan lembaga negara; (ii)

pengawasan dari parlemen terhadap pemerintah; (iii) menguatkan mekanisme

checks and balances antara lembaga negara; dan (iv) membatasi masa jabatan

pejabat negara (pemerintah) dan penggantian pejabat dilakukan secara teratur.591

Cara kedua dan ketiga disebut pembatasan kekuasaan yang bersifat aktif karena

dilakukan melalui mekanisme pengawasan terhadap aktivitas atau tugas dan

kewenangan lembaga negara atau pejabat negara yang dilakukan setiap saat

sepanjang kekuasaan itu dilakukan, sedangkan cara pertama dan keempat disebut

pembatasan kekuasaan yang bersifat pasif karena pembatasan tersebut hanya

ditetapkan dalam aturan hukum dan hanya dapat dijalankan ketika terjadi

pengangkatan dan pergantian pejabat negara.592

Pembatasan kekuasaan Presiden di dalam UUD 1945 terlihat dari adanya

pengaturan sebagai berikut:593

588 Jimly Asshiddiqie, Pengantar Ilmu Hukum ..., op.cit., hlm. 11.589 Jimly Asshiddiqie, Konstitusi dan ..., op.cit., hlm. 125.590 Jimly Asshiddiqie, Pengantar Ilmu Hukum ..., op.cit., hlm. 20.591 John Pieris, Pembatasan Konstitusional Kekuasaan Presiden RI, Jakarta: Pelangi

Cendekia, 2007, hlm. 142 jo.hlm. 269.592 Ibid.593 Chrisdianto Eko Purnomo, Pengaruh Pembatasan Kekuasaan Presiden terhadap

Praktik Ketatanegaraan Indonesia, Jakarta: Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan MahkamahKonstitusi, Jurnal Konstitusi Volume 7 Nomor 2, April 2010, hlm. 170-172.


143


1) Kekuasaan Presiden untuk menyatakan perang, membuat perdamaiandan perjanjian dengan negara lain harus dengan persetujuan DPR (Pasal11 ayat (1) UUD 1945). Ketentuan ini membatasi kekuasaan Presidenkarena dalam melaksanakan kewenangan itu Presiden harus mendapatpersetujuan DPR;

2) Kekuasaan Presiden menjadi terbatas karena Presiden dalam membuatperjanjian internasional lainnya yang menimbulkan akibat luas danmendasar bagi kehidupan rakyat yang terkait dengan beban keuangannegara, dan/atau mengharuskan perubahan atau pembentukan undang-undang harus dengan persetujuan DPR (Pasal 11 ayat (2) UUD 1945);

3) Kekuasaan Presiden terbatas dalam hal perjanjian internasional karenaketentuan lebih lanjut tentang perjanjian internasional diatur denganundang-undang (Pasal 11 ayat (3) UUD 1945). Dengan ketentuan ini,berarti penyelenggaraan pemerintahan yang terkait dengan perjanjianinternasional dapat dilaksanakan jika ada perangkat undang-undang;

4) Kekuasaan Presiden terbatas dalam hal menyatakan keadaan bahaya,maka syarat dan akibat keadaan bahaya ditetapkan dengan undang-undang (Pasal 12 UUD 1945). Dengan penetapan undang-undangterlebih dulu berarti Presiden akan berhadapan dengan DPR secarabersama-sama membahas rancangan undang-undang terkait;

5) Kekuasaan Presiden terbatas dalam mengangkat duta karena Presidenharus memperhatikan pertimbangan DPR (Pasal 13 ayat (2) UUD1945). Ketentuan ini berbeda dengan ketentuan Pasal 13 ayat (1) UUD1945 Sebelum Perubahan yang menyatakan Presiden mengangkat dutadan konsul tanpa memperhatikan pertimbangan DPR;

6) Pembatasan kekuasaan Presiden dalam hal Presiden menerimapenempatan duta negara lain dengan memperhatikan pertimbanganDPR (Pasal 13 ayat (3) UUD 1945). Berbeda dengan ketentuansebelumnya Presiden mempunyai wewenang untuk menerima dutanegara lain sesuai dengan Pasal 13 UUD 145 Sebelum Perubahan;

7) Kekuasaan Presiden menjadi terbatas karena Presiden memberi grasidan rehabilitasi dengan memperhatikan pertimbangan MA (Pasal 14ayat (1) UUD 1945). Ketentuan sebelum perubahan menyatakan bahwaPresiden hanya memberi grasi dan rehabilitasi tanpa harusmemperhatikan pertimbangan MA;

8) Kekuasaan Presiden terbatas karena dalam hal Presiden memberikanamnesti dan abolisi dengan memperhatikan pertimbangan DPR (Pasal14 ayat (2) UUD 1945). Sebelum perubahan UUD 1945, hanya Presidenyang mempunyai kekuasaan untuk memberi amnesti dan abolisi (Pasal14 UUD 1945);

9) Presiden memberi gelar, tanda jasa, dan lain-lain tanda kehormatanyang diatur dengan undang-undang (Pasal 15 UUD 1945). Ketentuansebelum perubahan Pasal 15 UUD 1945 menyatakan bahwa Presidenmempunyai kekuasaan untuk memberi gelaran, tanda jasa dan lain-laintanda kehormatan, tanpa harus diatur terlebih dahulu dengan undang-undang.


144


Dalam hal pengangkatan pejabat negara, kewenangan Presiden juga

dibatasi. Hal itu terlihat dari pengaturan dalam UUD 1945 Setelah Perubahan,

sebagai berikut:594

1) Presiden meresmikan anggota BPK yang dipilih oleh DPR denganmemperhatikan pertimbangan DPD (Pasal 23F ayat (1) UUD 1945);

2) Presiden menetapkan calon hakim agung menjadi hakim agung setelahcalon hakim agung tersebut diusulkan oleh KY kepada DPR untukmendapatkan persetujuan (Pasal 24A ayat (3) UUD 1945);

3) Presiden menetapkan anggota hakim konstitusi yang diajukan masing-masing tiga orang oleh MA, tiga orang oleh DPR, dan tiga orang olehPresiden (Pasal 24C ayat (3) UUD 1945);

4) Presiden mempunyai kewenangan untuk mengangkat danmemberhentikan anggota KY dengan persetujuan DPR (Pasal 24 B ayat(3) UUD 1945);

5) Presiden berwenang untuk mengangkat dan memberhentikan menteri-menteri (Pasal 17 ayat (2) UUD 1945), tetapi mengenai pembentukan,pengubahan, dan pembubaran kementerian negara diatur dalam undang-undang (Pasal 17 ayat (4) UUD 1945);

6) Presiden membentuk suatu dewan pertimbangan yang bertugasmemberikan nasihat dan pertimbangan kepada Presiden, yangselanjutnya diatur dalam undang-undang (Pasal 16 UUD 1945).

Disamping pembatasan pengangkatan pejabat negara, pembatasan

kekuasaan Presiden juga dapat dilihat pada pembatasan kewenangan Presiden di

bidang perundang-undangan. Kekuasaan Presiden dalam pembentukan undang-

undang menjadi terbatas dengan beberapa alasan, yaitu (i) kekuasaan membentuk

Undang-Undang berada di tangan DPR; (ii) Presiden hanya mempunyai hak

inisiatif untuk mengajukan Rancangan Undang-Undang ke DPR; (iii) Presiden

sebenarnya tidak memiliki hak tolak terhadap Rancangan Undang-Undang yang

telah disetujui bersama; dan (iv) Rancangan Undang-Undang yang telah disetujui

akan menjadi undang-undang tanpa pengesahan Presiden dalam waktu 30 hari

semenjak rancangan tersebut disetujui.595

Walaupun Presiden mempunyai kewenangan penetapan Peraturan

Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perpu), kewenangannya itu juga telah

dibatasi dalam dua hal, yaitu (i) masa Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-

Undang berlaku sampai masa sidang DPR berikutnya dan jika Peraturan

Pemerintah Pengganti Undang-Undang itu tidak disetujui DPR maka Peraturan

594 Ibid., hlm. 172.595 Ibid., hlm. 173.


145


Pemerintah Pengganti Undang-Undang tersebut harus dicabut, dan (ii)

pelaksanaan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang harus mendapatkan

pengawasan oleh DPR, sehingga misalnya dapat dihindari timbulnya korban

ketidakadilan akibat dikeluarkannya Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-

Undang tersebut.596

Selanjutnya, kekuasaan Presiden dalam bidang perundang-undangan yang

lain adalah Presiden dapat membentuk Peraturan Presiden. Peraturan Presiden ini

dibuat oleh Presiden dalam menyelenggarakan pemerintahan negara. Peraturan

Presiden dibentuk untuk menyelenggarakan pengaturan lebih lanjut perintah

Undang-Undang atau Peraturan Pemerintah baik secara tegas maupun tidak tegas

diperintahkan pembentukannya.597

B. Pemisahan Kementerian Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinetdalam Sistem Pemerintahan Presidensiil dan Implikasinya

1. Kementerian Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet BerdasarkanPeraturan Presiden Nomor 58 Tahun 2010 dan Peraturan PresidenNomor 82 Tahun 2010

a. Kementerian Sekretariat Negara Berdasarkan Peraturan PresidenNomor 58 Tahun 2010

Berdasarkan Peraturan Presiden Nomor 58 Tahun 2010 tentang

Kementerian Sekretariat Negara sebagaimana telah diubah dengan Peraturan

Presiden Nomor 80 Tahun 2010, Kementerian Sekretariat Negara merupakan

lembaga pemerintah yang mempunyai tugas memberikan dukungan teknis dan

administrasi serta analisis kepada Presiden dan Wakil Presiden dalam

menyelenggarakan kekuasaan negara.598

Dalam melaksanakan tugasnya itu, Kementerian Sekretariat Negara

menyelenggarakan 13 fungsi, yaitu:599

a. Pemberian dukungan data, informasi, dan analisis dalam rangkapengambilan kebijakan di bidang politik, hukum, keamanan,perekonomian, dan kesejahteraan rakyat;

596 Ibid.597 Ibid.598 Vide ketentuan Pasal 2 Peraturan Presiden Nomor 58 Tahun 2010 sebagaimana telah

diubah dengan Peraturan Presiden Nomor 80 Tahun 2010.599 Vide ketentuan Pasal 3 Peraturan Presiden Nomor 58 Tahun 2010.


146


b. Pemberian dukungan teknis dan administrasi serta analisis dalam rangkapenyiapan izin prakarsa dan penyelesaian Rancangan Undang-Undang,Rancangan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang, danRancangan Peraturan Pemerintah, serta pemberian pertimbangankepada Sekretaris Kabinet dalam penyusunan Rancangan PeraturanPresiden, penyiapan pendapat hukum, serta penyelesaian RancanganKeputusan Presiden tentang pemberian grasi, amnesti, abolisi,rehabililitasi, ekstradisi, remisi perubahan dari pidana penjara seumurhidup menjadi pidana sementara, dan naturalisasi;

c. Pemberian dukungan teknis dan administrasi kerumahtanggaan,keprotokolan, pers, dan media kepada Presiden dan Wakil Presiden;

d. Penyiapan naskah-naskah bagi Presiden dan Wakil Presiden;

e. Pemberian dukungan teknis dan administrasi kepada Presiden dalammenyelenggarakan kekuasaan tertinggi atas Angkatan Darat, AngkatanLaut, dan Angkatan Udara, dalam hal pengangkatan dan pemberhentianperwira TNI dan Polri, penganugerahan gelar, tanda jasa, dan tandakehormatan, yang wewenang penetapannya berada pada Presiden, sertakoordinasi pengamanan Presiden dan Wakil Presiden;

f. Pemberian dukungan teknis dan administrasi serta analisis dalampenyelenggaraan administrasi pejabat negara dan pejabat lainnya yangdalam proses penetapannya memerlukan pertimbangan DewanPerwakilan Rakyat atau pejabat yang kedudukannya disetarakan denganMenteri Negara, yang wewenang penetapannya berada pada Presiden;

g. Pemberian dukungan teknis dan administrasi serta analisis dalampenyelenggaraan hubungan dengan lembaga negara, lembaga daerah,lembaga non struktural, organisasi politik, lembaga swadayamasyarakat, dan organisasi kemasyarakatan, serta penangananpengaduan masyarakat;

h. Penyelenggaraan koordinasi pelaksanaan kerja sama teknik antaraPemerintah Indonesia dengan pihak luar negeri;

i. Penyelenggaraan pembinaan dan pengembangan sumber daya manusiaserta penataan organisasi dan tata laksana di lingkungan KementerianSekretariat Negara;

j. Pengembangan sistem akuntabilitas kinerja di lingkungan KementerianSekretariat Negara;

k. Penyelenggaraan pelayanan dan dukungan perencanaan, pengelolaankeuangan, ketatausahaan, kehumasan, teknologi informasi, pengelolaanbarang milik/kekayaan negara yang menjadi tanggung-jawabKementerian Sekretariat Negara, penyediaan prasarana dan sarana, sertaadministrasi umum lainnya di lingkungan Kementerian SekretariatNegara;

l. Pengawasan atas pelaksanaan tugas di lingkungan KementerianSekretariat Negara; dan

m. Pelaksanaan fungsi-fungsi lain yang diberikan oleh Presiden dan WakilPresiden serta oleh peraturan perundang-undangan.


147


Kementerian Sekretariat Negara dipimpin oleh Menteri Sekretaris

Negara.600 Kementerian Sekretariat Negara memiliki kedudukan di bawah dan

bertanggung jawab kepada Presiden.601 Susunan organisasi Kementerian

Sekretariat Negara terdiri atas:602

a. Sekretariat Presiden;


c. Sekretariat Militer Presiden;

d. Sekretariat Kementerian;

e. Deputi Bidang Dukungan Kebijakan;

f. Deputi Bidang Sumber Daya Manusia;

g. Deputi Bidang Hubungan Kelembagaan dan Kemasyarakatan;

h. Deputi Bidang Perundang-undangan;

i. Staf Ahli Bidang Politik, Pertahanan, dan Keamanan;

j. Staf Ahli Bidang Hukum dan Hak Asasi Manusia;

k. Staf Ahli Bidang Ekonomi dan Kesejahteraan Rakyat;

l. Staf Ahli Bidang Komunikasi dan Informatika; dan

m. Staf Ahli Bidang Aparatur Negara dan Otonomi Daerah.

Di luar susunan organisasi tersebut, masih terdapat Inspektorat yang berada

di bawah dan bertanggung jawab kepada dan secara administratif dikoordinasikan

oleh Sekretaris Kementerian Sekretariat Negara.603

Selain itu masih terdapat tiga Pusat, dimana satu Pusat Pendidikan dan

Pelatihan berada di bawah dan bertanggung jawab kepada Menteri Sekretaris

Negara melalui Deputi Bidang Sumber Daya Manusia dan dua Pusat lainnya

berada di bawah dan bertanggung jawab kepada Menteri Sekretaris Negara

melalui Sekretaris Kementerian.604 Menteri Sekretaris Negara juga dapat

mengangkat tiga orang Staf Khusus Menteri Sekretaris Negara yang mempunyai

tugas memberikan saran dan pertimbangan sesuai penugasan Menteri Sekretaris

Negara dan bukan merupakan bidang tugas unsur-unsur organisasi Kementerian

Sekretariat Negara.605

600 Vide ketentuan Pasal 1 ayat (1) Peraturan Presiden Nomor 58 Tahun 2010.601 Vide ketentuan Pasal 1 ayat (2) Peraturan Presiden Nomor 58 Tahun 2010.602 Vide ketentuan Pasal 4 Peraturan Presiden Nomor 58 Tahun 2010.603 Vide ketentuan Pasal 68 Peraturan Presiden Nomor 58 Tahun 2010.604 Vide ketentuan Pasal 69 Peraturan Presiden Nomor 58 Tahun 2010.605 Vide ketentuan Pasal 71 ayat (1) dan ayat (2) dan Pasal 72 Peraturan Presiden Nomor 58

Tahun 2010.


148


b. Sekretariat Kabinet Berdasarkan Peraturan Presiden Nomor 82Tahun 2010

Berdasarkan Peraturan Presiden Nomor 82 Tahun 2010 tentang Sekretariat

Kabinet, Sekretariat Kabinet merupakan lembaga pemerintah yang mempunyai

tugas memberi dukungan staf, administrasi, teknis, dan pemikiran kepada

Presiden selaku Kepala Pemerintahan.606 Dalam melaksanakan tugasnya itu,

Sekretariat Kabinet menyelenggarakan 13 fungsi, yaitu:607

a. Penyelenggaraan pengelolaan dan pengendalian manajemen kabinet;

b. Perumusan dan penyampaian analisis atas rencana kebijakan danprogram pemerintah di bidang politik, hukum, dan keamanan,perekonomian, dan kesejahteraan rakyat;

c. Penyiapan persetujuan prakarsa, penyusunan, dan penyampaianRancangan Peraturan Presiden, Keputusan Presiden, dan InstruksiPresiden, serta penyiapan pendapat atau pandangan hukum kepadaPresiden dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan di bidang politik,hukum, dan keamanan, perekonomian, dan kesejahteraan rakyat;

d. Pemantauan dan evaluasi serta penyampaian analisis atas pelaksanaankebijakan dan program pemerintah di bidang politik, hukum, dankeamanan, perekonomian, dan kesejahteraan rakyat;

e. Penyiapan, pengadministrasian, penyelenggaraan, dan pengelolaansidang-sidang kabinet, maupun rapat atau pertemuan yang dipimpindan/atau dihadiri oleh Presiden dan/atau Wakil Presiden, sertapenyampaian, publikasi, dan pengoordinasian tindak lanjut hasil sidang,rapat atau pertemuan tersebut;

f. Penyelenggaraan hubungan kemasyarakatan, kelembagaan, danprotokoler yang berkaitan dengan kegiatan kabinet;

g. Penyiapan, penyelenggaraan, dan pengadministrasian dalampengangkatan dan pemberhentian dalam dan dari jabatan negeri, jabatanpemerintahan, dan jabatan lainnya, serta kepangkatan dan pensiunpejabat dan pegawai negeri sipil yang wewenang penetapannya beradadi tangan Presiden, dan pengangkatan, pemindahan serta pemberhentiandalam dan dari jabatan atau pangkat pegawai negeri sipil di lingkunganSekretariat Kabinet;

h. Penyelenggaraan pelayanan dan dukungan administrasi, perencanaan,keuangan, pendidikan, pelatihan, dan pengelolaan barang miliknegara/keuangan negara yang menjadi tanggung jawab SekretariatKabinet serta penyediaan sarana dan prasarana dan administrasi umumlainnya di lingkungan Sekretariat Kabinet;

i. Pengumpulan, pengolahan, dan penyelenggaraan pelayanan dukungandata dan informasi, penyediaan sarana dan prasarana pengembanganteknologi informasi bagi kelancaran pelaksanaan tugas di lingkunganSekretariat Kabinet;

606 Vide ketentuan Pasal 2 Peraturan Presiden Nomor 82 Tahun 2010.607 Vide ketentuan Pasal 3 Peraturan Presiden Nomor 82 Tahun 2010.


149


j. Pengoordinasian pelaksanaan tugas Staf Khusus Presiden dan StafKhusus Wakil Presiden;

k. Koordinasi dengan Kementerian Sekretariat Negara dalam rangkapemberian dukungan staf, teknis dan administrasi untuk pelaksanaantugas-tugas Presiden dan Wakil Presiden;

l. Penyelenggaraan dukungan bagi kelancaran pelaksanaan tugas Presidendan Wakil Presiden dalam bidang-bidang tertentu sesuai dengan arahanPresiden dan Wakil Presiden; dan

m. Pengawasan atas pelaksanaan tugas di lingkungan Sekretariat Kabinet.

Sekretariat Kabinet dipimpin oleh Sekretaris Kabinet.608 Sekretariat Kabinet

memiliki kedudukan di bawah dan bertanggung jawab kepada Presiden.609

Susunan organisasi Sekretariat Kabinet terdiri atas:610


b. Deputi Bidang Politik, Hukum, dan Keamanan;

c. Deputi Bidang Perekonomian;

d. Deputi Bidang Kesejahteraan Rakyat;

e. Deputi Bidang Persidangan Kabinet;

f. Deputi Bidang Administrasi;

g. Staf Ahli Bidang Hukum dan Hubungan Internasional;

h. Staf Ahli Bidang Tata Ruang dan Wilayah Perbatasan;

i. Staf Ahli Bidang Riset, Teknologi, Komunikasi, dan Informatika;

j. Inspektorat; dan

k. Pusat.

Di lingkungan Sekretariat Kabinet, Pusat dapat dibentuk paling banyak dua

Pusat.611 Baik Inspektorat maupun Pusat itu berada di bawah dan bertanggung

jawab kepada Sekretaris Kabinet melalui Deputi Bidang Administrasi.612 Selain

itu, Sekretaris Kabinet dapat mengangkat tiga orang Staf Khusus Sekretaris

Kabinet yang bertanggung jawab kepada Sekretaris Kabinet dan mempunyai tugas

memberikan saran dan pertimbangan sesuai penugasan Sekretaris Kabinet dan

bukan merupakan bidang tugas unsur-unsur organisasi Sekretariat Kabinet.613

608 Vide ketentuan Pasal 1 ayat (1) Peraturan Presiden Nomor 82 Tahun 2010.609 Vide ketentuan Pasal 1 ayat (2) Peraturan Presiden Nomor 82 Tahun 2010.610 Vide ketentuan Pasal 4 Peraturan Presiden Nomor 82 Tahun 2010.611 Vide ketentuan Pasal 30 ayat (1) Peraturan Presiden Nomor 82 Tahun 2010.612 Vide ketentuan Pasal 27 ayat (1) dan Pasal 29 ayat (1) Peraturan Presiden Nomor 82

Tahun 2010.613 Vide ketentuan Pasal 32 ayat (1) dan ayat (2) dan Pasal 33 Peraturan Presiden Nomor 82

Tahun 2010.


150


Selain Kementerian Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet, masih ada

beberapa organ pendukung atau lembaga pemerintah yang dibentuk di lingkungan

Lembaga Kepresidenan, yaitu Unit Kerja Presiden Bidang Pengawasan dan

Pengendalian Pembangunan, Staf Khusus Presiden, Staf Khusus Wakil Presiden,

Utusan Khusus Presiden, dan Dewan Pertimbangan Presiden (lihat Bagan 2.23).

Lembaga itu memiliki struktur, tugas, dan fungsi masing-masing dalam rangka

pemberian dukungan pelayanan kepada Presiden dan Wakil Presiden.

2. Pemisahan Kementerian Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinetdalam Sistem Pemerintahan Presidensiil

Sepanjang sejarah perkembangan Sekretariat Negara yang telah diuraikan,

pemisahan antara Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet pernah terjadi di dua

periode pemerintahan, yaitu di masa pemerintahan Presiden Abdurrahman Wahid

dan di masa pemerintahan Susilo Bambang Yudhoyono.

Di masa pemerintahan Presiden Soekarno pernah terjadi pemisahan

penyelenggaraan administrasi negara antara Kantor Kabinet Presiden dan Kantor

Kabinet Perdana Menteri, namun sebenarnya hal itu tidak merepresentasikan

pemisahan Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet karena kedua kantor

tersebut memang dibentuk sebagai akibat dari kebutuhan untuk menunjang tugas

Presiden dan Perdana Menteri dalam sistem pemerintahan parlementer.614

Lagipula setelah masa pemerintahan parlementer berakhir, kedua kantor itu

disatukan kembali menjadi Sekretariat Negara Gaya Baru.615

Fakta sejarah mengungkapkan, untuk pertama kali di masa pemerintahan

Presiden Abdurrahman Wahid Sekretariat Negara dipecah menjadi lima

sekretariat mandiri, salah satunya Sekretariat Kabinet.616 Sekretariat Negara

dipecah karena sangat powerful sehingga menyebabkan birokrasi pemerintahan

tidak efisien dan tidak efektif.617

Saat itu, Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet dipecah atas dasar

konsep pertimbangan pemisahan fungsi jabatan Presiden sebagai kepala negara

614 Vide hlm. 12.615 Vide hlm. 60.616 Vide hlm. 15.617 Vide hlm. 95.


151


dan kepala pemerintahan. Berdasarkan konsep pertimbangan itulah, maka dalam

melaksanakan tugas dan kapasitasnya sebagai kepala negara Presiden dibantu oleh

Sekretariat Negara, sedangkan dalam melaksanakan tugas dan kapasitasnya

sebagai kepala pemerintahan Presiden dibantu oleh Sekretariat Kabinet.618

Dasar pemecahan Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet itu terlihat

pada bagian Menimbang Keputusan Presiden Nomor 58 Tahun 2000 sebagaimana

telah diubah dengan Keputusan Presiden Nomor 111 Tahun 2000 dan Keputusan

Presiden Nomor 59 Tahun 2000 sebagaimana telah diubah dengan Keputusan

Presiden Nomor 117 Tahun 2000, seperti berikut.

Di dalam ketentuan Menimbang Keputusan Presiden Nomor 58 Tahun 2000

disebutkan:

“Menimbang: bahwa dalam rangka memberikan dukungan staf danpelayanan administrasi kepada Presiden selaku KepalaNegara dalam menyelenggarakan kekuasaan pemerintahannegara secara terpadu sehingga dalam pelaksanaan tugasnyadapat berjalan lancar, berdaya guna, dan berhasil guna,dipandang perlu menetapkan Keputusan Presiden tentangSekretariat Negara”

Kemudian, di dalam ketentuan Menimbang Keputusan Presiden Nomor 59

Tahun 2000 disebutkan:

“Menimbang: bahwa dalam rangka memberikan dukungan staf danpelayanan administrasi kepada Presiden selaku KepalaPemerintahan dalam menyelenggarakan kekuasaanpemerintahan negara secara terpadu sehingga dalampelaksanaan tugasnya dapat berjalan lancar, berdaya guna,dan berhasil guna, dipandang perlu menetapkan KeputusanPresiden tentang Sekretariat Negara”

Lalu, di dalam ketentuan Menimbang Keputusan Presiden Nomor 111


“Menimbang: bahwa dalam rangka memberikan dukungan staf danpelayanan administrasi secara lebih efisien dan efektifkepada Presiden selaku Kepala Pemerintahan dalammenyelenggarakan kekuasaan pemerintahan negara sehinggadalam pelaksanaan tugasnya dapat berjalan lancar, berdayaguna, dan berhasil guna, dipandang perlu menyempurnakanorganisasi Sekretariat Kabinet dengan menetapkannya dalamKeputusan Presiden”

618 Vide hlm. 18. Perhatikan bagian Menimbang dalam Keputusan Presiden Nomor 111Tahun 2000 dan Keputusan Presiden Nomor 117 Tahun 2000.


152


Selanjutnya, di dalam ketentuan Menimbang Keputusan Presiden Nomor

117 Tahun 2000 disebutkan:

“Menimbang: bahwa dalam rangka memberikan dukungan staf danpelayanan administrasi secara lebih efisien dan efektifkepada Presiden selaku Kepala Negara dalammenyelenggarakan kekuasaan pemerintahan negara sehinggadalam pelaksanaan tugasnya dapat berjalan lancar, berdayaguna, dan berhasil guna, dipandang perlu menyempurnakanorganisasi Sekretariat Negara dengan menetapkannya dalamKeputusan Presiden”

Sementara, di masa pemerintahan Presiden Susilo Bambang Yudhoyono,

pemisahan Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet dilakukan untuk

mengakomodasi kepentingan politik Presiden yang menginginkan agar jabatan

Sekretaris Kabinet diisi oleh kolega terdekatnya.619 Kepentingan politik itu lalu

diakomodasi melalui pemisahan konsep penyelenggaraan kekuasaan negara dan

kekuasaan pemerintahan, yang pada hakikatnya sama dengan konsep kepala

negara dan kepala pemerintahan.620

Konsep itu terlihat jelas bila memperhatikan ketentuan Menimbang

Peraturan Presiden Nomor 31 Tahun 2005, Peraturan Presiden Nomor 58 Tahun

2010, dan Peraturan Presiden Nomor 82 Tahun 2010, seperti berikut.

Di dalam ketentuan Menimbang Peraturan Presiden Nomor 31 Tahun 2005

disebutkan:

“Menimbang: a. bahwa dalam rangka membantu Presiden dan WakilPresiden dalam menyelenggarakan kekuasaan negara danpemerintahan, diperlukan peningkatan pemberiandukungan teknis dan administrasi secara terpadu, efisien,dan efektif”

Kemudian, di dalam ketentuan Menimbang Peraturan Presiden Nomor 58


“Menimbang: bahwa sebagai tindak lanjut dari ketentuan Pasal 47Peraturan Presiden Nomor 47 Tahun 2009 tentangPembentukan dan Organisasi Kementerian Negara dandalam rangka meningkatkan kualitas pemberian dukunganteknis dan administrasi, serta analisis kepada Presiden danWakil Presiden dalam menyelenggarakan kekuasaan

619 Vide hlm. 24.620 Perhatikan dan bandingkan konsep pemisahan yang terjadi pada masa pemerintahan

Presiden Abdurrahman Wahid dan masa pemerintahan Presiden Susilo Bambang Yudhoyono.


153


negara, dipandang perlu menetapkan Peraturan Presidententang Kementerian Sekretariat Negara”

Lalu, di dalam ketentuan Menimbang Peraturan Presiden Nomor 82 Tahun

2010 disebutkan:

“Menimbang: bahwa dalam rangka meningkatkan dukungan staf,pelayanan administrasi, dan dukungan pemikiran kepadaPresiden dan Wakil Presiden dalam menyelenggarakankekuasaan pemerintahan menurut Undang-Undang DasarNegara Repubik Indonesia Tahun 1945 dan pengelolaanserta pengendalian kabinet dapat berjalan lancar, efisien, danefektif, dipandang perlu menyempurnakan organisasiSekretariat Kabinet dengan Peraturan Presiden”

Jika diperhatikan, istilah yang digunakan pada bagian konsiderans

peraturan, baik di masa pemerintahan Abdurrahman Wahid maupun di masa

pemerintahan Susilo Bambang Yudhoyono, untuk menyebut entitas jabatan

Presiden tersebut bervariasi. Ada yang digabung dalam satu rangkaian kata tanpa

kata penghubung, contohnya “kekuasaan pemerintahan negara”; ada yang

digabung dalam satu rangkaian kata dengan kata penghubung, contohnya

“kekuasaan negara dan pemerintahan” atau “kekuasaan pemerintahan dan

negara”; ada yang dipisah menjadi rangkaian kata yang berdiri sendiri, contohnya

“kekuasaan pemerintahan” dan “kekuasaan negara”; dan ada juga yang disebut

berdasarkan kapasitas jabatan, contohnya “kepala negara” dan “kepala

pemerintahan”.

Terkait dengan hal itu, sebenarnya setelah UUD 1945 diubah tidak ada satu

pasal pun yang menyatakan secara tegas mengenai kepemilikan jabatan Presiden

sebagai kepala negara.621 UUD 1945 juga ternyata tidak menegaskan apakah

kekuasaan Presiden itu merupakan satu-kesatuan yang tidak terpisah-pisah atau

kekuasaan Presiden itu merupakan jabatan yang terpisah secara tegas satu dengan

yang lainnya.622

Sama halnya dengan istilah “kekuasaan negara” yang tidak dinyatakan

secara tersurat dalam UUD 1945. Justru setelah UUD 1945 diubah empat kali,

621 Dhian Deliani, Pelaksanaan Kekuasaan Presiden dalam Pemberian Grasi: Studiterhadap Pelaksanaan Pemberian Grasi oleh Presiden Susilo Bambang Yudhoyono Tahun 2004s/d 2010, Jakarta: Tesis Pascasarjana Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 2011, hlm. 105.

622 Moh. Kusnardi dan Bintan R. Saragih, Susunan Pembagian Kekuasaan Menurut SistemUndang-Undang Dasar 1945, Jakarta: Gramedia, 1983, hlm. 63.


154


istilah yang dinyatakan secara tegas dalam UUD 1945 adalah istilah “kekuasaan

pemerintahan”, sebagaimana disebutkan dalam ketentuan Pasal 4 ayat (1) UUD

1945 berikut:

“Presiden Republik Indonesia memegang kekuasaan pemerintahan menurutUndang-Undang Dasar.”

Ihwal penggunaan istilah “kekuasaan negara”, “kepala negara”, dan “kepala

pemerintahan” sebenarnya berasal dari Penjelasan UUD 1945 (sebelum

perubahan), bukan dari teks Batang Tubuh UUD 1945. Istilah “kekuasaan negara”

disebutkan pada Angka III Bagian Sistem Pemerintahan Negara dari Penjelasan

UUD 1945 sebagai berikut:

“Kekuasaan Negara yang tertinggi di tangan Majelis PermusyawaratanRakyat (die gezamte Staatgewalt liegi allein bei der Majelis).”

Istilah “kepala negara” disebutkan pada Angka VII Bagian Sistem

Pemerintahan Negara dari Penjelasan UUD 1945 dan Penjelasan Pasal 10, 12, 13,

14, dan 15 UUD 1945, seperti berikut ini:

“Kekuasaan Kepala Negara tidak tak terbatas”“Kekuasaan-kekuasaan Presiden dalam pasal-pasal ini ialah konsekuensi darikedudukan Presiden sebagai Kepala Negara.”

Sementara itu, istilah “kepala pemerintahan” disebutkan secara tersirat

dalam pengertian yang berbeda pada Penjelasan Pasal 4 dan Pasal 5 ayat (2) UUD

1945, yaitu:

“Presiden ialah kepala kekuasaan eksekutif dalam negara. Untukmenjalankan undang-undang, ia mempunyai kekuasaan untuk menetapkanperaturan pemerintah (pouvoir reglementair).”

Sesungguhnya dalam UUD 1945 (Batang Tubuh), sebagaimana dalam

konstitusi negara dengan sistem pemerintahan presidensiil seperti Amerika

Serikat, pemisahan kekuasaan atau penyebutan Presiden sebagai kepala negara

dan kepala pemerintahan tidak dinyatakan secara tegas atau implisit. Tidak seperti

sistem pemerintahan parlementer, di dalam sistem pemerintahan presidensiil

sebenarnya tidak dikenal pemisahan kekuasaan antara kepala negara dan kepala

pemerintahan.


155


Terkait dengan kedudukan hukum Penjelasan UUD 1945, ada dua golongan

pendapat yang saling bertentangan satu sama lain, yaitu:623

1) Golongan yang menyatakan bahwa Undang-Undang Dasar hanya terdiridari Pembukaan dan Batang Tubuh saja. Penjelasan bukanlah bagianresmi dari UUD 1945; dan

2) Golongan pendapat lain (yang umum) adalah bahwa UUD 1945 terdiridari Pembukaan, Batang Tubuh, dan Penjelasan. Penjelasan UUD 1945adalah bagian resmi dari UUD 1945.

Kedua pendapat itu terus berkembang sehingga keabsahan Penjelasan UUD

1945 sebagai dokumen yang otentik diragukan. Untuk menjawab keraguan itu,

Moh. Kusnardi dan Hermaily Ibrahim menyatakan, meskipun Penjelasan UUD

1945 tidak disahkan bersama-sama dengan pengesahan UUD 1945 pada tanggal

18 Agustus 1945, bukan berarti Penjelasan UUD 1945 itu tidak otentik.624

Menurut pendapatnya:625

“Sewaktu UUD 1945 dinyatakan kembali berlaku oleh Dekrit Presiden 5 Juli1959, maka Penjelasan tersebut dimuat bersama-sama dengan Pembukaandan Batang Tubuh UUD 1945 – sesuai dengan apa yang dimuat dalam BeritaRepublik Indonesia Tahun ke-II Nomor 7 – dalam Lembaran Negara Nomor75 Tahun 1959. Dengan demikian maka Penjelasan UUD 1945 tersebut telahmerupakan bagian yang resmi dari UUD 1945 dan karenanya mempunyainilai yang sama dengan yang lainnya (Pembukaan dan Batang Tubuh).Kemudian dapat pula dilihat dalam Ketetapan Majelis PermusyawaratanRakyat Sementara Nomor XX/MPRS/1966 yang dinyatakan tetap berlakuoleh Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Nomor V/MPR/1973tentang Sumber Tertib Hukum Republik Indonesia yang menyatakan bahwadalam pada itu isi dari Batang Tubuh UUD 1945 dapat lebih dipahamidengan mendalami Penjelasan yang otentik. Jadi menurut MPR, PenjelasanUUD 1945 adalah penjelasan otentik.Selain itu, dalam perkembangan ketatanegaraan Indonesia pernahdilaksanakan Sidang Istimewa Majelis Permusyawaratan Rakyat SementaraTahun 1967, yang dengan Ketetapan Majelis Permusyawaratan RakyatSementara Nomor XXXIII/MPRS/1967 telah mencabut kekuasaan PresidenSoekarno. Adanya Sidang Istimewa itu hanya disebutkan dalam PenjelasanUUD 1945 yang berbunyi jika Dewan menganggap bahwa Presiden sungguhmelanggar haluan negara yang telah ditetapkan oleh UUD atau MPR, makaMajelis itu dapat diundang untuk persidangan istimewa agar supaya bisameminta pertanggungjawaban kepada Presiden.Hal ini pulalah yang menjadi dasar bagi MPR untuk menetapkannya dalamPasal 5 Ketetapan Nomor VI/MPR/1973 tentang PertanggungjawabanPresiden kepada Majelis Permusyawaratan Rakyat. Dengan demikian maka

623 Moh. Kusnardi dan Hermaily Ibrahim, op.cit., hlm. 98. Vide Jimly Asshiddiqie, Pokok-Pokok Hukum ..., op.cit., hlm. 93.

624 Ibid.625 Ibid., hlm. 99 dan 100.


156


Penjelasan tersebut telah diambil sebagai dasar hukum oleh MPR Sementaradan MPR hasil pemilihan umum. Dan karenanya Penjelasan itu tidak lagidiragukan keotentikannya dan jelas berlaku resmi sama dengan Pembukaandan Batang Tubuh.”

Pendapat yang dikemukakan Moh. Kusnardi dan Hermaily Ibrahim itu

merepresentasikan pandangan golongan kedua, namun tidak demikian menurut

Jimly Asshiddiqie. Jimly cenderung sependapat dengan pandangan golongan

pertama karena baik secara formal maupun substansial Penjelasan tersebut tidak

lebih daripada penjelasan yang tidak resmi tentang UUD 1945.626 Menurut

pendapatnya:627

“Penyusunan Penjelasan UUD 1945 itu memang sangat mungkin berbedadari teks UUD 1945 itu sendiri, karena penyusunannya memang tidakdilakukan secara bersamaan. Dalam Berita Negara Republik Tahun ke-IINomor 7, tempat naskah UUD 1945 diumumkan pertama kali, jelastermaktub bahwa naskah UUD 1945 dan naskah Penjelasan itu terpisah satusama lain. Di antara naskah UUD 1945 dan naskah Penjelasan itu terdapathalaman yang berisi hal lain yang tidak terkait dengan Undang-UndangDasar. Dengan demikian, dapat dipastikan bahwa kedua naskah UUD 1945dan Penjelasannya itu merupakan dua naskah yang terpisah sama sekali.Disamping itu, judul Penjelasan itu sendiri bukanlah “Penjelasan UUD1945”, melainkan “Pendjelasan tentang Oendang-Oendang Dasar NegaraRepublik Indonesia Tahun 1945”. Di dalam judul tersebut, terdapat katatentang yang menunjukkan bahwa naskah dimaksud memang tidaklahdimaksudkan sebagai penjelasan resmi (otentik) yang tidak terpisahkan darinaskah UUD 1945, melainkan penjelasan yang sengaja dibuat untukmemberikan keterangan yang dipandang perlu mengenai UUD 1945 itu.”

Pendapat Jimly Asshiddiqie itu diperkuat hasil penelitian Tim Nasional

Reformasi Masyarakat Madani, yang menyimpulkan bahwa Penjelasan UUD

1945 harus diamendemen karena:628

a) Tidak ada kelaziman UUD memiliki Penjelasan yang resmi. Apalagikemudian, baik secara hukum atau kenyataan, Penjelasan diperlakukandan mempunyai kekuatan hukum seperti UUD (Batang Tubuh).Penjelasan UUD 1945 bukan hasil kerja badan yang menyusun danmenetapkan UUD 1945 (BPUPKI dan PPKI), melainkan hasil kerjapribadi Supomo yang kemudian dimasukkan bersama-sama BatangTubuh ke dalam Berita Republik Tahun 1946, dan kemudian dalamLembaran Negara RI Tahun 1959 (Dekrit); dan

626 Jimly Asshiddiqie, Pokok-Pokok Hukum ..., op.cit., hlm. 95.627 Ibid., hlm. 94 dan 95.628 Jimly Asshiddiqie, Implikasi Perubahan UUD 1945 ..., op.cit., hlm. 9.


157


b) Dalam berbagai hal, Penjelasan mengandung muatan yang tidakkonsisten dengan Batang Tubuh, dan memuat pula keterangan yangsemestinya menjadi materi muatan Batang Tubuh.

Alhasil berdasarkan alasan itu, materi Penjelasan UUD 1945 diadopsi

menjadi materi muatan Batang Tubuh UUD 1945. Komposisi UUD 1945 setelah

Perubahan Keempat menjadi terdiri atas Pembukaan dan pasal-pasal, sebagaimana

disebutkan dalam Pasal II Aturan Tambahan UUD 1945 seperti berikut:

“Dengan ditetapkannya perubahan Undang-Undang Dasar ini, Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 terdiri atasPembukaan dan pasal-pasal.”

Selain masalah Penjelasan UUD 1945, pemisahan Sekretariat Negara dan

Sekretariat Kabinet juga berkaitan dengan penggunaan istilah “kekuasaan

pemerintahan” dalam ketentuan Pasal 4 ayat (1) UUD 1945. Di tahun 1999 pernah

ada keinginan dari beberapa anggota fraksi partai politik untuk mengubah

ketentuan Pasal 4 ayat (1) UUD 1945 ketika pembahasan perubahan UUD 1945

memasuki materi pasal yang terkait dengan pembatasan kekuasaan Presiden.

Hatta Mustopa dari fraksi Partai Golongan Karya mengusulkan Pasal 4 ayat

(1) UUD 1945 diubah menjadi “Presiden Republik Indonesia adalah

penyelenggara pemerintahan tertinggi di bawah majelis”.629 Lukman Hakim

Saifuddin dari fraksi Partai Persatuan Pembangunan menghendaki Pasal 4 ayat (1)

diubah menjadi “Presiden memegang kekuasaan Kepala Negara dan

pemerintahan”.630 Tidak jauh berbeda dengan pendapat kedua fraksi itu, Asnawi

Latief dari fraksi Perserikatan Daulatul Ummah mengusulkan perubahan Pasal 4

ayat (1) UUD 1945 menjadi “Presiden Republik Indonesia adalah Kepala Negara

dan memegang kekuasaan pemerintahan”.631

Begitu juga dengan Subekti dari fraksi Utusan Daerah yag menghendaki

perubahan Pasal 4 ayat (1) UUD 1945 menjadi “Presiden Republik Indonesia

memegang kekuasaan sebagai Kepala Negara dan Kepala Pemerintahan menurut

UUD”.632 Pendapat senada juga dikemukakan Hadi Tjaswadi dari fraksi

629 Risalah rapat ke-2 Panitia Ad-Hoc III Badan Pelaksana MPR, 8 Oktober 1999, hlm. 108.Vide Saldi Isra, op.cit.

630 Ibid., hlm. 112.631 Ibid., hlm. 118.632 Ibid., hlm. 120.


158


TNI/Polri, mengusulkan perubahan Pasal 4 ayat (1) UUD 1945 menjadi “Presiden

Republik Indonesia memegang kekuasaan pemerintahan yang diatur dengan

undang-undang”.633

Usulan perubahan yang diinginkan oleh fraksi mayoritas dilatarbelakangi

keinginan untuk mengangkat kata “kepala negara” yang terdapat dalam Penjelasan

UUD 1945.634 Seandainya usulan diterima, hal itu dipercaya akan memperkuat

salah satu roh executive heavy, yaitu dengan meletakkan Presiden sebagai pusat

kekuasaan dan tanggung jawab penyelenggaraan (concentration of power and

responsibility upon the president).635 Akan tetapi yang terjadi justru sebaliknya,

Pasal 4 ayat (1) UUD 1945 tidak termasuk pasal yang diusulkan untuk diubah

dalam Sidang Umum MPR 1999, bahkan sampai selesai amendemen UUD 1945

yang keempat, pasal tersebut termasuk salah satu pasal yang tidak diubah.

Peniadaan Penjelasan UUD 1945 dan tidak diubahnya Pasal 4 ayat (1) UUD

1945 menandakan sekaligus menegaskan bahwa Presiden merupakan pemegang

kekuasaan pemerintahan dalam sistem pemerintahan presidensiil. Kedua hal itu

pulalah yang menjadi salah satu dari lima hal dasar yang disepakati anggota

Panitia Ad-Hoc Badan Pekerja MPR dalam penyusunan rancangan naskah

Perubahan UUD 1945, yaitu:636

1) Sepakat untuk tidak mengubah Pembukaan UUD 1945;2) Sepakat untuk mempertahankan bentuk Negara Kesatuan Republik

Indonesia;3) Sepakat untuk mempertahankan sistem pemerintahan presidensiil

(dalam pengertian sekaligus menyempurnakan agar betul-betulmemenuhi ciri-ciri umum sistem presidensiil);

4) Sepakat untuk memindahkan hal-hal normatif yang ada dalamPenjelasan UUD 1945 ke dalam pasal-pasal UUD 1945; dan

5) Sepakat untuk menempuh sistem adendum dalam melakukanamendemen terhadap UUD 1945.

Kesepakatan dasar itu menjadi koridor dan platform bagi setiap anggota

MPR dalam melakukan setiap perubahan UUD 1945.637 Dengan kesepakatan

633 Ibid., hlm. 121.634 Saldi Isra, op.cit., hlm. 181.635 Ibid., hlm. 181.636 Jimly Asshiddiqie, Implikasi Perubahan UUD 1945 ..., op.cit., hlm. 9 dan 10.637 Dewan Perwakilan Daerah Republik Indonesia, Konstitusi Republik Indonesia Menuju

Perubahan Ke-5 Dilengkapi Kajian Komprehensif Komisi Konstitusi dan DPD RI, Jakarta: GrafitriBudi Utami, 2009, hlm. 48.


159


tersebut, diharapkan perubahan yang bakal terjadi merupakan penjabaran dan

penegasan cita-cita yang terkandung dalam Pembukaan UUD 1945.638

Apabila dibandingkan dengan sistem pemerintahan presidensiil yang telah

dianut UUD 1945 sejak sebelum diadakan perubahan, sistem pemerintahan

presidensiil yang sekarang dapat dikatakan sebagai sistem pemerintahan

presidensiil yang lebih murni sifatnya.639 Sebabnya, Presiden Republik Indonesia

adalah kepala negara sekaligus kepala pemerintahan dengan tugas dan

wewenangnya masing-masing menurut Undang-Undang Dasar. Presiden adalah

Presiden yang dalam jabatannya tercakup kedua pengertian itu sekaligus.

Akan tetapi walaupun konsep jabatan Presiden itu telah lama diketahui,

dalam praktik kesehariannya sampai saat ini masih ada kebiasaan untuk

membedakan antara kualitas Presiden sebagai kepala negara dan kualitasnya

sebagai kepala pemerintahan.640 Ada juga yang membagi kualitasnya menjadi tiga

fungsi, yaitu kepala negara, kepala pemerintahan, dan mandataris MPR.641 Secara

teori, pembagian kedudukan Presiden seperti itu memang masih dapat dibedakan

dan/atau dipisahkan yang satu dengan yang lainnya tetapi dalam

aplikasi/praktiknya akan ada kesulitan untuk membedakan dan/atau memisahkan

ketiga kekuasaan yang terkandung dalam ketiga gelar jabatan dimaksud.642

Hal itu juga tecermin jelas dengan dilakukannya pemisahan organisasi

Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet. Masih banyak orang beranggapan

bahwa Sekretaris Negara merupakan sekretaris Presiden sebagai kepala negara,

sedangkan Sekretaris Kabinet merupakan sekretaris Presiden sebagai kepala

pemerintahan. Anggapan seperti itu sering menimbulkan permasalahan karena

638 Ibid.639 Jimly Asshiddiqie, Pokok-Pokok Hukum ..., op.cit., hlm. 317.640 Jimly Asshiddiqie, “Meningkatkan Perlindungan terhadap Semua Simbol dan Pejabat

Negara di Era Keterbukaan dan Menguatnya Demokrasi”, naskah pengantar dalam roundtablediscussion yang diselenggarakan oleh Lembaga Pertahanan Nasional, Jakarta, 8 April 2010, hlm.10, diunduh dari www.jimly.com/makalah/namafile/92/Lemhanas-Jimly.doc, diakses 16 Oktober2012.

641 Vide H. Abdullah Irvan Masduki, Lembaga Perwakilan Rakyat dan LembagaKepresidenan, Jakarta: Departemen Pendidikan dan Kebudayaan, 1998, hlm. 58.

642 S. Toto Pandoyo, op.cit., hlm. 78.


160


dalam kenyataannya hal itu mengakibatkan adanya dualisme kepemimpinan

antara Sekretaris Negara dan Sekretaris Kabinet.643

Pada sistem pemerintahan presidensiil tidak dikenal jabatan Sekretaris

Negara dalam rangka dukungan staf terhadap kepala negara dan Sekretaris

Kabinet dalam rangka dukungan staf terhadap kepala pemerintahan.644 Sama

halnya dengan penggunaan istilah kekuasaan negara dan kekuasaan pemerintahan

untuk memisahkan tugas yang dilakukan Sekretariat Negara dan Sekretariat

Kabinet. Pembedaan semacam itu apalagi pemisahan diantara pengertiannya tidak

banyak relevansinya sama sekali.645

Dalam sistem pemerintahan presidensiil yang murni, pada pokoknya tidak

lagi perlu dipersoalkan mengenai pembedaan atau apalagi pemisahan antara

fungsi kepala negara dan kepala pemerintahan karena pembedaan dan pemisahan

itu hanya relevan dalam sistem parlementer yang memang mempunyai dua

jabatan yang terpisah.646 Sistem itu tidak mempersoalkan kapan Presiden

berfungsi sebagai kepala negara dan kepala pemerintahan, sehingga dengan

demikian tidak perlu lagi ada pembedaan Sekretariat Negara dan Sekretariat

Kabinet ataupun Keputusan Presiden sebagai kepala negara dan Keputusan

Presiden sebagai kepala pemerintahan.647

Hasan Ibrahim Hasan dalam Z.A. Ahmad bahkan menyatakan, sebagai

instansi yang tertinggi dari kekuasaan eksekutif maka kepala negara tidaklah

berdiri di luar daripada organisasi pemerintahan, yang umum dinamakan orang

kekuasaan eksekutif.648 Oleh karena itu, kedudukan kepala negara dan kepala

pemerintahan tidak perlu dibedakan apalagi dipisahkan satu sama lain. Demikian

pula dengan pengertian seolah Presiden dapat dibantu oleh sekretaris yang

643 Ibid.644 Ibid.645 Ibid., hlm. 94.646 Jimly Asshiddiqie, Struktur Ketatanegaraan Indonesia Setelah Perubahan Keempat

UUD Tahun 1945, Makalah pada Seminar Pembangunan Hukum Nasional VIII dengan temaPenegakan Hukum dalam Era Pembangunan Berkelanjuta, diselenggarakan oleh Badan PembinaanHukum Nasional, Departemen Kehakiman dan Hak Asasi Manusia RI, Denpasar 14-18 Juli 2003,hlm. 37.

647 Ibid.648 Z.A. Ahmad, op.cit., hlm. 12.


161


bertindak sebagai sekretaris Presiden sebagai kepala negara dan kepala kabinet,

juga tidak relevan untuk dibedakan apalagi dipisahkan.649

Berdasarkan hal itu pulalah maka dapat disimpulkan bahwa kebiasaan atau

kebijakan pengorganisasian yang dipraktikkan oleh Presiden Abdurrahman Wahid

dan Presiden Susilo Bambang Yudhoyono dengan membentuk atau memisahkan

jabatan Sekretaris Negara dan Sekretaris Kabinet berdasarkan pembedaan

kedudukan Presiden sebagai kepala negara dan kepala pemerintahan merupakan

kebiasaan yang salah kaprah.650 Penyebutan secara eksplisit kedua jenis jabatan

itu dalam Penjelasan UUD 1945 yang pernah diberlakukan sejak Dekrit Presiden

5 Juli 1959 sebagai bagian yang tidak terpisahkan dari naskah UUD 1945, harus

dipahami dalam konteks kesejarahan yang tepat dan tidak dapat digeneralisasikan

secara umum dan untuk semua zaman.651

Hal itu juga perlu diterapkan dalam pembentukan suatu Keputusan Presiden.

Terkadang, masih ada kebiasaan untuk membedakan Keputusan Presiden sebagai

kepala negara dan Keputusan Presiden sebagai kepala pemerintahan.652 Padahal

jika ditinjau dari sisi Hukum Administrasi Negara, Presiden merupakan

administrator negara atau Pejabat Tata Usaha Negara tertinggi dalam suatu negara

yang menganut sistem pemerintahan presidensiil sehingga tentunya semua perihal

surat-menyurat berpuncak pada Keputusan Presiden.653 Dengan demikian,

seharusnya dalam pembentukan suatu Keputusan Presiden, hal itu tidak perlu

dihubung-hubungkan atau dikaitkan dengan perbedaan status jabatan Presiden

sebagai kepala negara atau kepala pemerintahan.654

Kemudian daripada itu, saat ini juga banyak khalayak ramai yang

beranggapan bahwa pengangkatan Duta Besar, Hakim Agung, Hakim Konstitusi,

anggota DPR dan DPD, dan pejabat tinggi negara lainnya ditetapkan dengan

Keputusan Presiden dalam kapasitasnya sebagai kepala negara, sedangkan

pengangkatan pejabat eselon I di kementerian ditetapkan dengan Keputusan

649 Jimly Asshiddiqie, Pokok-Pokok Hukum ..., op.cit., hlm. 318.650 Ibid.651 Jimly Asshiddiqie, “Meningkatkan Perlindungan ...”, op.cit.652 Ibid.653 Jimly Asshiddiqie, Pokok-Pokok Hukum ..., op.cit., hlm. 318.654 Ibid.


162


Presiden dalam kapasitasnya sebagai kepala pemerintahan.655 Secara hukum,

pembedaan seperti itu tidak mempunyai arti apapun sehingga segala

kesalahkaprahan yang terjadi selama ini mengenai hal itu perlu dihentikan.656

Sebenarnya, istilah “kepala negara” dan “kepala pemerintahan” merujuk

pada teori ketatanegaraan lama yang berasal dari praktik negara monarki-

parlementer di Eropa Barat yang menempatkan Raja/Ratu atau Presiden sebagai

kepala negara dan Perdana Menteri sebagai kepala pemerintahan. Jika

memperhatikan praktik yang berlaku di dalam negara demokrasi-parlementer,

memang kedudukan kepala negaranya hanyalah merupakan simbol dan

pertanggungjawaban kepada parlemen dipikul oleh kabinet dengan menteri-

menterinya; dan sebaliknya, di negara demokrasi-presidensiil seperti Amerika

Serikat, pertanggungjawaban adalah di tangan Presiden (kepala negara) dan

menteri-menterinya merupakan pegawai tinggi yang bekerja menurut instruksi

Presiden.657

Di dalam sistem itu, Raja atau Ratu atau Presiden memang dikenal sebagai

head of state yang dinisbatkan dengan fungsinya sebagai lambang persatuan dan

kekuasaan (symbol of unity of sovereign power) dan pusat seremoni kenegaraan

(center of ceremony).658 Akan tetapi saat ini teori itu semakin pudar seiring

dengan berkembangnya sistem negara hukum modern yang mengutamakan

pentingnya sistem aturan. Sesuai dengan prinsip “the rule of law and not of man”

dalam sistem demokrasi modern, jika jabatan tersebut ingin dikembalikan ke

dalam pengertian simbol negara maka penggunaan istilah tersebut perlu

dirumuskan ulang dalam suatu peraturan perundang-undangan.659

Terkait dengan konteks pembedaan kepala negara dan kepala pemerintahan

itu, menarik untuk disimak pernyataan Moh. Tolchah Mansoer dalam Padmo

Wahjono sebagai berikut:660

655 Ibid.656 Ibid.657 Z.A. Ahmad, op.cit., hlm. 12.658 Jimly Asshiddiqie, “Meningkatkan Perlindungan ...”, op.cit.659 Ibid.660 Moh. Tolchah Mansoer dalam Padmo Wahjono, Masalah Ketatanegaraan Indonesia

Dewasa Ini, Jakarta: Ghalia Indonesia, 1984, hlm. 180.


163


“Berdasarkan semua itu (UUD 1945), jelaslah Presiden adalah bagian daripemerintah, bahkan ia adalah Kepala, atau Kepala Eksekutif oleh PenjelasanUUD dianggap sebagai pemerintahan, atau ia merupakan kata lain dari/bagiPemerintah. Yang sekarang menjadi soal apakah beda Presiden yang KepalaNegara dan beda Presiden yang Kepala Pemerintahan? Dan apakah perlumembedakan antara keduanya itu? Sekalipun khusus untuk UUD 1945,pembedaan bukanlah berarti pemisahan, sebab Presiden yang Kepala Negaradan Presiden yang Kepala Eksekutif adalah satu. Setidak-tidaknya hal ituperlu diberikan penjelasan karena di sekeliling kita terdapat negara yangmenganut Presiden sebagai Kepala Negara. Kepala pemerintahannya adalahPerdana Menteri. Kedudukan Kepala Negara adalah lambang, simbol saja.Sebab Kepala Negara tidak bertanggung jawab kepada lembaga apapun juga.Berbeda dengan Kepala Pemerintahan. Sebab, Kepala Negara tidaklahmembuat kebijaksanaan-kebijaksanaan pemerintahan. Karena itu tidak adayang harus dipertanggungjawabkan. Kepala Pemerintahan, selalu membuatkebijaksanaan-kebijaksanaan pemerintahan dan karena itu ia harusbertanggung jawab.”

Pada sistem pemerintahan presidensiil yang dibangun dan diperkuat sejak

reformasi, (seharusnya) tidak dikenal lagi adanya pembedaan dan apalagi

pemisahan antara kualitas Presiden sebagai kepala negara dan kepala

pemerintahan.661 Sebagaimana diterapkan dalam sistem monarki-parlementer di

Eropa Barat, perlakuan terhadap kepala negara dalam sejarah masa lalu yang

memberikan kedudukan khusus kepada kepala negara sebagai simbol persatuan

dan pusat seremoni kenegaraan, juga sudah tidak relevan lagi untuk

dikembangkan dewasa ini.662

Apalagi jika pengertian itu hendak diterapkan di Indonesia, tentu sangat

tidak tepat karena sesudah reformasi sistem pemerintahan presidensiil justru

diperkuat dalam kerangka sistem negara hukum (rechtsstaat atau the rule of law)

dan negara demokrasi modern.663 Bahkan dalam konteks pengertian negara

hukum (rechtstaat), prinsip the rule of law dapat dikatakan bahwa secara simbolik

yang dinamakan kepala negara dalam sistem pemerintahan presidensiil itu adalah

konstitusi.664

Dengan perkataan lain, kepala negara dari negara konstitusional Indonesia

adalah UUD 1945, sedangkan Presiden dan Wakil Presiden beserta semua

lembaga negara atau subjek hukum tata negara lainnya harusnya tunduk kepada

661 Ibid.662 Ibid.663 Ibid.664 Jimly Asshiddiqie, Struktur Ketatanegaraan Indonesia ..., op.cit., hlm. 37.


164


konstitusi sebagai the symbolic head of state itu. Tidak ada keperluan untuk

membedakan kapan Presiden bertindak sebagai kepala negara dan kapan Presiden

bertindak sebagai kepala pemerintahan, seperti kebiasaan yang berlaku dalam

sistem pemerintahan parlementer.

Oleh karena itu, dalam sistem kenegaraan yang disebut constitutional

democratic republic, kedudukan konstitusi bersifat sangat sentral. Konstitusi pada

dasarnya merupakan kepala negara yang sesungguhnya. Berbeda dengan jabatan

legislatif dan yudikatif yang multiple membership, jabatan Presiden merupakan

jabatan tunggal, posisi “a club of one” yang hanya diisi oleh satu orang pemangku

jabatan.665 Lantaran hal itu, pembentukan lembaga pemerintah seperti

Kementerian Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet dalam sistem

pemerintahan presidensiil, seharusnya sudah tidak lagi terjebak dalam arus budaya

politik lama yang cenderung mempersonalisasikan jabatan Presiden sebagai

kepala negara dan kepala pemerintahan sebagaimana yang telah diuraikan

tersebut.666

Menurut Roby Arya Brata, sesungguhnya di dalam konstitusi tidak

ditemukan pembedaan istilah atau jabatan antara kepala negara dan kepala

pemerintahan sehingga pembedaan kekuasaan Presiden dalam struktur

kelembagaan yang berbeda, seperti contoh pemisahan Sekretariat Negara dan

Sekretariat Kabinet, tidaklah sesuai dengan hakikat dan struktur kekuasaan

Presiden dalam UUD 1945.667 Bahkan sebenarnya UUD 1945 menyatakan secara

tersirat bahwa Presiden memiliki kekuasaan yang bersifat dwitunggal, dimana dua

kekuasaan (kekuasaan kepala negara dan kekuasaan kepala pemerintahan)

melekat dalam satu jabatan Presiden.668

Atas dasar itulah maka pembentukan organisasi Sekretariat Negara dan

Sekretariat Kabinet yang didasari oleh pemisahan kekuasaan negara dan

kekuasaan pemerintahan dalam struktur yang berbeda adalah keliru secara

665 Harun Alrasid dalam Denny Indrayana, Negara Ada dan Tiada: ..., op.cit., hlm. 201.666 Jimly Asshiddiqie, “Meningkatkan Perlindungan ...”, op.cit.667 Roby Arya Brata, Analisis Konstitusional Restrukturisasi Sekretariat Negara, Jakarta:

Negarawan, Jurnal Sekretariat Negara Republik Indonesia No.12, Edisi Mei 2009, hlm. 157.668 Ibid., hlm. 156.


165


konstitusional.669 Secara konstitusional, seharusnya Sekretariat Negara dan

Sekretariat Kabinet dileburkan menjadi satu lembaga pemerintah yang membantu

Presiden sebagai pemegang kekuasaan dwitunggal kepala negara dan kepala

pemerintahan dalam penyelenggaraan pemerintahan.670

3. Implikasi Pemisahan Kementerian Sekretariat Negara dan SekretariatKabinet

Dari uraian sejarah singkat Kementerian Sekretariat Negara dan Sekretariat

Kabinet dapat disimpulkan bahwa susunan organisasi di lingkungan kepresidenan

sejak masa Orde Lama hingga masa Reformasi cenderung berubah atau temporer

dan sangat bergantung pada kepentingan politik (political interest) Presiden.

Namun sepanjang sejarah ketatanegaraan Indonesia, hanya Presiden Abdurrahman

Wahid dan Presiden Susilo Bambang Yudhoyono yang melakukan pemisahan

organisasi Kementerian Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet.671

Di masa pemerintahan Presiden Abdurrahman Wahid, Sekretariat Negara

dan Sekretariat Kabinet dipisahkan namun hanya bertahan sementara karena

terjadi peristiwa impeachment, sedangkan di masa pemerintahan Presiden Susilo

Bambang Yudhoyono, kebijakan pemisahan Kementerian Sekretariat Negara dan

Sekretariat Kabinet ini tetap dipertahankan selama hampir satu dasawarsa terakhir

dalam dua periode masa kepemimpinannya.

Akan tetapi, selama hampir satu dasawarsa terakhir itu ternyata pemisahan

Kementerian Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet tidak berjalan dengan

baik. Hal itu terjadi karena banyak permasalahan yang ditemui dalam pelaksanaan

tugas dan fungsi yang dijalankan oleh kedua lembaga tersebut, yang secara umum

disebabkan oleh tumpang-tindih (overlapping) kewenangan. Hal inilah yang telah

sejak lama dikhawatirkan bahwa pembedaan dan pemisahan keduanya hanya akan

menyebabkan tumpang-tindih kewenangan yang dalam praktiknya di lapangan

669 Ibid., hlm. 158.670 Ibid.671 Keduanya melakukan pemisahan organisasi Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet

berdasarkan pembedaan fungsi kekuasaan Presiden. Dalam melakukan pemisahan tersebut,Presiden Abdurrahman Wahid menggunakan pendekatan subyek (kepala negara dan kepalapemerintahan), sedangkan Presiden Susilo Bambang Yudhoyono menggunakan pendekatan obyek(kekuasaan negara dan kekuasaan pemerintahan).


166


justru dapat menimbulkan kekisruhan dan bahkan kekacauan administrasi atau

mengganggu tertib penyelenggaraan administrasi pemerintahan.672

Beberapa kewenangan yang saling overlap tersebut dapat dilihat dari

persinggungan fungsi yang dijalankan oleh kedua lembaga tersebut, sebagaimana

terlihat dalam tabel berikut.

Tabel 3.1.Persinggungan Tugas dan Fungsi antara Kementerian Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet

Tugas dan Fungsi Kementerian Sekretariat Negaraberdasarkan Peraturan Presiden Nomor 58 Tahun

2010 (sebagaimana telah diubah dengan PeraturanPresiden Nomor 80 Tahun 2010)

Tugas dan Fungsi Sekretariat Kabinet berdasarkanPeraturan Presiden Nomor 82 Tahun 2010

Pasal 3 huruf aPemberian dukungan data, informasi, dan analisisdalam rangka pengambilan kebijakan di bidangpolitik, hukum, keamanan, perekonomian, dankesejahteraan rakyat

Pasal 3 huruf bPerumusan dan penyampaian analisis atas rencanakebijakan dan program pemerintah di bidang politik,hukum, keamanan, perekonomian, dankesejahteraan rakyat

Pasal 3 huruf dPemantauan dan evaluasi serta penyampaiananalisis atas pelaksanaan kebijakan dan programpemerintah di bidang politik, hukum, dan keamanan,perekonomian, dan kesejahteraan rakyat

Pasal 3 huruf bPemberian dukungan teknis dan administrasi sertaanalisis dalam rangka penyiapan izin prakarsa danpenyelesaian Rancangan Undang-Undang,Rancangan Peraturan Pemerintah PenggantiUndang-Undang, dan Rancangan PeraturanPemerintah, serta pemberian pertimbangan kepadaSekretaris Kabinet dalam penyusunan RancanganPeraturan Presiden, penyiapan pendapat hukum,serta penyelesaian Rancangan Keputusan Presidententang pemberian grasi, amnesti, abolisi,rehabilitasi, ekstradisi, remisi perubahan dari pidanapenjara seumur hidup menjadi pidana sementara,dan naturalisasi

Pasal 3 huruf cPenyusunan persetujuan prakarsa, penyusunan danpenyampaian Rancangan Peraturan Presiden,Keputusan Presiden, dan Instruksi Presiden, sertapenyiapan pendapat atau pandangan hukum kepadaPresiden dalam rangka penyelenggaraanpemerintahan di bidang politik, hukum, dankeamanan, perekonomian, dan kesejahteraan rakyat

Pasal 3 huruf kKoordinasi dengan Kementerian Sekretariat Negaradalam rangka pemberian dukungan staf, teknis, danadministrasi untuk pelaksanaan tugas-tugasPresiden dan Wakil Presiden

Pasal 3 huruf cPemberian dukungan teknis dan administrasikerumahtanggaan, keprotokolan, pers, dan mediakepada Presiden dan Wakil Presiden

Pasal 3 huruf dPenyiapan naskah-naskah bagi Presiden dan WakilPresiden

Pasal 3 huruf ePenyiapan, pengadministrasian, penyelenggaraandan pengelolaan sidang-sidang kabinet, maupunrapat atau pertemuan yang dipimpin dan/ataudihadiri oleh Presiden dan/atau Wakil Presiden, sertapenyampaian, publikasi, dan pengoordinasian tindaklanjut hasil sidang, rapat atau pertemuan tersebut

672 Jimly Asshiddiqie, Perkembangan dan Konsolidasi …, op.cit., hlm. 130.


167


Tugas dan Fungsi Kementerian Sekretariat Negaraberdasarkan Peraturan Presiden Nomor 58 Tahun

2010 (sebagaimana telah diubah dengan PeraturanPresiden Nomor 80 Tahun 2010)

Tugas dan Fungsi Sekretariat Kabinet berdasarkanPeraturan Presiden Nomor 82 Tahun 2010

Pasal 3 huruf ePemberian dukungan teknis dan administrasi kepadaPresiden dalam menyelenggarakan kekuasaantertinggi atas Angkatan Darat, Angkatan Laut, danAngkatan Udara, dalam hal pengangkatan danpemberhentian perwira TNI dan Polri,penganugerahan gelar, tanda jasa dan kehormatan,yang wewenang penetapannya berada padaPresiden, serta koordinasi pengamanan Presidendan Wakil Presiden

Pasal 3 huruf fPemberian dukungan teknis dan administrasi sertaanalisis dalam penyelenggaraan administrasi pejabatnegara dan pejabat lainnya yang dalam prosespenetapannya memerlukan pertimbangan DewanPerwakilan Rakyat atau pejabat yang kedudukannyadisetarakan dengan Menteri Negara, yangwewenang penetapannya berada pada Presiden

Pasal 3 huruf gPenyiapan, penyelenggaraan, danpengadministrasian dalam pengangkatan danpemberhentian dalam dan dari jabatan negeri,jabatan pemerintahan dan jabatan lainnya, sertakepangkatan dan pensiun pejabat dan pegawainegeri sipil yang penetapannya berada di tanganPresiden, dan pengangkatan, pemindahan sertapemberhentian dalam dan dari jabatan atau pangkatpegawai negeri sipil di lingkungan SekretariatKabinet

Pasal 3 huruf gPemberian dukungan teknis dan administrasi sertaanalisis dalam penyelenggaraan hubungan denganlembaga negara, lembaga daerah, lembaga nonstruktural, organisasi politik, lembaga swadayamasyarakat, dan organisasi kemasyarakatan, sertapenanganan pengaduan masyarakat

Pasal 3 huruf fPenyelenggaraan hubungan kemasyarakatan,kelembagaan, dan protokoler yang berkaitan dengankegiatan kabinet

Pasal 3 huruf mPelaksanaan fungsi-fungsi lain yang diberikan olehPresiden dan Wakil Presiden serta oleh peraturanperundang-undangan

Pasal 3 huruf lPenyelenggaraan dukungan bagi kelancaranpelaksanaan tugas Presiden dan Wakil Presidendalam bidang-bidang tertentu sesuai dengan arahanPresiden dan Wakil Presiden

Dari tabel di atas terlihat bahwa overlapping kewenangan antara

Kementerian Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet terjadi dalam hal

pemberian analisis kebijakan kepada Presiden, pembentukan peraturan

perundang-undangan, penyelenggaraan administrasi rumah tangga kepresidenan,

penyelenggaraan administrasi pengangkatan dalam jabatan negara dan jabatan

pemerintahan, dan koordinasi antarlembaga.

Dalam hal pemberian analisis kebijakan, keduanya sama-sama dapat

memberikan laporan atau analisis kebijakan di bidang politik, hukum, keamanan,

perekonomian, dan kesejahteraan rakyat kepada Presiden. Namun pada

kenyataannya, seringkali analisis kebijakan berupa memorandum, catatan staf,


168


atau executive summary yang diterima Presiden dari Menteri Sekretaris Negara

dan Sekretaris Kabinet berisi pertimbangan yang didasarkan atas kepentingan

tertentu yang (mungkin saja) dapat saling menjatuhkan satu sama lain, seperti

contoh perseteruan Yusril Ihza Mahendra dengan Sudi Silalahi mengenai kasus

Sistem Administrasi Badan Hukum. Padahal ide dasar diberikannya fungsi ini

pada kedua lembaga tersebut sebenarnya agar Presiden tidak hanya menerima

saran kebijakan dari satu pihak saja melainkan ada second opinion dari pihak lain

(baik itu sifatnya pro ataupun kontra terhadap saran kebijakan yang diberikan oleh

salah satu pihak) sehingga kebijakan yang akan diputuskan Presiden merupakan

kebijakan yang telah melalui perencanaan dan pertimbangan hukum yang matang.

Kemudian, jika memperhatikan secara keseluruhan fungsi yang telah

ditentukan di dalam kedua Peraturan Presiden tersebut (perhatikan tabel), terlihat

bahwa pemantauan dan evaluasi atas pelaksanaan kebijakan dan program

pemerintah di bidang politik, hukum, keamanan, perekonomian, dan kesejahteraan

rakyat hanya dapat dilakukan oleh Sekretariat Kabinet, termasuk pemantauan dan

evaluasi di bidang politik, hukum, keamanan, perekonomian, dan kesejahteraan

rakyat atas pelaksanaan Undang-Undang, Peraturan Pemerintah Pengganti

Undang-Undang, dan Peraturan Pemerintah yang merupakan domain Kementerian

Sekretariat Negara. Hal ini disebabkan Kementerian Sekretariat Negara

berdasarkan Peraturan Presiden Nomor 58 Tahun 2010 sebagaimana telah diubah

dengan Peraturan Presiden Nomor 80 Tahun 2010 tidak diberikan fungsi untuk

melakukan pemantauan dan evaluasi atas hal tersebut, disamping juga sebagai

konsekuensi tersuratnya pengaturan fungsi itu dalam domain fungsi Sekretariat

Kabinet dalam Peraturan Presiden Nomor 82 Tahun 2010.

Selanjutnya, dalam hal pembentukan peraturan perundang-undangan di

lingkungan Lembaga Kepresidenan, proses penyiapan dan penyelesaiannya

dilakukan secara terpisah antara Undang-Undang, Peraturan Pemerintah

Pengganti Undang-Undang, dan Peraturan Pemerintah dengan Peraturan Presiden,

Keputusan Presiden, dan Instruksi Presiden. Undang-Undang, Peraturan

Pemerintah Pengganti Undang-Undang, dan Peraturan Pemerintah diproses oleh

Kementerian Sekretariat Negara sedangkan Peraturan Presiden, Keputusan

Presiden, dan Instruksi Presiden diproses oleh Sekretariat Kabinet.


169


Namun dalam hal penyelesaian Rancangan Keputusan Presiden tentang

pemberian grasi, amnesti, abolisi, rehabilitasi, ekstradisi, remisi perubahan dari

pidana penjara seumur hidup menjadi pidana sementara, dan naturalisasi masih

dipegang oleh Kementerian Sekretariat Negara. Padahal hal semacam ini menurut

Jimly Asshiddiqie yang mendasarkannya pada teori sistem presidensiil murni,

pembedaan Keputusan Presiden atas dasar kedudukan Presiden sebagai kepala

negara dan kepala pemerintahan itu tidak ada gunanya.673

Pemisahan dalam hal pembentukan atau penyusunan peraturan perundang-

undangan ini merupakan permasalahan paling krusial dan berakibat fatal karena

dengan dipisahkannya penyiapan dan penyelesaian jenis peraturan perundang-

undangan itu pada dua lembaga yang berbeda, meskipun dalam satu lingkungan,

dapat menyebabkan proses penyusunan peraturan perundang-undangan menjadi

lama akibat prosedur birokrasi yang ditempuh semakin banyak dan berjenjang.

Selain itu, dikhawatirkan penafsiran atau pemahaman dalam memahami materi

substansi peraturan perundang-undangan belum tentu sama dan sangat mungkin

berbeda antara para perancang peraturan perundang-undangan (legal drafter) di

lingkungan Kementerian Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet. Padahal agar

suatu peraturan perundang-undangan dapat dibentuk dengan baik, legal drafter itu

harus dilibatkan dalam setiap proses pembentukan peraturan perundang-undangan

mulai dari pembentukan Rancangan Undang-Undang sampai dengan Rancangan

Instruksi Presiden sekalipun.

Belum lagi adanya kekhawatiran mengenai ketidaksinkronan antara

Peraturan Presiden dengan peraturan perundang-undangan diatasnya (Undang-

Undang dan Peraturan Pemerintah) karena mungkin saja dalam proses

penyusunannya dipengaruhi oleh faktor politik kepentingan. Namun terjadinya

ketidaksinkronan itu sesungguhnya telah diperkirakan sangat kecil

kemungkinannya karena telah ditentukan bahwa Sekretaris Kabinet diharuskan

untuk meminta pertimbangan Menteri Sekretaris Negara dalam setiap

pembentukan Peraturan Presiden. Hal ini juga telah menjadi prosedur standar di

bidang pembentukan peraturan perundang-undangan yang telah dipahami dan

ditaati oleh setiap pejabat dan pegawai di lingkungan asisten deputi perancangan

673 Jimly Asshiddiqie, Perkembangan dan Konsolidasi ..., op.cit., hlm. 129.


170


peraturan perundang-undangan, baik di lingkungan Kementerian Sekretariat

Negara maupun di lingkungan Sekretariat Kabinet.

Lalu, dalam hal penyelenggaraan administrasi rumah tangga kepresidenan

juga sempat terjadi kekacaubalauan akibat restrukturisasi yang menyebabkan

pelaksanaan kegiatannya dilakukan oleh dua instansi yang berbeda, dimana

penyelenggaraan acara kenegaraan ditangani oleh Kementerian Sekretariat Negara

sedangkan penyelenggaraan rapat atau sidang kabinet ditangani oleh Sekretariat

Kabinet. Di dalam praktik penyelenggaraannya sehari-hari, sering terjadi selisih-

paham (missunderstanding) antara pegawai pelaksana pada unit kerja yang

bersangkutan mengenai hal-hal teknis kegiatan, sebagai contoh dalam hal

publikasi kegiatan dimana terlihat seolah kedua lembaga tersebut saling berlomba

menampilkan detil kegiatan Presiden dalam website-nya masing-masing (tentunya

hal ini mempengaruhi psikologis pegawai yang terkadang memunculkan ego-

sektoral kedua lembaga).

Selanjutnya, dalam hal pengangkatan dalam jabatan negara dan jabatan

pemerintahan juga masih dibedakan antara jenis surat Keputusan Presiden sebagai

kepala negara dan kepala pemerintahan. Sebagaimana telah disinggung

sebelumnya, pemisahan fungsi pengangkatan dalam jabatan ini hanya akan

memperlebar jarak antara kekuasaan yang wewenang penetapannya sebenarnya

berada pada satu jabatan Presiden. Bahwasanya dari pemisahan kekuasaan seperti

itu juga muncul kekhawatiran atas rivalitas politik Menteri Sekretaris Negara dan

Sekretaris Kabinet dalam kabinet pemerintahan, belum lagi kebingungan

masyarakat awam dalam hal pengurusan administrasi terkait dengan

pengangkatan dalam jabatan negara atau jabatan pemerintahan tersebut (sehingga

muncul stigma negatif terhadap kedua lembaga tersebut).

Berikutnya, implikasi terburuk dari pemisahan Kementerian Sekretariat

Negara dan Sekretariat Kabinet adalah koordinasi antarlembaga dan antarunit

kerja. Meskipun di atas kertas telah ditentukan bahwa antara kedua lembaga ini

harus saling berkoordinasi dalam rangka pemberian dukungan staf, teknis, dan

administrasi untuk pelaksanaan tugas-tugas Presiden dan Wakil Presiden, namun

kenyataannya seringkali kegiatan koordinasi itu tidak berjalan dengan baik. Hal


171


ini karena setelah pemisahan kerap muncul sikap egosentris pejabat dan pegawai

di kedua instansi tersebut.

Selain beberapa masalah tersebut, masih ada fungsi yang dalam

pelaksanaannya dapat menimbulkan permasalahan serius dalam kabinet

pemerintahan, yaitu dengan diberikannya fungsi atau wewenang kepada Sekretaris

Kabinet untuk melakukan penyelenggaraan pengelolaan dan pengendalian

manajemen kabinet (cabinet management) sebagaimana diatur dalam ketentuan

Pasal 3 huruf a Peraturan Presiden Nomor 82 Tahun 2010. Atas dasar fungsi

inilah Sekretaris Kabinet Dipo Alam dapat mengeluarkan surat edaran kepada

seluruh kementerian untuk menyampaikan dan mengingatkan para menteri

mengenai berbagai arahan Presiden, termasuk surat edaran kepada Kementerian

Keuangan untuk “membintangi” anggaran dana optimalisasi Kementerian

Pertahanan mengenai alat utama sistem persenjataan (alutsista) TNI yang nilainya

mencapai ratusan miliar rupiah, yang dipermasalahkan oleh Lily Wahid.674

Meskipun argumentasi dasar hukum Dipo Alam dapat diterima, namun

apabila dilihat dari sudut pandang yang berbeda sebenarnya sangkaan Lily Wahid

itu merupakan kritik tajam bagi ketatanegaraan Indonesia yang tidak dapat

dipandang sepele. Hal ini karena dengan diberikannya fungsi cabinet management

kepada Sekretaris Kabinet secara tidak langsung telah memposisikan Sekretaris

Kabinet sebagai cabinet manager bagi menteri atau pimpinan lembaga, termasuk

bagi Menteri Sekretaris Negara. Konsekuensi logisnya, terjadi situasi dilematis

karena tidak mungkin Sekretaris Kabinet yang notabene merupakan pimpinan

lembaga setingkat kementerian mempunyai power yang cukup untuk mengatur

para menteri yang kedudukannya secara jelas diatur lebih tinggi dalam UUD 1945

dan sulit untuk dicampuri karena sarat dengan kepentingan politik kepartaian.

Lagipula apabila diberikan fungsi atau wewenang seperti itu, posisi Sekretaris

Kabinet tidak mungkin ditempatkan dalam struktur yang sama atau bahkan lebih

rendah daripada menteri atau pimpinan lembaga lain karena menyebabkan fungsi

674 Hindra, “Lily Wahid Laporkan Dipo Alam ke Polisi”, http://www.nasional.kompas.com/read/2012/12/21/15381424/Lily.Wahid.Laporkan.Dipo.Alam.ke.Polisi, diakses pada tanggal26 Desember 2012. Lihat juga penjelasan Dipo Alam dalam Heru Margianto, “AnggaranKementerian Diblokir, Ini Penjelasan Dipo Alam”, http://www.nasional.kompas.com/read/2012/11/26/19111256 dan analisis Bistok Simbolon, “Sekretaris Kabinet Tidak Melanggar Undang-Undang”, http://www.setkab.go.id/artikel-6767-sekretaris-kabinet-tidak-melanggar-undang-undang.html, diakses pada tanggal 26 Desember 2012.


172


tersebut menjadi mandul (posisi Sekretaris Kabinet harus lebih tinggi di atas

menteri lainnya).

Hal ini tentu saja sangat berpotensi mengganggu keharmonisan kabinet dan

mengganggu penyelenggaraan administrasi pemerintahan. Pemisahan itu juga

tidak hanya menimbulkan kesalahpahaman terhadap fungsi kedudukan dan

kekuasaan Presiden tetapi juga sering menimbulkan kekacauan bagi para pegawai

dalam melaksanakan tugas dan fungsi Kementerian Sekretariat Negara dan

Sekretariat Kabinet yang diberikan dalam kontrak kinerjanya yang dapat berujung

pada terganggunya pelayanan teknis administrasi kepada Presiden.

C. Sekretariat sebagai Organ Pendukung Sistem PemerintahanPresidensiil

1. Konsep Sistem Pemerintahan Presidensiil di Indonesia

Sebelum sampai pada pembahasan mengenai judul sub bab tersebut, terlebih

dahulu dalam sub bab ini akan dibahas sekilas mengenai sistem pemerintahan

presidensiil. Pembahasan mengenai sistem pemerintahan berkaitan erat dengan

pembagian kekuasaan serta hubungan antara lembaga negara yang menjalankan

kekuasaan negara dalam rangka menyelenggarakan kepentingan rakyat.675 Sistem

pemerintahan pada hakikatnya merupakan relasi antara kekuasaan legislatif dan

kekuasaan eksekutif.676

Relasi yang terjadi antara dua kekuasaan itu membentuk sistem

pemerintahan negara, yang oleh Mahfud M.D., diartikan sebagai sistem hubungan

dan tata kerja antara lembaga negara.677 Hubungan yang terjadi antara lembaga

negara, seperti lembaga eksekutif dan legislatif melahirkan beberapa bentuk

675 Carl J. Friedrich dalam Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim, op.cit., hlm. 171. VideTitik Triwulan Tutik, Konstruksi Hukum ..., op.cit., hlm. 148.

676 Hanta Yuda A.R., Presidensialisme Setengah Hati: Dari Dilema ke Kompromi, Jakarta:Gramedia Pustaka Utama, 2010, hlm. 10.

677 Moh. Mahfud M.D., Dasar dan Struktur Ketatanegaraan Indonesia, Jakarta: RinekaCipta, 2001, hlm. 74.


173


sistem pemerintahan.678 Hal itu bergantung pada pola relasi kekuasaan pemerintah

yang secara politik bersifat diametral.679

Di dalam studi ilmu negara (staatslehre) terdapat tiga bentuk sistem

pemerintahan, yaitu sistem pemerintahan presidensiil (presidential system), sistem

pemerintahan parlementer (parliamentary system), dan sistem pemerintahan

campuran (mixed system atau hybrid system).680 Representasi utama dari

ketiganya adalah Amerika Serikat untuk sistem pemerintahan presidensiil, Inggris

untuk sistem pemerintahan parlementer, dan Perancis untuk sistem pemerintahan

campuran (semi-presidensiil).681

Selain ketiga varian itu, masih ada bentuk sistem pemerintahan lain.

Menurut John J. Wuest dan Shepard L. Wilman sebagaimana dikutip Tutik

Triwulan Tutik, ada empat bentuk sistem pemerintahan, yaitu sistem

pemerintahan parlementer, sistem pemerintahan presidensiil, sistem pemerintahan

quasi (quasi-presidensiil dan quasi-parlementer), dan sistem referendum.682

Sementara itu Denny Indrayana mengelompokkan sistem pemerintahan menjadi

lima bentuk, yaitu sistem parlementer, sistem presidensiil, sistem hybrid atau

campuran, sistem kolegial, dan sistem monarki.683 Dari beberapa varian sistem

pemerintahan yang telah disebutkan, sub bab ini akan memfokuskan pembahasan

pada sistem pemerintahan presidensiil karena objek penelitian ini terjadi pada

negara bersistem pemerintahan presidensiil.

Contoh sistem pemerintahan presidensiil (presidential system) yang ideal

ada pada Amerika Serikat karena negara itu merupakan tanah kelahiran sistem

678 Sri Soemantri, Bunga Rampai Hukum Tata Negara Indonesia, Bandung: Alumni, 1992,hlm. 99.

679 Jika pola relasi kekuasaannya berfokus pada lembaga eksekutif, maka sistempemerintahan yang terbentuk adalah sistem presidensiil, sedangkan jika pola relasi kekuasaannyaberfokus pada lembaga legislatif, maka sistem pemerintahan yang terbentuk adalah sistemparlementer. Hanta Yuda A.R., op.cit., hlm. 10.

680 Jimly Asshiddiqie, Pokok-Pokok Hukum …, op.cit., hlm. 311.681 Denny Indrayana, Sistem Presidensiil yang Adil dan Demokratis, Pidato Pengukuhan

Jabatan Guru Besar pada Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada, diucapkan di depan RapatTerbuka Majelis Guru Besar tanggal 6 Februari 2012, Yogyakarta: Universitas Gadjah Mada,2012, hlm. 2.

682 Titik Triwulan Tutik, op.cit., hlm. 149-154.683 Denny Indrayana, Negara Ada dan Tiada: ..., op.cit., hlm. 192-195.


174


tersebut dan memenuhi hampir semua kriteria sistem pemerintahan presidensiil.684

Dalam kehidupan sehari-hari, sistem pemerintahan presidensiil dikenal sebagai

sistem pemerintahan yang penyelenggaraan pemerintahannya dijalankan oleh

Presiden, berbeda dengan sistem pemerintahan parlementer yang penyelenggaraan

pemerintahannya dijalankan oleh Perdana Menteri.

Menurut Douglas V. Verney, asal-usul jabatan Presiden dapat diketahui dari

perkembangan sejarah evolusi sistem pemerintahan parlementer.685 Evolusi sistem

pemerintahan parlementer terjadi dalam tiga fase, fase pertama, berawal dari

sistem pemerintahan monarki yang memposisikan seorang Raja/Ratu (monarch)

sebagai satu-satunya penanggung jawab atas seluruh sistem politik di negaranya;

fase kedua, muncul pada saat terbentuknya Majelis Perwakilan yang berhasil

menandingi kekuasaan monarch dan sekaligus memisahkan wilayah kekuasaan di

antara keduanya, dimana Majelis memegang kekuasaan legislatif dan monarch

memegang kekuasaan eksekutif; dan fase ketiga, kekuasaan eksekutif yang

dipegang oleh monarch semakin menyurut dan perlahan-lahan beralih ke para

menteri yang diangkat dari anggota Majelis dan bertanggung jawab penuh kepada

Majelis.686

Sistem pemerintahan presidensiil merupakan sistem pemerintahan terakhir

yang muncul setelah terjadi pasang-surut praktik penyelenggaraan kekuasaan

negara. Kerangka pemikiran yang mendasari hal itu bermula dari pelaksanaan

kekuasaan negara secara absolut oleh raja dan ratu, lalu kekuasaan itu

didekonsentrasikan kepada perdana menteri, dan akhirnya kekuasaan itu

dihilangkan dan diganti dengan lembaga presiden yang lebih demokratis.687

684 Saldi Isra, Pergeseran Fungsi Legislasi: Menguatnya Model Legislasi Parlementerdalam Sistem Presidensiil Indonesia, Jakarta: RajaGrafindo Persada, 2010, hlm. 31. Jika sistempemerintahan terkait dengan perkembangan sistem parlementer Inggris, maka sistem pemerintahanpresidensiil tidak dapat dipisahkan dari Amerika Serikat.

685 Douglas V. Verney, “Parliamentary Government and Presidential Government” dalamArend Lijphart, Parliamentary Versus Presidential Government, New York: Oxford UniversityPress, 1998, p. 32-33, 40-41. Buku tersebut telah disadur oleh Ibrahim R. dkk, SistemPemerintahan Parlementer dan Presidensiil, Jakarta: RajaGrafindo Persada, 1995. Dikutip dariPusat Studi Hukum dan Kebijakan Indonesia, op.cit., hlm. 8.

686 Ibid.687 Hal inilah yang menjadi penyebab Perancis menghapus sistem kerajaan setelah masa

kekaisaran Napoleon Bonaparte (1852-1870). Abdul Ghoffar, op.cit., hlm. 13.


175


Dari hasil analisis Verney itu, sistem pemerintahan presidensiil dalam

konstitusi tertulis Amerika Serikat merupakan manifestasi langsung dari Revolusi

Amerika yang berhasil menghambat peralihan sistem pemisahan kekuasaan (fase

kedua) ke sistem peleburan kekuasaan (fase ketiga).688 Yurisdiksi antara

kekuasaan legislatif dan kekuasaan yudikatif dipisahkan dari kekuasaan eksekutif

yang dipegang oleh seorang presiden sebagai pengganti monarch dan

pemerintahannya.689

Berlainan dengan Verney, Giovanni Sartori membuat parameter penilaian

yang lebih umum dan sederhana dengan mengemukakan bahwa suatu

pemerintahan dinyatakan sebagai sistem pemerintahan presidensiil murni jika

hanya memenuhi tiga kondisi, yaitu presiden dihasilkan melalui pemilihan

langsung, tidak dapat dijatuhkan oleh parlemen selama masa jabatannya, dan

memimpin langsung pemerintahan yang diangkat olehnya.690

Definisi Sartori itu jelas memperlihatkan tolok-ukur untuk membedakan

sistem pemerintahan presidensiil dan sistem pemerintahan parlementer terletak

pada karakteristik prosedural yang melekat pada lembaga eksekutif (Presiden).691

Jika pendapat Verney dan Sartori disatukan, diperoleh kesimpulan bahwa tujuan

utama dari sistem presidensiil adalah menciptakan pemerintahan yang stabil dan

bertanggung jawab (accountable) kepada publik.692

Berdasarkan tingkat efektivitasnya, ada empat tipologi institusionalisasi

sistem presiden (presidensialisme), yaitu pertama, presidensialisme efektif, yaitu

desain institusi politik dan bangunan sistemnya (struktur konstitusi dan struktur

politik) kokoh dan personalitas serta gaya kepemimpinan Presiden juga kuat (hard

presidentialism-strong president); kedua, presidensialisme akomodatif, yaitu

desain institusi politik dan bangunan sistemnya kokoh tetapi personalitas

kepemimpinan Presiden lemah (hard presidentialism-weak president); ketiga,

presidensialisme konfrontatif, yaitu desain politik dan bangunan sistemnya rapuh

688 Pusat Studi Hukum dan Kebijakan Indonesia, op.cit., hlm. 141.689 Ibid.690 Giovanni Sartori, Comparative Constitutional Engineering: An Inquiry into Structures,

Incentives, and Outcomes, New York: New York University Press, 1997, p. 84, dalam Pusat StudiHukum dan Kebijakan Indonesia, op.cit., hlm. 141.

691 Ibid.692 Ibid.


176


tetapi personalitas kepemimpinan presiden kuat (soft presidentialism-strong

president); dan keempat, presidensialisme reduktif/setengah hati, yaitu desain

institusi politik dan bangunan sistemnya rapuh dan personalitas kepemimpinan

Presiden juga lemah (soft presidentialism-weak president).693

Di dalam sistem pemerintahan presidensiil, hanya dikenal satu eksekutif

sebagai kepala negara (head of state atau chief of state) dan kepala pemerintahan

(head of government atau chief executive) berada pada satu tangan dan tunggal

(single executive).694 Artinya, dalam sistem pemerintahan presidensiil tidak

dikenal pemisahan kekuasaan kepala negara dan kekuasaan kepala pemerintahan.

Hal ini berbeda dengan kedudukan Presiden dalam sistem pemerintahan

parlementer yang hanya memegang kekuasaan sebagai kepala negara, sedangkan

kekuasaan sebagai kepala pemerintahan dipegang oleh Perdana Menteri (Prime

Minister).695

Sistem pemerintahan presidensiil sering pula dinamakan sistem

pemerintahan dengan prinsip pemisahan kekuasaan.696 Pada sistem pemerintahan

presidensiil ini, hubungan antara badan eksekutif dan badan legislatif dipisahkan

secara tegas sehingga badan eksekutif tidak tergantung dan tidak bertanggung

jawab kepada badan legislatif.697 Negara yang menganut sistem pemerintahan

presidensiil ini pasti berbentuk republik, meskipun suatu negara republik belum

tentu menganut sistem pemerintahan presidensiil karena dapat juga menganut

sistem pemerintahan parlementer atau sistem pemerintahan quasi.698

Oleh sebab itu, sistem pemerintahan presidensiil dapat disebut sebagai

subsistem pemerintahan republik karena hanya dijalankan dalam negara yang

berbentuk republik (sesuai dengan sebutannya sebagai sistem pemerintahan

693 Hanta Yuda A.R., op.cit., hlm. 61 dan 62.694 Abdul Ghoffar, op.cit., hlm. 49. Vide Jimly Asshiddiqie, Pokok-Pokok Hukum …,

op.cit., hlm. 311.695 C.F. Strong menyebut jabatan kepala negara sebagai nominal executive dan jabatan

kepala pemerintahan disebut sebagai real executive, sehingga kriteria untuk menentukan suatusistem pemerintahan dapat dilakukan dengan cara mengetahui ada tidaknya pembedaan antara realexecutive dan nominal executive serta mengetahui ada tidaknya hubungan pertanggungjawabanantara cabang eksekutif dan legislatif. Ibid., hlm. 312.

696 Muchyar Yara, op.cit., hlm. 54.697 Ibid.698 Ibid.


177


kepresidenan).699 Sebagai subsistem pemerintahan republik, pemegang kekuasaan

eksekutif tunggal atau Presiden (ambtsdrager) dalam sistem pemerintahan

presidensiil memiliki kedudukan yang kuat dan tidak bertanggung jawab kepada

badan perwakilan rakyat tetapi langsung kepada badan pemilih (electoral

college).700

Menurut Stefan dan Skach, sistem presidensiil murni (pure presidentialism)

merupakan sistem yang mutual-independence karena pemegang kekuasaan

legislatif dan kekuasaan eksekutif mendapat mandat langsung dari pemilih.701

Ciri-ciri sistem pemerintahan presidensiil murni seperti yang dicerminkan

Amerika Serikat adalah sebagai berikut:702

a. Presiden adalah pemegang kekuasaan eksekutif tunggal;

b. Presiden adalah penyelenggara pemerintahan yang bertanggung jawab,selain berbagai wewenang konstitusional yang bersifat prerogatif danbiasanya melekat pada jabatan kepala negara (head of state);

c. Presiden tidak bertanggung jawab kepada badan perwakilan rakyat(Congress) karena itu tidak dapat dikenai mosi tidak percaya olehCongress;

d. Presiden tidak dipilih dan tidak diangkat oleh Congress, karena dalampraktiknya Presiden langsung dipilih oleh rakyat walaupun secaraformal dipilih oleh badan pemilih (electoral college);

e. Presiden memangku jabatan selamat empat tahun (fixed) dan hanyadapat dipilih untuk dua kali masa jabatan berturut-turut (8 tahun) dandalam hal mengganti jabatan Presiden yang bersifat berhalangan tetap,jabatan tersebut paling lama 10 tahun berturut-turut; dan

f. Presiden dapat diberhentikan dalam masa jabatan melalui impeachmentkarena melakukan pengkhianatan (treason), menerima suap (bribery),melakukan kejahatan berat (misdemeanors), dan kejahatan berat lainnya(other big crime).

Secara lebih ringkas, Mahfud M.D. mengemukakan ciri-ciri yang terdapat

dalam sistem pemerintahan presidensiil, yaitu:703

a. Kepala negara menjadi kepala pemerintahan (eksekutif);

b. Pemerintah tidak bertanggung jawab kepada parlemen (DPR);

c. Menteri diangkat dan bertanggung jawab kepada Presiden; dan

699 Bagir Manan, op.cit., hlm. 14.700 Ibid. Vide Jimly Asshiddiqie, Pokok-Pokok Hukum …, op.cit., hlm. 314.701 Alfred Stefan dan Cindy Skach, Constitutional Frameworks and Democratic

Consolidation: Parliamentarinism and Presidentialism, dalam Saldi Isra, op.cit., hlm. 41.702 Bagir Manan, ibid., hlm. 50 dan 51.703 Moh. Mahfud M.D., Dasar dan Struktur …, op.cit., hlm. 74.


178


d. Eksekutif dan legislatif sama-sama kuat.

Sementara itu, ciri-ciri sistem pemerintahan presidensiil menurut Abdul

Hadi Anshary adalah:704

a. Presiden ialah kepala eksekutif yang meimpin kabinet, dimana semuakabinet diangkat dan diberhentikan serta bertanggung jawab kepadaPresiden. Presiden juga sekaligus kepala negara (lambang negara) yangmasa jabatannya telah ditentukan dengan pasti oleh Undang-UndangDasar;

b. Presiden tidak dipilih oleh badan legislatif tetapi dipilih oleh sejumlahpemilih. Oleh karena itu, Presiden bukan bagian dari badan legislatifseperti dalam sistem parlementer;

c. Presiden tidak bertanggung jawab kepada badan legislatif dan dalamhubungan ini Presiden tidak dapat dijatuhkan oleh badan legislatif (diAmerika Serikat, Presiden dijatuhkan melalui impeachment); dan

d. Sebagai imbangannya, Presiden tidak dapat atau tidak mempunyaiwewenang membubarkan legislatif.

Sedangkan menurut Jimly Asshiddiqie, ciri-ciri sistem pemerintahan

presidensiil secara universal adalah:705

a. Terdapat pemisahan kekuasaan yang jelas antara cabang kekuasaaneksekutif dan legislatif;

b. Presiden merupakan eksekutif tunggal dan kekuasaannya tidak terbagiserta hanya ada Presiden dan Wakil Presiden;

c. Kepala pemerintahan adalah sekaligus kepala negara atau sebaliknya;

d. Presiden mengangkat para menteri sebagai pembantu atau sebagaibawahan yang bertanggung jawab kepadanya;

e. Anggota parlemen tidak menduduki jabatan eksekutif dan sebaliknya:

f. Presiden tidak dapat membubarkan ataupun memaksa parlemen;

g. Berlaku prinsip supremasi konstitusi sehingga pemerintahan eksekutifbertanggung jawab kepada konstitusi;

h. Eksekutif bertanggung jawab langsung kepada rakyat yang berdaulat;dan

i. Kekuasaan tersebar dan tidak terpusat seperti dalam sistempemerintahan parlementer.

Keuntungan dari sistem pemerintahan presidensiil adalah lebih menjamin

stabilitas pemerintahan.706 Saldi Isra menambahkan, ada empat keuntungan dasar

704 Abdul Hadi Anshary, “Menuju Trias Politika dalam Sistem Ketatanegaraan Indonesia(Studi Konstitusional) tentang Pemisahan Kekuasan Negara”, (Tesis, Program Magister IlmuHukum Universitas Islam Indonesia, Yogyakarta, 2003), hlm. 125 sebagaimana dikutip dari AbdulGhoffar, op.cit., hlm. 50 dan 51.

705 Jimly Asshiddiqie, Pokok-Pokok Hukum …, op.cit., hlm. 316.706 Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim, op.cit., hlm. 178.


179


sistem pemerintahan presidensiil dengan pola hubungan yang terpisah antara

lembaga eksekutif dan legislatif, yaitu:707

a. Dengan dipilih secara langsung, kekuasaan Presiden menjadi lebihlegitimate karena mendapat mandat langsung (direct mandate) pemilih;

b. Dengan pemisahan itu setiap lembaga negara dapat melakukanpengawasan terhadap lembaga negara lainnya untuk mencegahterjadinya penumpukan dan penyalahgunaan kekuasaan;

c. Dengan posisi sentral dalam jabatan eksekutif, Presiden dapatmengambil kebijakan strategis yang amat menentukan secara cepat(speed and decisiveness); dan

d. Dengan masa jabatan yang tetap, posisi Presiden jauh lebih stabildibandingkan Perdana Menteri yang bisa diganti setiap waktu.

Tidak berbeda jauh dengan pendapat Saldi Isra, Abdul Hadi Anshary juga

menyebutkan keuntungan sistem pemerintahan presidensiil, yaitu: 708

a. Terjadi stabilitas eksekutif yang didasarkan pada masa jabatan Presiden.Stabilitas eksekutif ini berlawanan arah dengan instabilitas eksekutifyang biasanya melahirkan suatu sistem parlementer dari penggunaankekuasaan legislatif untuk membentuk kabinet melalui mosi tidakpercaya atau sebagai akibat dari hilangnya dukungan mayoritasterhadap kabinet di parlemen;

b. Pemilihan kepala pemerintahan oleh rakyat secara langsung dipandanglebih demokratis daripada pemilihan tak langsung, formal atau informal,dalam sistem parlementer. Memang dalam demokrasi tidak ada tuntutanuntuk memilih pejabat pemerintah secara langsung oleh rakyat, tetapijika Presiden dipilih secara langsung akan memiliki validitas demokrasiyang tinggi; dan

c. Dalam sistem pemerintahan presidensiil terjadi pemisahan kekuasaanyang berarti pemerintahan dibatasi, sehingga jaminan atas perlindungankebebasan individu atas tirani pemerintah akan terminimalisasi.

Sistem pemerintahan presidensiil juga memiliki kelemahan. Kelemahannya,

sistem pemerintahan presidensiil cenderung menempatkan lembaga eksekutif

sebagai bagian kekuasaan yang sangat berpengaruh karena kekuasaannya cukup

besar sehingga diperlukan pengaturan konstitusional, seperti mengakomodasi

sistem multipartai, untuk mengurangi dampak negatif kelemahan bawaan dari

sistem pemerintahan presidensiil.709 Bahkan, sangat mungkin terjadi perbedaan

707 Saldi Isra, op.cit., hlm. 42.708 Abdul Hadi Anshary dalam Abdul Ghoffar, op.cit., hlm. 51 dan 52.709 Jimly Asshiddiqie, Konstitusi dan …, op.cit., hlm. 75.


180


pendapat antara eksekutif dan legislatif mengenai apa yang ditetapkan sebagai

tujuan negara.710

Terkait dengan hal itu, Abdul Hadi Anshary mengemukakan tiga kelemahan

sistem pemerintahan presidensiil, yaitu:711

a. Mudah terjadi kemandekan dalam hubungan eksekutif dan legislatif.Inilah yang menjadi konsekuensi utama yang dialami Amerika Serikat,yang kemudian menuntut reformasi kelembagaan secara mendasar.Solusi pemecahan apabila terjadi kemandekan itu adalah denganmeningkatkan kekuasaan Presiden dan mengurangi kekuasaan legislatifsehingga Presiden dapat menjadi penggerak sistem pemerintahan yanglebih aktif dan efektif;

b. Dapat terjadi kekakuan temporal. Ini terlihat dari masa jabatan Presidenyang kaku dan tidak berkelanjutan sehingga Pemerintah tidak diberikesempatan untuk mengeluarkan kebijakan yang revolusioner yangsesuai dengan keadaan; dan

c. Mempunyai cacat bawaan karena sistem ini berjalan atas dasar aturan“pemenang menguasai semuanya”, sehingga politik demokrasi menjadisebuah permainan dengan semua potensi konfliknya. Dalam pemilihanPresiden, hanya seorang calon dan satu partai yang menang. Hal ituakan menyulitkannya untuk bernegosiasi dengan oposisi dalammenghadapi berbagai permasalahan yang dapat memecah-belah,sehingga dalam hal ini politik menjadi eksklusif, bukan inklusif.

Dengan pemisahan secara jelas antara pemegang kekuasaan eksekutif dan

legislatif atas dasar prinsip clear-cut separation of powers, pembentukan (kabinet)

pemerintah dalam sistem pemerintahan presidensiil tidak tergantung pada proses

politik di lembaga legislatif.712

Pada sistem pemerintahan presidensiil, pembentukan kabinet dilakukan

sendiri oleh Presiden dan sangat tergantung pada visi politiknya, baik dalam

menetapkan komposisi dan personel kementerian, maupun tipe kabinetnya,

apakah kabinet partai, kabinet nasional, atau kabinet koalisi.713 Jika kabinet partai,

710 Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim, op.cit. Lihat juga Nomensen Sinamo,Perbandingan Hukum Tata Negara, Jakarta: Jala Permata Aksara, 2010, hlm. 70.

711 Abdul Hadi Anshary, op.cit., hlm. 18, sebagaimana dikutip dari Abdul Ghoffar, op.cit.,hlm. 53.

712 Saldi Isra, op.cit., hlm. 41. Konsekuensinya, cabang kekuasaan eksekutif dan legislatiftidak dibutuhkan mempunyai hubungan kerja sama (the president has no format relationship withthe legislature). Ensiklopedia Wikipedia, “Presidential System”, http://en.wikipedia.org/wiki/Presidential_system, diakses pada tanggal 27 September 2012.

713 M. Solly Lubis, Hukum Tata Negara, Bandung: Mandar Maju, 2008, hlm. 120. Dalammembagi kabinet, M. Solly Lubis menggunakan tiga ukuran tertentu, yaitu (i) siapakah yangbertanggung jawab atas pelaksanaan tugas eksekutif dari kabinet; (ii) apakah pembentukan kabinetitu dicampuri oleh parlemen; dan (iii) bagaimana susunan personalia kabinet itu dengan kekuatan


181


semua menterinya berasal dari satu partai politik saja dan mempunyai fraksi

terkuat di DPR; namun jika kabinet nasional, para menterinya diambil dari hampir

semua partai politik yang mempunyai fraksi di DPR; sedangkan jika kabinet

koalisi, para menterinya berasal dari beberapa partai politik atau fraksi yang

secara bersama-sama menjadi fraksi terkuat di DPR.714

Sebelum amendemen UUD 1945, sistem pemerintahan yang digunakan di

Indonesia bukanlah sistem pemerintahan presidensiil melainkan sistem

pemerintahan quasi-presidensiil (sistem pemerintahan presidensiil dengan ciri

parlementer atau semi-presidensiil) karena majelis atau parlemen masih memiliki

supremasi atas Presiden (parliamentary supremacy).715 Salah satu indikatornya,

Presiden dan DPR masih membuat undang-undang secara bersama-sama dan

kedudukannya dapat dijatuhkan MPR sewaktu-waktu karena masih menjabat

sebagai Mandataris MPR yang melaksanakan Garis-Garis Besar Haluan Negara

(GBHN).716

Sistem pemerintahan quasi-presidensiil yang digunakan pada masa

prareformasi ini memiliki kelemahan sehingga ketika terjadi resesi ekonomi dan

krisis kepercayaan muncul tekanan untuk mengganti Presiden dan bentuk sistem

pemerintahan yang berlaku. Tekanan untuk mengganti Presiden berhasil

dilakukan, namun tidak dengan penggantian sistem pemerintahan karena ternyata

mayoritas rakyat Indonesia tidak menginginkan sistem pemerintahan presidensiil

diganti. Justru pandangan yang mengemuka dalam pembahasan perubahan UUD

politik yang ada di parlemen. Dari ukuran pertama, kabinet terbagi atas kabinet ministerial dankabinet presidensiil. Kemudian dari ukuran kedua, kabinet terbagi atas kabinet parlementer dankabinet ekstra parlementer. Lalu dari ukuran ketiga, kabinet terbagi atas kabinet partai, kabinetkoalisi, dan kabinet nasional (hlm. 111-115).

714 Ibid., hlm. 120.715 Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim, op.cit., hlm. 179. Vide Titik Triwulan Tutik,

op.cit., hlm 157.716 Ibid. Sebelum perubahan UUD 1945, mekanisme pemberhentian Presiden dapat dilihat

dalam TAP MPR Nomor III/MPR/1978 tentang Kedudukan dan Hubungan Tata Kerja LembagaTertinggi Negara dengan/atau AntarLembaga-Lembaga Tinggi Negara. Dalam Pasal 7 TAP MPRtersebut, DPR dapat menyampaikan memorandum untuk mengingatkan Presiden dan apabilaPresiden tidak memperhatikan memorandum tersebut dalam arti tidak memperbaiki kesalahannyamaka DPR dapat meminta MPR untuk mengadakan Sidang Istimewa dengan agenda memintapertanggungjawaban Presiden. Vide Jazim Hamidi dan Mustafa Lutfi, Civic Education: AntaraRealitas Politik dan Implementasi Hukumnya, Jakarta: Gramedia Pustaka Utama, 2010, hlm. 147.


182


1945 adalah mempertahankan dan mempertegas sistem pemerintahan

presidensiil.717

Penegasan sistem yang disebut Saldi Isra sebagai pemurnian atau purifikasi

sistem presidensiil, dapat dilakukan melalui enam cara, yaitu: (i) mengubah proses

pemilihan Presiden/Wakil Presiden dari pemilihan dengan sistem perwakilan

(mekanisme pemilihan di MPR) menjadi pemilihan secara langsung; (ii)

membatasi periodisasi masa jabatan Presiden/Wakil Presiden; (iii) memperjelas

proses pemakzulan (impeachment) Presiden/Wakil Presiden; (iv) menentukan

larangan bagi Presiden untuk membubarkan Presiden; (v) memperbarui atau

menata ulang eksistensi MPR; dan (vi) melembagakan mekanisme pengujian

undang-undang (judicial review).718 Oleh karena itu sesuai dengan hasil

kesepakatan MPR ketika mengubah UUD 1945, purifikasi sistem pemerintahan

presidensiil seharusnya dilanjutkan dengan menata ulang fungsi legislasi (ius

constituendum) dan untuk merealisasikan hal itu perlu dilakukan perubahan UUD

1945.719

2. Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet sebagai LembagaPendukung dalam Sistem Pemerintahan Presidensiil

Secara umum, kehadiran lembaga penunjang dapat dilihat sebagai jalan

keluar atas kondisi buruknya kinerja lembaga negara, tingginya beban kerja

lembaga negara, tuntutan masyarakat sipil, penyesuaian negara terhadap

perkembangan sistem ketatanegaraan, perkembangan kewenangan karena

kompleksitas permasalahan yang dihadapi negara dan masyarakat.720 Menurut

Firmansyah Arifin, ada beberapa hal yang menjadi inti dan mempengaruhi banyak

pembentukan lembaga negara baru, yaitu:721

717 Vijf fundamentele. Vide catatan kaki nomor 17, hlm. 3.718 Saldi Isra, op.cit., hlm. 63-71.719 Ibid., hlm. 332. Penguatan sistem pemerintahan presidensiil merupakan poin krusial

yang direkomendasikan oleh para peserta Program Pendidikan Reguler Angkatan XLVIILemhannas apabila dilakukan amendemen yang kelima terhadap UUD 1945, Vide WHY, “DengarAspirasi Rakyat: Amandemen Konstitusi untuk Penguatan Sistem Presidensiil”, Kompas, 17Oktober 2012, hlm. 5.

720 Tim Antarkementerian Pengkajian Penataan Lembaga Non Struktural, Kajian PenataanLembaga Non Struktural: Analisis terhadap Eksistensi 11 Lembaga Non Struktural, Jakarta:Sekretariat Negara Republik Indonesia, 2010, hlm. 16.

721 Dalam Gunawan A. Tauda, op.cit., hlm. 89.


183


a. Tiadanya kredibilitas lembaga negara yang telah ada akibat asumsiadanya korupsi yang sistemik, mengakar, dan sulit diberantas;

b. Tidak independennya lembaga negara yang ada karena satu sama lainhanya tunduk di bawah pengaruh satu kekuasaan negara atau kekuasaanlainnya;

c. Ketidakmampuan lembaga negara yang ada untuk melakukan tugasyang urgen dilakukan dalam masa transisi demokrasi karena persoalanbirokrasi dan KKN;

d. Pengaruh global, dengan pembentukan apa yang dinamakan auxilliaryorgan state agency atau watchdog institution di banyak negara;

e. Tekanan lembaga internasional, tidak hanya sebagai prasyarat untukmemasuki pasar global tetapi juga untuk membuat demokrasi sebagaisatu-satunya jalan bagi negara yang asalnya berada di bawah kekuasaanotoriter.

Terkait hal itu, Jimly Asshiddiqie menyatakan ada 34 macam subjek hukum

kelembagaan atau subjek hukum tata negara atau tata usaha negara yang

keberadaannya disebut dalam UUD 1945, yaitu: 722

1) MPR, diatur dalam Bab II Pasal 2 dan Pasal 3 UUD 1945;

2) Presiden, diatur dalam Bab III Pasal 4 sampai dengan Pasal 16 UUD1945;

3) Wakil Presiden, diatur dalam Pasal 4 ayat (2) UUD 1945;

4) Menteri dan Kementerian Negara, diatur dalam Bab V Pasal 17 UUD1945;

5) Menteri Dalam Negeri sebagai triumvirat, diatur dalam Pasal 8 ayat (3)UUD 1945;

6) Menteri Luar Negeri sebagai triumvirat, diatur dalam Pasal 8 ayat (3)UUD 1945;

7) Menteri Pertahanan sebagai triumvirat, diatur dalam Pasal 8 ayat (3)UUD 1945;

8) Dewan Pertimbangan Presiden, diatur dalam Pasal 16 UUD 1945;

9) Duta, diatur dalam Pasal 13 ayat (1), (2), dan (3) UUD 1945;

10) Konsul, diatur dalam Pasal 13 ayat (1) UUD 1945;

11) Pemerintahan Daerah Provinsi, diatur dalam Pasal 18 ayat (1) UUD1945;

12) Gubernur/Kepala Pemerintah Daerah Provinsi, diatur dalam Pasal 18ayat (4) UUD 1945;

13) DPRD Provinsi, diatur dalam Pasal 18 ayat (3) UUD 1945;

14) Pemerintahan Daerah Kabupaten, diatur dalam Pasal 18 ayat (2), (3),(5), (6) dan (7) UUD 1945;

15) DPRD Kabupaten, diatur dalam Pasal 18 ayat (3) UUD 1945;

16) Bupati/Kepala Pemerintah Daerah Kabupaten, diatur dalam Pasal 18ayat (4) UUD 1945;

722 Jimly Asshiddiqie, Perkembangan dan Konsolidasi ..., op.cit., hlm. 57-59.


184


17) Pemerintahan Daerah Kota, diatur dalam Pasal 18 ayat (2), (3), (5), (6)dan (7) UUD 1945;

18) Walikota/Kepala Pemerintah Daerah Kota, diatur dalam Pasal 18 ayat(4) UUD 1945;

19) DPRD Kota, diatur dalam Pasal 18 ayat (3) UUD 1945;

20) Satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus, diatur dalam Pasal18B UUD 1945;

21) DPR, diatur dalam Bab VII Pasal 17 sampai dengan Pasal 22B UUD1945;

22) DPD, diatur dalam Pasal VII A Pasal 22C dan Pasal 22D UUD 1945;

23) KPU, diatur dalam Pasal VII B Pasal 22E UUD 1945;

24) Bank sentral, diatur dalam Pasal 23D UUD 1945;

25) BPK, diatur dalam Bab VIII A Pasal 23E, Pasal 23 F, dan Pasal 23GUUD 1945;

26) MA, diatur dalam Pasal 24 dan Pasal 24A UUD 1945;

27) KY, diatur dalam Pasal 24B UUD 1945;

28) MK, diatur dalam Pasal 24C UUD 1945;

29) TNI, diatur dalam Bab XII Pasal 30 ayat (2) UUD 1945;

30) TNI AD, diatur dalam Pasal 10 jo. Pasal 30 ayat (3) UUD 1945;

31) TNI AL, diatur dalam Pasal 10 jo. Pasal 30 ayat (3) UUD 1945;

32) TNI AU, diatur dalam Pasal 10 jo. Pasal 30 ayat (3) UUD 1945;

33) POLRI, diatur dalam Bab XII Pasal 30 ayat (2) UUD 1945; dan

34) Badan lain yang fungsinya berkaitan dengan kekuasaan kehakiman.

Ke-34 lembaga itu dapat dibedakan berdasarkan fungsi dan hierarkinya.

Berdasarkan fungsinya, lembaga itu dapat dibedakan menjadi lembaga utama atau

primer (primary constitutional organ) dan lembaga pendukung atau penunjang

(auxilliary state organ), sedangkan berdasarkan hierarkinya, lembaga itu dapat

digolongkan menjadi organ lapis pertama, organ lapis kedua, dan organ lapis

ketiga.723

Menurut Janedjri M. Gaffar, kelembagaan negara berdasarkan UUD 1945

dapat diklasifikasikan menjadi enam kategori, yaitu pertama, lembaga utama yang

melaksanakan cabang kekuasaan tertentu; kedua, lembaga negara yang bukan

pelaksana salah satu cabang kekuasaan tetapi keberadaannya diperlukan untuk

mendukung salah satu lembaga pelaksana cabang kekuasaan tertentu; ketiga,

lembaga yang ditentukan untuk melaksanakan kekuasaan tertentu tanpa mengatur

nama dan pembentukan lembaganya; keempat, lembaga yang ditentukan secara

umum dan menyerahkan pengaturan lebih lanjut kepada undang-undang; kelima,

723 Jimly Asshiddiqie, Perkembangan dan Konsolidasi ..., op.cit., hlm. xi dan 106.


185


lembaga yang berada di bawah Presiden untuk melaksanakan fungsi tertentu; dan

keenam, lembaga di tingkat daerah.724

Jika merujuk pada hal tersebut, maka Kementerian Sekretariat Negara dan

Sekretariat Kabinet termasuk kategori organ lapis kedua yang berfungsi sebagai

lembaga negara pendukung atau penunjang (state auxilliary organ) di lingkungan

eksekutif.725 Meskipun tidak disebutkan secara jelas nomenklaturnya dalam UUD

1945, Kementerian Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet merupakan

lembaga yang berada di bawah Presiden untuk membantu dan mendukung

pelaksanaan tugas Presiden atau wewenang tertentu yang berada dalam wilayah

kekuasaan Presiden.726 Pembentukan, pengubahan, ataupun pembubaran kedua

lembaga itu sepenuhnya merupakan kewenangan Presiden selaku kepala eksekutif

(chief of executive).

Presiden sebagai pemegang kekuasaan pemerintahan diberi kewenangan

untuk mengangkat dan memberhentikan menteri berdasarkan ketentuan Pasal 17

ayat (2) UUD 1945 karena hal itu merupakan bagian yang tidak terpisahkan dari

kewenangan mutlak (hak prerogatif) Presiden sebagai kepala negara sekaligus

kepala pemerintahan dalam sistem pemerintahan presidensiil. Menurut Hajriyanto,

Presiden merupakan pemegang kekuasaan tertinggi yang mendapat mandat dari

rakyat dan diberi kewenangan yang relatif besar dan memegang fungsi

eksekutorial.727 Artinya, Presiden sebagai kepala eksekutif tertinggi dapat

menggunakan kewenangannya untuk mengevaluasi, atau bahkan mengganti

menteri yang dianggap bermasalah.728

Di dalam UUD 1945, baik sebelum maupun sesudah perubahan, pengaturan

mengenai kewenangan itu diatur dalam bab tersendiri dan terpisah dari bab yang

724 Janedjri M. Gaffar, “Penataan Lembaga Negara”, Seputar Indonesia, 19 Februari 2006,hlm. 64, http://www.mahkamahkonstitusi.go.id/public/content/infoumum/artikel/pdf/makalah_3%20Kliping%2064-96.pdf, diakses pada tanggal 29 Oktober 2012.

725 Ibid., hlm. 109. Lembaga negara dapat berada dalam ranah eksekutif, legislatif, danyudikatif atauupun bersifat campuran. Organ lapis pertama disebut lembaga tinggi negara (hanyauntuk memudahkan pembagian), organ lapis kedua disebut lembaga negara, dan organ lapis ketigadisebut lembaga daerah. Pengelompokan itu berpengaruh pada derajat protokolernya, contohPresiden, Menteri, dan Kepala Badan.

726 Hal ini didasari atas opini yang dikemukakan Janedjri M. Gaffar, ibid.727 Vide NTA, “Presiden Semestinya Tegas kepada Menteri”, Kompas, Senin, 3 Desember

2012, hlm. 2.728 Ibid.


186


mengatur tentang kekuasaan Presiden. Bab V Kementerian Negara dipisahkan

dari Bab III Kekuasaan Pemerintahan Negara karena struktur ketatanegaraan

sudah berubah dan kedudukan menteri dianggap sangat penting dalam sistem

ketatanegaraan Indonesia.729

Menteri adalah pembantu Presiden yang memimpin kementerian, sedangkan

kementerian adalah perangkat pemerintah yang membidangi urusan tertentu

dalam pemerintahan.730 Menteri adalah jabatan politik, sedangkan kementerian

diisi oleh pegawai negeri sipil dengan jabatan yang diisi melalui pengangkatan

dan pemberhentian secara administratif.731 Dalam hal ini, seyogyanya dalam

percakapan sehari-hari tidak digunakan lagi kata “menteri negara” dan

“kementerian negara” karena kedua kata itu telah dilekatkan frasa “yang

selanjutnya disebut” sehingga penyebutannya cukup hanya “menteri” dan

“kementerian”, seperti contoh Menteri Lingkungan Hidup (bukan Menteri Negara

Lingkungan Hidup) dan Kementerian Badan Usaha Milik Negara (bukan

Kementerian Negara Badan Usaha Milik Negara).732

Dalam sistem pemerintahan presidensiil, Presiden sebagai kepala eksekutif

yang berperan selaku kepala negara dan kepala pemerintahan, membawahi

sejumlah pejabat yang pada dasarnya digolongkan pada tiga kelompok, yaitu:733

1) Kelompok I, yaitu kelompok yang memiliki status sebagai menteri,pejabat yang diperlakukan seperti menteri, dan para pejabat lain yangkarena sifat tugasnya bertanggung jawab langsung kepada dan berada dibawah Presiden;

2) Kelompok II, yaitu para pejabat senior lain, misalnya para ketualembaga pemerintah non kementerian, yang diangkat dan diberhentikanoleh Presiden dan bertanggung jawab langsung kepada Presiden; dan

3) Kelompok III, yaitu kelompok pejabat yang menyelenggarakansebagian tugas umum pemerintahan dan pembangunan di masing-masing bidang.

Akan tetapi jika melihat praktik ketatanegaraan Indonesia dari masa Orde

Lama hingga saat ini, dikenal empat macam kategori menteri, yaitu:734

729 Ibid., hlm. 173 dan 174.730 Vide ketentuan Pasal 1 angka 1 dan 2 Undang-Undang Nomor 39 Tahun 2008.731 Jimly Asshiddiqie, Pokok-Pokok Hukum ..., op.cit., hlm. 367.732 Perhatikan ketentuan Pasal 1 Peraturan Presiden Nomor 47 Tahun 2009 tentang

Pembentukan dan Organisasi Kementerian Negara yang menyebutkan frasa “Dengan PeraturanPresiden ini dibentuk Kementerian Negara, yang selanjutnya disebut dengan Kementerian ...”.

733 Sondang P. Siagian, Kerangka Ilmu Administrasi, Jakarta: Rineka Cipta, 2001, hlm. 115.


187


a. Menteri koordinator, merupakan menteri yang mengoordinasikanbeberapa urusan tertentu dalam pemerintahan, contohnya MenteriKoordinator Bidang Politik, Hukum, dan Keamanan; MenteriKoordinator Bidang Perekonomian; dan Menteri Koordinator BidangKesejahteraan Rakyat;

b. Menteri dengan portofolio kementerian, merupakan menteri yangmemimpin suatu kementerian dan memiliki perangkat aparaturpemerintahan pendukung yang menjangkau sampai ke lapisanpemerintahan di daerah melalui aparatur dekonsentrasi di tingkatprovinsi dan/atau bahkan sampai ke tingkat kabupaten/kota, contohnyaMenteri Dalam Negeri;

c. Menteri tanpa portofolio kementerian (sering disebut menteri negara),merupakan menteri yang tidak memimpin suatu kementerian dan tidakdapat mengatur publik atau tidak boleh diberi kewenangan regulasikarena tidak memiliki aparatur birokrasi yang dapat mendukungpelaksanaan tugas untuk mengimplementasikan pengaturan yangdibuatnya, sebagai contoh Menteri Sekretaris Negara; dan

d. Menteri muda (junior minister), merupakan istilah yang diberikan padamasa pemerintahan Presiden Soekarno dan Presiden Soeharto untukmenyebut menteri negara pembantu Presiden yang diperbantukankepada menteri negara lainnya dengan tugas pokok mengikuti danmelakukan koordinasi pelaksanaan kebijakan dan program di bidangtertentu dalam kegiatan pemerintahan negara yang mendesak dan perluditangani secara lebih intensif, contohnya Menteri Muda SekretarisKabinet.

Meskipun kedudukannya tergantung pada Presiden, jabatan menteri

merupakan jabatan yang sangat penting karena dalam praktiknya para menteri

itulah yang menjalankan kekuasaan pemerintah (pouvoir executif).735 Dalam arti

sebenarnya, para menteri itu merupakan pimpinan pemerintahan di bidang

tugasnya masing-masing.736

Dalam bentuk bagaimanapun juga, jabatan menteri adalah pemegang

kekuasaan pemerintahan karena menterilah yang langsung memimpin

pemerintahan yang dibagi kepada berbagai kementerian menurut kebutuhan

masyarakat dan zamannya.737 Menteri memiliki pengaruh besar dalam

menentukan politik negara yang menyangkut lingkup pekerjaan kementeriannya

sehingga seseorang yang dipilih dan diangkat oleh Presiden untuk menduduki

734 Jimly Asshiddiqie, Pokok-Pokok Hukum ..., op.cit., hlm. 367-371. Vide SekretariatNegara Republik Indonesia, Sekretariat ..., op.cit., hlm. 146.

735 Vide Penjelasan UUD 1945 yang terkait dengan menteri negara bukan pegawai tinggibiasa.

736 Jimly Asshiddiqie, Perkembangan dan Konsolidasi ..., op.cit., hlm. 175.737 Z.A. Ahmad, op.cit., hlm. 14.


188


jabatan menteri harus didasarkan atas kriteria kecakapannya bekerja, bukan

karena jasa politiknya ataupun imbalan terhadap dukungan kelompok atau partai

politik terhadap Presiden.738

Jabatan menteri dalam sistem pemerintahan presidensiil harus dipahami

berbeda dari jabatan menteri dalam sistem pemerintahan parlementer yang murni

bersifat politik.739 Hak dan tanggung jawab menteri pada sistem pemerintahan

parlementer bersifat positif, sedangkan hak dan tanggung jawab menteri pada

sistem pemerintahan presidensiil bersifat negatif (meskipun dalam praktiknya

menteri mempunyai tanggung jawab penuh kepada Presiden).740

Penyusunan kabinet tidak boleh didasarkan atas logika sistem parlementer

yang dibangun atas dasar koalisi antarpartai politik pendukung Presiden dan

Wakil Presiden, melainkan dibangun atas dasar merit system (sistem penilaian

jasa).741 Dalam sistem presidensiil, yang murni bersifat politik hanyalah Presiden

dan Wakil Presiden, sedangkan jabatan menterinya disamping bersifat politik juga

bersifat teknis.742 Oleh karena itu, menteri dalam sistem pemerintahan presidensiil

membutuhkan kualifikasi politik (syarat kapabilitas) sekaligus kualifikasi teknis

(syarat akseptabilitas).743

Persyaratan untuk dapat diangkat menjadi menteri adalah:744

a. Warga negara Indonesia;

b. Bertakwa kepada Tuhan Yang Maha Esa;

c. Setia kepada Pancasila sebagai dasar negara, UUD 1945, dan cita-citaproklamasi kemerdekaan;

d. Sehat jasmani dan rohani;

e. Memiliki integritas dan kepribadian yang baik; dan

f. Tidak pernah dipidana penjara berdasarkan berdasarkan putusanpengadilan yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap karena

738 Ibid.739 Jimly Asshiddiqie, Pokok-Pokok Hukum ..., op.cit., hlm. 369.740 Z.A. Ahmad, op.cit., hlm. 14. Sebagaimana diketahui, dalam sistem pemerintahan

parlementer, para menteri bertanggung jawab secara langsung kepada parlemen atas pelaksanaanurusan pemerintahannya (pertanggungjawaban positif), sedangkan dalam sistem pemerintahanpresidensiil, menteri tidak bertanggung jawab kepada parlemen melainkan bertanggung jawabsecara langsung kepada Presiden dan Presiden melaporkan hasil pelaksanaan urusanpemerintahannya kepada parlemen (pertanggungjawaban negatif).

741 Jimly Asshiddiqie, Perkembangan dan Konsolidasi ..., op.cit., hlm. 175 dan 176.742 Jimly Asshiddiqie, Pokok-Pokok Hukum ..., op.cit.743 Ibid.744 Vide ketentuan Pasal 22 ayat (2) Undang-Undang Nomor 39 Tahun 2008.


189


melakukan tindak pidana yang diancam dengan pidana penjara limatahun atau lebih.

Dalam ketentuan Pasal 17 ayat (1) dan ayat (3) UUD 1945, menteri yang

diangkat dan diberhentikan itu berkewajiban membantu Presiden dengan

membidangi urusan tertentu dalam pemerintahan. Urusan tertentu dalam

pemerintahan itu terdiri atas tiga jenis, yaitu:745

a. Urusan pemerintahan yang nomenklatur Kementeriannya secara tegasdisebutkan dalam UUD 1945, meliputi urusan luar negeri, dalam negeri,dan pertahanan;

b. Urusan pemerintahan yang ruang lingkupnya disebutkan dalam UUD1945, meliputi urusan agama, hukum, keuangan, keamanan, hak asasimanusia, pendidikan, kebudayaan, kesehatan, sosial, ketenagakerjaan,industri, perdagangan, pertambangan, energi, pekerjaan umum,transmigrasi, transportasi, informasi, komunikasi, pertanian,perkebunan, kehutanan, peternakan, kelautan, dan perikanan; dan

c. Urusan pemerintahan dalam rangka penajaman, koordinasi, dansinkronisasi program pemerintah, meliputi urusan perencanaanpembangunan nasional, aparatur negara, kesekretariatan negara, badanusaha milik negara, pertanahan, kependudukan, lingkungan hidup, ilmupengetahuan, teknologi, investasi, koperasi usaha kecil dan menengah,pariwisata, pemberdayaan perempuan, pemuda, olahraga, perumahan,dan pembangunan kawasan atau daerah tertinggal.

Di dalam ketentuan Undang-Undang itu disebutkan, salah satu urusan

pemerintahan dalam rangka penajaman, koordinasi, dan sinkronisasi program

pemerintah ialah kesekretariatan negara. Berdasarkan ketentuan Undang-Undang

itu pula dibentuk Peraturan Presiden Nomor 47 Tahun 2009 tentang Pembentukan

dan Organisasi Kementerian Negara sebagaimana telah diubah tiga kali terakhir

dengan Peraturan Presiden Nomor 91 Tahun 2011, yang untuk pertama kalinya

menyebutkan nomenklatur Kementerian Sekretariat Negara.746

Dalam Peraturan Presiden tersebut, Kementerian Sekretariat Negara

diletakkan pada urutan keempat dari 34 kementerian, di bawah tiga kementerian

koordinator dan di atas kementerian triumvirat.747 Akan tetapi, dalam kelompok

745 Vide ketentuan Pasal 4 ayat (2) dan Pasal 5 ayat (1), (2), dan (3) Undang-Undang Nomor39 Tahun 2008 tentang Kementerian Negara.

746 Perhatikan ketentuan Pasal 1 Peraturan Presiden Nomor 47 Tahun 2009 sebagaimanatelah diubah tiga kali terakhir dengan Peraturan Presiden Nomor 91 Tahun 2011.

747 Ibid. Tiga kementerian koordinator dimaksud ialah Kementerian Koordinator BidangPolitik, Hukum, dan Keamanan; Kementerian Koordinator Bidang Perekonomian; danKementerian Koordinator Bidang Kesejahteraan Rakyat. Sementara itu, yang dimaksud


190


kementerian penajaman, koordinasi, dan sinkronisasi, Kementerian Sekretariat

Negara berada pada urutan pertama dari sebelas kementerian.748

Peraturan Presiden Nomor 47 Tahun 2009 juga menetapkan pengaturan

mengenai kedudukan, tugas, fungsi, dan susunan organisasi pada kelompok

kementerian penajaman, koordinasi, dan sinkronisasi.749 Namun, segala

pengaturan mengenai hal tersebut dikecualikan dari Kementerian Sekretariat

Negara yang mengaturnya dengan Peraturan Presiden tersendiri.750

Pengecualian sebagaimana dimaksud Pasal 47 ayat (2) Peraturan Presiden

itu disebabkan karakteristik tugas, fungsi, dan susunan organisasi Kementerian

Sekretariat Negara berbeda dengan kementerian lainnya.751 Karakteristik

dimaksud terlihat dari tugas dan fungsi Kementerian Sekretariat Negara yang

dititikberatkan pada pelayanan teknis, administratif, dan analisis kepada Presiden

dan Wakil Presiden dalam menyelenggarakan kekuasaan negara dan susunan

organisasinya yang terdiri dari beberapa sekretariat.

Lantaran menindaklanjuti ketentuan Undang-Undang dan Peraturan

Presiden itu, maka ketika terjadi perubahan organisasi Sekretariat Negara pada

masa pemerintahan Presiden Susilo Bambang Yudhoyono, nomenklatur

“Kementerian Sekretariat Negara” digunakan sebagai judul peraturan pada

Peraturan Presiden Nomor 58 Tahun 2010 sebagaimana telah diubah dengan

Peraturan Presiden Nomor 80 Tahun 2010. Penggunaan nomenklatur itu juga

menjadi salah satu pertimbangan untuk memisahkannya dengan legal instrument

kementerian triumvirat ialah Kementerian Dalam Negeri, Kementerian Luar Negeri, danKementerian Pertahanan.

748 Vide ketentuan Pasal 47 ayat (1) Peraturan Presiden Nomor 47 Tahun 2009 sebagaimanatelah diubah tiga kali terakhir dengan Peraturan Presiden Nomor 91 Tahun 2011.

749 Vide ketentuan Pasal 48-67 Peraturan Presiden Presiden Nomor 47 Tahun 2009sebagaimana telah diubah tiga kali terakhir dengan Peraturan Presiden Nomor 91 Tahun 2011.

750 Perhatikan ketentuan Pasal 47 ayat (2) Peraturan Presiden Presiden Nomor 47 Tahun2009 sebagaimana telah diubah tiga kali terakhir dengan Peraturan Presiden Nomor 91 Tahun2011. Penggunaan kata “dengan” memang dimaksudkan agar pengaturan mengenai kedudukan,tugas, fungsi, dan susunan organisasi Kementerian Sekretariat Negara diatur secara khusus.

751 Hal ini sempat menjadi pertanyaan dalam pembahasan rancangan Peraturan Presidendimaksud karena berdasarkan Undang-Undang Nomor 39 Tahun 2008 pengaturan mengenai tugas,fungsi, dan susunan organisasi Kementerian Sekretariat Negara sama dengan kementerian lain.Vide ketentuan Pasal 7, Pasl 8 ayat (3), dan Pasal 9 ayat (4) Undang-Undang Nomor 39 Tahun2008. Tetapi setelah melalui pembahasan di tingkat pimpinan, disepakati untuk mengecualikanKementerian Sekretariat Negara dari pasal pengaturan dalam Peraturan Presiden Nomor 47 Tahun2009.


191


Sekretariat Kabinet yang ditetapkan kemudian dengan Peraturan Presiden Nomor

82 Tahun 2010.

Sebelum Undang-Undang dan Peraturan Presiden itu terbentuk, dasar

hukum pembentukan Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet hanya didasarkan

pada ketentuan Pasal 4 ayat (1) UUD 1945 dan penaskahannya disatukan. Namun

setelah Undang-Undang dan Peraturan Presiden itu terbentuk, penaskahannya

dipisah dan dasar hukum pembentukan Kementerian Sekretariat Negara dan

Sekretariat Kabinet menjadi berbeda.752 Pada pembentukan Kementerian

Sekretariat Negara, kekuasaan prerogatif Presiden dikonversikan oleh Undang-

Undang menjadi kementerian, sedangkan pada pembentukan Sekretariat Kabinet,

kekuasaan itu tidak dikonversikan oleh Undang-Undang sehingga Sekretariat

Kabinet bukanlah kementerian melainkan lembaga pemerintah setingkat

kementerian.753

Terlepas dari apapun status kelembagaannya, entah itu kementerian ataupun

lembaga setingkat kementerian, Kementerian Sekretariat Negara dan Sekretariat

Kabinet merupakan hasil eksperimentasi kelembagaan (institutional experimental)

yang mencerminkan respon pengambil keputusan (decision maker) dalam

mengorganisasikan berbagai kepentingannya (dalam hal ini Presiden). Pada masa

Presiden Abdurrahman Wahid, kepentingan itu diorganisasikan melalui

pemecahan unit organisasi Sekretariat Negara dari tangan birokrasi yang

sentralistis menjadi enam sekretariat mandiri, sedangkan pada masa Presiden

Susilo Bambang Yudhoyono, kepentingan itu diorganisasikan melalui pemisahan

organisasi yang didasarkan pada kolegialitas (rasa setia kawan terhadap teman

sejawat).

752 Dasar hukum pembentukan Kementerian Sekretariat Negara tidak hanya didasarkanpada ketentuan Pasal 4 ayat (1) UUD 1945 melainkan juga ditambah dengan Undang-UndangNomor 39 Tahun 2008, Peraturan Presiden Nomor 47 Tahun 2009, dan Keputusan PresidenNomor 84/P Tahun 2009, sedangkan dasar hukum pembentukan Sekretariat Kabinet masih tetaphanya berdasarkan pada ketentuan Pasal 4 ayat (1) UUD 1945.

753 Dalam Peraturan Presiden Nomor 47 Tahun 2009 ditentukan bahwa kementerian itumembantu Presiden dalam menyelenggarakan pemerintahan negara. Namun dengan diaturnyaKementerian Sekretariat Negara dalam peraturan tersendiri, maka terjadi lagi pemisahanpenyelenggaraan pemerintahan negara dimana Kementerian Sekretariat Negara hanya membantuPresiden menyelenggarakan kekuasaan negara sedangkan Sekretariat Kabinet membantu Presidenmenyelenggarakan kekuasaan pemerintahan.


192


Dalam setiap pembicaraan mengenai organisasi negara, ada dua unsur

pokok yang saling berkaitan, yakni organ dan fungsi. 754 Organ adalah bentuk atau

wadahnya, sedangkan fungsi adalah isinya; organ adalah status bentuknya,

sedangkan fungsi adalah gerakan wadah itu sesuai maksud pembentukannya.755

Sekretariat merupakan instansi pemerintahan yang tidak kurang pentingnya

di dalam suatu negara.756 Dipandang dari sudut pekerjaannya sehari-hari (menulis,

mengarang, mencatat, dan menyimpan segala arsip dan dokumen negara), dapat

diketahui betapa penting fungsinya di dalam pekerjaan pemerintahan.757 Hal itu

akan lebih dirasakan lagi apabila mengetahui bahwa sekretaris dapat memegang

seluruh tugas kepemimpinan sebagai kepala kantor (kepala sekretariat).758

Sebagaimana telah diketahui, pada dasarnya pekerjaan sekretaris merupakan

perpanjangan dari pekerjaan yang dilakukan oleh pimpinan agar pimpinan dapat

lebih mengonsentrasikan diri dalam melakukan tugas manajerial suatu organisasi

atau perusahaan.759 Bahkan seorang sekretaris dapat menggantikan peran

manajerial suatu perusahaan dengan menjadi pemimpin dalam unit pekerjaannya

(memimpin sekretariat).760

Di samping kedudukannya sebagai figur politik yang bekerja di bawah dan

bersama menteri, maka kedudukannya yang tidak kalah penting adalah sebagai

pegawai tinggi.761 Dalam kedudukannya ini, sekretaris hanyalah mesin yang

bergerak menurut perintah atasannya.762 Sebab itu, apapun bentuk

pemerintahannya, baik di pusat maupun di daerah, jabatan sekretaris tetap

selamanya ada dan senantiasa mengabdi kepada penguasa negara yang ada

diatasnya.763

754 Jimly Asshiddiqie, Sengketa Kewenangan Konstitusional Lembaga Negara, Jakarta:Konstitusi Press, 2006, hlm. 45.

755 Ibid.756 Z.A. Ahmad, op.cit., hlm. 113.757 Ibid.758 Ibid.759 Rumsari Hadi Sumarto dan Lukas Dwiantara, op.cit., hlm. 6.760 Siwi Kadarmo, op.cit., hlm. 1.761 Z.A. Ahmad, op.cit., hlm. 123.762 Ibid.763 Ibid.


193


Menurut Hasan Ibrahim Hasan, jabatan sekretaris merupakan jabatan politis

namun mempunyai sifat yang berlainan dengan jabatan menteri, seperti

dinyatakannya sebagai berikut:764

“Dipandang dari sudut kedudukannya sebagai pemimpin dari suatuorganisasi pemerintahan, maka sekretaris itu bersifat politis. Namun jikadipandang dari sudut kepegawaian, sekretaris itu bersifat teknis danadministratif yang meminta keahlian dan kecakapan. Hal ini berbeda denganjabatan menteri yang hanya bersifat politis.

Dalam praktik pada umumnya, jabatan sekretaris tidaklah tetapkedudukannya. Ada masanya hanya merupakan sekretaris yangpekerjaannya tidak lain sebagai pegawai tinggi yang bekerja menurutperintah dan ada pula masanya sebagai sekretaris yang kedudukannya samadengan menteri, yang memegang tanggung jawab pemerintahan secarapenuh. Ada pula waktunya sekretaris dapat menjadi sekretaris jenderal darisuatu kementerian.

Kedudukannya di samping menteri merupakan pegawai tinggi yangmenjalankan politik dan kebijaksanaan dari menteri. Tetapi dipandang daripekerjaannya memimpin seluruh kementerian yang tidak mudah diombang-ambingkan oleh pergantian kabinet dan pertukaran menteri, maka sekretarismerupakan figur politik yang tidak kurang pentingnya.

Jabatan sekretaris merupakan jabatan yang bersifat politis karena sekretarismemegang peranan yang penting dalam pemerintahan negara, baik dalammenentukan haluan negara maupun di dalam menjalankan practice politikdari pemerintahan. Namun ada satu kekurangan dari jabatan sekretaris, yaitusekretaris tidaklah mempunyai hak pertanggungjawaban langsung (direct).Pertanggungjawaban itu dipikulnya secara tidak langsung atas nama suatujabatan lain diatasnya. Sebagai sekretaris negara, pertanggungjawaban itudipikulnya atas nama kepala negara, sedangkan sebagai sekretaris jenderalsuatu kementerian, pertanggungjawaban itu dipikul atas nama menteri.”

Kementerian Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet disebut organ

pemerintahan karena menjalankan fungsi yang ditentukan oleh suatu tata hukum

(legal order). Kementerian Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet merupakan

organ atau lembaga yang dibentuk berdasarkan Peraturan Presiden sehingga dapat

disebut organ Peraturan Presiden.

Sementara jika dilihat dari sumber legitimasinya, kedua lembaga itu dapat

dikategorikan sebagai lembaga tingkat ketiga karena sumber kewenangannya

murni ditentukan oleh Presiden sebagai kepala pemerintahan sehingga

pembentukannya sepenuhnya bersumber dari beleid Presiden (presidential

764 Ibid., hlm. 15, 16, 113, dan 123.


194


policy).765 Artinya, pembentukan, perubahan, ataupun pembubarannya tergantung

pada kebijakan Presiden, bahkan pengangkatan anggotanya pun (Menteri

Sekretaris Negara dan Sekretaris Kabinet) dilakukan dengan Keputusan Presiden

yang bersifat beschikking.766

Dalam melaksanakan tugasnya, Kementerian Sekretariat Negara

menyelenggarakan fungsi sebagai berikut:767

a. Pemberian dukungan dukungan data, informasi, dan analisis dalamrangka pengambilan kebijakan di bidang politik, hukum, keamanan,perekonomian, dan kesejahteraan rakyat;

b. Pemberian dukungan teknis dan administrasi serta analisis dalam rangkapenyiapan izin prakarsa dan penyelesaian Rancangan Undang-Undang,Rancangan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang, danRancangan Peraturan Pemerintah, serta pemberian pertimbangankepada Sekretaris Kabinet dalam penyusunan Rancangan PeraturanPresiden, penyiapan pendapat hukum, serta penyelesaian RancanganKeputusan Presiden tentang pemberian grasi, amnesti, abolisi,rehabililitasi, ekstradisi, remisi perubahan dari pidana penjara seumurhidup menjadi pidana sementara, dan naturalisasi;

c. Pemberian dukungan teknis dan administrasi kerumahtanggaan,keprotokolan, pers, dan media kepada Presiden dan Wakil Presiden;

d. Penyiapan naskah-naskah bagi Presiden dan Wakil Presiden;

e. Pemberian dukungan teknis dan administrasi kepada Presiden dalammenyelenggarakan kekuasaan tertinggi atas Angkatan Darat, AngkatanLaut, dan Angkatan Udara, dalam hal pengangkatan dan pemberhentianperwira TNI dan Polri, penganugerahan gelar, tanda jasa, dan tandakehormatan, yang wewenang penetapannya berada pada Presiden, sertakoordinasi pengamanan Presiden dan Wakil Presiden;

f. Pemberian dukungan teknis dan administrasi serta analisis dalampenyelenggaraan administrasi pejabat negara dan pejabat lainnya yangdalam proses penetapannya memerlukan pertimbangan DewanPerwakilan Rakyat atau pejabat yang kedudukannya disetarakan denganMenteri Negara, yang wewenang penetapannya berada pada Presiden;

g. Pemberian dukungan teknis dan administrasi serta analisis dalampenyelenggaraan hubungan dengan lembaga negara, lembaga daerah,lembaga non struktural, organisasi politik, lembaga swadayamasyarakat, dan organisasi kemasyarakatan, serta penangananpengaduan masyarakat;

765 Jimly Asshiddiqie, Perkembangan dan Konsolidasi ..., op.cit., hlm. 52. Hal inididasarkan pada teori norma sumber legitimasi yang dikemukakan oleh Jimly Asshiddiqie yangmenyatakan bahwa derajat kelembagaan suatu lembaga dapat dilihat dari bentuk norma hukumyang menjadi sumber pemberian kewenangan kepada lembaga negara itu atau dari siapa yangmerupakan sumber atau pemberi kewenangan terhadap lembaga negara yang bersangkutan.

766 Ibid.767 Vide ketentuan Pasal 3 Peraturan Presiden Nomor 58 Tahun 2010 tentang Kementerian

Sekretariat Negara sebagaimana telah diubah dengan Peraturan Presiden Nomor 80 Tahun 2010.


195


h. Penyelenggaraan koordinasi pelaksanaan kerja sama teknik antaraPemerintah Indonesia dengan pihak luar negeri;

i. Penyelenggaraan pembinaan dan pengembangan sumber daya manusiaserta penataan organisasi dan tata laksana di lingkungan KementerianSekretariat Negara;

j. Pengembangan sistem akuntabilitas kinerja di lingkungan KementerianSekretariat Negara;

k. Penyelenggaraan pelayanan dan dukungan perencanaan, pengelolaankeuangan, ketatausahaan, kehumasan, teknologi informasi, pengelolaanbarang milik/kekayaan negara yang menjadi tanggung-jawabKementerian Sekretariat Negara, penyediaan prasarana dan sarana, sertaadministrasi umum lainnya di lingkungan Kementerian SekretariatNegara;

l. Pengawasan atas pelaksanaan tugas di lingkungan KementerianSekretariat Negara; dan

m. Pelaksanaan fungsi-fungsi lain yang diberikan oleh Presiden dan WakilPresiden serta oleh peraturan perundang-undangan.

Sedangkan fungsi yang diselenggarakan oleh Sekretariat Kabinet adalah

sebagai berikut:768

a. Penyelenggaraan pengelolaan dan pengendalian manajemen kabinet;

b. Perumusan dan penyampaian analisis atas rencana kebijakan danprogram pemerintah di bidang politik, hukum, dan keamanan,perekonomian, dan kesejahteraan rakyat;

c. Penyiapan persetujuan prakarsa, penyusunan, dan penyampaianRancangan Peraturan Presiden, Keputusan Presiden, dan InstruksiPresiden, serta penyiapan pendapat atau pandangan hukum kepadaPresiden dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan di bidang politik,hukum, dan keamanan, perekonomian, dan kesejahteraan rakyat;

d. Pemantauan dan evaluasi serta penyampaian analisis atas pelaksanaankebijakan dan program pemerintah di bidang politik, hukum, dankeamanan, perekonomian, dan kesejahteraan rakyat;

e. Penyiapan, pengadministrasian, penyelenggaraan, dan pengelolaansidang-sidang kabinet, maupun rapat atau pertemuan yang dipimpindan/atau dihadiri oleh Presiden dan/atau Wakil Presiden, sertapenyampaian, publikasi, dan pengoordinasian tindak lanjut hasil sidang,rapat atau pertemuan tersebut;

f. Penyelenggaraan hubungan kemasyarakatan, kelembagaan, danprotokoler yang berkaitan dengan kegiatan kabinet;

g. Penyiapan, penyelenggaraan, dan pengadministrasian dalampengangkatan dan pemberhentian dalam dan dari jabatan negeri, jabatanpemerintahan, dan jabatan lainnya, serta kepangkatan dan pensiunpejabat dan pegawai negeri sipil yang wewenang penetapannya beradadi tangan Presiden, dan pengangkatan, pemindahan serta pemberhentiandalam dan dari jabatan atau pangkat pegawai negeri sipil di lingkunganSekretariat Kabinet;

768 Vide ketentuan Pasal 3 Peraturan Presiden Nomor 82 Tahun 2010.


196


h. Penyelenggaraan pelayanan dan dukungan administrasi, perencanaan,keuangan, pendidikan, pelatihan, dan pengelolaan barang miliknegara/keuangan negara yang menjadi tanggung jawab SekretariatKabinet serta penyediaan sarana dan prasarana dan administrasi umumlainnya di lingkungan Sekretariat Kabinet;

i. Pengumpulan, pengolahan, dan penyelenggaraan pelayanan dukungandata dan informasi, penyediaan sarana dan prasarana pengembanganteknologi informasi bagi kelancaran pelaksanaan tugas di lingkunganSekretariat Kabinet;

j. Pengoordinasian pelaksanaan tugas Staf Khusus Presiden dan StafKhusus Wakil Presiden;

k. Koordinasi dengan Kementerian Sekretariat Negara dalam rangkapemberian dukungan staf, teknis dan administrasi untuk pelaksanaantugas-tugas Presiden dan Wakil Presiden;

l. Penyelenggaraan dukungan bagi kelancaran pelaksanaan tugas Presidendan Wakil Presiden dalam bidang-bidang tertentu sesuai dengan arahanPresiden dan Wakil Presiden; dan

m. Pengawasan atas pelaksanaan tugas di lingkungan Sekretariat Kabinet.

Jika dilihat dari fungsi yang dijalankannya itu, Kementerian Sekretariat

Negara dan Sekretariat Kabinet bersifat administratif-eksekutif. Kedua lembaga

itu dapat saling bersinggungan dan tidak sinkron satu sama lain dalam

pelaksanaan tugas dan fungsinya itu karena secara garis besar Kementerian

Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet sama-sama menjalankan fungsi

pelayanan administrasi kepada Presiden.

Selain daripada itu, dalam pelaksanaan tugasnya seringkali muncul friksi

dalam pemberian analisis kebijakan kepada Presiden, contohnya pemberian

analisis kebijakan dari Kementerian Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet.

Padahal sebagai organ, kedua lembaga pemerintah itu mempunyai fungsi

pembentukan hukum (law-creating) dan penerapan hukum (law-applying) yang

dapat berujung pada ketidaktepatan Presiden dalam mengambil kebijakan. Hal itu

memperlihatkan bahwa seringkali proses pembentukan lembaga penunjang

bersifat reaktif-responsif dan tidak didasarkan atas ketatanegaraan yang

komprehensif.769

Disamping itu, dengan adanya pemisahan organisasi seperti saat ini,

koordinasi antara Kementerian Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet

cenderung melemah. Dari hasil analisis yang dilakukan Roby Arya Brata terhadap

769 Tim Antarkementerian Pengkajian Penataan Lembaga Non Struktural, op.cit., hlm. 17.


197


kinerja kesekretariatan di lingkungan Lembaga Kepresidenan, ada beberapa

masalah yang dihadapi akibat pemisahan itu, yaitu:770

a. Staf kurang profesional dan responsif;

b. Tidak didukung oleh sistem dan teknologi informasi yang andal;

c. Kurang koordinasi, integrasi, dan kerja sama;

d. Konflik personal dan kewenangan antarpejabat kesekretariatan;

e. Adanya organisasi, jabatan, dan pekerjaan yang tidak perlu;

f. Duplikasi kewenangan dan pekerjaan;

g. Sarana dan prasaran kurang memadai;

h. Kesejahteraan pegawai yang relatif rendah;

i. Struktur organisasi yang tidak efisien dan efektif;

j. Tidak sepenuhnya diterapkan prinsip meritokrasi dalam promosipegawai, namun dalam beberapa hal lebih berdasarkan kepadapertimbangan lain yang bukan berdasarkan kompetensi dan keahlian.Dalam tingkatan tertentu, hal ini dapat menghambat kinerja birokrasidan menciptakan budaya organisasi yang tidak kondusif bagipeningkatan kinerja;

k. Institusi kepresidenan tidak memiliki kewenangan yang cukup untukmengelola perumusan dan implementasi kebijakan dan programpemerintah;

l. Tidak ada atau tidak dijalankannya dengan baik dan konsisten standarpelayanan, prosedur kerja, metode, dan evaluasi kerja;

m. Tidak ada unit kerja internal yang ‘independen’ untuk memantau danmengevaluasi kinerja kesekretariatan;

n. Tidak ada atau tidak dijalankannya dengan objektif dan adil sistemreward and punishment yang efektif untuk memperbaiki danmendorong kinerja organisasi dan pegawai; dan

o. Etos, budaya kerja, dan budaya organisasi yang kurang kondusif.

Lain lagi kesan yang diperoleh Saafroedin Bahar dari pemisahan kedua

lembaga itu, yang merasa koordinasi antara Kementerian Sekretariat Negara dan

Sekretariat Kabinet sebagai dua lembaga yang mandiri (mungkin) masih harus

dikoordinasikan langsung oleh Presiden sendiri.771

Kekhawatiran akan pemisahan Kementerian Sekretariat Negara dan

Sekretariat Kabinet (seperti yang dirasakan Saafroedin Bahar) itu kiranya perlu

diantisipasi agar tidak terjadi lagi persaingan tidak sehat seperti persoalan yang

terjadi antara Yusril Ihza Mahendra dan Sudi Silalahi.772 Bukan tidak mungkin

770 Roby Arya Brata, Reformasi dan Reorganisasi Kantor Kepresidenan, Jakarta:Negarawan, Jurnal Sekretariat Negara RI, November 2009, hlm. 128.

771 Saafroedin Bahar, The President Needs Help, ..., op.cit., hlm. 110.772 Yudhiarma, “Evaluasi Kabinet: ...”, op.cit.


198


perselisihan seperti itu akan terjadi kembali pada pemerintahan berikutnya karena

dalam dinamika hubungan antarlembaga dapat muncul silang-pendapat mengenai

kewenangan masing-masing, apalagi jika struktur kedua organisasi itu masih tetap

dipisahkan satu sama lain.

Jika terjadi perselisihan atau sengketa yang menyangkut kewenangan

konstitusional, mungkin hal itu dapat diselesaikan melalui proses peradilan hukum

di Mahkamah Konstitusi.773 Namun jika sengketa kewenangan atau perselisihan

itu terjadi antara Menteri Sekretaris Negara dan Sekretaris Kabinet, maka mau

tidak mau perselisihan atau sengketa itu harus diselesaikan oleh Presiden selaku

atasan kedua pejabat pemerintah tersebut yang mempunyai kewenangan prerogatif

dan hierarki kedudukan yang lebih tinggi. Konsekuensi dari perselisihan kedua

pihak dan lembaga itu pasti menyebabkan hubungan keduanya menjadi

disharmonis dalam melaksanakan tugas dan fungsinya sehingga dapat

mengakibatkan pelayanan kepada Presiden tidak maksimal dan penyelenggaraan

pemerintahan menjadi terganggu.

Berkaitan dengan kedudukan Presiden sebagai kepala pemerintahan, maka

yang menonjol adalah fungsi administratifnya, sedangkan Presiden sebagai kepala

negara lebih bersifat simbol kesatuan negara/bangsa dan seremonial.774 Namun

meskipun yang menonjol adalah fungsi administratifnya, bukan berarti Presiden

dalam melaksanakan fungsinya tersebut Presiden dapat memisahkan Kementerian

Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet berdasarkan pertimbangan pemisahan

fungsi kepala pemerintahan dan fungsi kepala negara.

Dalam mekanisme jalannya pemerintahan seharusnya tidak terjadi tumpang-

tindih kewenangan maupun kekosongan kewenangan karena setiap lembaga yang

diatur melalui undang-undang atau peraturan perundang-undangan lainnya

memiliki pengaturan dan tanggung jawabnya masing-masing.775 Oleh sebab itu,

diperlukan suatu paradigma berpikir dan format kelembagaan yang baik dan tepat

guna mendukung tugas dan fungsi Presiden sebagai penyelenggara kekuasaan

773 Hal itu merupakan salah satu kewenangan Mahkamah Konstitusi sebagaimana diaturdalam ketentuan Pasal 24C ayat (1) UUD 1945.

774 Kotan Y. Stefanus, op.cit., hlm. 341.775 Andhika Danesjvara, Hukum dan Administrasi Publik: Suatu Pengantar Kajian Hukum

dalam Konstruksi Manajemen Negara, Jakarta: Badan Penerbit Fakultas Hukum UniversitasIndonesia, 2005, hlm. 11.


199


pemerintahan dalam sistem pemerintahan presidensiil, sehingga penyelenggaraan

pemerintahan dapat berdaya guna dan berhasil guna.


200


BAB IV

PARADIGMA KONSOLIDASI DAN FORMAT PENATAANORGANISASI DI LEMBAGA KEPRESIDENAN

A. Paradigma Konsolidasi Kementerian Sekretariat Negara danSekretariat Kabinet

1. Paradigma Kepala Negara dan Kepala Pemerintahan

Selama ini, kerangka berpikir atau paradigma yang digunakan dalam

membagi tugas dan fungsi Kementerian Sekretariat Negara dan Sekretariat

Kabinet selalu didasarkan pada pemisahan kekuasaan Presiden sebagai kepala

negara dan kepala pemerintahan. Paradigma itu salah kaprah dan keliru secara

konstitusional jika diterapkan dalam negara yang menganut sistem pemerintahan

presidensiil seperti Indonesia.

Sebagai instansi tertinggi dari kekuasaan eksekutif, maka kepala negara

tidaklah berdiri di luar daripada organisasi pemerintahan, yang umum dinamakan

orang kekuasaan eksekutif.776 Pemisahan kekuasaan Presiden seperti itu hanya

berlaku pada sistem pemerintahan parlementer yang membagi jabatan kepala

negara kepada Presiden dan jabatan kepala pemerintahan kepada Perdana Menteri.

Meskipun perbedaan fungsinya dapat diidentifikasikan, tetapi disini tidak terdapat

pemisahan yang tegas antara kepala negara dan kepala pemerintahan.777

Konteks pemisahan kekuasaan dalam sistem pemerintahan parlemeter

terletak pada pemisahan antara kepala negara dan kepala pemerintah. Kedudukan

kepala negara hanyalah simbol kedaulatan yang tidak bersentuhan langsung

dengan urusan pemerintahan sehari-hari tetapi dilakukan oleh perdana menteri

bersama kabinet yang dibentuk dan merupakan bagian dari badan perwakilan

rakyat. Kedudukan kepala negara sebagai eksekutif nominal pada satu sisi

memiliki kekuasaan yang terbatas tetapi pada sisi lainnya sebagai simbol

776 Z.A. Achmad, op.cit., hlm. 12.777 Jimly Asshiddiqie, Pergumulan Peran Pemerintah dan Parlemen dalam Sejarah:

Telaah Perbandingan Konstitusi Berbagai Negara, Jakarta: Universitas Indonesia (UI-Press),1996, hlm. 81.


201


kedaulatan negara dapat mengontrol parlemen.778 Secara tidak langsung, hal itu

dapat dikategorikan sebagai bentuk keseimbangan dan kontrol (check and

balances) antara nominal eksekutif dan parlemen.779

Berbeda halnya dengan pemisahan kekuasaan dalam sistem pemerintahan

presidensiil yang secara ketat memisahkan fungsi legislatif dan fungsi eksekutif

pada lembaga yang berbeda. Jika eksistensi eksekutif dalam sistem pemerintahan

parlementer merupakan bagian dari badan perwakilan rakyat, maka dalam sistem

presidensiil, baik nominal eksekutif maupun riil eksekutif, nyata berada pada

Presiden yang berbeda dan terpisah serta tidak merupakan bagian dari badan

perwakilan rakyat sehingga perangkapan jabatan antara badan legislatif dan badan

eksekutif tidak dimungkinkan dalam sistem pemerintahan presidensiil.780

Jika paradigma pemisahan kekuasaan Presiden sebagai kepala negara dan

kepala pemerintahan itu terus-menerus dan berulang-ulang dijadikan

pertimbangan untuk memisahkan organisasi Kementerian Sekretariat Negara dan

Sekretariat Kabinet, dikhawatirkan di kalangan masyarakat akan terbentuk suatu

pemahaman yang dapat berkembang menjadi stigma bahwa Pemerintah Negara

Indonesia tidak konsisten dan setengah hati menjalankan amanat konstitusi yang

memerintahkan penyelenggaraan sistem pemerintahan presidensiil. Seharusnya

dalam sistem pemerintahan presidensiil yang murni, entitas fungsi jabatan

Presiden tersebut tidak dipisahkan satu sama lain. Presiden merupakan

penyelenggara pemerintahan yang memiliki kekuasaan pemerintahan negara yang

bersifat inheren (dwitunggal).

Dalam sistem pemerintahan presidensiil, kekuasaan riil eksekutif dipegang

oleh Presiden yang juga merangkap sebagai kepala negara.781 Presiden dipilih

langsung oleh rakyat atau sebuah badan pemilih yang anggotanya dipilih oleh

rakyat dan dalam menjalankan fungsinya sebagai pemegang kekuasaan eksekutif

itu, Presiden dibantu oleh Sekretaris Negara yang diangkat, diberhentikan, serta

778 Firdaus, Implikasi Sistem Kepartaian terhadap Stabilitas Pemerintahan dalam SistemKetatanegaraan Indonesia Sebelum dan Sesudah Amandemen Undang-Undang Dasar 1945,Bandung: Disertasi Program Doktor Ilmu Hukum Universitas Padjadjaran, 2012, hlm. 122.

779 Ibid., hlm. 123.780 Ibid.781 Muchyar Yara, op.cit., hlm. 55.


202


bertanggung jawab kepadanya, sehingga pada prinsipnya Sekretaris Negara

tersebut merupakan pembantu Presiden.782

Dalam perjalanan dari waktu ke waktu, permasalahan yang harus dihadapi

dalam setiap masyarakat berkembang semakin kompleks. Kompleksitas

pelaksanaan tugas umum pemerintahan dan tugas pembangunan di suatu negara

juga berkembang pesat sesuai dengan tuntutan zaman.783 Berbagai permasalahan

yang terjadi pada pelaksanaan tugas dan fungsi Kementerian Sekretariat Negara

dan Sekretariat Kabinet akibat pemisahan itu juga mengindikasikan bahwa

penyelenggaraan urusan pemerintahan yang menyangkut soal pelayanan

kesekretariatan kepada Presiden tidak dapat dijalankan oleh dua lembaga

pemerintah yang berbeda karena hal itu justru menimbulkan inefisiensi dan

inefektivitas dalam pelaksanaan tugas dan fungsi masing-masing lembaga. Segala

bentuk hambatan dan gangguan yang terjadi pada kedua lembaga itu secara serta-

merta akan turut berdampak pada penyelenggaraan pemerintahan yang dijalankan

Presiden.

Pada sistem pemerintahan presidensiil tidak dikenal jabatan Sekretaris

Negara dalam rangka dukungan staf terhadap kepala negara dan Sekretaris

Kabinet dalam rangka dukungan staf terhadap kepala pemerintahan.784 Sama

halnya dengan penggunaan istilah kekuasaan negara dan kekuasaan pemerintahan

untuk memisahkan tugas yang dilakukan Sekretariat Negara dan Sekretariat

Kabinet. Pembedaan semacam itu apalagi pemisahan diantara pengertiannya tidak

banyak relevansinya sama sekali.785 Kementerian Sekretariat Negara dan

Sekretariat Kabinet merupakan saudara kandung yang memiliki tujuan yang tidak

dapat dipisahkan karena alasan pemisahan kekuasaan Presiden.

Dalam sistem pemerintahan presidensiil yang murni, pada pokoknya tidak

lagi perlu dipersoalkan mengenai pembedaan atau apalagi pemisahan antara

fungsi kepala negara dan kepala pemerintahan karena pembedaan dan pemisahan

itu hanya relevan dalam sistem parlementer yang memang mempunyai dua

782 Ibid.783 Jimly Asshiddiqie, Pergumulan Peran Pemerintah ..., op.cit., hlm. 113.784 Jimly Asshiddiqie, Struktur Ketatanegaraan ..., hlm. 94.785 Ibid.


203


jabatan yang terpisah.786 Sistem itu tidak mempersoalkan kapan Presiden

berfungsi sebagai kepala negara dan kepala pemerintahan, sehingga dengan

demikian tidak perlu lagi ada pembedaan Sekretariat Negara dan Sekretariat

Kabinet ataupun Keputusan Presiden sebagai kepala negara dan Keputusan

Presiden sebagai kepala pemerintahan.787

Oleh karena itu, kedudukan kepala negara dan kepala pemerintahan tidak

perlu dibedakan apalagi dipisahkan satu sama lain. Demikian pula dengan

pengertian seolah Presiden dapat dibantu oleh sekretaris yang bertindak sebagai

sekretaris Presiden sebagai kepala negara dan kepala kabinet, juga tidak relevan

untuk dibedakan apalagi dipisahkan.788

Berdasarkan hal itu, maka dapat disimpulkan bahwa kebiasaan atau

kebijakan pengorganisasian yang dipraktikkan oleh Presiden Abdurrahman Wahid

dan Presiden Susilo Bambang Yudhoyono dengan membentuk atau memisahkan

jabatan Sekretaris Negara dan Sekretaris Kabinet berdasarkan pembedaan

kedudukan Presiden sebagai kepala negara dan kepala pemerintahan merupakan

kebiasaan yang salah kaprah.789 Penyebutan secara eksplisit kedua jenis jabatan

itu dalam Penjelasan UUD 1945 yang pernah diberlakukan sejak Dekrit Presiden

5 Juli 1959 sebagai bagian yang tidak terpisahkan dari naskah UUD 1945, harus

dipahami dalam konteks kesejarahan yang tepat dan tidak dapat digeneralisasikan

secara umum dan untuk semua zaman.790

Hal itu juga perlu diterapkan dalam pembentukan suatu Keputusan Presiden.

Terkadang, masih ada kebiasaan untuk membedakan Keputusan Presiden sebagai

kepala negara dan Keputusan Presiden sebagai kepala pemerintahan.791 Padahal

jika ditinjau dari sisi Hukum Administrasi Negara, Presiden merupakan

administrator negara atau Pejabat Tata Usaha Negara tertinggi dalam suatu negara

yang menganut sistem pemerintahan presidensiil sehingga tentunya semua perihal

surat-menyurat berpuncak pada Keputusan Presiden.792 Dengan demikian,

786 Ibid., hlm. 37.787 Ibid.788 Jimly Asshiddiqie, Pokok-Pokok Hukum ..., op.cit., hlm. 318.789 Ibid.790 Jimly Asshiddiqie, “Meningkatkan Perlindungan ..., op.cit.791 Ibid.792 Jimly Asshiddiqie, Pokok-Pokok Hukum ..., op.cit., hlm. 318.


204


seharusnya dalam pembentukan suatu Keputusan Presiden, hal itu tidak perlu

dihubung-hubungkan atau dikaitkan dengan perbedaan status jabatan Presiden

sebagai kepala negara atau kepala pemerintahan.793

Kemudian daripada itu, saat ini juga banyak khalayak ramai yang

beranggapan bahwa pengangkatan Duta Besar, Hakim Agung, Hakim Konstitusi,

anggota DPR dan DPD, dan pejabat tinggi negara lainnya ditetapkan dengan

Keputusan Presiden dalam kapasitasnya sebagai kepala negara, sedangkan

pengangkatan pejabat eselon I di kementerian ditetapkan dengan Keputusan

Presiden dalam kapasitasnya sebagai kepala pemerintahan.794 Secara hukum,

pembedaan seperti itu tidak mempunyai arti apapun sehingga segala

kesalahkaprahan yang terjadi selama ini mengenai hal itu perlu dihentikan.795

Sebenarnya, istilah “kepala negara” dan “kepala pemerintahan” merujuk

pada teori ketatanegaraan lama yang berasal dari praktik negara monarki-

parlementer di Eropa Barat yang menempatkan Raja/Ratu atau Presiden sebagai

kepala negara dan Perdana Menteri sebagai kepala pemerintahan. Di dalam sistem

itu, Raja atau Ratu atau Presiden memang dikenal sebagai head of state yang

dinisbatkan dengan fungsinya sebagai lambang persatuan dan kekuasaan (symbol

of unity of sovereign power) dan pusat seremoni kenegaraan (center of

ceremony).796

Akan tetapi, teori itu saat ini semakin pudar seiring dengan berkembangnya

sistem negara hukum modern yang mengutamakan pentingnya sistem aturan.

Sesuai dengan prinsip “the rule of law and not of man” dalam sistem demokrasi

modern, jika jabatan tersebut ingin dikembalikan ke dalam pengertian simbol

negara maka penggunaan istilah tersebut perlu dirumuskan ulang dalam suatu

peraturan perundang-undangan.797

Pada sistem pemerintahan presidensiil yang dibangun dan diperkuat sejak

reformasi, (seharusnya) tidak dikenal lagi adanya pembedaan dan apalagi

pemisahan antara kualitas Presiden sebagai kepala negara dan kepala

793 Ibid.794 Ibid.795 Ibid.796 Jimly Asshiddiqie, “Meningkatkan Perlindungan ...”, op.cit.797 Ibid.


205


pemerintahan.798 Sebagaimana diterapkan dalam sistem monarki-parlementer di

Eropa Barat, perlakuan terhadap kepala negara dalam sejarah masa lalu yang

memberikan kedudukan khusus kepada kepala negara sebagai simbol persatuan

dan pusat seremoni kenegaraan, juga sudah tidak relevan lagi untuk

dikembangkan dewasa ini.799

Apalagi jika pengertian itu hendak diterapkan di Indonesia, tentu sangat

tidak tepat karena sesudah reformasi sistem pemerintahan presidensiil justru

diperkuat dalam kerangka sistem negara hukum (rechtsstaat atau the rule of law)

dan negara demokrasi modern.800 Bahkan dalam konteks pengertian negara

hukum (rechtstaat), prinsip the rule of law dapat dikatakan bahwa secara simbolik

yang dinamakan kepala negara dalam sistem pemerintahan presidensiil itu adalah

konstitusi.801

Dengan perkataan lain, kepala negara dari negara konstitusional Indonesia

adalah UUD 1945, sedangkan Presiden dan Wakil Presiden beserta semua

lembaga negara atau subjek hukum tata negara lainnya harusnya tunduk kepada

konstitusi sebagai the symbolic head of state itu. Tidak ada keperluan untuk

membedakan kapan Presiden bertindak sebagai kepala negara dan kapan Presiden

bertindak sebagai kepala pemerintahan, seperti kebiasaan yang berlaku dalam

sistem pemerintahan parlementer.

Oleh karena itu, dalam sistem kenegaraan yang disebut constitutional

democratic republic, kedudukan konstitusi bersifat sangat sentral. Konstitusi pada

dasarnya merupakan kepala negara yang sesungguhnya. Berbeda dengan jabatan

legislatif dan yudikatif yang multiple membership, jabatan Presiden merupakan

jabatan tunggal, posisi “a club of one” yang hanya diisi oleh satu orang pemangku

jabatan.802 Lantaran hal itu, pembentukan lembaga pemerintah seperti

Kementerian Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet dalam sistem

pemerintahan presidensiil, seharusnya sudah tidak lagi terjebak dalam arus budaya

politik lama yang cenderung mempersonalisasikan jabatan Presiden sebagai

798 Ibid.799 Ibid.800 Ibid.801 Jimly Asshiddiqie, Struktur Ketatanegaraan Indonesia ..., op.cit., hlm. 37.802 Harun Alrasid dalam Denny Indrayana, Negara Ada dan Tiada: ..., op.cit., hlm. 201.


206


kepala negara dan kepala pemerintahan sebagaimana yang telah diuraikan

tersebut.803

Menurut Roby Arya Brata, sesungguhnya dalam konstitusi tidak ditemukan

pembedaan istilah atau jabatan antara kepala negara dan kepala pemerintahan,

sehingga pembedaan kekuasaan Presiden dalam struktur kelembagaan yang

berbeda, seperti contoh pemisahan Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet,

tidaklah sesuai dengan hakikat dan struktur kekuasaan Presiden dalam UUD

1945.804 Bahkan sebenarnya UUD 1945 menyatakan secara tersirat bahwa

Presiden memiliki kekuasaan yang bersifat dwitunggal, dimana dua kekuasaan

(kekuasaan kepala negara dan kekuasaan kepala pemerintahan) melekat dalam

satu jabatan Presiden.805

Atas dasar itulah maka pembentukan organisasi Sekretariat Negara dan

Sekretariat Kabinet yang didasari oleh pemisahan kekuasaan negara dan

kekuasaan pemerintahan dalam struktur yang berbeda adalah keliru secara

konstitusional.806 Secara konstitusional, seharusnya Sekretariat Negara dan

Sekretariat Kabinet dileburkan menjadi satu lembaga pemerintah yang membantu

Presiden sebagai pemegang kekuasaan dwitunggal kepala negara dan kepala

pemerintahan dalam penyelenggaraan pemerintahan.807

Oleh karena itu, paradigma penting yang perlu dipopulerkan dalam rangka

optimalisasi pelayanan kepada Presiden ialah paradigma konsolidasi internal dan

penataan kelembagaan secara menyeluruh terhadap semua lembaga yang berada

di lingkungan Kementerian Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet.808 Terkait

hal ini, Mahkamah Konstitusi berpendapat bahwa setiap pembentukan organisasi

negara dan semua unitnya harus disusun berdasar rasionalitas birokrasi yang

803 Jimly Asshiddiqie, “Meningkatkan Perlindungan ...”, op.cit.804 Roby Arya Brata, Analisis Konstitusional Restrukturisasi Sekretariat Negara, Jakarta:

Negarawan, Jurnal Sekretariat Negara Republik Indonesia No.12, Edisi Mei 2009, hlm. 157.805 Ibid., hlm. 156.806 Ibid., hlm. 158.807 Ibid.808 Paradigma demikian disampaikan Jimly Asshiddiqie dalam bukunya Perkembangan dan

Konsolidasi ..., op.cit., hlm 351.


207


efisien dan tidak menimbulkan peluang inefisiensi dan penyalahgunaan

kekuasaan.809

2. Konsolidasi Internal Kementerian Sekretariat Negara dan SekretariatKabinet

Hasil kajian ini menemukan bahwa alasan pembentukan kedua lembaga

tersebut cenderung didasarkan atas kepentingan politik daripada kebutuhan sistem

karena sebagian besar pembentukannya dibentuk dengan Keputusan Presiden atau

Peraturan Presiden. Oleh karena itu, penataan lembaga seharusnya merupakan

kewenangan Presiden untuk mengevaluasi eksistensi dan keberlangsungannya.

Dasar pembentukan lembaga juga tidak jelas dan tidak tepat karena

pembentukan seolah-olah didasarkan atas kesepakatan diantara pengambil

keputusan serta tekanan politik dari kelompok tertentu yang terkait kepentingan

dengan keberadaaan lembaga tersebut. Oleh sebab itu, jika dasar pembentukan

lembaga itu tidak kuat maka lembaga tersebut dapat dibubarkan atau digabung

dengan lembaga negara lain yang serupa karakternya.

Pembentukan suatu lembaga negara seharusnya berasaskan sistem

ketatanegaraan yang terkait dengan hukum tata negara dan administrasi

pemerintahan sebab dibiayai dengan anggaran negara (APBN).810 Selain itu,

pembentukan lembaga negara dan lembaga pemerintah juga harus saling

menunjang dan mendukung, serta harus didasarkan pada cetak biru (blue print)

rencana kebijakan serta strategi dalam pembangunan nasional jangka menengah

dan panjang sebagai upaya meningkatkan kesejahteraan rakyat.811

Pembentukan suatu lembaga negara juga harus disesuaikan dengan konsep

ketatanegaraan yang komprehensif, bukan bersifat reaktif-responsif melainkan

bersifat preventif-solutif.812 Pembentukan kedua lembaga pemerintah itu

sebaiknya tidak didasari kebijakan yang cenderung populis untuk menaikkan

809 Vide Pendapat Mahkamah dalam Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 36/PUU-X/2012 mengenai Pengujian Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2001 tentang Minyak dan GasBumi, angka [3.13.4], hlm. 106. Dalam putusan tersebut, Badan Pelaksana Minyak dan Gas (BPMigas) dinyatakan inkonstitusional dan status hukumnya dikembalikan kepada Pemerintah.

810 Muladi, op.cit., hlm. 27.811 Ibid.812 Ibid.


208


pamor politik penguasa yang ingin menjadikannya dagangan politik bahkan alat

manipulasi politik.813

Oleh sebab itu, kedua lembaga tersebut perlu dibandingkan satu sama lain,

mulai dari kondisi internalnya masing-masing, seperti sumber daya manusianya;

kondisi keuangan dan aset atau kekayaan negara yang dikelolanya; sistem aturan

yang berlaku didalamnya serta perangkat sistem administrasi yang dijalankannya;

tugas pokok dan fungsinya; hasil kerja dan kinerjanya dalam kenyataan; nilai

kegunaannya; dan maksud pembentukannya (desain organisasinya).814 Artinya,

perlu dilakukan peninjauan ulang terhadap organisasi Kementerian Sekretariat

Negara dan Sekretariat Kabinet sebagai salah satu auxilliary organ. Dua lembaga

yang terpisah dan setara serta fungsi yang berbeda merupakan potensi besar yang

dapat menyokong terbentuknya kutub konflik yang dapat menyebabkan

kebuntuan pemerintahan tanpa diserta alternatif konstitusional untuk

mengatasinya.815

Lagipula secara teori konstitusional, peran politik Sekretariat Negara pada

negara kesatuan dengan sistem presidensiil cenderung lebih kuat daripada peran

politik Sekretariat Negara atau kantor kepresidenan lainnya pada negara federal

dengan sistem presidensiil.816 Hal itu karena kewenangan Sekretariat Negara pada

negara federal-presidensiil bersifat reduktif (reduced power) dimana kekuasaan

pemerintah federal merupakan sisa dari kekuasaan negara bagian, sementara

kewenangan Sekretariat Negara pada negara kesatuan-presidensiil terpusat pada

Presiden (centralized power) yang sebagian kekuasaan politiknya bisa ditransfer

kepada Pemerintah Daerah (devolved power).817

Berdasarkan pada sistem pemerintahan yang digunakan dan berkaca dari

permasalahan kelembagaan yang dialami, maka solusi yang tepat untuk

meningkatkan kualitas dukungan dan pelayanan kepada Presiden ialah dengan

menggabungkan tugas dan fungsi Kementerian Sekretariat Negara dan Sekretariat

Kabinet. Artinya, Kementerian Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet harus

813 Ibid.814 Ibid, Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 36/PUU-X/2012.815 Firdaus, op.cit., hlm. 123.816 Roby Arya Brata, Analisis Konstitusional ..., op.cit., hlm. 156.817 Ibid.


209


dilebur menjadi satu lembaga yang berfungsi untuk membantu Presiden dalam

menyelenggarakan kekuasaan pemerintahan negara. Seperti dikemukakan Irman

Putra Sidin, jabatan Sekretaris Kabinet sebaiknya dihilangkan dalam susunan

kabinet karena pos (jabatan) setingkat menteri itu tidak langsung bekerja dalam

unsur pemerintah dan terlalu mubazir untuk dipertahankan, namun jika

seandainya ingin dipertahankan seharusnya Sekretaris Kabinet tidak setingkat

menteri dan dimasukkan dalam struktur Sekretariat Negara sebagai Wakil Menteri


Prakarsa atau inisiatif untuk melakukan konsolidasi dan penataan

kelembagaan secara menyeluruh itu harus berasal dari Presiden. Presiden sebagai

kepala eksekutif harus memiliki komitmen yang kuat dan keberanian yang cukup

untuk mengambil kebijakan penyatuan Kementerian Sekretariat Negara dan

Sekretariat Kabinet. Dalam hal ini, kepentingan politik Presiden harus

dikesampingkan agar tujuan utama penyelenggaraan pemerintahan seperti yang

diamanatkan dalam UUD 1945 dapat tercapai dengan baik, seperti ada adagium

yang menyatakan “my loyalty to the party ends, when my loyalty to the country

begins”.819

Prakarsa atau inisiatif Presiden itu harus didukung juga oleh seluruh

aparatur pemerintahan dan pemangku kepentingan (stakeholders) terkait.

Konsolidasi dan penataan itu tentunya tidak akan berjalan dengan baik jika hanya

ditentukan dari atas, melainkan juga harus digerakkan dengan partisipasi dari

bawah.820 Wacana untuk membentuk suatu Undang-Undang tentang Lembaga

Kepresidenan perlu diangkat kembali dalam Program Legislasi Nasional, dimana

salah satu materi yang penting untuk diatur didalam Undang-Undang tersebut

ialah menyangkut organ pendukung yang berfungsi membantu Presiden dalam

mengorganisasikan pekerjaannya.

Dengan adanya organ pendukung Presiden itu, maka harapan setiap

masyarakat Indonesia untuk memiliki lembaga pemerintah yang kuat dan aparatur

818 Laurencius Simanjuntak, op.cit.819 Adagium ini terdapat dalam Jimly Asshiddiqie, “Memperkuat Sistem Pemerintahan

Presidentil”, http://www.jimly.com/makalah/namafile/108/MEMPERKUAT_SISTEM_PRESIDENTIL__Jember_.pdf, diakses pada tanggal 2 November 2012.

820 Ibid., hlm. 355.


210


yang bersih serta sistem yang efektif untuk mewujudkan pelayanan publik yang

efisien dapat direalisasikan. Sasaran yang ingin dicapai adalah meningkatkan

kesejahteraan masyarakat melalui perbaikan sumber daya manusia dan lingkungan

kehidupannya yang diupayakan melalui perbaikan ragam dan mutu pelayanan

publik.

Oleh sebab itu, diperlukan perubahan administrasi pemerintahan untuk

mendukung proses birokrasi melalui pemberdayaan aparatur agar mampu

mendukung perbaikan sistem dalam rangka membentuk budaya kerja kreatif dan

produktif. Tentunya upaya perubahan dan pembaruan itu harus didukung dengan

perbaikan kesejahteraan untuk peningkatan kapasitas dan kompetensi aparatur

pemerintahan.

Di dalam Peraturan Presiden Nomor 81 Nomor 2010 tentang Grand Design

Reformasi Birokrasi 2010-2012, ditentukan bahwa reformasi birokrasi meliputi

delapan area perubahan, yaitu organisasi, tata laksana, peraturan perundang-

undangan, sumber daya manusia aparatur, pengawasan, akuntabilitas, pelayanan

publik, dan pola pikir (mind-set) dan budaya kerja (culture-set) aparatur.821

Menurut Muladi, reformasi birokrasi yang dilakukan di Indonesia bertujuan untuk

merekayasa ulang (reengineering) seluruh lembaga negara menyangkut

kedudukan, kewenangan, urusan, tugas, fungsi, peran, tanggung jawab, pola

hubungan, dan mekanisme kerja dalam suatu desain tata kelola pemerintahan yang

baik (good governance).822

Tujuan utama reformasi birokrasi ialah menghasilkan pelayanan publik yang

responsif, tidak memihak dan profesional, mengurangi rendahnya kepercayaan

terhadap peran pemerintah dalam upaya memenuhi dan melayani kepentingan

masyarakat. Oleh sebab itu, diperlukan perubahan pandangan terhadap kekuasaan

dengan kecenderungan menjadikannya sebagai kekuatan yang sakral karena

belum ada aturan untuk membatasi hubungan antara partai politik dan birokrasi

sehingga terjadi politisasi birokrasi yang melemahkan birokrasi dan menghambat

demokrasi.823 Dengan demikian, diperlukan upaya perbaikan efisiensi lembaga

821 Vide Tabel Gambar 1 Perbandingan Reformasi Birokrasi Gelombang I dan II dalamLampiran Peraturan Presiden Nomor 81 Tahun 2010.

822 Muladi, op.cit., hlm. 32.823 Ibid.


211


pemerintah untuk mendukung penguatan masyarakat madani melalui pendidikan

politik untuk peningkatan partisipasi dalam penyelenggaraan negara.824

Setiap lembaga negara yang dibentuk harus didasarkan atas kebutuhan (by

design), bukan didasarkan atas kepentingan (by order). Proses penataan lembaga

dalam kerangka reformasi birokrasi menjadikan lembaga fungsional dengan

aparatur yang profesional perlu didukung dengan sistem yang andal dan budaya

kerja yang reaktif dan produktif. Oleh sebab itu, penataan lembaga ini menjadi

taruhan bagi pemerintah karena jika mempertahankan lembaga pemerintah dengan

eksistensinya kurang baik akan menjadi bumerang jika pendekatan penataannya

kurang tepat karena kuatnya resistensi kepentingan politik.

Menurut Sedarmayanti, di era globalisasi yang menuntut keterbukaan,

akuntabilitas, dan ketanggapan, penataan kelembagaan pemerintahan negara

terutama di negara berkembang, tidak akan terhindar dari kondisi ketergantungan

pada negara lain atau institusi global lainnya yang berkepentingan terhadap

keseimbangan dan ketahanan sistem ekonomi global.825 Dampaknya,

pemerintahan beserta masyarakat akan semakin memainkan peran semakin besar

dalam membangun kemakmuran dan kesejahteraan sosial ekonomi masyarakat.

Komitmen perubahan juga diperlukan sebagai komitmen dasar penataan

ulang lembaga. Hal ini karena dalam suatu penataan lembaga akan ada pihak yang

akan kehilangan kesempatan jika dikaitkan dengan kolegaisme atau corps spirit

ataupun nepotisme. Jika suatu lembaga akan ditingkatkan kemampuannya sesuai

dengan tugas dan fungsi yang spesifik sesuai pembentukannya, maka dilakukan

penilaian (assessment) terhadap kapasitas dan kompetensi aparatur serta

kemampuan kepemimpinan sehingga ada yang akan tersisih.

Apalagi jika revitalisasi itu dikaitkan dengan reorganisasi dan restrukturisasi

dalam konteks rightsizing maka sebagian aparatur akan terbuang dengan pola

golden shakehand atau dimutasikan ke unit yang sesuai, dimana hal itu akan

menimbulkan konflik kepentingan secara vertikal dan horizontal.826 Oleh karena

824 Ibid.825 Sedarmayanti, Reformasi Administrasi Publik, Reformasi Birokrasi, dan Kepemimpinan

Masa Depan: Mewujudkan Pelayanan Prima dan Kepemerintahan yang Baik, Bandung: RefikaAditama, 2010, hlm. 322.

826 Ibid.


212


itu, selama masa transisi sebaiknya dilakukan konsolidasi kelembagaan secara

besar-besaran dalam rangka menata kembali sistem kelembagaan negara sesuai

dengan amanat UUD 1945.827

B. Format Penataan Organisasi di Lingkungan Lembaga Kepresidenan

1. Urgensi Pengaturan Lembaga Kepresidenan

Pada sistem pemerintahan presidensiil yang dianut Indonesia, kekuasaan

Presiden dalam UUD 1945 sangat besar.828 Pengaturan kekuasaan Presiden yang

masih diperkuat oleh berbagai pengaturan lain dalam berbagai Ketetapan MPR

dan peraturan perundang-undangan lainnya, menandakan bahwa UUD 1945

menganut sistem yang menitikberatkan pada kekuasaan eksekutif (executive

heavy).

Negara Indonesia adalah negara hukum (rechtstaat), bukan negara

kekuasaan (machtstaat).829 Di dalam negara hukum, hukumlah yang berdaulat.830

Salah satu ciri rechtstaat adalah semua perbuatan (hukum), baik yang dilakukan

oleh subjek hukum yang berbentuk individu maupun yang berbentuk penguasa,

harus dapat dipertanggungjawabkan secara yuridis.831 Hukum bukan saja

difungsikan untuk menata kehidupan masyarakat, melainkan juga untuk menjamin

kepastian dan keadilan kekuasaan negara sehingga konstitusionalisme

dikembangkan sebagai ciri pemerintahan dalam negara demokrasi.832

Ketika UUD 1945 pada akhirnya diberlakukan dari 18 Agustus 1945 sampai

dengan 27 Desember 1949; dan kemudian dilanjutkan dengan Konstitusi RIS

1949 (27 Desember 1949-17 Agustus 1950); UUD Sementara 1950 (17 Agustus

827 Jimly Asshiddiqie, Pengantar Ilmu Hukum ..., op.cit., hlm. 342.828 Hal ini terkait dengan banyaknya pasal yang mengatur kekuasaan Presiden dalam UUD

1945, dari Pasal 10 sampai dengan Pasal 17 UUD 1945.829 Vide ketentuan Pasal 1 ayat (3) UUD 1945.830 C.S.T. Kansil dan Christine S.T. Kansil, Hukum Tata Negara Republik Indonesia:

Pengertian Hukum Tata Negara dan Perkembangan Pemerintah Indonesia Sejak ProklamasiKemerdekaan 1945 Hingga Kini, Jakarta: Rineka Cipta, 2008, hlm. 88.

831 Muchsan, Tidak Tak Terbatas Kajian atas Lembaga Kepresidenan RI: RelevansiPerundang-undangan Lembaga Kepresidenan Republik Indonesia, Yogyakarta: Pandega Media,1997, hlm. 83.

832 Arbi Sanit, “Penguatan Sistem Politik dan Pemerintahan Presidensiil”, Majalah Figur,Edisi XI/Tahun 2007, hlm. 31, http://figur.co.id/tfiles/cetak/pdf/p1189074872.pdf, diakses padatanggal 29 Oktober 2012.


213


1950-5 Juli 1959); hingga masa kembali ke UUD 1945 (5 Juli 1959-19 Oktober

1999), Lembaga Kepresidenan telah menjadi semacam figur sentral dalam wacana

ketatanegaraan Indonesia.833 Namun yang sangat disayangkan, kekuasaan

Presiden itu belum diatur secara khusus dengan suatu Undang-Undang. Hal ini

bahkan tetap berlangsung ketika perubahan demi perubahan telah dilakukan

terhadap UUD 1945, meskipun banyak orang sudah menggugat proses dan hasil

perubahan terhadap UUD 1945.834

Faktanya, hingga selama ini belum ada aturan yang mengatur tentang

kekuasaan Presiden sehingga tidak jarang Presiden berlindung di balik hak

prerogatifnya.835 Secara umum juga terlihat bahwa pelaksanaan kekuasaan

Presiden selama ini masih belum diatur secara jelas dan rinci, bahkan sebagian

dari kekuasaan Presiden tersebut belum diatur oleh suatu peraturan perundang-

undangan manapun.836

Ketika UUD 1945 yang asli berlaku pada masa Orde Baru, hampir semua

lembaga tertinggi negara dan lembaga tinggi negara yang eksis pada saat itu,

seperti MPR, DPR, MA, DPA (saat ini Wantimpres), dan BPK, sudah diatur

dengan Undang-Undang tersendiri.837 Hanya Lembaga Kepresidenan-lah yang

merupakan satu-satunya lembaga tinggi negara pada saat itu -bahkan hingga saat

ini- yang tidak diatur dalam undang-undang tersendiri.838

Pengaturan kekuasaan Presiden dalam rangka memperkuat sistem

pemerintahan presidensiil di Indonesia itu adalah suatu keniscayaan.839 Presiden

yang dipilih secara langsung masih harus menerjemahkan kekuasaan yang

833 Satya Arinanto, “Lembaga Kepresidenan dalam Perspektif Hukum Tata Negara”,Majalah Figur Edisi XI/Tahun 2007, hlm. 46, http://figur.co.id/tfiles/cetak/pdf/p1189074872.pdf,diakses pada tanggal 29 Oktober 2012.

834 Ibid.835 Indria Samego, “Kita Butuh UU Lembaga Kepresidenan”, Majalah Figur Edisi

XI/Tahun 2007, hlm. 50, http://figur.co.id/tfiles/cetak/pdf/p1189074872.pdf, diakses pada tanggal29 Oktober 2012.

836 Admin, “Hak Prerogatif Presiden: Kajian tentang Mekanisme Pelaksanaan KekuasaanPresiden RI dalam Hukum Positif Indonesia”, Masyarakat Transparansi Indonesia, Desember1999, http://www.transparansi.or.id/kajian/hak-prerogatif-presiden/, diakses pada tanggal 12November 2012.

837 Satya Arinanto, “Lembaga Kepresidenan dalam ...”, hlm. 47, op.cit.838 Ibid.839 Jazim Hamidi dan Mustafa Lutfi, op.cit., hlm. 167.


214


dimilikinya langsung dari UUD 1945.840 Dengan kata lain, Lembaga

Kepresidenan adalah satu-satunya lembaga yang tidak punya payung hukum

(umbrella law).841

Sebenarnya dorongan untuk menyusun suatu UU Lembaga Kepresidenan

pada masa Orde Baru cukup kuat, namun karena pada saat itu posisi Pemerintah

sangat kuat dan posisi DPR lemah maka Undang-Undang itu tidak pernah

terwujud.842 Dorongan untuk membentuk Undang-Undang itu menguat kembali

pada masa reformasi, terutama dipicu praktik penyelenggaraan pemerintahan yang

dilakukan oleh Presiden Abdurrahman Wahid yang cenderung berorientasi pada

kekuasaan (macht) semata.843

Upaya untuk mewujudkan pemerintahan yang kuat dan aparatur yang bersih

(strong and clean government) dengan tata kelola pemerintahan yang baik (good

governance) dimulai dari pembentukan peraturan perundang-undangan dan

pembentukan lembaga yang seterusnya mengakomodasi kepentingan publik

secara melembaga.844 Praktik penyelenggaraan pemerintahan pada masa itu

diinventarisasi untuk menjadi data dan bahan dalam penyusunan materi

Rancangan UU Lembaga Kepresidenan.

Pada tahun 2001, DPR pernah memprakarsai penyusunan draf RUU

Lembaga Kepresidenan, namun tidak disetujui Pemerintah karena menurut Yusril

Ihza Mahendra yang ketika itu menjabat sebagai Menteri Kehakiman dan Hak

Asasi Manusia, ada dua hal yang patut dipertimbangkan dari rancangan tersebut,

yaitu masih berlangsungnya proses amendemen UUD 1945 pada saat itu dan

hampir 70% materi substansi dalam rancangan yang sebenarnya sudah diatur

840 Redaksi Majalah Figur, “UU Lembaga Kepresidenan: Apakah Suatu Keharusan?”,Majalah Figur Edisi XI/Tahun 2007, hlm. 57, http://figur.co.id/ tfiles/cetak/pdf/p1189074872.pdf,diakses pada tanggal 29 Oktober 2012.

841 Ibid.842 Satya Arinanto, “Lembaga Kepresidenan dalam ...”, op.cit. Dorongan untuk membentuk

UU Lembaga Kepresidenan pernah mencuat pada masa reformasi, tepatnya sebelum PresidenSusilo Bambang Yudhoyono terpilih dalam Pemilihan Umum Tahun 2004.

843 Sebagaimana dikemukakan Lord Acton, negara yang identik dengan kekuasaancenderung terjadi penyimpangan kekuasaan (abuse of power).

844 Muladi, Penataan Lembaga Non-Struktural (LNS) dalam Kerangka Reformasi Birokrasiserta Upaya Formulasi Kebijakan Strategis Kelembagaan Negara, Jakarta: Jurnal NegarawanSekretariat Negara RI, November 2010, hlm. 24.


215


UUD 1945 atau peraturan perundang-undangan lainnya.845 Lebih lanjut

menurutnya, secara teoretis memang tidak perlu ada Undang-Undang khusus yang

mengatur tentang Lembaga Kepresidenan sebab Presiden diatur oleh konstitusi

dan hampir semua Undang-Undang mengatur tugas Presiden.846

Muchsan memiliki pandangan yang sama dengan Yusril Ihza Mahendra

dengan pernyataannya sebagai berikut: 847

“Khusus untuk Lembaga Kepresidenan yang diatur dalam UUD 1945, samasekali tidak ada ketentuan yang mengharuskan Lembaga Kepresidenandiatur dalam Undang-Undang. Hal ini bukan berarti tidak boleh diaturdengan Undang-Undang, melainkan harus ditafsirkan sebagai berikut:

a. Demi kepastian hukum dan tegaknya negara hukum, LembagaKepresidenan tetap harus diatur dalam peraturan perundang-undangan;

b. Bentuk Undang-Undang tidak tepat untuk mengatur LembagaKepresidenan ini, mengingat yang berhak membuat Undang-Undangadalah Presiden sendiri, meskipun harus disetujui DPR. Apabila diaturdengan Undang-Undang, besar sekali kemungkinan Undang-Undangtersebut semakin mengukuhkan kekuasaan dan kedudukan Presiden,yang hal tersebut justru tidak dikehendaki oleh UUD 1945.

Dari uraian tersebut, logis sekali apabila Lembaga Kepresidenan ini diaturdengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi tingkatannyadaripada Undang-Undang; dalam hal ini yang paling tepat adalah KetetapanMPR.”

Pendapat Muchsan itu didukung oleh Adnan Buyung Nasution yang

mengkhawatirkan efek yang dapat ditimbulkan dari pembentukan UU Lembaga

Kepresidenan tersebut, sebagaimana dinyatakannya sebagai berikut:848

“Ini berarti bahwa jika dilihat dari tertib hukum (rechtsorde) yang mengaturhirarki peraturan perundang-undangan, keberadaan Lembaga Kepresidenanyang diatur dengan TAP MPR itu memang lebih tinggi kedudukanhukumnya dibandingkan dengan lembaga tinggi negara lain yang “hanya”diatur dengan UU. Namun bersamaan dengan munculnya pemikiran ini,muncul pula kekhawatiran dan kritik tentangnya. Kritik ini berangkat darikenyataan bahwa dalam konstelasi politik ketatanegaraan sekarang ini harusdiakui bahwa posisi eksekutif cenderung lebih menonjol dalam pembentukansuatu produk UU. Sehingga bila demikian, adalah bukan mustahil UUtentang Lembaga Kepresidenan yang dibentuk nantinya justru akan semakinmengukuhkan keberadaan Lembaga Kepresidenan itu sendiri.”

845 A20-78t, “Pemerintah Tolak RUU Lembaga Kepresidenan”, Suara Merdeka, 12Februari 2004, http://www.suaramerdeka.com/harian/0402/12/nas5.htm, diakses pada tanggal 2November 2012.

846 Ibid.847 Muchsan, op.cit., hlm. 84.848 Adnan Buyung Nasution et.al., Tidak Tak Terbatas Kajian atas Lembaga Kepresidenan

RI: Lembaga Kepresidenan Masa Depan, Yogyakarta: Pandega Media, 1997, hlm. 98.


216


Kekhawatiran Adnan Buyung Nasution itu dijawab oleh Jimly Asshiddiqie

dalam pendapatnya seperti berikut:849

“Namun demikian, dalam perkembangan praktik penyelenggaraan negaraselama ini, tidak dapat diabaikan berkembang pula pemikiran untukmenetapkan suatu Undang-Undang yang bersifat khusus yang mengaturmengenai penyelenggaraan tugas institusi kepresidenan. Gagasan semacamini dapat dibandingkan dengan adanya Undang-Undang tersendiri yangmengatur mengenai lembaga tinggi negara yang sederajat dengan Presiden,seperti Undang-Undang tentang Mahkamah Agung, Undang-Undang tentangDewan Pertimbangan Agung, dan Undang-Undang tentang Badan PemeriksaKeuangan. Karena Undang-Undang mengenai lembaga tinggi negara itusudah ada, maka dapat dimengerti bahwa gagasan untuk membuat Undang-Undang tentang Lembaga Kepresidenan juga dapat dikembangkan. Gagasanitu dapat diwujudkan asalkan penetapan Undang-Undang yang bersifattersendiri itu memang dianggap perlu, misalnya karena materi ketentuanUndang-Undang Dasar dan Ketetapan MPR mengenai hal itu dinilai belummencukupi dan masih memerlukan rincian ketentuan mengenai berbagaiaspek pelaksanaan tugas dan kewenangan Presiden dan Wakil Presiden itulebih lanjut dalam bentuk Undang-Undang. Namun sebelum idepembentukan Undang-Undang tentang Lembaga Kepresidenandikembangkan, sebaiknya ketentuan mengenai Presiden dan Wakil Presidenyang perlu diatur dalam rangka perubahan materi UUD 1945 dan KetetapanMPR diselesaikan dulu sebagaimana mestinya.”

Senada dengan pendapat Jimly Asshiddiqie, Aan Burhanuddin berpendapat

sebagai berikut:850

“Sekiranya setelah Undang-Undang Dasar dan perubahannya diselesaikanatau Ketetapan MPR mengenai hal itu juga sudah cukup lengkap, namunmasih juga diperlukan pengaturan yang bersifat teknis berkenaan denganpelaksanaan tugas, wewenang, dan tanggung jawab lembaga kepresidenan,dapat saja ditetapkan dalam suatu Undang-Undang tersendiri yangmengaturnya dengan catatan tentu saja tidak bertentangan dengankonstitusi.”

Penataan kekuasaan pemerintahan negara dan Lembaga Kepresidenan

dalam mewujudkan kehidupan ketatanegaraan yang konstitusional mestinya

ditindaklanjuti dengan pengaturan yang lebih rendah, yaitu dengan Undang-

Undang.851 Hal itu karena kenyataan saat ini menunjukkan bahwa aturan hukum

849 Jimly Asshiddiqie, Format Kelembagaan Negara ..., op.cit., hlm. 102-103.850 Aan Burhanuddin, Tugas, Wewenang, dan Tanggung Jawab Presiden Selaku Kepala

Pemerintahan Menurut Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945,Bandung: Disertasi Program Pascasarjana Universitas Padjadjaran, 2010, hlm. 252.

851 Kotan Y. Stefanus, Makna Kekuasaan Pemerintahan Negara menurut Bab III Undang-Undang Dasar 1945 dan Hubungannya dengan Lembaga Kepresidenan Republik Indonesia,Bandung: Disertasi Program Pascasarjana Universitas Padjadjaran, 2000, hlm. 326.


217


dasar atau aturan pokok negara (staatsgrundgezets) menyangkut pemerintahan

negara dan Lembaga Kepresidenan yang terkandung dalam UUD 1945 dan

Ketetapan MPR belum diturunkan dalam Undang-Undang formal (formellegezets)

sehingga kondisi norma hukum tersebut ibarat “melayang dan terbang di angkasa

dan tidak menyentuh bumi”.852

Sementara itu, seandainya format yang dipilih adalah Undang-Undang, Aan

Burhanuddin mempertimbangkan dua kemungkinan pola pengaturan yang bersifat

teknis mengenai Lembaga Kepresidenan itu, yaitu pertama, pengaturan secara

parsial atau sektoral, misalnya Undang-Undang tentang Hak Keuangan Presiden,

jadi bukan mengenai Undang-Undang tentang Lembaga Kepresidenan dalam arti

yang utuh; sedangkan yang kedua, pengaturan yang bersifat implementatif yang

menyangkut keseluruhan aspek mengenai materi yang sudah diatur dalam UUD

atau Ketetapan MPR.853

Sementara itu, Satya Arinanto melihat ada tiga hal yang menghambat proses

penyelesaian Rancangan Undang-Undang tentang Lembaga Kepresidenan itu

menjadi Undang-Undang, yaitu:854

Pertama, jika dilihat rancangan pasal dalam RUU itu akan tampak bahwahal-hal yang dimasukkan sebenarnya sudah tercantum dalam berbagaiperaturan perundang-undangan, mulai dari UUD 1945, Ketetapan MPR, danberbagai peraturan lainnya. Ada kekhawatiran rancangan pasal itu berpotensisaling bertentangan jika dimasukkan dan disebutkan kembali dalam RUU,padahal pasal itu merupakan berasal dari berbagai peraturan yang berbedahierarkinya.

Kedua, sebagai akibat dari faktor yang pertama, muncul pandangan bahwakalau memang demikian berarti RUU tersebut tidak diperlukan karenahampir seluruh materinya sudah diatur dalam berbagai peraturan perundang-undangan. Pandangan ini yang dirasa masih cukup kuat dianut saat inisehingga kecenderungannya RUU itu belum akan dibahas menjadi UU.

Ketiga, ada kecenderungan yang kuat bahwa elit politik di sekitar Presidenyang berkuasa, mulai dari Presiden Megawati Soekarnoputri, AbdurrahmanWahid, dan Susilo Bambang Yudhoyono tidak mendukung pengajuan RUUitu untuk dibahas ke DPR.

Sebenarnya pada tahun 2004 Presiden Susilo Bambang Yudhoyono pernah

membentuk Tim Sebelas untuk mematangkan konsep Lembaga Kepresidenan.855

852 Ibid.853 Aan Burhanuddin, op.cit., hlm. 252 dan 253.854 Satya Arinanto, “Lembaga Kepresidenan dalam ...”, op.cit., hlm. 47.


218


Namun rancangan undang-undang tersebut belum juga disahkan menjadi undang-

undang hingga saat ini karena ada tiga hal dalam penggunaan kekuasaan Presiden

yang masih menimbulkan masalah, yaitu:856

1. Besarnya kekuasaan Presiden tidak diikuti dengan mekanisme danpertanggungjawaban yang jelas padahal hak tersebut sifatnyasubstansial bagi kehidupan bangsa sehingga memerlukan adanyakontrol;

2. Fenomena ketidakpercayaan masyarakat terhadap Pemerintah telahsedemikian besar sehingga menimbulkan sensitivitas dalam tubuhmasyarakat terhadap tindakan yang dilakukan oleh Pemerintah,khususnya Presiden; dan

3. Munculnya sensitivitas yang didorong oleh tumbuhnya kesadaranmasyarakat dengan sangat cepat yang dipicu oleh atmosfer reformasi.

Menurut Chairul Anwar, penyusunan politik dalam sistem pemerintahan

presidensiil bersifat kompromi dan tawar-menawar.857 Selain itu, berkembang

anggapan yang menyatakan bahwa pembentukan UU Lembaga Kepresidenan

dimaksudkan untuk membatasi hak prerogatif Presiden. Akan tetapi jika

berangkat dari pemahaman terhadap Pasal 4 ayat (1) UUD 1945, Undang-Undang

tersebut justru bertujuan untuk melindungi kekuasaan Presiden sebagai kepala

negara dan kepala pemerintahan. Pembentukan Undang-Undang tersebut justru

akan memperkuat Presiden, bukan mengurangi kewenangannya.858

Menurut Cornelis Lay, pengaturan Lembaga Kepresidenan dalam suatu

Undang-Undang dapat menjadi landasan tambahan yang semakin mengukuhkan

posisi kekuasaan Lembaga Kepresidenan yang sudah sedemikian luas dan

besarnya.859 Pengaturan ini tidak bermakna sebagai pembatasan, penanggalan,

ataupun pengurangan kekuasaan Lembaga Kepresidenan, melainkan bermakna

855 Tim Sebelas yang disebut best brain SBY beranggotakan Muhammad Lutfhi, MunawarFuad Noeh, Joyo Winoto, Mayjen (Purn.) Djali Jusuf, Andi Mallarangeng, Dino Pati Djalal,Mayjen (Purn.) Irvan Edison, Chatib Basrie, Denny J.A., Kurdi Mustofa, dan Heru Lelono. CahyoJunaedy/Metta/Budi S/Muhamad Nafi, “Tim 11 Godok Lembaga Kepresidenan”, Tempo, 13Oktober 2004, http://www.tempo.co/read/news/2004/10/13/05549301/Tim-11-Godok-Lembaga-Kepresidenan, diakses pada tanggal 7 November 2012.

856 Ibid., hlm. 56.857 Chairul Anwar, Konstitusi dan Kelembagaan Negara, Jakarta: Novindo Pustaka

Mandiri, 1999, hlm. 34.858 Pratikno, ”Berbahaya Jika Presiden Menjangkau Birokrasi”, Majalah Figur, Edisi

XI/Tahun 2007, hlm. 55, http://figur.co.id/tfiles/cetak/pdf/p1189074872.pdf, diakses pada tanggal29 Oktober 2012.

859 Cornelis Lay et.al., op.cit., hlm. 8.


219


sebagai langkah pemberian motif untuk kekuasaan yang netral agar terhindar dari

akutnya potensi destruktif kekuasaan karena sekecil apapun kekuasaan yang

digenggam satu lembaga atau seseorang akan tetap problematik ketika tidak

diatur.860

S. Toto Pandoyo berpendapat, kalau pengaturan terhadap lembaga tinggi

negara lainnya itu diatur dalam bentuk Undang-Undang, seperti disebut dalam

bagian terdahulu, maka untuk Lembaga Kepresidenan sebenarnya juga dapat

pengaturannya dengan Undang-Undang seperti lainnya.861 Dengan kata lain,

pengaturan Lembaga Kepresidenan itu merupakan kebutuhan objektif dan

kehadirannya diperlukan guna memastikan agar kekuasaan yang melekat dalam

lembaga ini digunakan secara proporsional.862

Pratikno yang melihatnya dari sudut pandang yang berbeda menyatakan,

pembentukan UU Lembaga Kepresidenan itu bertujuan untuk menguatkan sistem

presidensiil Indonesia yang saat ini terkena sindrom bebek pincang (lame duck

syndrome), dimana Presiden secara konstitusional mempunyai kekuasaan yang

besar namun dalam praktik politiknya tidak berdaya.863 Menurutnya lagi,

keberadaan Undang-Undang tersebut juga akan mempersempit gap antara

perintah konstitusi dengan realita politik yang disebabkan praktik politik yang

berkembang saat ini yang tidak tegas mengarah ke presidensiilisme serta sekaligus

untuk membatasi kekuasaan Presiden agar tidak terjadi sindrom bebek liar (wild

duck syndrome).864

Sementara itu Lauri Huffman berpendapat, pengaturan itu (Undang-Undang

Lembaga Kepresidenan) diperlukan untuk mencegah agar Presiden tidak menjual

jabatan kepresidenannya (selling presidenty) demi kepentingan politis individu

atau kelompoknya semata.865 Aturan itu juga diperlukan untuk mengembalikan

kewibawaan Lembaga Kepresidenan agar citra kepemimpinan lembaga tersebut

860 Ibid., hlm. 12.861 S. Toto Pandoyo, op.cit., hlm. 74.862 Cornelis Lay, op.cit., hlm. 14.863 Pratikno, op.cit., hlm. 54.864 Ibid. Menurutnya, sindrom bebek liar (wild duck syndrome) akan muncul jika prinsip

presidensiilisme diterapkan dengan batasan yang tidak jelas.865 Lauri Huffman, “UU Lembaga Kepresidenan Bukan Manipulasi Tapi Mencegah

Presiden Menjual Jabatannya”, Majalah Figur, Edisi XI/Tahun 2007, hlm. 43, http://figur.co.id/tfiles/cetak/pdf/p1189074872.pdf, diakses pada tanggal 29 Oktober 2012.


220


menjadi populer lagi.866 Dengan demikian kesimpulannya, UU Lembaga

Kepresidenan perlu dibuat untuk mengatur Presiden agar tidak muncul pelbagai

permasalahan yang mengarah pada abuse of power dari Presiden.867

Selain daripada itu, Presiden dalam menjalankan fungsinya tentu

memerlukan suatu lembaga eksekutif yang efektif dengan didasarkan

pertimbangan struktur mengikuti fungsi (structure follow function).868 Oleh

karena itu, sudah seharusnya prinsip demokrasi konstitusional itu diberlakukan

terhadap Lembaga Kepresidenan di Indonesia karena amendemen UUD 1945

telah memastikan penerapan sistem pemerintahan presidensiil bersifat demokratis,

dimana hak prerogatif Presiden itu sudah direduksi begitu jauh sehingga

kinerjanya harus dipastikan melalui Undang-Undang.869

Pada hakikatnya tindakan eksekutif yang menyangkut kebijakan (wisdom),

kebijaksanaan (policy), dan pelaksanaan semua kebijakan tersebut itu harus selalu

dipertanggungjawabkan kepada rakyat, yang keseluruhannya harus diatur dengan

peraturan perundang-undangan.870 Lagipula dengan Undang-Undang itu, Presiden

sebagai kepala negara dan kepala pemerintahan mempunyai kepastian legitimasi-

formal dalam menggunakan kekuasaannya.871

Jika penataan lembaga negara melalui ketentuan peraturan perundang-

undangan telah dilakukan, maka setiap lembaga negara dapat menjalankan

wewenang sesuai dengan kedudukan masing-masing dan hal itu akan

mewujudkan kerja sama dan hubungan yang harmonis demi pencapaian tujuan

nasional dengan tetap saling mengawasi dan mengimbangi (checks and balances)

agar tidak terjadi penyalahgunaan kekuasaan dan konsentrasi kekuasaan.872

Ketidakjelasan ketentuan UUD 1945 dalam mengatur lembaga negara

memang menyebabkan munculnya beragam penafsiran. Ketidakjelasan itu dapat

dilihat dari tidak adanya standar atau kriteria suatu lembaga bisa diatur atau

tidaknya dalam konstitusi. Dalam amendemen UUD 1945, ada lembaga yang

866 Ibid.867 Ibid.868 Indria Samego, “Kita Butuh ...”, op.cit.869 Arbi Sanit, “Penguatan Sistem Politik ...”, op.cit.870 H. Abdullah Irvan Masduki, op.cit., hlm. 29.871 Ibid.872 Janedjri M. Gaffar, “Penataan Lembaga Negara”, op.cit., hlm. 65.


221


disebutkan dengan jelas wewenangnya, ada yang secara umum disebutkan

wewenangnya, dan ada yang tidak sama sekali.873

Salah satunya adalah penafsiran yang membagi lembaga negara menjadi

lembaga negara utama (main state’s organ) dan lembaga negara bantu (auxilliary

state’s organ).874 Lembaga negara utama mengacu pada paham trias politica,

yang membagi kekuasaan menjadi tiga poros, yaitu legislatif, eksekutif, dan

yudikatif sehingga dengan demikian yang dapat dikategorikan sebagai lembaga

negara utama menurut UUD 1945 adalah MPR, DPR, DPD, Presiden, MA, dan

MK, sedangkan lembaga lainnya dikategorikan sebagai lembaga negara bantu.875

Selain itu, ada lembaga negara yang disebutkan dengan huruf besar dan

huruf kecil sehingga menimbulkan penafsiran lain. Terkait hal ini, Konsorsium

Reformasi Hukum Nasional telah melakukan penelusuran terhadap putusan MK

mengenai sengketa kewenangan lembaga negara dan disimpulkan hal sebagai

berikut:876

1) “Lembaga Negara” dengan huruf kapital L dan N harus dibedakandengan “lembaga negara” dengan huruf kecil l dan n karena keduapenyebutan itu ternyata memiliki status dan konsekuensi yang berbeda;

2) Penyebutan “lembaga negara” (dengan huruf kecil) ditujukan untuklembaga yang dibiayai APBN dan lembaga tersebut merupakanlembaga independen dan bebas dari kekuasaan manapun;

3) Komisi negara independen bertujuan untuk menjalankan prinsip checksand balances untuk kepentingan publik; dan

4) Suatu “lembaga negara” tidak boleh melaksanakan secara sekaligusfungsi legislatif, eksekutif, dan yustisi berdasarkan prinsip pembatasankekuasaan negara hukum.

2. Hal-Hal Yang Perlu Diatur dalam Undang-Undang LembagaKepresidenan

Pada hakikatnya, Lembaga Kepresidenan itu adalah institusi atau organisasi

jabatan dalam sistem pemerintahan berdasarkan UUD 1945 yang berisi jabatan

Presiden dan Wakil Presiden.877 Menurut Pusat Studi Hukum dan Kebijakan

873 Gunawan A. Tauda, op.cit., hlm. 60.874 Firmansyah Arifin, et.al., Lembaga Negara dan Sengketa Kewenangan Antarlembaga

Negara, Jakarta: Konsorsium Reformasi Hukum Nasional bekerja sama dengan MahkamahKonstitusi Republik Indonesia, 2005, hlm. 30.

875 Ibid.876 Gunawan A. Tauda, op.cit., hlm. 61.877 Jazim Hamidi dan Mustafa Lutfi, op.cit., hlm. 173.


222


Indonesia, yang dimaksud dengan Lembaga Kepresidenan adalah lembaga negara

yang mengatur organisasi dan tata kerja kepresidenan yang dijalankan oleh

Presiden dan Wakil Presiden dalam melaksanakan tugas dan tanggung jawabnya

di bidang kenegaraan dan pemerintahan dalam Negara Kesatuan Republik

Indonesia berdasarkan UUD 1945.878

Lembaga Kepresidenan sebagai sebuah institusi yang mengendalikan

kekuasaan eksekutif, maknanya senantiasa merosot menjadi sebatas Presiden.879

Dalam sistem pemerintahan presidensiil, Lembaga Kepresidenan dirancang untuk

mampu merumuskan dan menjabarkan kebijakan secara komprehensif dan

terarah.880 Lembaga Kepresidenan dengan fungsi eksekutifnya merupakan alat

perlengkapan yang dapat menumbuhkan alat perlengkapan negara lainnya untuk

melaksanakan tugas konstitusionalnya yang luas dan banyak.881

Hal yang perlu diatur dalam UU Lembaga Kepresidenan pada dasarnya

terkait dengan pola hubungan mekanisme kerja Presiden sehari-hari.882 Materi

muatan atau substansi yang dimasukkan ke dalam Undang-Undang tersebut

seyogyanya mencakup hubungan Presiden dengan Pemerintah Daerah, koordinasi

Presiden dan Wakil Presiden, mekanisme hubungan Presiden dan Dewan

Pertimbangan Presiden, hubungan Presiden dengan kementerian, hubungan

Presiden dan staf khusus kepresidenan, dan sebagainya.883

Arbi Sanit menentukan, materi yang perlu dipastikan dalam UU Lembaga

Kepresidenan, antara lain lingkup dan jenis kekuasaan Presiden dan Wakil

Presiden beserta struktur lembaga itu, mulai dari Wakil Presiden dan kementerian

negara sampai penasihat dan dewan serta komisi di bawah Presiden, termasuk

pula kinerja badan kepresidenan untuk membuat kebijaksanaan publik dan

878 Pusat Studi Hukum dan Kebijakan Indonesia, “Rancangan Undang-Undang tentangLembaga Kepresidenan”, http://www.parlemen.net/privdocs/84113be0b7b480d640587cff2e056c34.pdf, diakses pada tanggal 31 Oktober 2012.

879 Cornelis Lay et.al., op.cit., hlm. 4.880 Rosa Ristawati, Pemilihan Umum Presiden dan Wakil Presiden Indonesia dalam

Kerangka Sistem Pemerintahan Presidensiil, Jurnal Konstitusi Volume II Nomor 1 Juni 2009,Jakarta: Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, hlm. 11.

881 Hendra Nurtjahjo, Ilmu Negara Pengembangan Teori Bernegara dan Suplemen, Jakarta:RajaGrafindo Persada, 2005, hlm. 65.

882 Agun Gunanjar Sudarsa, “Mengapa Dewan Pertimbangan Presiden (DPP) Dibutuhkandalam Sistem Pemerintahan Presidensiil?” Majalah Figur, Edisi XI/Tahun 2007, hlm. 41,http://figur.co.id/tfiles/cetak/pdf/p1189074872.pdf, diakses pada tanggal 29 Oktober 2012.

883 Redaksi Majalah Figur, “UU Lembaga Kepresidenan: ...”, op.cit., hlm. 57.


223


mengendalikan negara.884 Menurut Indria Samego, hal yang harus diatur

didalamnya ialah mengenai transparansi dan akuntabilitas anggaran Presiden.885

Hal ini disebabkan tiap-tiap masa pemerintahan mempunyai cirinya masing-

masing dalam menjalankan determinasi kebijakan anggaran negara, yang

disesuaikan dengan kondisi stabilitas politik, tingkat ekonomi masyarakat, serta

keamanan dan ketertiban.886

Sementara itu menurut Pratikno, materi terpenting yang harus diatur adalah

mengenai kekuasaan prerogatif Presiden, terutama menyangkut kekuasaan

Presiden yang memerlukan pertimbangan DPR.887 Namun menurut Sunarno,

penataan Lembaga Kepresidenan sesungguhnya bukanlah persoalan bagaimana

mengatur kewenangan dan membatasi kekuasaan Presiden tetapi yang lebih

penting justru menata ulang perangkat Lembaga Kepresidenan mengingat

kekuasaan Presiden itu sendiri saling terkait dengan lembaga negara lain yang

telah diatur dalam UUD 1945 dan berbagai peraturan perundang-undangan yang

ada.888

Masyarakat Transparansi Indonesia juga memandang, di dalam RUU

Lembaga Kepresidenan harus diatur mengenai kategorisasi kelembagaan yang

termasuk dalam kekuasaan pemerintahan agar pembentukan Lembaga

Kepresidenan menjadi tertib dan jauh dari politisasi.889 Patrialis Akbar juga

menyatakan bahwa Lembaga Kepresidenan dipandang perlu memiliki hak veto

bersyarat dalam menghadapi kondisi kegentingan yang memaksa terkait

884 Arbi Sanit, “Penguatan Sistem Politik ...”, op.cit., hlm. 31.885 Indria Samego, “Kita Butuh ...”, op.cit., hlm. 51.886 Adrian Sutedi, Hukum Keuangan Negara, Jakarta: Sinar Grafika, 2010, hlm. 86.

Menurut Adrian Sutedi, Indonesia telah mengalami tiga fase kebijakan ekonomi. Pada masapemerintahan Orde Baru diorientasikan pada pertumbuhan ekonomi; pada masa transisipemerintahan diorientasikan pada pemulihan ekonomi; dan pada masa pemerintahan PresidenAbdurrahman Wahid diorientasikan pada pembaruan ekonomi.

887 Pratikno, ”Berbahaya Jika ...”, op.cit., hlm. 55.888 Sunarno, “Lembaga Kepresidenan: Efektivitas dan Efisiensi Birokrasi”, Majalah Figur,

Edisi XI/Tahun 2007, hlm. 41, http://figur.co.id/tfiles/cetak/pdf/p1189074872.pdf, diakses padatanggal 29 Oktober 2012.

889 Masyarakat Transparansi Indonesia, “Daftar Inventarisasi Masalah Umum RUULembaga Kepresidenan, Draft I-MTI 01/2007”, www.transparansi.or.id, diakses pada tanggal 12November 2012.


224


pembiayaan pembangunan, juga dalam menghadapi kecelakaan legislasi.890 Hal

tersebut juga sebagai upaya antisipasi agar tidak terulang kembali pengalaman

masa lalu yang membuat roda pemerintahan terhambat, juga terganggunya

program pembangunan dalam mempercepat kesejahteraan dan kemakmuran

rakyat.891

Dari beberapa pandangan itu dapat disimpulkan, hal penting yang perlu

diatur dalam Undang-Undang itu ialah soal efektivitas dan efisiensi lembaga

melalui restrukturisasi organ atau lembaga pendukung yang berfungsi untuk

membantu Presiden dalam penyelenggaraan pemerintahan. Restrukturisasi organ

atau lembaga pendukung di lingkungan Lembaga Kepresidenan itu penting karena

harus diakui bahwa keberhasilan penyelenggaraan pemerintahan ternyata terkait

erat dengan peran penting Sekretariat Negara.892

Widodo menyatakan, dalam melakukan perubahan suatu organisasi tidak

terlepas dari tekanan atau kekuatan yang mendorong terjadinya perubahan,

dimana tekanan ataupun kekuatan tersebut dapat berasal dari dalam (internal)

maupun berasal dari luar (eksternal) organisasi.893 Tekanan internal dapat berupa

ketidakpuasan terhadap cara kerja yang berlaku dan keinginan untuk

meningkatkan efektivitas, sedangkan tekanan eksternal dapat berupa tekanan

hukum, tekanan teknologi, tekanan ekonomi, tekanan sosial, tekanan politik,

tekanan lingkungan, dan tekanan karena aktivitas yang kompetitif.894 Tekanan

eksternal yang berasal dari berbagai bidang tersebut seringkali menjadi faktor

paling signifikan dalam mendorong terjadinya perubahan.895

Selain kekuatan yang mendorong terjadinya perubahan, terdapat juga

kekuatan yang menghambat perubahan. Menurut Widodo, kekuatan penghambat

890 Demikian dikemukakan Patrialis Akbar saat mempertahankan disertasinya pada sidangpromosi doktor ilmu hukum pada tanggal 3 Desember 2012. Vide SEM, “Veto Bersyarat untukLembaga Kepresidenan”, Kompas, 4 Desember 2012, hlm. 2.

891 Ibid.892 Saafroedin Bahar, The President Needs Help ..., op.cit., hlm. 104. Dalam hal ini

Saafroedin Bahar merujuk pada peran Sekretariat Negara yang mampu membantu PresidenSoeharto dalam menyelenggarakan pemerintahan selama 32 tahun. Presiden Soeharto mampumemfungsikan Sekretariat Negara sebagai sarana koordinasi, integrasi, dan sinkronisasi kegiatandepartemen dan lembaga negara non-kementerian.

893 Marcus Prihminto Widodo, Merencanakan dan Mengelola Perubahan, Jakarta:Gramedia Pustaka Utama, 1996, hlm. 5.

894 Ibid.895 Ibid.


225


terbesar terhadap perubahan datang dari struktur organisasi itu sendiri atau dari

para manajer atau dari individu lainnya dalam organisasi tersebut sehingga secara

garis besar terdapat penghambat yang sifatnya organisasional dan yang sifatnya

manusiawi.896

Robinson Pangaribuan menyebutkan ada tiga faktor yang yang harus

dipenuhi Sekretariat Negara untuk mewujudkan keberhasilan itu, yaitu:897

1. Pengembangan kekuasaan Sekretariat Negara tergantung pada besarkepercayaan Presiden kepada Sekretariat Negara, semakin besarkepercayaan Presiden semakin besar pengembangan kekuasaan yangdicapai Sekretariat Negara;

2. Tingkat kepercayaan Presiden yang diperoleh Sekretariat Negaratergantung pada kemampuan Sekretariat Negara untuk menghadapikelompok atau elit lain; dan

3. Tingkat kepercayaan Presiden yang diperoleh Sekretariat Negara jugatergantung pada tingkat loyalitas dan ketergantugannya kepada Presidenmelalui strategi pelayanan patron-klien.

Selain ketiga hal tersebut, guna mewujudkan Lembaga Kepresidenan yang

baik, lembaga itu harus ditopang oleh orang-orang yang mempunyai kapabilitas

dalam menjalankan dan merumuskan program pembangunan negara, dalam hal ini

lembaga itu perlu dilengkapi dengan pakar dan politisi senior yang menjadi ‘dapur

analisis’ yang mampu memberi masukan bagi Presiden sebelum membuat

keputusan.898 Oleh sebab itu, untuk melaksanakan tugasnya secara efektif dan

efisien sebagai lembaga negara yang terdiri dari satu orang (one man institution),

Presiden membutuhkan dukungan sebuah sekretariat yang berfungsi sebagai staf

umum, semacam The Executive Office of the President di Amerika Serikat dan

Secretarie General du Gouvernment di Perancis.899

Di Indonesia, dukungan strategis bagi Presiden itu memang hanya dapat

dilakukan oleh Sekretariat Negara, yang memang selain dirancang untuk

membantu kelancaran tugas Presiden dan Wakil Presiden juga tidak dibebani

dengan tugas teknis operasional pemerintahan yang sudah dipercayakan pada

896 Ibid., hlm. 17.897 Robinson Pangaribuan, Perkembangan Kekuasaaan Sekretariat Negara dalam Jajaran

Politik Nasional Periode 1945-1987, Skripsi Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik UniversitasIndonesia: Jakarta, 1988, hlm. 30.

898 Redaksi Majalah Figur, “UU Lembaga Kepresidenan: ...”, op.cit., hlm. 56. Vide JazimHamidi dan Mustafa Lutfi, op.cit., hlm. 176 dan 177.

899 Ibid., hlm. 122.


226


kementerian dan lembaga pemerintah non-kementerian lain.900 Sekretariat Negara

diperlukan Presiden untuk menetralisasi kelemahan yang dimiliki Presiden secara

institusional, sebagaimana disampaikan Saafroedin Bahar sebagai berikut:901

“As the only one-man institution in the implementation of national policyand strategy, with wide ranging power and influence to the nation, specialcar should be given to the organization and management of the Presidencyso that personal strength of the incumbent can be taken advantaged of andhis or her weakness can be institutionally neutralized.”

Menurut Margarito Kamis, Sekretariat Negara nampaknya dimaksudkan

atau seolah berfungsi sebagai Kantor Presiden dan Menteri Sekretaris Negara

nampaknya difungsikan seperti chief of staff di Kantor Presiden Amerika

Serikat.902 Tugas membantu kelancaran tugas kepemimpinan Presiden dan Wakil

Presiden itu memang tidak dapat diharapkan dari kementerian dan lembaga

pemerintah non-kementerian karena sifatnya yang sangat teknis, yang umumnya

tidak mampu melihat masalah kenegaraan secara menyeluruh.903 Oleh karena itu,

penting untuk membangun Sekretariat Negara yang kuat, efektif, dan efisien guna

membantu tugas konstitusional Presiden dan tugas lainnya (to help the President

in carrying his or her constitutional and other duties, it is urgent to establish a

strong, effective, and efficient State Secretariat).904

Faktor individu pemimpin pun sangat penting. Manusia sebagai anggota

organisasi memiliki peranan yang sangat penting karena kemajuan atau

kemunduran suatu organisasi sangat ditentukan oleh kualitas, kuantitas, dan

moralitas manusia dalam organisasi tersebut.905 Dengan kata lain, manusia

merupakan faktor strategis dalam semua kegiatan institusi atau organisasi.906

Apapun bentuk serta tujuannya, organisasi dibuat berdasarkan berbagai visi untuk

900 Ibid., hlm. 113.901 Saafroedin Bahar, Pancasila, the Living Staatsfundamentalnorm of the Indonesian

Nation-State, the Norms, the Institutions, and the Performance, Jakarta: Negarawan, JurnalSekretariat Negara RI, Mei 2009, hlm. 91.

902 Margarito Kamis, Pemerintahan Presidensiil: Asal-Usul, Dinamika, dan DukunganAdministrasi, Jakarta: Negarawan, Jurnal Sekretariat Negara RI, Mei 2009, hlm. 31.

903 Saafroedin Bahar, The President Needs Help ..., op.cit., hlm. 113.904 Saafroedin Bahar, Pancasila, the Living Staatsfundamentalnorm ..., op.cit., hlm. 92.905 H. Ismail Nawawi, Perilaku Administrasi: Kajian, Teori dan Pengantar Praktik,

Surabaya: ITS Press, 2009, hlm. 63.906 Andhika Danesjvara, op.cit., hlm. 27.


227


kepentingan manusia dan dalam pelaksanaan misinya dikelola dan diurus oleh

manusia.907

Oleh sebab itu, Sekretariat Negara harus dipimpin oleh seorang presidential

chief of staff yang tangguh, yang mempunyai pandangan politik yang sama

dengan Presiden dan memiliki wawasan yang luas dan kapabilitas manajerial yang

handal untuk memantau seluruh kebijakan dan program pemerintah serta

mengolahnya untuk menjadi masukan dalam penyusunan kebijakan Presiden

dalam berbagai bidang kehidupan berbangsa dan bernegara.908

Ada masanya seorang sekretaris hanya merupakan pegawai tinggi yang

semata-mata menjalankan perintah, ada pula sekretaris merupakan figur yang ikut

menentukan jalannya politik negara, dan bahkan ada kalanya sekretaris

memegang seluruh kekuasaan negara.909 Melihat fungsinya yang penting itu,

tidaklah heran apabila jabatan sekretaris dalam suatu negara senantiasa menjadi

perebutan golongan dan partai. Bergantinya politik pemerintahan, berganti pula

pimpinan sekretariat.910 Artinya, sekretaris lama diberhentikan dan digantikan

oleh sekretaris baru yang menyetujui politik pemerintahan yang baru.911

Figur sekretaris merupakan figur politik yang penting. Dilihat dari sudut

statusnya sebagai pegawai tinggi negara, sekretaris diharuskan mempunyai

keahlian dan pengetahuan yang mengerti dengan segala seluk-beluk pekerjaan.912

Sementara dilihat dari sudut statusnya sebagai pemimpin dari organisasi

pemerintahan negara, sekretaris haruslah seorang figur politik yang mempunyai

kecakapan, berkarakter, dan mempunyai popularitas.913

Pendapat para ahli di setiap negara mengenai jabatan sekretaris ini berbeda-

beda.914 Ada golongan yang menganggapnya hanya jabatan administratif dan

bersifat teknis, yang tidak mempunyai fungsi politik sama sekali.915 Golongan ini

907 Ibid.908 H. Ismail Nawawi, op.cit., hlm. 116.909 Z.A. Ahmad, op.cit., hlm. 114.910 Ibid., hlm. 114.911 Ibid.912 Ibid., hlm. 113.913 Ibid.914 Ibid.915 Ibid.


228


berpandangan, jabatan politik hanyalah menteri dan oleh sebab itu mengakui

sekretaris bersifat politis berarti menciptakan dualisme di dalam pemerintahan

karena adanya dua figur politik dalam organisasi kementerian.916

Adapula golongan yang memandang jabatan sekretaris bersifat politis.917

Selain karena kedudukannya tidak mudah digoyang di dalam memimpin

kementeriannya, tetapi figurnya mempunyai gezag (kewibawaan) yang sangat

besar di seluruh pegawai dari atas sampai bawah di lingkungan kementerian.918

Oleh sebab itulah, jabatan sekretariat umum merupakan figur yang paling tinggi di

dalam jajaran eksekutif organisasi atau partai politik.919

Masih terkait dengan jabatan sekretaris, Sukardi Rinakit menambahkan, pos

Sekretariat Negara tidak dapat diisi oleh orang sembarangan melainkan harus diisi

oleh menteri yang memang mempunyai keahlian atau kompetensi dalam hal

administrasi pemerintahan dan tidak boleh diisi oleh figur yang dipilih atas dasar

kepentingan politik atau kompromi politik dengan tawar-menawar dengan partai

politik.920 Hal ini sesuai dengan hasil penelitian Adhianti yang menyimpulkan

bahwa sebagian besar pegawai di lingkungan Sekretariat Negara tidak

menginginkan politisi masuk dalam jabatan birokrasi.921 Namun Akbar Tanjung

mensyaratkan, kalaupun harus dipimpin oleh figur dari partai politik, figur

tersebut harus memiliki kepemimpinan politik yang negarawan, artinya pemimpin

politik yang negarawan itu harus memahami betul skala prioritas yang lebih

didahulukan (kepentingan bangsa dan negara lebih luas) dan yang tidak.922

Akan tetapi jika melihat ketentuan Pasal 22 ayat (2) Undang-Undang

Nomor 39 Tahun 2008 tentang Kementerian Negara, persyaratan untuk dapat

916 Ibid.917 Ibid.918 Ibid.919 Ibid.920 Yudhiarma, “Evaluasi Kabinet: Setneg Cenderung Berperan Minimalis”, Suara Karya

Online, 28 Februari 2007, http://www.suarakarya-online.com/news.html?id=167508, diakses padatanggal 2 November 2012.

921 Adhianti, Analisis Dimensi Struktural Organisasi Sekretariat Negara, Jakarta: TesisPascasarjana Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Indonesia, 2002, hlm. 115.

922 Akbar Tanjung, “Kepemimpinan Politik yang Negarawan”, http://www.setneg.go.id/index.php?option=com_content&task=view&id=728&Itemid=135, diakses pada tanggal 4Desember 2012.


229


diangkat menjadi menteri memang masih bersifat umum.923 Realita kehidupan

ketatanegaraan yang terjadi pada masa politik saat ini memperlihatkan bahwa

pengangkatan menteri lebih cenderung didasarkan pada syarat akseptabilitas dan

kurang didukung syarat kapabilitas yang tinggi.924

Padahal menurut Jimly Asshiddiqie, menteri itu harus memiliki syarat

kapabilitas dan syarat akseptabilitas yang tinggi.925 Oleh sebab itu, sebaiknya

persyaratan pengangkatan menteri ditambah dengan syarat memiliki kompetensi

jabatan yang sesuai dengan bidang urusan pemerintahan yang dijabatnya.

Walaupun sepertinya hal itu agak sulit untuk diaplikasikan pada Indonesia yang

menerapkan sistem multipartai, namun setidaknya syarat tersebut dapat menjadi

pedoman hukum bagi partai politik dalam memberikan nama calon menteri yang

akan disampaikan kepada Presiden.

Di dalam suatu negara yang memiliki sistem multipartai, wajar apabila

Presiden memilih para menterinya atas dasar kolegialitas kepartaian. Namun

dalam hal pengangkatan Menteri Sekretaris Negara, Presiden harus lebih selektif

dalam memilih calonnya agar kinerja pemerintahan dapat dicapai secara

optimal.926 Hal itu karena peran seorang Menteri Sekretaris Negara dalam kabinet

sangat vital, seperti tersirat dalam Amanat Presiden Soeharto ketika melantik

Menteri Sekretaris Negara Soedharmono, seperti berikut:927

“Dalam praktik bergeraknya roda pemerintahan, pada Sekneglah (saat inidisebut Setneg) terletak fungsi pengoordinasian, pengintegrasian, dan

923 Vide catatan kaki nomor 667.924 Hal itulah yang sesungguhnya menjadi dasar filosofi diaturnya ketentuan Pasal 10

Undang-Undang Nomor 39 Tahun 2008. Akan tetapi karena pengangkatan wakil menteri itu jugadipolitisasi, maka terjadilh gugatan pengujian undang-undang yang diajukan Gerakan NasionalPemberantasan Tindak Pidana Korupsi Pusat ke Mahkamah Konstitusi yang telah diputus padatanggal 5 Juni 2012 dengan Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 79/PUU-IX/2011 yang amarputusannya mengabulkan permohonan Pemohon untuk sebagian, sehingga jabatan wakil menteritidak lagi dari pejabat karier.

925 Jimly Asshiddiqie, Pokok-Pokok Hukum ..., op.cit., hlm. 370.926 Rizal Mallarangeng, “Perlukah Setneg dan Setkab Dipisah?”, Tempo, 17 Februari 2002,

http://freedom-institute.org/id/index.php?page =profil&detail=artikel&detail=dir&id=80, diaksespada tanggal 2 November 2012. Rizal Mallarangeng mengumpamakannya dengan fungsi pentingSekretariat Negara pada masa pemerintahan Presiden Megawati Soekarnoputri. Diumpamakannya,kalau tiga atau empat kementerian tidak berfungsi dengan baik, Megawati mungkin masih bisamemerintah dengan efektif; tetapi kalau Sekretariat Negara/Sekretariat Kabinet macet, tertutup,atau berjalan dengan agendanya sendiri, maka kepemimpinan Megawati pasti juga akan macet dankehilangan elannya (elan: semangat perjuangan) sebagai tumpuan harapan masyarakat untukmengangkat Indonesia dari krisis (saat itu masih dalam tahap pemulihan krisis ekonomi).

927 Sekretariat Negara Republik Indonesia, Sekretariat Negara ..., op.cit., hlm. 105.


230


penyinkronisasian administratif dari kegiatan pemerintahan negara yangmeliputi kegiatan departemen-departemen dan lembaga-lembaga pemerintahnon-departemen.

Setiap penggarisan kebijaksanaan dan diputuskan yang diambil olehpemerintah, selamanya harus mempertimbangkan berbagai segi yang sangatluas. Dan disini pula diperlukan adanya koordinasi, integrasi, dansinkronisasi. Sebab itu, tugas pokok Sekneg adalah membantu Presidendalam memperlancar pelaksanaan tugasnya yang bersangkutan denganpenyelenggaraan kekuasaan negara dan pemerintahan, yang meliputipenyelenggaraan administrasi negara dan pemerintahan dalam arti yang luas.Ia juga harus memberikan perhatian pelayanan administrasi bagi lembaga-lembaga pemerintah non-departemen. Untuk dapat melaksanakan tugas yangdemikian dan sebagai pejabat yang langsung membantu tugas sehari-hariPresiden dengan tidak mengurangi arti dan peranan pejabat-pejabat negaralainnya, kepada Sekneg diminta persyaratan kemampuan dan kepribadianyang lebih banyak jika dibanding dengan pejabat lainnya.

Ia harus menjadi penghubung antara Presiden dengan menteri-menteri danpimpinan lembaga-lembaga pemerintah non-departemen serta sebaliknya. Iajuga harus memiliki kemampuan pendekatan yang tepat untuk mewujudkankoordinasi, integrasi, dan sinkronisasi administratif yang saya sebutkan tadi.Sebagai pejabat yang langsung membantu tugas sehari-hari Presiden, baiksebagai kepala negara dan sebagai kepala pemerintahan, ia juga harus dapatmemahami dan mengikuti jalan pikiran Presiden. Ia juga harus dapatmenerjemahkan gagasan-gagasan, jalan pikiran, dan keputusan yang diambilPresiden di dalam melaksanakan tugas memegang puncak tertinggipemerintahan dan mengemudikan negara. Dengan sarana hukum yangberlaku dan ketertiban administrasi, ia juga harus dapat mengamankan dalamarti positif pelaksanaan daripada kebijaksanaan dan putusan-putusanPresiden.”

Terkait dengan karakteristik yang harus dimiliki Menteri Sekretaris Negara,

yang dalam hal ini kiranya dapat dipersamakan seperti Asisten Presiden di

Amerika Serikat, Komite Brownlow mengriteriakan hal sebagai berikut:928

“...Their effectiveness in assisting the President will, we think, be directlyproportional to their ability to discharge their functions with restraint. Theywould remain in the background, issue no orders, make no decisions, emitno public statements. Men for these positions should be carefully chosen bythe President from within and without the Government. They should be menin whom the President has personal confidence and whose character andattitude is [sic] such that they would not attempt to exercise power on theirown account. They should be possessed of high competence, great physicalvigor, and a passion for anonymity. They should be installed in the WhiteHouse itself, directly accessible to the President. In the selection of theseaides, the President should be free to call on departments from time to timefor the assignment of persons who, after a tour of duty as his aides, might berestored to their old positions.”

928 Harold J. Relyea, CRS Report ..., op.cit., p. 7, http://assets.opencrs.com/ rpts/98-606_20081126.pdf, diakses pada tanggal 5 November 2012.


231


Margarito Kamis menyarankan, karena dinamika politik ada baiknya

(bahkan menjadi lebih tepat) bila jabatan Menteri Sekretaris Negara diisi oleh

orang yang bukan dari kalangan partai politik Presiden, memiliki kejujuran,

loyalitas total, kecerdasan politik, dan kesantunan berkomunikasi dengan political

presidential partner.929 Hal ini dapat dimengerti karena preseden yang terjadi

pada lembaga negara lainnya, seperti MPR, DPR, DPD, MK, MA, BPK, dan KY,

menunjukkan bahwa sekretaris dijabat oleh seorang pegawai negeri sipil.930

Bahkan Sunarno menyarankan, seharusnya pada tataran Pemerintah Pusat,

Kementerian Negara dipimpin oleh Sekretaris Jenderal karena birokrasi harus

didesain sebagai organisasi yang bebas dari kepentingan politik dengan cara

memposisikan birokrasi dipimpin oleh jabatan karier tertinggi sehingga birokrasi

tidak terpengaruh oleh silih-bergantinya pimpinan politik.931

Untuk melengkapi beberapa syarat yang telah ditentukan undang-undang

dan telah dikemukakan para ahli dan akademisi itu, maka calon Menteri Sekretaris

Negara yang dipilih Presiden seharusnya memiliki karakter atau sifat

kenegarawanan. Menurut Janedjri M. Gaffar, negarawan dapat diartikan sebagai

sosok yang visioner, berorientasi jangka panjang, mengutamakan kesejahteraan

masyarakat, mampu berlaku egaliter, dan adil serta mengayomi semua komponen

bangsa.932

Seorang negarawan juga harus memiliki karakter dasar dan basic values

kepemimpinan, yaitu memiliki kemampuan (ability), kapasitas (capacity),

kemampuan (skill), pengetahuan/wawasan (knowledge), pengalaman (experience),

pengaruh (influence), kemampuan menggalang solidaritas (solidarity maker),

kemampuan memecahkan masalah (decision making), integritas (integrity),

929 Margarito Kamis, Pemerintahan Presidensiil: ..., op.cit., 34. Menurutnya, gaya dankesantunan seorang calon Menteri Sekretaris Negara perlu dipertimbangkan karena seorang chiefof staff mempunyai relasi antara Presiden dengan DPR dan DPD dan juga mempunyai relasipolitik untuk memahami trik, jebakan, dan siasat, yang kalau tidak cerdas mengenalinya akansangat mengganggu atmosfir penyelenggaraan pemerintahan.

930 Perhatikan ketentuan Pasal 99 UU Nomor 22 Tahun 2003, Pasal 11 UU Nomor 22Tahun 2004, Pasal 14 Peraturan Presiden Nomor 49 Tahun 2012, dsb.

931 Sunarno, “Lembaga Kepresidenan: ...”, op.cit., hlm. 43.932 Dalam bahasa Inggris, negarawan disebut statesman atau stateswoman, sebagai sebutan

terhadap tokoh yang mempunyai karier terhormat (respected career) di bidang kenegaraan.Kualitas yang dimiliki negarawan meliputi aspek pengetahuan, kepribadian, komitmen, danpengalaman. Negarawan dapat berasal dari akademisi, politisi, birokrat, dan berbagai profesi ataubahkan masyarakat biasa. Janedjri M. Gaffar, “Hakim Konstitusi dan Negarawan”, op.cit., hlm. 77.


232


kepribadian berwibawa (charism), kebijakan (wisdom), bersikap empatik, menjadi

panutan, dan totalitas demi kemajuan organisasi (totality).933

Sifat itu diperlukan agar setiap pemberian dukungan analisis dalam rangka

pengambilan kebijakan yang diberikan Menteri Sekretaris Negara kepada

Presiden lebih mengutamakan kepentingan rakyat, bangsa, dan negara. Presiden

harus ditopang oleh organ penyelenggara administrasi kepresidenan yang andal

karena kepercayaan Presiden terhadap Menteri Sekretaris Negara merupakan

kunci efektivitas implementasi kewenangan konstitusional Presiden sebagai

kepala pemerintahan.934

Terkait dengan kebijakan pemisahan Kementerian Sekretariat Negara dan

Sekretariat Kabinet, hal itu merupakan masalah pokok dalam formulasi kebijakan

yang hanya menimbulkan duplikasi tugas dan fungsi yang menandai terjadinya

pemborosan anggaran dan pemubaziran sumber daya.935 Oleh sebab itu, menurut

Roby Arya Brata, reformasi dan reorganisasi terhadap kantor kepresidenan yang

pada dasarnya didesain untuk mengatasi tiga masalah defective governance dalam

manajemen pemerintahan, yaitu:936

1. Presiden kehilangan kendali dan kontrol yang efektif atas kegiatanperumusan dan implementasi kebijakan dan program pemerintah. Halini disebabkan Presiden tidak didukung oleh sistem informasimanajemen pemerintahan yang andal yang dapat menyajikan informasitentang kegiatan perumusan, implementasi dan manajemen kebijakan,dan program pemerintah dengan cepat, lengkap, akurat, dan benar; dantidak ada forum, staf, atau Lembaga Kepresidenan yang efektif danpowerful yang dapat mengelola, memantau, mengoordinasikan,mengintegrasikan, dan mengendalikan kegiatan perumusan,implementasi, manajemen kebijakan, dan program pemerintah.

2. Tujuan kebijakan dan sasaran program pemerintah tidak tercapai ataukinerjanya kurang memuaskan, disebabkan tidak ada koordinasi,integrasi, dan kerja sama yang efektif antarinstansi pemerintah dalamperumusan dan implementasi kebijakan pemerintah; intervensi politikdari partai politik, parlemen, kelompok kepentingan, dan bisnis;pimpinan lembaga memiliki agenda dan kepentingan politik, ekonomi,dan personalnya sendiri dalam perumusan dan implementasi kebijakanpemerintah; Presiden tidak memiliki kekuasaan yang cukup dan efektifuntuk mengendalikan dan mengelola proses pemerintahan; kebijakandan program suatu kementerian bertentangan, menghambat, atau tidak

933 Akbar Tanjung, op.cit.934 Margarito Kamis, Pemerintahan Presidensiil: ..., op.cit., 35.935 Muladi, op.cit., hlm. 41.936 Roby Arya Brata, Reformasi dan Reorganisasi ..., op.cit., hlm. 127 dan 128.


233


mendukung strategi dan kebijakan dasar Presiden (grand policy) dankementerian lainnya; implementasi kebijakan dan program pemerintahmenyimpang dari standar kebijakan implementasi Presiden danpimpinan lembaga terkait; dan Presiden tidak memiliki akses teknologidan informasi yang kredibel, cepat, andal, akurat, dan komprehensiftentang perumusan, implementasi, dan dampak kebijakan, program, danproyek pemerintah.

3. Keputusan dan kebijakan Presiden kurang tepat, terlambat, atau kurangefektif, disebabkan Presiden kurang menguasai masalah secarakomprehensif karena informasi mengenai masalah yang hendakdiputuskan tidak ada, tidak akurat, salah, distortif, atau terlambat; danPresiden tidak didukung oleh penasihat, staf, administrasi, danteknologi yang andal, profesional, efektif, dan efisien.

Hal lain yang perlu diatur lebih lanjut adalah format organisasi di

lingkungan Lembaga Kepresidenan. Berdasarkan analisis struktur kekuasaan

Presiden dalam UUD 1945 yang telah disampaikan sebelumnya, maka

pengintegrasian atau peleburan Kementerian Sekretariat Negara dan Sekretariat

Kabinet merupakan kebijakan yang seharusnya dilakukan. Manfaatnya akan

sangat besar jika unit organisasi di lingkungan Lembaga Kepresidenan (seperti

Sekretariat Presiden, Sekretariat Wakil Presiden, Sekretariat Militer Presiden,

Sekretariat Kementerian, Sekretariat Kabinet, dan Unit Kerja Presiden Bidang

Pengawasan dan Pengendalian Pembangunan) diintegrasikan dan dipimpin oleh

seorang menteri yang dipercaya penuh oleh Presiden.937

Namun bila Sekretariat Negara ingin tetap dipertahankan, sebaiknya pada

nama Sekretariat Negara tidak dilekatkan dengan kata “kementerian” seperti

dalam Peraturan Presiden Nomor 47 Tahun 2009 dan Peraturan Presiden Nomor

58 Tahun 2010 sebagaimana diubah dengan Peraturan Presiden Nomor 80 Tahun

2010 yang menggunakan nama Kementerian Sekretariat Negara.938 Menurut

Djohermansyah Djohan, mengingat landasan historis budaya kerja pemerintahan,

legal-konstitusional, komparatif, dan beban tugasnya, Sekretariat Negara bukanlah

kementerian namun sebagai lembaga pemerintah strategis yang dipimpin oleh

pejabat setingkat menteri koordinator.939 Hal ini karena Sekretaris Negara tidak

937 Saafroedin Bahar, The President Needs Help ..., op.cit., hlm. 111.938 Vide pendapat Muchyar Yara, op.cit., hlm. 55.939 Humas Setneg, “Posisi Sekretariat Negara di dalam RUU Kementerian Negara”, Forum

Group Discussion 22 Februari 2008, http://www.setneg.go.id/index.php?option=com_content&task=view&id=1489&Itemid=26v, diakses pada tanggal 5 November 2012.


234


mempunyai pertanggungjawaban atas suatu hal yang mana pertanggungjawaban

itu dipikulnya atas nama Presiden.

Sekretariat Negara bukan merupakan kementerian, namun merupakan

kantor kepresidenan (semacam the Executive of the President di Amerika Serikat

dan Secretarie General du Gouverment di Perancis) dengan dua fungsi perumusan

serta pengawasan pelaksanaan kebijakan Presiden.940 Peluang untuk

mengintegrasikan atau meleburkan Kementerian Sekretariat Negara dan

Sekretariat Kabinet masih terbuka dan dapat dilakukan dengan

mempertimbangkan asas pengubahan kementerian sebagaimana diatur dalam

ketentuan Pasal 18 ayat (2) Undang-Undang Nomor 39 Tahun 2008.941 Namun

konsekuensinya, pengubahan itu harus dilakukan dengan pertimbangan DPR

karena salah satu subjek lembaga yang hendak digabung adalah kementerian.

Setelah diubah, lebih baik nomenklatur atau penamaannya tidak lagi disebut

Kementerian Sekretariat Negara melainkan cukup Sekretariat Negara karena

urusan pemerintahan di bidang kesekretariatan negara tidak harus dibentuk dalam

satu kementerian tersendiri.942 Untuk memenuhi prinsip pengubahan itu,

disarankan sebaiknya Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet secara struktural

terintegrasi dan dipimpin oleh Menteri Sekretaris Negara yang juga merangkap

sebagai Sekretaris Kabinet.943

Roby Arya Brata mengusulkan format yang tepat bagi organisasi di

lingkungan Lembaga Kepresidenan adalah dengan membentuk Kantor Presiden

seperti halnya the Executive of the President di Amerika Serikat.944 Kantor

Presiden itu membawahi kantor lainnya, seperti Kantor Asisten Kepala Kantor

Presiden, Kantor Wakil Presiden, Kantor Perencanaan Anggaran dan

940 Ibid.941 Syarat pengubahan kementerian didasarkan pada pertimbangan efisiensi dan efektivitas;

perubahan dan/atau perkembangan tugas dan fungsi; cakupan tugas dan proporsionalitas bebantugas; kesinambungan, keserasian, dan keterpaduan pelaksanaan tugas; peningkatan kinerja danbeban kerja pemerintah; kebutuhan penanganan urusan tertentu dalam pemerintahan secaramandiri; dan/atau kebutuhan penyesuaian peristilahan yang berkembang.

942 Ketentuan Pasal 6 Undang-Undang Nomor 39 Tahun 2008 menyebutkan, setiap urusanpemerintahan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 5 ayat (2) dan ayat (3) tidak harus dibentukdalam satu Kementerian tersendiri. Kesekretariatan negara yang diatur dalam ketentuan Pasal 5ayat (3) Undang-Undang Nomor 39 Tahun 2008 termasuk salah satu urusan yang dimaksudketentuan Pasal 6 tersebut.

943 Roby Arya Brata, Analisis Konstitusional ..., op.cit., hlm. 163.944 Ibid., hlm. 159.


235


Pembangunan, Kantor Pengelolaan Program dan Reformasi Pemerintahan, Kantor

Hukum dan Perundang-undangan, Kantor Administrasi Kepresidenan, Kantor

Rumah Tangga Kepresidenan, Kantor Dewan Ekonomi Nasional, Kantor Dewan

Ketahanan Pangan dan Pengentasan Kemiskinan, Kantor Badan Perlindungan

Lingkungan dan Pembangunan Berkelanjutan, Kantor Dewan Kebijakan Otonomi

Daerah, Kantor Dewan Ketahanan Nasional, Kantor Badan Intelijen Nasional,

Kantor Dewan Pengendalian Obat Terlarang dan AIDS, Kantor Staf Khusus

Presiden, Kantor Pusat Studi Kebijakan dan Antikorupsi, dan Kantor

Akuntabilitas dan Pengawas Integritas.945

Penataan struktur organisasi Kantor Presiden itu dapat menggunakan tiga

alternatif model rancangan, yaitu:946

a. Rancangan A, penataan organisasi dibentuk dengan undang-undangdengan membentuk unit kerja baru hasil peleburan unit organisasisekretariat kepresidenan (Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet),Unit Kerja Presiden Bidang Pengawasan dan PengendalianPembangunan, Direktorat Jenderal Anggaran Kementerian Keuangan,Badan Perencanaan dan Pembangunan Nasional, dan tiga KementerianKoordinator ke dalam Kantor Eksekutif Presiden. Rancangan inimerupakan rancangan yang ideal namun berpotensi menghadapi oposisipolitik dan resistensi birokrasi yang relatif tinggi dan juga harusmencabut atau mengubah ketentuan yang mengatur kewenanganKementerian Keuangan, Badan Perencanaan dan PembangunanNasional, dan Kementerian Koordinator;

b. Rancangan B, penataan organisasi dibentuk dengan Peraturan Presidendengan tidak membentuk Kantor Perencanaan Anggaran danPembangunan dan Kantor Pengelolaan Program dan ReformasiPemerintahan karena akan bertentangan peraturan perundang-undanganterkait. Rancangan ini kurang ideal tetapi mempunyai akseptabilitaspolitik dan organisasi yang lebih baik karena tidak banyak membentukkantor baru;

c. Rancangan C, penataan organisasi dibentuk dengan undang-undangdengan tidak mencabut kewenangan perencanaan anggaranKementerian Keuangan dan perencanaan pembangunan BadanPerencanaan dan Pembangunan Nasional dan juga tidak membentukunit kerja baru, termasuk Kantor Perencanaan Anggaran danPembangunan dan Kantor Pengelolaan Program dan ReformasiPemerintahan. Rancangan ini memiliki fisibilitas (keterlaksanaan)politik dan legal yang lebih baik dibandingkan Rancangan A namunKantor Eksekutif Presiden tidak akan memiliki kewenangan yang kuatuntuk mengendalikan perumusan dan implementasi kebijakan danprogram pemerintah.

945 Roby Arya Brata, Reformasi dan Reorganisasi ..., op.cit., hlm. 132-140.946 Ibid.


236


Jika cara pertama (ketiga rancangan) itu diperkirakan akan menimbulkan

resistensi birokrasi, maka cara lainnya menurut Roby Arya Brata adalah dengan

tetap mempertahankan Sekretariat Negara namun dengan tugas pokok dan fungsi

yang baru, yang sesuai dengan struktur kekuasaan Presiden dalam UUD 1945.947

Saat ini di masa pemerintahan Presiden Susilo Bambang Yudhoyono,

organisasi atau lembaga pendukung di lingkungan Lembaga Kepresidenan terdiri

dari Kementerian Sekretariat Negara yang terdiri atas Sekretariat Presiden,

Sekretariat Wakil Presiden, Sekretariat Militer Presiden, Sekretariat Kementerian

(Sekretariat Negara); Sekretariat Kabinet; Unit Kerja Presiden Bidang

Pengawasan dan Pengelolaan Pembangunan; Utusan Khusus Presiden; Staf

Khusus Presiden; Staf Khusus Wakil Presiden; dan Dewan Pertimbangan

Presiden.

Dari susunan organisasi yang telah ada sebagaimana telah disebutkan, maka

Penulis berpendapat bahwa sebaiknya format penataan organisasi kesekretariatan

yang tepat terhadap Lembaga Kepresidenan di Indonesia adalah dengan

membentuk organ atau lembaga Sekretariat Presiden948 dengan konsep Burung

Garuda yang memiliki satu leher dan dua sayap (one neck two wings).

Maksudnya, Sekretariat Presiden dikonstruksikan sebagai leher yang

menghubungkan Presiden sebagai kepala pemerintahan dan kementerian/lembaga

sebagai badan atau organ pemerintahan, yang sekaligus memiliki dua sayap

sebagai lembaga penting yang berfungsi untuk membantu Presiden dalam

mengontrol dan mengendalikan penyelenggaraan pemerintahan negara.

Presiden dapat diibaratkan sebagai kepala Burung Garuda yang menghadap

ke kanan, sementara sayap baratnya (west wing) beranggotakan organ Sekretariat

Presiden (lebih tepat digunakan istilah Rumah Tangga Presiden), Sekretariat

Wakil Presiden, Sekretariat Militer Presiden, Sekretariat Kementerian (Sekretariat

Negara), Sekretariat Kabinet, dan Unit Kerja Presiden Bidang Pengawasan dan

947 Ibid. Namun Roby Arya Brata juga menyimpulkan bahwa sepertinya jika hanyadibentuk institusi tunggal, hal itu akan menyebabkan penyelenggaraan pemerintahan tidak luwesbergerak.

948 Penyebutan ini menurut Penulis lebih tepat dibandingkan dengan Kantor Presidenkarena secara harfiah nama Kantor Presiden itu lebih merujuk pada pengertian tempat atauruangan kerja pribadi Presiden. Namun jika menggunakan nama Sekretariat Presiden, perludipertimbangkan adanya kesamaan nama dengan salah satu unsur lembaga Rumah TanggaKepresidenan (yang saat ini bernama Sekretariat Presiden).


237


Pengelolaan Pembangunan, sedangkan sayap timurnya (east wing) beranggotakan

organ Utusan Khusus Presiden, Staf Khusus Presiden, Staf Khusus Wakil

Presiden; dan Dewan Pertimbangan Presiden.

West wing diisi dan dipimpin oleh pejabat karier dari pegawai negeri (civil

servants) sedangkan east wing diisi dan dipimpin oleh pejabat politik (political

office holders).949 West wing dan east wing dipimpin oleh seorang Sekretaris

Presiden tanpa perlu diberikan istilah ‘Menteri’ dan diberikan tugas dan fungsi

yang berbeda sehingga tidak terjadi overlapping dalam pelaksanaannya.950

Memang dengan diposisikannya Sekretaris Presiden sebagai leher, dapat

terjadi risiko bottleneck (leher botol) yang dapat menghambat dalam pelaksanaan

tugas dan fungsinya. Namun menurut Penulis, hal itu lumrah terjadi mengingat

peranannya dalam struktur kabinet merupakan sebagai presidency assistant yang

mengoordinasikan seluruh urusan pemerintahan. Oleh sebab itu, Sekretaris

Presiden harus didukung oleh sekretariat yang kompak dan aparatur atau personel

yang memenuhi kualifikasi persyaratan dan memiliki kapabilitas serta bersifat

negarawan.

Struktur organisasinya juga perlu dipertimbangkan agar sesuai dengan tipe

organisasi yang dikembangkan dalam negara tersebut. Menurut Sondang P.

Siagian, dalam lingkup administrasi negara dewasa ini dikenal lima tipe

organisasi, yaitu tipe lini, tipe lini dan staf, tipe fungsional, tipe matriks, dan tipe

panitia.951

Tipe lini hanya cocok dan tepat untuk digunakan apabila:952

a. Organisasi masih berukuran kecil;

949 Pada umumnya pejabat publik berstatus pegawai negeri, namun tidak semua pejabatpublik berstatus pegawai negeri, seperti halnya pemegang jabatan dari suatu jabatan negara(politieke ambtsdrager). Sebaliknya, tidak setiap pegawai negeri merupakan pemegang jabatanpublik. Hal ini disampaikan oleh Utrecht dalam Philipus M. Hadjon dkk., Pengantar HukumAdministrasi Indonesia: Introduction to the Indonesian Administrative Law, Yogyakarta: GadjahMada University Press, 2008, hlm. 213.

950 Muchyar Yara berpendapat, di beberapa negara lain yang juga menganut sistempemerintahan presidensiil dipergunakan istilah ‘Menteri/Minister’ untuk jabatan Sekretaris Negarameskipun sebenarnya jabatan atau istilah tersebut berasal dari sistem pemerintahan parlementer.Jabatan ‘Secretary of States’ merupakan jabatan yang sama dengan menteri pada sistempemerintahan parlementer. Vide Muchyar Yara, op.cit., hlm. 55 dan 58.

951 Sondang P. Siagian, op.cit., hlm. 115.952 Ibid., hlm. 28.


238


b. Jumlah karyawan masih sedikit dan oeh karenanya masih salingmengenal secara pribadi;

c. Tugas yang diemban tidak terlalu rumit;

d. Produk organisasi relatif homogen;

e. Hubungan atasan-bawahan masih bersifat personal;

f. Pengetahuan dan keterampilan yang dituntut dari para karyawan belumterlalu spesialistik; dan

g. Sarana dan prasarana kerja relatif masih sederhana.

Sebaliknya bagi organisasi yang besar, tipe yang lebih tepat digunakan

adalah tipe lini dan staf dengan ciri-ciri sebagai berikut:953

a. Jumlah karyawan yang dipekerjakan besar;

b. Sudah terdapat delinisasi (pelinian) yang jelas antara tugas pokok dankegiatan penunjang;

c. Hubungan langsung antara atasan dengan semua karyawan sudah tidakmungkin lagi;

d. Sudah diperlakukan beberapa jenjang jabatan manajerial;

e. Kecanggihan sarana dan prasarana sudah merupakan salah satupersyaratan penting untuk dipenuhi; dan

f. Terdapat diversifikasi kegiatan dalam usaha mencapai tujuan danberbagai sasaran organisasi.

Namun, apabila organisasi bergerak dalam kegiatan yang bagiannya

menyelenggarakan aktivitas yang sangat spesialistik, seperti lembaga penelitian

dan pengembangan, tipe organisasi yang dipandang paling cocok adalah

organisasi tipe fungsional, dengan ciri-ciri sebagai berikut:954

a. Para karyawan terlibat dalam kegiatan yang sangat spesialistik;

b. Diperlukan hubungan atasan-bawahan yang relatif luntur;

c. Otonomi satuan kerja dalam organisasi relatif besar;

d. Sifat pekerjaan menuntut daya inovasi dan kreativitas yang tinggi parapelaksananya;

e. Tingkat pendelegasian wewenang, terutama dalam hal pengembaliankeputusan yang teknikal dan operasional tinggi; dan

f. Jenjang jabatan manajerial relatif lebih kecil, sedangkan sebaliknyajenjang jabatan fungsional dan profesional lebih besar.

Selain ketiga tipe itu, tipe organisasi lain yang meskipun relatif baru tetapi

semakin populer dalam penggunaannya adalah tipe matriks, yang memiliki ciri

khas menggambarkan dua hal sekaligus dalam suatu matriks, yaitu kegiatan yang

953 Ibid., hlm. 29.954 Ibid., hlm. 30.


239


akan dilakukan secara terprogram dan satuan kerja yang menyelenggarakannya

secara terkoordinasi.955

Sementara, penggunaan tipe panitia dapat dibenarkan apabila organisasi

menghadapi satu dari dua kondisi berikut, yaitu:956

1) Timbul tugas baru sebagai akibat perubahan, baik yang sifatnya internalmaupun eksternal, yang tidak atau sukar diperhitungkan sebelumnya;atau

2) Timbul tugas yang sangat penting tetapi diketahui tidak akan berlanjutsehingga tidak perlu dilembagakan secara fungsional dalam bentukpermanen.

Menurut Sondang P. Siagian, dari kelima tipe organisasi yang telah

disebutkan, tipe organisasi yang dianggap paling cocok digunakan organisasi

besar, seperti organisasi pemerintahan negara, adalah tipe lini dan staf.957 Ia juga

menggambarkan kedudukan Menteri Sekretaris Negara pada struktur organisasi

pemerintah pusat sebaiknya ditempatkan lebih tinggi dari Menteri/Kepala

Kementerian dan Menteri Negara.958

Sekretariat Presiden sebagai suatu organ pendukung, tidak perlu dibentuk

menjadi suatu kementerian tersendiri namun struktur organisasinya harus diatur

secara jelas dalam UU Lembaga Kepresidenan dan urutan kedudukannya dalam

susunan kementerian seharusnya ditempatkan diatas tiga Kementerian

Koordinator. Hal ini ditujukan agar sistematika dan mekanisme koordinasi dan

sinkronisasi pengambilan kebijakan dipusatkan (bottleneck) pada Sekretariat

Presiden sebelum pada akhirnya difinalisasi Presiden selaku Kepala Eksekutif

Pemerintahan (Chief Executive of Government) dalam peranannya sebagai

pengambil kebijakan penyelenggaraan pemerintahan yang terakhir.

Perubahan organisasi di lingkungan Lembaga Kepresidenan ini juga

sebaiknya bersifat antisipatif (anticipatory) terhadap perkembangan lingkungan

karena organ penunjang ini (Sekretariat Presiden) seringkali berubah seirama

dengan perubahan atau penggantian Presiden.959 Penggantian Presiden ini secara

955 Ibid., hlm. 32.956 Ibid., hlm. 34.957 Ibid., hlm. 115.958 Ibid., hlm. 118.959 Nadler mengemukakan bahwa terdapat dua faktor yang biasa dilakukan di dalam change

management, yaitu faktor pertama dicirikan atas motif dari perubahan, apakah bersifat antisipatif


240


otomatis juga akan mengubah kabinet, yang pada akhirnya, biasanya akan diikuti

oleh perubahan struktur organisasi tersebut.960

Selama masa transisi nanti, segala resistensi akibat restrukturisasi organisasi

harus dikesampingkan. Para pejabat dan pegawai di masing-masing unit

organisasi yang dilebur harus lebih bersinergi mengedepankan kepentingan

bersama dibandingkan kepentingan pribadi agar penyelenggaraan dukungan

kepada Presiden dapat berjalan dengan baik dan lancar.

Perubahan dan/atau pembentukan institusi atau lembaga baru dalam sistem

dan struktur kekuasaan negara merupakan implikasi tuntutan reformasi serta

aspirasi keadilan yang berkembang di masyarakat, sekaligus sebagai upaya

mendorong terwujudnya cita-cita negara demokrasi, tegaknya hak asasi manusia

dan hukum yang berkeadilan, serta pemerintahan yang bersih dan bertanggung

jawab.961 Lembaga Kepresidenan yang akan datang diharapkan dapat

mewujudkan pemerintahan yang demokratis, bersih, dan berwibawa serta

berorientasi pada kepentingan rakyat.962

Dengan terbentuknya UU Lembaga Kepresidenan dan adanya suatu organ

pendukung bernama Sekretariat Presiden, diharapkan peraturan yang mengatur

tentang wewenang dan tugas konstitusional Presiden dapat diatur secara jelas dan

terkodifikasi dengan baik dalam satu dokumen undang-undang, masalah

koordinasi antarkementerian yang hingga saat ini menjadi problematika utama

serta penyelenggaraan dukungan pelayanan analisis, teknis, dan administrasi

terhadap perkembangan lingkungan (anticipatory) ataukah merupakan jawaban atas tuntutanlingkungan dan intern organisasi (reactive); dan faktor kedua memperlihatkan skala perubahanyang terjadi di dalam organisasi tersebut, apakah berskala kecil dan bertahap (incremental)ataukah berskala besar dan dalam waktu yang relatif pendek (radical). Kedua faktor itu dapatmemunculkan empat tipe perubahan, yaitu pertama, perubahan yang bersifat antisipatori yangincremental dinamakan tuning; kedua, perubahan yang bersifat antisipatori dan bersifat radikaldisebut redirecting; ketiga, perubahan yang bersifat reaktif dan incremental disebut adapting; dankeempat, perubahan yang bersifat reaktif dengan skala yang sangat radikal disebut denganoverhauling. Dengan mengetahui hal tersebut, Penulis sependapat dengan hasil penelitian yangdilakukan oleh Adhianti yang mendasarkan penelitiannya atas teori mode of change managementyang dikemukakan oleh Nadler, yang menyimpulkan bahwa perubahan yang dilakukan organ inisemestinya adalah perubahan tuning mode yang dilakukan dengan cara antisipatif, secara bertahap,dan waktu yang relatif lama. Vide Adhianti, op.cit., hlm. 23, 105, dan 118.

960 Ibid., hlm. 105.961 Firmansyah Arifin et.al., op.cit., hlm. 1.962 Rudini et.al., op.cit., hlm. 42.


241


kepada Presiden dapat teratasi dengan baik dan terlaksana secara optimal sehingga

ekspektasi rakyat kepada Presiden meningkat.

C. Relasi Konstitusional Lembaga Kepresidenan dengan Lembaga NegaraTrias Politica

Pembahasan tentang organisasi dan kelembagaan negara tidak terlepas dari

arti dari lembaga negara dan hakikat kekuasaan yang dilembagakan atau

diorganisasikan kedalam bangunan kenegaraan. Lembaga negara merupakan

lembaga pemerintah negara yang berkedudukan di pusat yang fungsi, tugas, dan

kewenangannya diatur secara tegas dalam UUD 1945.963

Secara keseluruhan, UUD 1945 Sebelum Perubahan mengenal enam

lembaga tinggi/lembaga tertinggi negara, yaitu MPR sebagai lembaga tertinggi

negara, DPR, Presiden, MA, BPK, dan DPA sebagai lembaga tinggi negara.

Namun setelah perubahan, UUD 1945 menyebutkan bahwa lembaga negara terdiri

atas MPR, DPR, DPD, Presiden, BPK, MA, MK, dan KY tanpa mengenal istilah

lembaga tinggi atau tertinggi negara.

UUD 1945 mengejawantahkan prinsip kedaulatan yang tecermin dalam

pengaturan penyelenggaraan negara. UUD 1945 juga memuat pengaturan

kedaulatan hukum, rakyat, dan negara karena didalamnya mengatur tentang

pembagian kekuasaan yang berdasarkan pada hukum, proses penyelenggaraan

kedaulatan rakyat, dan hubungan antarnegara dalam konteks hubungan

internasional. Disamping itu, UUD 1945 juga mengatur mengenai hubungan

kewenangan dan mekanisme kerja antarlembaga negara dalam penyelenggaraan

negara.

Prinsip kedaulatan rakyat yang diwujudkan dalam peraturan perundang-

undangan tecermin dalam struktur dan mekanisme kelembagaan negara dan

pemerintahan untuk menjamin tegaknya sistem hukum dan berfungsinya sistem

demokrasi. Dari segi kelembagaan, prinsip kedaulatan rakyat biasanya

963 A.M. Fatwa, Tugas dan Fungsi MPR serta Hubungan Antar Lembaga Negara dalamSistem Ketatanegaraan, Jakarta: Jurnal Majelis Volume 1 Nomor 1 Agustus 2009, hlm. 23,http://mpr.go.id/files/pdf/2011/10/12/tugas-dan-fungsi-mpr-serta-hubungan-antar-lembaga-negara-dalam-sistem-ketatanegaraan-1318393988.pdf, diakses pada tanggal 8 November 2012.


242


diorganisasikan melalui sistem pemisahan kekuasaan (separation of power) atau

pembagian kekuasaan (distribution of power).

Pemisahan kekuasaan cenderung bersifat horizontal dalam arti kekuasaan

dipisahkan ke dalam fungsi yang tecermin dalam lembaga negara yang sederajat

dan saling mengimbangi (checks and balances), sedangkan pembagian kekuasaan

bersifat vertikal dalam arti perwujudan kekuasaan itu dibagikan secara vertikal ke

bawah pada lembaga tinggi negara di bawah lembaga pemegang kedaulatan

rakyat.964 Selama ini, UUD 1945 menganut paham pembagian kekuasaan yang

bersifat vertikal. Kedaulatan rakyat dianggap sebagai wujud penuh dalam wadah

MPR yang berkedudukan sebagai lembaga tertinggi negara.965

Fungsi tertentu dibagikan sebagai tugas dan wewenang lembaga tinggi

negara yang ada dibawahnya, yaitu Presiden, DPA, DPR, BPK, dan MA. Dalam

UUD 1945 Sebelum Perubahan tidak dikenal pemisahan yang tegas tetapi prinsip

pemisahan kekuasaan secara horizontal itu jelas dianut pada UUD 1945 Setelah

Perubahan, misalnya mengenai pemisahan antara pemegang kekuasaan eksekutif

yang berada di tangan Presiden (Pasal 5 ayat (1) UUD 1945) dan pemegang

kekuasaan legislatif yang berada di tangan DPR (Pasal 20 ayat (1) UUD 1945).

Perkembangan sejarah penyelenggaraan pemerintahan di Indonesia dalam

kurun waktu 60 tahun Indonesia merdeka mengalami pasang-surut sejalan dengan

perkembangan kehidupan konstitusional dan politik yang selama ini telah tiga kali

hidup dalam konstitusi dan sistem politik yang berbeda. Perkembangan sistem

politik di Indonesia secara umum dapat dikategorikan pada empat masa dengan

ciri-ciri yang mewarnai penyelenggaraan negara, yaitu sistem Politik Demokrasi

Liberal-Parlementer pada masa awal kemerdekaan (1945-1959), Demokrasi

Terpimpin pada masa Orde Lama (1959-1966), Demokrasi Pancasila pada masa

Orde Baru (1966-1998), dan Demokrasi berdasarkan UUD 1945 pada masa Orde

Reformasi.

Adanya pergeseran prinsip pembagian ke pemisahan kekuasaan yang dianut

dalam UUD 1945 telah berimplikasi pada pergeseran kedudukan dan hubungan

tata kerja antarlembaga negara dalam penyelenggaraan pemerintahan negara, baik

964 A.M. Fatwa, op.cit., hlm. 24.965 Perhatikan ketentuan Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 Sebelum Perubahan.


243


dalam kekuasaan legislatif, kekuasaan eksekutif, dan kekuasaan yudikatif.

Perubahan prinsip yang mendasari bangunan pemisahan kekuasaan antarlembaga

negara adalah adanya pergeseran kedudukan lembaga pemegang kedaulatan

rakyat yang semula di tangan MPR diubah menjadi dilaksanakan menurut UUD

1945.

Dengan perubahan tersebut, jelas bahwa UUD 1945 yang menjadi

pemegang kedaulatan rakyat yang dalam praktiknya dibagikan pada lembaga-

lembaga dengan pemisahan kekuasaan yang jelas dan tegas. Di bidang legislatif

terdapat DPR dan DPD; di bidang eksekutif terdapat Presiden dan Wakil Presiden

yang dipilih oleh rakyat; di bidang yudikatif terdapat Mahkamah Agung,

Mahkamah Konstitusi, dan Komisi Yudisial; dan di bidang pengawasan keuangan

ada BPK. Namun demikian, dalam pembagian kekuasaan antarlembaga negara

terdapat kedudukan dan hubungan tata kerja antarlembaga negara yang

mencerminkan adanya kesamaan tujuan dalam penyelenggaraan negara.

Menelaah hasil perubahan UUD 1945 yang telah dilakukan MPR mulai

tahun 1999-2002, terdapat perubahan mendasar dalam penyelenggaraan negara.

Salah satu perubahan mendasar tersebut adalah MPR tidak lagi berkedudukan

sebagai lembaga tertinggi karena prinsip kedaulatan rakyat tidak lagi diwujudkan

dalam kelembagaan MPR tapi oleh UUD 1945.

UUD 1945 salah satunya mengatur mengenai pemegang cabang kekuasaan

pemerintahan negara dengan prinsip pemisahan kekuasaan secara tegas yang

tecermin pada lembaga negara yang menjalankan fungsi kekuasaan eksekutif,

legislatif, dan yudikatif dengan mengedepankan prinsip checks and balances

system. Dengan adanya perubahan kedudukan MPR, berimplikasi pada

berubahnya struktur kelembagaan dalam sistem ketatanegaraan Indonesia.

Seperti disebutkan Philipus M. Hadjon, makna kedudukan lembaga negara

dapat dilihat dari dua sisi, yaitu pertama, kedudukannya diartikan sebagai suatu

posisi yang dapat diperbandingkan dengan lembaga negara lain; dan kedua,

kedudukannya sebagai lembaga negara diartikan sebagai posisi yang didasarkan

pada fungsi utamanya.966 Saat ini lembaga negara yang memegang fungsi

kekuasaan pemerintahan (eksekutif) adalah Presiden, yang memegang kekuasaan

966 Dalam Titik Triwulan Tutik, op.cit., hlm. 176.


244


membentuk undang-undang adalah DPR, dan yang memegang kekuasaan

kehakiman adalah Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi. Adanya

perubahan terhadap fungsi dan kedudukan lembaga berimplikasi pada hubungan

tata kerja antarlembaga negara karena pada prinsipnya UUD 1945 mengatur

lembaga negara sesuai dengan prinsip pemisahan kekuasaan secara tegas.

Pada umumnya, lembaga negara yang ditentukan dalam UUD 1945 telah

dibentuk tersendiri dengan suatu undang-undang. MPR, DPR, DPD, dan DPRD

telah dibentuk dengan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2003, BPK telah

dibentuk dengan Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2006, MA telah dibentuk

dengan Undang-Undang Nomor 14 Tahun 1985 sebagaimana telah diubah dua

kali terakhir dengan Undang-Undang Nomor 3 Tahun 2009, MK telah dibentuk

dengan Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 sebagaimana telah diubah dengan

Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2011, dan KY telah dibentuk dengan Undang-

Undang Nomor 22 Tahun 2004 sebagaiman telah diubah dengan Undang-Undang

Nomor 8 Tahun 2011. Akan tetapi meskipun UUD 1945 telah diubah empat kali,

institusi Lembaga Kepresidenan belum dibentuk dengan suatu undang-undang.

Padahal, sebagaimana telah diketahui, pada hakikatnya Lembaga

Kepresidenan adalah institusi atau organisasi jabatan dalam sistem pemerintahan

berdasarkan UUD 1945 yang berisi jabatan Presiden dan Wakil Presiden.967 Jika

Lembaga Kepresidenan itu ditata dan diatur dengan suatu ketentuan peraturan

perundang-undangan, maka lembaga negara itu dapat menjalankan wewenangnya

dan mewujudkan kerja sama dan hubungan yang setara dan harmonis dengan

lembaga negara lainnya dalam rangka saling mengawasi dan mengimbangi

(checks and balances) agar tidak terjadi penyalahgunaan kekuasaan dan

konsentrasi kekuasaan.

Pembahasan pada sub bab ini hanya difokuskan pada relasi konstitusional

lembaga trias politica antara lembaga eksekutif dengan lembaga legislatif (MPR,

DPR, dan DPD) dan lembaga yudikatif (MA dan MK). Hal ini karena kekuasaan

Lembaga Kepresidenan dalam UUD 1945 lebih banyak dibatasi oleh kekuasaan

kedua lembaga tersebut.

967 Jazim Hamidi dan Mustafa Lutfi, op.cit., hlm. 173.


245


1. Relasi Konstitusional Lembaga Kepresidenan dengan MajelisPermusyawaratan Rakyat

Setelah UUD 1945 diubah, Presiden memiliki kedudukan sejajar dengan

Majelis Permusyawaratan Rakyat. Hubungan atau relasi antara keduanya

didasarkan atas prinsip checks and balances.

Relasi kekuasaan Lembaga Kepresidenan dengan Majelis Permusyawaratan

Rakyat dapat dilihat dalam kewenangannya sebagaimana diatur dalam ketentuan

Pasal 3 ayat (1), (2), dan (3) dan Pasal 8 ayat (2) dan (3) UUD 1945. Wewenang

Majelis Permusyawaratan Rakyat ini telah diatur juga dalam ketentuan Pasal 11

Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2003.

Sekalipun tugas dan wewenangnya telah mengalami perubahan, MPR tetap

memiliki tugas dan wewenang konstitusional yang sangat penting. Di dalam

ketentuan Pasal 3 ayat (1), ayat (2), dan ayat (3) UUD 1945 ditegaskan bahwa

kewenangan Majelis Permusyawaratan Rakyat adalah mengubah dan menetapkan

UUD, melantik Presiden dan/atau Wakil Presiden, dan memberhentikan Presiden

dan/atau Wakil Presiden dalam masa jabatannya menurut UUD.

Sementara di dalam ketentuan Pasal 8 ayat (2) dan ayat (3) UUD 1945,

Majelis Permusyawaratan Rakyat juga berwenang untuk menyelenggarakan

sidang untuk memilih Wakil Presiden dari dua calon yang diusulkan Presiden

dalam jangka waktu 60 hari dan berwenang untuk menyelenggarakan sidang

untuk memilih Presiden dan Wakil Presiden dari dua pasangan calon Presiden dan

Wakil Presiden yang diusulkan oleh partai politik atau gabungan partai politik

yang pasangan calon Presiden dan Wakil Presidennya meraih suara terbanyak

pertama dan kedua dalam pemilihan umum sebelumnya dalam jangka waktu 30

hari.

Menurut John Pieris, dengan memiliki kewenangan konstitusional untuk

mengubah dan menetapkan UUD, berarti Majelis Permusyawaratan Rakyat dapat

menetapkan norma hukum dalam kerangka membatasi kekuasaan Presiden dan


246


Wakil Presiden.968 Norma hukum yang ditetapkan berupa ketentuan konstitusional

yang lama dicabut dan sebagai penggantinya dibuat ketentuan konstitusional yang

baru sesuai dengan perkembangan politik yang baru.969 Begitu juga dengan

konsekuensi dari wewenang Majelis Permusyawaratan Rakyat yang hanya dapat

melantik Presiden dan Wakil Presiden.

Tidak seperti sebelumnya, Majelis Permusyawaratan Rakyat saat ini tidak

dapat menjatuhkan Presiden dari jabatannya tanpa disertai dengan alasan yang

jelas sesuai ketentuan Pasal 7A UUD 1945. Hal ini karena Presiden tidak lagi

dipilih oleh dan bertanggung jawab kepada Majelis Permusyawaratan Rakyat

melainkan dipilih secara langsung melalui pemilihan umum.

Berdasarkan hal tersebut di atas, Jazim Hamidi dan Mustafa Lutfi

berpendapat bahwa dengan adanya ketentuan dalam UUD 1945 yang mengatur

wewenang Majelis Permusyawaratan Rakyat atas Presiden maka dapat

disimpulkan bahwa hubungan antara Lembaga Kepresidenan dan Majelis

Permusyawaratan Rakyat adalah hubungan yang berdasarkan prinsip checks and

balances dalam hal pelaporan dan pertanggungjawaban.970 Pelaporan dimaksud

bukan pelaporan secara personal tetapi secara kelembagaan dan terhadap laporan

Presiden itu Majelis Permusyawaratan Rakyat tidak dapat memberikan tindak

lanjut karena yang berhak menilai kinerja Lembaga Kepresidenan adalah

rakyat.971

2. Relasi Konstitusional Lembaga Kepresidenan dengan DewanPerwakilan Rakyat

Hubungan atau relasi konstitusional antara Lembaga Kepresidenan dengan

Dewan Perwakilan Rakyat terjadi dalam hal pembentukan undang-undang; usul

pemberhentian Presiden dan Wakil Presiden; menyatakan perang, membuat

perdamaian dan perjanjian dengan negara lain, dan membuat perjanjian

internasional; mengangkat dan menerima penempatan duta negara lain; dan

memberi amnesti dan abolisi.

968 John Pieris, op.cit., hlm. 224.969 Ibid.970 Jazim Hamidi dan Mustafa Lutfi, op.cit., hlm. 35.971 Ibid.


247


Dalam hal pembentukan undang-undang, kekuasaan membentuk undang-

undang dipegang oleh Dewan Perwakilan Rakyat. Presiden hanya berhak

mengajukan rancangan undang-undang kepada Dewan Perwakilan Rakyat untuk

dibahas dan disetujui secara bersama-sama.

Apabila rancangan undang-undang itu mendapat persetujuan bersama, maka

rancangan itu dapat disahkan menjadi undang-undang. Tetapi jika tidak mendapat

persetujuan, rancangan undang-undang itu tidak boleh diajukan lagi ke Dewan

Perwakilan Rakyat. Dalam hal rancangan undang-undang yang telah disetujui

bersama tidak disahkan Presiden dalam waktu 30 hari, rancangan tersebut

dianggap sah sebagai undang-undang dan wajib diundangkan oleh Pemerintah.

Dalam hal pemberhentian Presiden dan/atau Wakil Presiden, permintaan

usul pemberhentian hanya dapat diajukan oleh Dewan Perwakilan Rakyat kepada

Majelis Perwakilan Rakyat setelah Mahkamah Konstitusi memeriksa, mengadili,

dan memutus bahwa Presiden dan/atau Wakil Presiden telah melakukan

pelanggaran hukum sebagaimana dimaksud ketentuan Pasal 7B ayat (1) UUD

1945. Pengajuan permintaan itu hanya dapat dilakukan dengan dukungan

sekurang-kurangnya dua pertiga dari jumlah anggota Dewan Perwakilan Rakyat

yang hadir dalam sidang paripurna yang dihadiri sekurang-kurangnya dua pertiga

jumlah anggota Dewan Perwakilan Rakyat.

Dalam hal menyatakan perang, membuat perdamaian dan perjanjian negara

dengan negara lain, dan membuat perjanjian internasional lainnya, Presiden harus

berkoordinasi untuk mendapatkan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat.

Presiden, dalam hal ini diwakili oleh menteri yang bertanggung jawab di bidang

hubungan luar negeri, wajib berkonsultasi dengan Dewan Perwakilan Rakyat

dalam pembuatan dan pengesahan perjanjian internasional yang menyangkut

kepentingan publik.972 Sementara dalam hal mengangkat dan menerima

penempatan duta negara serta memberi amnesti dan abolisi, Presiden harus

memperhatikan pertimbangan Dewan Perwakilan Rakyat.

Menurut John Pieris, secara konstitusional kedudukan Dewan Perwakilan

Rakyat sejajar dan counterpart dengan Presiden sehingga kesamaan kedudukan

972 Vide ketentuan Pasal 2 Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2000 tentang PerjanjianInternasional.


248


antara Dewan Perwakilan Rakyat dan Presiden sebagai lembaga negara

menempatkan kedua belah pihak harus mengakui fungsi dampingan

(counterparting functions) yang dimilikinya untuk bekerja sama menyukseskan

pembangunan.973 Dewan Perwakilan Rakyat dalam posisinya sebagai lembaga

legislatif perlu melakukan kerja sama kritis (critical cooperations) terhadap

Lembaga Kepresidenan dalam posisinya sebagai lembaga eksekutif dalam

kaitannya dengan fungsi perundang-undangan, kontrol, dan penganggaran.974

Dewan Perwakilan Rakyat juga mempunyai fungsi konsultatif dan fungsi

diplomatik dalam rangka pengawasan terhadap Lembaga Kepresidenan. Dalam

fungsi konsultatif, Dewan Perwakilan Rakyat dapat melaksanakan pengawasan

untuk mendengar dan meminta penjelasan atas kebijakan politik yang ditentukan

Presiden, sementara dalam fungsi diplomatik, Dewan Perwakilan Rakyat dapat

menanyakan mengenai perihal politik luar negeri kepada Pemerintah.975

3. Relasi Konstitusional Lembaga Kepresidenan dengan DewanPerwakilan Daerah

Dalam ketentuan Pasal 2 ayat (1) UUD 1945 dinyatakan Majelis

Permusyawaratan Rakyat terdiri atas anggota Dewan Perwakilan Rakyat dan

anggota Dewan Perwakilan Daerah. Ketentuan konstitusi ini memperjelas bahwa

Indonesia memiliki struktur parlemen tiga kamar atau trikameralisme.976

Menurut Jazim Hamidi dan Mustafa Lutfi, hubungan atau relasi

konstitusional antara Lembaga Kepresidenan dengan Dewan Perwakilan Daerah

terkait dengan fungsi pengawasan.977 Sebenarnya, fungsi pengawasan yang

dijalankan oleh Dewan Perwakilan Daerah terhadap Presiden berhubungan

dengan fungsi legislasi terbatas yang dimiliki DPD dalam mengajukan rancangan

undang-undang kepada Dewan Perwakilan Rakyat dan membahas rancangan

tersebut.978

973 John Pieris, op.cit., hlm. 224.974 Ibid.975 Jazim Hamidi dan Mustafa Lutfi, op.cit., hlm. 123.976 Fatmawati, Struktur dan Fungsi Legislasi Parlemen dengan Sistem Multikameral: Studi

Perbandingan antara Indonesia dan Berbagai Negara, Jakarta: Universitas Indonesia (UI-Press),2010, hlm. 100.

977 Jazim Hamidi dan Mustafa Lutfi, op.cit., hlm. 127.978 John Pieris, op.cit., hlm. 263.


249


Legislasi terbatas Dewan Perwakilan Daerah hanya terkait dengan

rancangan undang-undang yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan

pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah,

pengelolaan sumber daya ekonomi lainnya, dan perimbangan keuangan pusat dan

daerah. Hal ini diatur secara jelas dalam ketentuan Pasal 22D ayat (1) dan ayat (2)

UUD 1945.

Dewan Perwakilan Daerah juga dapat melakukan pengawasan kepada

Presiden dalam melaksanakan seluruh peraturan perundang-undangan yang

berlaku. Apabila Presiden tidak melaksanakannya, Dewan Perwakilan Daerah

dapat menyampaikan pertimbangan politik sebagai masukan kepada Dewan

Perwakilan Rakyat untuk menilai ada tidaknya kesalahan atau pelanggaran yang

dilakukan Presiden dalam melaksanakan tugas dan wewenangnya.

Dengan adanya pengawasan dari Dewan Perwakilan Daerah di daerah, maka

Lembaga Kepresidenan akan berusaha sekuat mungkin agar segala kebijakan yang

ditetapkan dan tindakan yang dilakukan Presiden tidak merugikan rakyat di

daerah.

4. Relasi Konstitusional Lembaga Kepresidenan dengan MahkamahAgung

Pengawasan terhadap Presiden tidak hanya dilakukan oleh lembaga

legislatif tetapi juga dilakukan oleh lembaga yudikatif, yaitu Mahkamah Agung

dan Mahkamah Konstitusi. Perbedaannya, Majelis Permusyawaratan Rakyat,

Dewan Perwakilan Rakyat, dan Dewan Perwakilan Daerah melakukan

pengawasan yang cenderung didasarkan atas pertimbangan politik sedangkan

Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi melakukan pengawasan yang

didasarkan atas pertimbangan hukum.

Pertimbangan hukum yang diberikan oleh Mahkamah Agung kepada

Presiden terkait dengan pemberian grasi dan rehabilitasi, sebagaimana diatur

dalam ketentuan Pasal 35 Undang-Undang Nomor 3 Tahun 2009 tentang

Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 14 Tahun 1985 tentang

Mahkamah Agung. Selain pemberian grasi dan rehabilitasi, hubungan atau relasi

konstitusional Lembaga Kepresidenan dengan Mahkamah Agung juga terdapat

dalam hal proses rekrutmen hakim agung yang melibatkan Komisi Yudisial (Pasal


250


24A ayat (3) UUD 1945). Relasi konstitusional itu juga terlihat dari hak pengujian

materiil peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang terhadap

undang-undang (Pasal 24A ayat (1) UUD 1945).

Berdasarkan wewenang yang dimilikinya itu, dapat disimpulkan bahwa

Mahkamah Agung memiliki fungsi pengawasan untuk mengingatkan Presiden

agar dalam melaksanakan tugas dan wewenangnya tidak melakukan tindakan

yang justru bertentangan, menyalahi, atau melanggar hukum. Relasi

konstitusional antara Lembaga Kepresidenan pada dasarnya bertujuan untuk

mewujudkan mekanisme checks and balances yang sifatnya disamping politis

juga berkaitan dengan perihal hukum.979

5. Relasi Konstitusional Lembaga Kepresidenan dengan MahkamahKonstitusi

Berdasarkan ketentuan Pasal 24 ayat (2) UUD 1945, Mahkamah Konstitusi

merupakan salah satu penyelenggara kekuasaan kehakiman di Indonesia, di

samping Mahkamah Agung. Wewenang Mahkamah Konstitusi diatur secara lebih

jelas dalam ketentuan Pasal 10 ayat (1) Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003

sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2011.

Hubungan atau relasi konstitusional antara Lembaga Kepresidenan dengan

Mahkamah Konstitusi terjadi dalam hal pengujian undang-undang terhadap UUD

1945. Undang-undang yang notabene merupakan produk eksekutif bersama

legislatif dapat diuji secara materi (constitutional review) oleh Mahkamah

Konstitusi. Mahkamah Konstitusi sebagai lembaga pengawal konstitusi dapat

bersikap aktif dalam mencari dan menemukan undang-undang yang dianggap

bertentangan dengan UUD 1945 karena objek yang harus diuji hanya terbatas

pada undang-undang saja.

Selain pengujian undang-undang terhadap UUD 1945, relasi konstitusional

antara Lembaga Kepresidenan dengan Mahkamah Konstitusi juga terkait dengan

mekanisme pemberhentian Presiden dan/atau Wakil Presiden. Mahkamah

Konstitusi dilibatkan dalam mekanisme pemberhentian Presiden dan/atau Wakil

979 Jazim Hamidi dan Mustafa Lutfi, op.cit., hlm. 132.


251


Presiden dalam hal memeriksa, mengadili, dan memutus pendapat Dewan

Perwakilan Rakyat atas pelanggaran hukum yang dilakukan Presiden.

Mahkamah Konstitusi bukanlah lembaga yang dapat melakukan

impeachment terhadap Presiden dalam sistem ketatanegaraan UUD 1945. Namun

putusan Mahkamah Konstitusi itu sangat menentukan pemberhentian Presiden

dan/atau Wakil Presiden sebab MPR akan menggunakan putusan MK itu sebagai

bukti untuk memutuskan Presiden dan/atau Wakil Presiden terbukti melakukan

pelanggaran hukum dan tidak lagi memenuhi syarat sebagai Presiden dan/atau

Wakil Presiden.


252


BAB V

PENUTUP

A. Simpulan

Berdasarkan penjelasan dan uraian yang telah dikemukakan, maka dapat

disimpulkan dua hal berikut, yaitu:

1. Jika dikaitkan dengan fungsi jabatan yang dimiliki Presiden dalam sistem

pemerintahan presidensiil, konsep pemisahan yang dilakukan terhadap

Kementerian Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet pada masa

pemerintahan Presiden Abdurrahman Wahid dan Presiden Susilo Bambang

Yudhoyono tidak relevan sama sekali. Pemisahan Sekretariat Negara dan

Sekretariat Kabinet pada masa pemerintahan Presiden Abdurrahman Wahid

dilatarbelakangi pertimbangan yang didasarkan pada konsep pemisahan

fungsi jabatan Presiden sebagai kepala negara dan kepala pemerintahan.

Sementara di masa pemerintahan Presiden Susilo Bambang Yudhoyono,

pemisahan Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet dilatarbelakangi

kepentingan politik yang diakomodasi melalui konsep pemisahan

penyelenggaraan kekuasaan negara dan kekuasaan pemerintahan, yang pada

hakikatnya sama dengan konsep pemisahan kepala negara dan kepala

pemerintahan. Dalam praktiknya selama ini, pemisahan itu hanya

menimbulkan permasalahan inefisiensi dan inefektivitas dalam pemberian

pelayanan dukungan kepada Presiden akibat adanya dualisme

kepemimpinan antara Menteri Sekretaris Negara dan Sekretaris Kabinet

dalam susunan kabinet pemerintahan. Selain itu, jika dikaitkan dengan

fungsi jabatan yang dimiliki Presiden dalam sistem pemerintahan

presidensiil, konsep pemisahan yang dilakukan terhadap Sekretariat Negara

dan Sekretariat Kabinet merupakan konsep yang salah kaprah dan keliru

secara konstitusional karena sebenarnya fungsi jabatan Presiden dalam

sistem pemerintahan presidensiil menurut UUD 1945 bersifat dwitunggal,

dimana kekuasaan kepala negara dan kekuasaan kepala pemerintahan

melekat atau inheren dalam satu jabatan Presiden (a club of one).

Pembedaan dan pemisahan kekuasaan itu hanya relevan diterapkan dalam


253


sistem pemerintahan parlementer yang memang mempunyai jabatan terpisah

antara Presiden dan Perdana Menteri.

2. Paradigma dan format kelembagaan yang baik dan tepat guna mendukung

tugas dan fungsi Presiden sebagai penyelenggara kekuasaan pemerintahan

dalam sistem pemerintahan presidensiil adalah paradigma konsolidasi

internal dengan melakukan peninjauan dan penataan ulang atau reorganisasi

kelembagaan secara menyeluruh terhadap semua auxilliary organ yang

berada di lingkungan Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet yang

diwujudkan melalui kelembagaan yang tepat dengan meleburkan Sekretariat

Negara dan Sekretariat Kabinet serta auxilliary organ lainnya di lingkungan

kepresidenan menjadi satu lembaga yang disebut Sekretariat Presiden.

Dengan demikian maka format kelembagaan yang tepat adalah dengan

menggabungkan tugas dan fungsi Kementerian Sekretariat Negara dan

Sekretariat Kabinet menjadi satu lembaga pendukung yang tangguh dalam

memberikan dukungan pelayanan teknis dan operasional kepada Presiden

sebagai kepala penyelenggara pemerintahan.

B. Saran

Dari dua simpulan yang telah dikemukakan di atas, maka ada dua saran

yang dapat diberikan, yaitu:

1. Di negara yang menganut sistem pemerintahan presidensiil tidak dikenal

pemisahan kekuasaan presiden sebagai kepala negara (head of state) dan

kepala pemerintahan (head of government). Oleh sebab itu, praktik

pemisahan Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet yang dilakukan atas

dasar pertimbangan pemisahan kekuasaan presiden sebagai head of state

dan head of government merupakan hal yang berkontradiksi (contradictio in

terminis) dengan konsep negara dengan sistem pemerintahan presidensiil.

Jika konsep pemisahan itu terus-menerus dijadikan pertimbangan untuk

memisahkan organisasi Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet dapat

terbentuk suatu pemahaman yang dapat berkembang menjadi stigma bahwa

Pemerintah Negara Indonesia tidak konsisten dan setengah hati dalam

menjalankan amanat konstitusi yang memerintahkan penyelenggaraan


254


sistem pemerintahan presidensiil. Seharusnya, penyebutan secara eksplisit

kedua jenis jabatan itu harus dipahami dalam konteks kesejarahan yang

tepat dan tidak dapat digeneralisasikan secara umum dan untuk semua

zaman dan pembentukan lembaga pendukung (auxilliary organ) seperti

Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet dalam sistem pemerintahan

presidensiil seharusnya sudah tidak lagi terjebak dalam arus budaya politik

lama yang cenderung mempersonalisasikan jabatan Presiden sebagai kepala

negara dan kepala pemerintahan. Untuk mewujudkan dan menegakkan

ketatanegaraan yang konstitusional, maka dibutuhkan penjabaran dalam

pengaturan Undang-Undang terhadap kaidah hukum kekuasaan

pemerintahan negara dan Lembaga Kepresidenan yang tercantum dalam

konstitusi yang berlaku. Dalam hal penataan Lembaga Kepresidenan harus

dipertegas batas penggunaan wewenang Presiden sebagai kepala

pemerintahan dan Presiden sebagai kepala negara sehingga dapat dihindari

kekacauan penggunaan wewenang Presiden yang konstitusional.

2. Di dalam sistem pemerintahan presidensiil, seharusnya Kementerian

Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet digabung menjadi satu

organisasi bernama Sekretariat Presiden. Sekretariat Presiden itu dibentuk

dengan konsep Burung Garuda yang memiliki satu leher dan dua sayap (one

neck two wings). Sayap barat (west wing) beranggotakan organ Rumah

Tangga Presiden, Sekretariat Wakil Presiden, Sekretariat Militer Presiden,

Sekretariat Kementerian (Sekretariat Negara), Sekretariat Kabinet, dan Unit

Kerja Presiden Bidang Pengawasan dan Pengelolaan Pembangunan,

sedangkan sayap timur (east wing) beranggotakan organ Utusan Khusus

Presiden, Staf Khusus Presiden, Staf Khusus Wakil Presiden; dan Dewan

Pertimbangan Presiden. West wing diisi dan dipimpin oleh pejabat karier

dari pegawai negeri (civil servants) sedangkan east wing diisi dan dipimpin

oleh pejabat non karier dari golongan politik (political office holders) atau

para akademisi, namun keduanya dipimpin oleh seorang Sekretaris

Presiden. Baik right wing maupun left wing diberikan tugas dan fungsi

dengan batasan yang jelas berbeda sehingga tidak terjadi overlapping dalam

pelaksanaannya. Risiko bottleneck lumrah terjadi mengingat perannya


255


sebagai presidency assistant. Oleh sebab itu, Sekretaris Presiden harus

didukung oleh aparatur atau personel yang diseleksi secara ketat dan

memenuhi persyaratan serta memiliki kapabilitas dan sifat kenegarawanan.

Sekretariat Presiden yang dipimpin Sekretaris Presiden tidak perlu dibentuk

menjadi suatu kementerian tersendiri namun struktur organisasinya harus

diatur secara jelas dalam suatu peraturan perundang-undangan dan urutan

kedudukannya dalam susunan kementerian ditempatkan diatas tiga

Kementerian Koordinator. Hal ini dimaksudkan agar sistematika dan

mekanisme koordinasi dan sinkronisasi pengambilan kebijakan dipusatkan

pada Sekretariat Presiden sebelum pada akhirnya difinalisasi atau

diputuskan Presiden selaku Kepala Eksekutif Pemerintahan (Chief Executive

of Government). Apabila terjadi perubahan tersebut, maka selama masa

transisi nanti, segala resistensi harus dikesampingkan. Para pejabat dan

pegawai di masing-masing unit organisasi yang dilebur harus lebih

bersinergi mengedepankan kepentingan bersama dibandingkan kepentingan

pribadi agar penyelenggaraan dukungan kepada Presiden dapat berjalan

dengan baik dan lancar. Pembentukan lembaga ini juga menjadi titik masuk

(entry point) bagi pembentukan UU Lembaga Kepresidenan. Dengan

terbentuknya UU Lembaga Kepresidenan dan adanya suatu organ

pendukung tunggal bernama Sekretariat Presiden, diharapkan peraturan

yang mengatur tentang wewenang dan tugas konstitusional Presiden dapat

diatur secara jelas dan terkodifikasi dengan baik dalam satu dokumen

undang-undang, serta penyelenggaraan dukungan pelayanan analisis, teknis,

dan administrasi kepada Presiden dapat terlaksana secara optimal sehingga

ekspektasi rakyat kepada Presiden dapat meningkat di masa pemerintahan

yang akan datang.


256


DAFTAR PUSTAKA

A. Buku

Ahmad, Z.A. (1952). Badan Eksekutif Negara, Jakarta: Bulan Bintang.

Alrasid, Harun. (1999). Pengisian Jabatan Presiden, Jakarta: Pustaka UtamaGrafiti.

Anwar, Chairul. (1999). Konstitusi dan Kelembagaan Negara, Jakarta:Novindo Pustaka Mandiri.

Arifin, Firmansyah, et.al. (2005). Lembaga Negara dan Sengketa KewenanganAntarlembaga Negara, Jakarta: Konsorsium Reformasi Hukum Nasionalbekerja sama dengan Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia.

Arinanto, Satya. (2008). Hak Asasi Manusia dalam Transisi Politik diIndonesia, Jakarta: Pusat Studi Hukum Tata Negara Fakultas HukumUniversitas Indonesia.

Asshiddiqie, Jimly. (1996). Pergumulan Peran Pemerintah dan Parlemendalam Sejarah: Telaah Perbandingan Konstitusi Berbagai Negara,Jakarta: Universitas Indonesia (UI-Press).

________________. (2004). Format Kelembagaan Negara dan PergeseranKekuasaan dalam UUD 1945, Yogyakarta: FH UII Press.

________________. (2005). Implikasi Perubahan UUD 1945 terhadapPembangunan Hukum Nasional, Jakarta: Mahkamah KonstitusiRepublik Indonesia.

________________. (2006). Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid II,Jakarta: Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah KonstitusiRI.

________________. (2006). Perkembangan dan Konsolidasi LembagaNegara Pasca Reformasi, Jakarta: Konstitusi Press.

________________. (2006). Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia,Jakarta: Konstitusi Press.

________________. (2006). Sengketa Kewenangan Konstitusional LembagaNegara, Jakarta: Konstitusi Press.

________________. (2007). Pokok-Pokok Hukum Tata Negara IndonesiaPasca Reformasi, Jakarta: Bhuana Ilmu Populer.

Budiardjo, Miriam. (2010). Dasar-Dasar Ilmu Politik, Jakarta: GramediaPustaka Utama.

Danesjvara, Andhika. (2005). Hukum dan Administrasi Publik: SuatuPengantar Kajian Hukum dalam Konstruksi Manajemen Negara,Jakarta: Badan Penerbit Fakultas Hukum Universitas Indonesia.


257


Dewan Perwakilan Daerah Republik Indonesia. (2009). Konstitusi RepublikIndonesia Menuju Perubahan Ke-5 Dilengkapi Kajian KomprehensifKomisi Konstitusi dan DPD RI, Jakarta: Grafitri Budi Utami.

Departemen Pendidikan Nasional. (2008). Kamus Besar Bahasa IndonesiaPusat Bahasa, Jakarta: Gramedia Pustaka Utama, Edisi Keempat.

Effendi, Sofian. (2010). Reformasi Tata Kepemerintahan: MenyiapkanAparatur Negara untuk Mendukung Demokratisasi Politik dan EkonomiTerbuka, Yogyakarta: Gadjah Mada University Press.

Farida Indrati S., Maria. (2007). Ilmu Perundang-undangan: Jenis, Fungsi,dan Materi Muatan, Yogyakarta: Kanisius.

Fatmawati. (2010). Struktur dan Fungsi Legislasi Parlemen dengan SistemMultikameral: Studi Perbandingan antara Indonesia dan BerbagaiNegara, Jakarta: Universitas Indonesia (UI-Press).

Gaus A.F., Ahmad. (2009). Sang Pelintas Batas: Biografi Djohan Effendi,Jakarta: Indonesian Conference on Religion and Peace (ICRP) & BukuKompas.

Garner, Brian A. (2009). Black’s Law Dictionary, Minnesota: West ThomsonReuters, Ninth Edition.

Ghoffar, Abdul. (2009). Perbandingan Kekuasaan Presiden IndonesiaSetelah Perubahan UUD 1945 dengan Delapan Negara Maju, Jakarta:Kencana.

Hadjon dkk., Philipus M. (2008). Pengantar Hukum Administrasi Indonesia:Introduction to the Indonesian Administrative Law, Yogyakarta: GadjahMada University Press.

Hamidi, Jazim & Mustafa Lutfi. (2010). Civic Education: Antara RealitasPolitik dan Implementasi Hukumnya, Jakarta: Gramedia PustakaUtama.

____________________________. (2010). Hukum Lembaga KepresidenanIndonesia, Bandung: Alumni.

Hatta, Mohammad. (1975). Menuju Negara Hukum, Jakarta: Yayasan Idayu.

Hidayat, L. Misbah. (2007). Reformasi Administrasi: Kajian KomparatifPemerintahan Tiga Presiden Bacharuddin Jusuf Habibie,Abdurrahman Wahid, Megawati Soekarnoputri, Jakarta: GramediaPustaka Utama.

Ibrahim R. dkk. (1995). Sistem Pemerintahan Parlementer dan Presidensial,Jakarta: RajaGrafindo Persada.

Ibrahim, Johnny. (2008). Teori dan Metodologi Penelitian Hukum Normatif,Malang: Jawa Timur.

Indra, Muhammad Ridhwan & Satya Arinanto. (1998). Kekuasaan Presidendalam UUD 1945 Sangat Besar, Jakarta: CV Trisula.


258


Indrayana, Denny. (2008). Negara Antara Ada dan Tiada: Reformasi HukumKetatanegaraan, Jakarta: Buku Kompas.

Irianto, Sulistyowati & Sidharta. (2011). Metode Penelitian Hukum:Konstelasi dan Refleksi, Jakarta: Yayasan Pustaka Obor Indonesia.

Ismanto, Ign. (2004). Pemilihan Presiden Secara Langsung 2004:Dokumentasi, Analisis, dan Kritik: Jakarta, Galangpress Group.

Isra, Saldi. (2010). Pergeseran Fungsi Legislasi: Menguatnya ModelLegislasi Parlementer dalam Sistem Presidensial Indonesia, Jakarta:RajaGrafindo Persada.

Kadarmo, Siwi. (2001). Sekretaris dan Tugas-Tugasnya, Jakarta: NinaDinamika.

Kansil, C.S.T. & Christine S.T. Kansil. (2008). Hukum Tata Negara RepublikIndonesia: Pengertian Hukum Tata Negara dan PerkembanganPemerintah Indonesia Sejak Proklamasi Kemerdekaan 1945 HinggaKini, Jakarta: Rineka Cipta.

Kelsen, Hans. (1945). General Theory of Law and State (translated by AndersWedberg), Cambridge: Harvard University Press.

Komisi Pemilihan Umum. (2010). Modul 1: Pemilu untuk Pemula, Jakarta:Komisi Pemilihan Umum.

Kusnardi, Moh. & Bintan R. Saragih. (1983). Susunan Pembagian KekuasaanMenurut Sistem Undang-Undang Dasar 1945, Jakarta: Gramedia.

Kusnardi, Moh. & Harmaily Ibrahim. (1983). Pengantar Hukum Tata NegaraIndonesia, Jakarta: Pusat Studi Hukum Tata Negara Fakultas HukumUniversitas Indonesia & Sinar Bakti.

Lay, Cornelis, et.al. (1997). Tidak Tak Terbatas Kajian atas LembagaKepresidenan RI: Lembaga Kepresidenan di Indonesia, Yogyakarta:Pandega Media.

Lijphart, Arend. (1998). Parliamentary Versus Presidential Government,New York: Oxford University Press.

Lubis, M. Solly. (2008). Hukum Tata Negara, Bandung: Mandar Maju.

Magnar, Kuntana. (1997). Beberapa Masalah Hukum Tata Negara Indonesia,Bandung: Alumni.

Mahfud M.D., Moh. (2001). Dasar dan Struktur Ketatanegaraan Indonesia,Jakarta: Rineka Cipta.

________________. (2010). Perdebatan Hukum Tata Negara PascaAmandemen Konsitusi: Rajawali Pers, Jakarta.

Majelis Permusyawaratan Rakyat. (2003). Panduan dalam MemasyarakatkanUndang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945: LatarBelakang, Proses, dan Hasil Perubahan Undang-Undang DasarNegara Republik Indonesia Tahun 1945, Jakarta: Sekretariat JenderalMajelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia.


259


Manan, Bagir. (2003). Lembaga Kepresidenan, Yogyakarta: FH UII Press.

___________. (2004). Teori dan Politik Konstitusi, Jakarta: Fakultas HukumUniversitas Islam Indonesia, Yogyakarta.

Mosher, Frederick C. (1988). The President Needs Help, White Burket MillerCenter: University Press of America.

Muchsan. (1997). Tidak Tak Terbatas Kajian atas Lembaga KepresidenanRI: Relevansi Perundang-undangan Lembaga Kepresidenan RepublikIndonesia, Yogyakarta: Pandega Media.

Mustakim, Zaenal Arifin. (2005). Bahasa Indonesia bagi Sekretaris, Jakarta:Grasindo.

Nasution, Adnan Buyung et.al. (1997). Tidak Tak Terbatas Kajian atasLembaga Kepresidenan RI: Lembaga Kepresidenan Masa Depan,Yogyakarta: Pandega Media.

Nawawi, H. Ismail. (2009). Perilaku Administrasi: Kajian, Teori danPengantar Praktik, Surabaya: ITS Press.

Nurtjahjo, Hendra. (2005). Ilmu Negara Pengembangan Teori Bernegara danSuplemen, Jakarta: RajaGrafindo Persada.

Pandoyo, S. Toto, et.al. (1997). Tidak Tak Terbatas Kajian atas LembagaKepresidenan RI: Kekuasaan Lembaga Kepresidenan dalam PerspektifKonstitusional dan Praktek Politik, Yogyakarta: Pandega Media.

Pangaribuan, Robinson. (1996). The Indonesian State Secretariat 1945-1993,Jakarta: Pustaka Sinar Harapan.

Pieris, John. (2007). Pembatasan Konstitusional Kekuasaan Presiden RI,Jakarta: Pelangi Cendekia.

Pusat Studi Hukum & Kebijakan Indonesia. (2000). Semua Harus Terwakili:Studi mengenai MPR, DPR, dan Lembaga Kepresidenan di Indonesia,Jakarta: Pusat Studi Hukum & Kebijakan Indonesia.

Rahardjo, Satjipto. (2006). Sisi-Sisi Lain dari Hukum di Indonesia, Jakarta:Buku Kompas.

Rudini et.al. (1997). Tidak Tak Terbatas Kajian atas Lembaga KepresidenanRI: Kekuasaan Lembaga Kepresidenan Pasca 1998, Yogyakarta:Pandega Media.

Sartori, Giovanni. (1997). Comparative Constitutional Engineering: AnInquiry into Structures, Incentives, and Outcomes, New York: NewYork University Press.

Sedarmayanti. (2010). Reformasi Administrasi Publik, Reformasi Birokrasi,dan Kepemimpinan Masa Depan: Mewujudkan Pelayanan Prima danKepemerintahan yang Baik, Bandung: Refika Aditama.

Sekretariat Negara Republik Indonesia. (2009). Sekretariat Negara RepublikIndonesia: Dari Masa Pemerintahan Presiden Soekarno sampai


260


dengan Presiden Susilo Bambang Yudhoyono, Jakarta: SekretariatNegara Republik Indonesia.

Siagian, Sondang P. (2001). Kerangka Ilmu Administrasi, Jakarta: RinekaCipta.

Sinamo, Nomensen. (2010). Perbandingan Hukum Tata Negara, Jakarta: JalaPermata Aksara.

Soekanto, Soerjono. (1986). Pengantar Penelitian Hukum, Jakarta:Universitas Indonesia (UI-Press).

Soekanto, Soerjono & Sri Mamudji. (2007). Penelitian Hukum Normatif:Suatu Tinjauan Singkat, Jakarta: RajaGrafindo Persada.

Soemantri, Sri. (1977). Tentang Lembaga-Lembaga Negara Menurut UUD1945, Bandung: Alumni.

____________. (1992). Bunga Rampai Hukum Tata Negara Indonesia,Bandung: Alumni.

Sumarto, Rumsari Hadi & Lukas Dwiantara. (2000). Sekretaris Profesional,Yogyakarta: Kanisius.

Suny, Ismail. (19770. Pergeseran Kekuasaan Eksekutif, Jakarta: Aksara Baru.

__________. (1978). Pembagian Kekuasaan Negara, Jakarta: Aksara Baru.

Sutedi, Adrian. (2010). Hukum Keuangan Negara, Jakarta: Sinar Grafika.

Tauda, Gunawan A. (2012). Komisi Negara Independen: EksistensiIndependent Agencies sebagai Cabang Kekuasaan Baru dalam SistemKetatanegaraan, Yogyakarta: Genta Press.

The Wahid Institute. (2010). Damai Bersama Gus Dur, Jakarta: BukuKompas.

Tutik, Titik Triwulan. (2010). Konstruksi Hukum Tata Negara IndonesiaPasca Amendemen UUD 1945, Jakarta: Kencana.

Wahjono, Padmo. (1984). Masalah Ketatanegaraan Indonesia Dewasa Ini,Jakarta: Ghalia Indonesia.

Widodo, Marcus Prihminto. (1996). Merencanakan dan MengelolaPerubahan, Jakarta: Gramedia Pustaka Utama.

Yara, Muchyar. (1995). Pengisian Jabatan Presiden dan Wakil PresidenIndonesia: Suatu Tinjauan Sejarah Hukum Tata Negara, Jakarta:Nadhilah Ceria Indonesia.

Yuda A.R., Hanta. (2010). Presidensialisme Setengah Hati: Dari Dilema keKompromi, Jakarta: Gramedia Pustaka Utama.

Zoelva, Hamdan. (2011). Pemakzulan Presiden di Indonesia, Jakarta: SinarGrafika.


261


B. Artikel

Indrayana, Denny. “Sistem Presidensial yang Adil dan Demokratis”, PidatoPengukuhan Jabatan Guru Besar pada Fakultas Hukum UniversitasGadjah Mada, Yogyakarta, 6 Februari 2012.

C. Surat Kabar

NTA, “Presiden Semestinya Tegas kepada Menteri”, Kompas, 3 Desember2012.

NWO, “Masalah Konstitusi Ada di Pelaksanaan”, Kompas, 31 Mei 2012.

SEM, “Veto Bersyarat untuk Lembaga Kepresidenan”, Kompas, 4 Desember2012.

Trinugroho, A. Tomy & M. Hernowo, “Hubungan Lembaga: Menatap Gaduhyang Berpindah-Pindah”, Kompas 21 November 2012.

WHY, “Dengar Aspirasi Rakyat: Amandemen Konstitusi untuk PenguatanSistem Presidensial”, Kompas, 17 Oktober 2012.

D. Majalah Ilmiah

Bahar, Saafroedin. (Mei 2009). Pancasila, the Living Staatsfundamentalnormof the Indonesian Nation-State, the Norms, the Institutions, and thePerformance, Jakarta: Negarawan, Jurnal Sekretariat Negara RepublikIndonesia Nomor 12.

______________. (November 2009). The President Needs Help (1939) andthe Buck Stops Here (1945): Sebuah Telaahan Awal tentang KantorKepresidenan Republik Indonesia, Jakarta: Negarawan, JurnalSekretariat Negara RI.

Brata, Roby Arya. (Mei 2009). Analisis Konstitusional RestrukturisasiSekretariat Negara, Jakarta: Negarawan, Jurnal Sekretariat NegaraRepublik Indonesia Nomor 12.

________________. (November 2009). Reformasi dan Reorganisasi KantorKepresidenan, Jakarta: Negarawan, Jurnal Sekretariat Negara RepublikIndonesia Nomor 18.

Fatwa, A.M. (Agustus 2009). Tugas dan Fungsi MPR serta Hubungan AntarLembaga Negara dalam Sistem Ketatanegaraan, Jakarta: Jurnal MajelisVolume 1 Nomor 1.

Kamis, Margarito. (Mei 2009). Pemerintahan Presidensial: Asal-Usul,Dinamika, dan Dukungan Administrasi, Jakarta: Negarawan, JurnalSekretariat Negara Republik Indonesia Nomor 12.

Muladi. (November 2010). Penataan Lembaga Non-Struktural (LNS) dalamKerangka Reformasi Birokrasi serta Upaya Formulasi Kebijakan


262


Strategis Kelembagaan Negara, Jakarta: Jurnal Negarawan SekretariatNegara Republik Indonesia Nomor 18.

Purnomo, Chrisdianto Eko. (April 2010). Pengaruh Pembatasan KekuasaanPresiden terhadap Praktik Ketatanegaraan Indonesia, Jakarta:Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi, JurnalKonstitusi Volume 7 Nomor 2.

Ristawati, Rosa. (Juni 2009). Pemilihan Umum Presiden dan Wakil PresidenIndonesia dalam Kerangka Sistem Pemerintahan Presidensiil, JurnalKonstitusi Volume II Nomor 1 Juni 2009, Jakarta: MahkamahKonstitusi Republik Indonesia.

E. Skripsi, Tesis, Disertasi, dan Sumber yang Tidak Diterbitkan

Adhianti. (2002). Analisis Dimensi Struktural Organisasi Sekretariat Negara,Jakarta: Tesis Pascasarjana Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu PolitikUniversitas Indonesia.

Anshary, Abdul Hadi. (2003). Menuju Trias Politika dalam SistemKetatanegaraan Indonesia (Studi Konstitusional) tentang PemisahanKekuasaan Negara, Yogyakarta: Tesis Program Magister Ilmu HukumUniversitas Islam Indonesia.

Burhanuddin, Aan. (2010). Tugas, Wewenang, dan Tanggung JawabPresiden Selaku Kepala Pemerintahan Menurut Undang-UndangDasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Bandung: DisertasiProgram Pascasarjana Universitas Padjadjaran.

Deliani, Dhian. (2011). Pelaksanaan Kekuasaan Presiden dalam PemberianGrasi: Studi terhadap Pelaksanaan Pemberian Grasi oleh PresidenSusilo Bambang Yudhoyono Tahun 2004 s/d 2010, Jakarta: TesisPascasarjana Fakultas Hukum Universitas Indonesia.

Firdaus. (2012). Implikasi Sistem Kepartaian terhadap StabilitasPemerintahan dalam Sistem Ketatanegaraan Indonesia Sebelum danSesudah Amandemen Undang-Undang Dasar 1945, Bandung: DisertasiProgram Doktor Ilmu Hukum Universitas Padjadjaran.

Kesowo, Bambang. (2004). Memori Serah Terima Jabatan Sekretaris NegaraRI, Jakarta: Kesekretariatan Lembaga Kepresidenan RepublikIndonesia.

Masduki, H. Abdullah Irvan. (1998). Lembaga Perwakilan Rakyat danLembaga Kepresidenan, Jakarta: Departemen Pendidikan danKebudayaan.

Pangaribuan, Robinson. (1988). Perkembangan Kekuasaaan SekretariatNegara dalam Jajaran Politik Nasional Periode 1945-1987, Skripsi,Jakarta: Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Indonesia.

Sekretariat Negara Republik Indonesia, Perkembangan Sekretariat NegaraRepublik Indonesia dalam Himpunan Peraturan Perundang-undangandari Tahun 1945-1988 yang dikoleksi Perpustakaan Sekretariat Negara.


263


Stefanus, Kotan Y. (2000). Makna Kekuasaan Pemerintahan Negara menurutBab III Undang-Undang Dasar 1945 dan Hubungannya denganLembaga Kepresidenan Republik Indonesia, Bandung: DisertasiProgram Pascasarjana Universitas Padjadjaran.

Tohadi. (2003). Pergeseran Kekuasaan antara Lembaga Kepresidenan danLembaga Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia Hasil Pemilu1999 pada Masa Pemerintahan K.H. Abdurrahman Wahid, Jakarta:Tesis Program Pascasarjana Ilmu Politik, Fakultas Ilmu Sosial dan IlmuPolitik Universitas Indonesia.

Tim Antarkementerian Pengkajian Penataan Lembaga Non Struktural. (2010).Kajian Penataan Lembaga Non Struktural: Analisis terhadap Eksistensi11 Lembaga Non Struktural, Jakarta: Sekretariat Negara RepublikIndonesia.

Wicaksono, S. (2000). Perubahan Undang-Undang Dasar di Indonesia: StudiYuridis terhadap Usulan Perubahan Undang-Undang Dasar 1945tentang Lembaga Kepresidenan, Depok: Skripsi Fakultas HukumUniversitas Indonesia.

F. Internet

***/humas Setneg, “Sudi Silalahi di Mata SBY: Pekerja Keras, Relijius,Setia”, <http://www.setneg.go.id/index2.php?option=com_content&do_pdf=1&id=5647>. 25 Juli 2012.

A20-78t, “Pemerintah Tolak RUU Lembaga Kepresidenan”, Suara Merdeka,12 Februari 2004, <http://www.suaramerdeka.com/harian/0402/12/nas5.htm>. 2 November 2012.

Admin, “Hak Prerogatif Presiden: Kajian tentang Mekanisme PelaksanaanKekuasaan Presiden RI dalam Hukum Positif Indonesia”, MasyarakatTransparansi Indonesia, Desember 1999, <http://www.transparansi.or.id/kajian/hak-prerogatif-presiden/>. 12 November 2012.

Ambassade d’ Indonesie, “Ambassadeurs”, <http://www.ambindonesie.fr/index.php?option=com_content&view=article&id=17&Itemid=9&lang=fr>. 3 September 2012.

Arinanto, Satya, “Lembaga Kepresidenan dalam Perspektif Hukum TataNegara”, Majalah Figur Edisi XI/Tahun 2007, <http://figur.co.id/tfiles/cetak/pdf/p1189074872.pdf>. 29 Oktober 2012.

Asydhad, Arifin, “3 Kasus Mendera Yusril”, <http://preview.detik.com/detiknews/read/2007/02/20/080923/744263/10/3-kasus-mendera-yusril>. 13Agustus 2012.

Asshiddiqie, Jimly, “Meningkatkan Perlindungan terhadap Semua Simbol danPejabat Negara di Era Keterbukaan dan Menguatnya Demokrasi”,naskah pengantar dalam roundtable discussion yang diselenggarakanoleh Lembaga Pertahanan Nasional, Jakarta, 8 April 2010,


264


<www.jimly.com/makalah/namafile/92/Lemhanas-Jimly.doc>. 16Oktober 2012.

Asshiddiqie, Jimly, “Memperkuat Sistem Pemerintahan Presidentil”, <http://www.jimly.com/makalah/namafile/108/MEMPERKUAT_SISTEM_PRESIDENTIL_Jember_.pdf>. 2 November 2012.

Chaidir, “Whistleblower: Pahlawan atau Pengkhianat”, <http://m.kompasiana.com/post/politik/2012/04/11/whistleblower-pahlawan-atau-pengkhianat/>. 4 Oktober 2012.

Dewan Pertimbangan Presiden, “Struktur Organisasi SekretariatWantimpres”, <http://www.wantimpres.go.id/SekretariatWantimpres/StrukturOrganisasiSekretariat/tabid/80/Default.aspx>. 24 September2012.

Donna, Angelina Maria, “Kesowo: Penggabungan Sekretariat Kepresidenanmerupakan Ide Presiden”, Kompas Cyber Media,<http://www.kompas.co.id/>. 15 Desember 2012.

Effendi, Sofian, “Reorganisasi Sekretariat Negara”, <http://sofian.staff.ugm.ac.id/artikel/REORGANISASI-SEKRETARIAT-NEGARA.pdf>. 15Mei 2012.

E-ti, “Biografi Akbar Tanjung”, <http://www.tokohindonesia.com/biografi/article/285-ensiklopedi/193-hidupnya-adalah-dunia-politik>. 17September 2012.

Fatwa, A.M., “Tugas dan Fungsi MPR serta Hubungan Antar LembagaNegara dalam Sistem Ketatanegaraan”, <http://mpr.go.id/files/pdf/2011/10/12/tugas-dan-fungsi-mpr-serta-hubungan-antar-lembaga-negara-dalam-sistem-ketatanegaraan-1318393988.pdf>. 8 November2012.

Gaffar, Janedjri M., “Penataan Lembaga Negara”, Seputar Indonesia, 19Februari 2006, hlm. 64, <http://www.mahkamahkonstitusi.go.id/public/content/infoumum/artikel/pdf/makalah_3%20Kliping%2064-96.pdf>.29 Oktober 2012.

Guslina, Ira, “Busyro Usulkan Menteri Bukan Partai Politik”, Tempo, 18November 2011, <http://www.tempo.co/read/news/2011/11/18/078367237/Busyro-Usulkan-Menteri-Bukan-dari-Partai-Politik>. 29 Mei2012.

Isra, Saldi, “Empat Belas Tahun Reformasi”, <http://gagasanhukum.wordpress.com/2012/05/24/empat-belas-tahun-reformasi/>. 30 Mei2012.

Hindra, “Lily Wahid Laporkan Dipo Alam ke Polisi”,<http://www.nasional.kompas.com/read/2012/12/21/15381424/Lily.Wahid.Laporkan.Dipo.Alam.ke.Polisi>. 26 Desember 2012.

Huffman, Lauri, “UU Lembaga Kepresidenan Bukan Manipulasi TapiMencegah Presiden Menjual Jabatannya”, Majalah Figur, Edisi


265


XI/Tahun 2007, <http://figur.co.id/tfiles/cetak/pdf/p1189074872.pdf>.29 Oktober 2012.

Humas Setneg, “Posisi Sekretariat Negara di dalam RUU KementerianNegara”, Forum Group Discussion 22 Februari 2008, <http://www.setneg.go.id/index.php?option=com_content&task=view&id=1489&Itemid=26v>. 5 November 2012.

Jon, “Presiden Tetap Pertahankan Keberadaan Seskab”,<http://www.pelita.or.id/baca.php?id=81414> 25 September 2012.

Junaedy, Cahyo/Metta/Budi S/Muhamad Nafi, “Tim 11 Godok LembagaKepresidenan”, Tempo, 13 Oktober 2004, <http://www.tempo.co/read/news/2004/10/13/05549301/Tim-11-Godok-Lembaga-Kepresidenan>. 7November 2012.

Locke, John, “Two Treatises of Government: Book I and II”, <http://www.johnlocke.net/Two-Treatises-of-Government-1.html> <http://www.johnlocke.net/Two-Treatises-of-Government-2.html>. 16 Agustus 2012.

Mahendra, Yusril Ihza, “Pembuka Kata”, <http://yusril.ihzamahendra.com/2007/11/01/kata-pengantar-2/>. 21 September 2012.

Mahkamah Konstitusi RI, “Putusan Sidang”, <http://www.mahkamahkonstitusi.go.id/putusan/putusan_sidang_no_151-PUU-VII-2009_030610.pdf> 28 Maret 2012.

Mahkamah Konstitusi RI, “Ketetapan Majelis Permusyawaratan RakyatRepublik Indonesia Nomor IV/MPR/2001 tentang Pengangkatan WakilPresiden Republik Indonesia”, <http://portal.mahkamahkonstitusi.go.id/eLaw/mg58ufsc89hrsg/Risalah_21022006145233.pdf>. 19 September2012.

Mallarangeng, Rizal, “Perlukah Setneg dan Setkab Dipisah?”, Tempo, 17Februari 2002, <http://freedom-institute.org/id/index.php?page=profil&detail=artikel&detail=dir&id=80>. 2 November 2012.

Margianto, Heru, “Anggaran Kementerian Diblokir, Ini Penjelasan DipoAlam”, <http://www.nasional.kompas.com/read/2012/11/26/19111256>. 26 Desember 2012.

Masyarakat Transparansi Indonesia, “Kajian tentang Mekanisme PelaksanaanKekuasaan Presiden RI dalam Hukum Positif di Indonesia”,<http://www.transparansi.or.id/kajian/hak-prerogatif-presiden/> 8Agustus 2012.

Masyarakat Transparansi Indonesia, “Bab II Tinjauan Umum KekuasaanPresiden RI”, Desember 1999, <http://www.transparansi.or.id/wp-content/uploads/1999/12/bab_2.html>. 12 November 2012.

Masyarakat Transparansi Indonesia,”Bab III Analisis terhadap MekanismePelaksanaan Kekuasaan Presiden RI dalam Hukum Positif diIndonesia”, Desember 1999, <http://www.transparansi.or.id/wp-content/ uploads/1999/12/bab_3.html>. 12 November 2012.


266


Masyarakat Transparansi Indonesia, “Daftar Inventarisasi Masalah UmumRUU Lembaga Kepresidenan, Draft I-MTI 01/2007”,<www.transparansi.or.id>. 12 November 2012.

Menpan, Humas, “Proses Kelahiran UU tentang Kementerian Negara”,<http://weblama.menpan.go.id/index.php?option=com_content&task=view&id=91&Itemid=2>. 9 April 2012.

Mere, Maximus, ”Jangan Kebiri Hak Prerogatif Presiden”, <http://www.balipost.co.id/BaliPostcetak/2007/3/5/s2.htm>. 30 Mei 2012.

NN, “Biografi Presiden Susilo Bambang Yudhoyono”, <http://www.presidenri.go.id/index.php/statik/profil/>. tanggal 12 Juli 2012.

Portal Nasional Republik Indonesia, “Lembaga Setingkat Menteri”,<http://www.indonesia.go.id/in/setingkat-menteri.html>. 7 Agustus2012.

Pratikno, ”Berbahaya Jika Presiden Menjangkau Birokrasi”, Majalah Figur,Edisi XI/Tahun 2007, <http://figur.co.id/tfiles/cetak/pdf/p1189074872.pdf>. 29 Oktober 2012.

Pusat Studi Hukum & Kebijakan Indonesia, “Rancangan Undang-Undangtentang Lembaga Kepresidenan”, <http://www.parlemen.net/privdocs/84113be0b7b480d640587cff2e056 c34.pdf>. 31 Oktober 2012.

Redaksi Majalah Figur, “UU Lembaga Kepresidenan: Apakah SuatuKeharusan?”, Majalah Figur Edisi XI/Tahun 2007, <http://figur.co.id/tfiles/cetak/pdf/p1189074872.pdf>. 29 Oktober 2012.

Red/Redaksi_ILS, “Birokrasi Istana Gemuk: Disebut Gagal Berikan Contohke Instansi di Bawah”, <http://padangekspres.co.id/?news=berita&id=9079>. 14 Agustus 2012.

Relyea, Harold C., CRS Report for Congress, The Executive Office of thePresident: An Historical View, Order Code 98-606 Gov, November 26,2008, <http://assets.opencrs.com/rpts/98-606_20081126.pdf>. 5November 2012.

Samego, Indria, “Kita Butuh UU Lembaga Kepresidenan”, Majalah FigurEdisi XI/Tahun 2007, <http://figur.co.id/tfiles/cetak/pdf/p1189074872.pdf>. 29 Oktober 2012.

Sanit, Arbi, “Penguatan Sistem Politik dan Pemerintahan Presidensial”,Majalah Figur, Edisi XI/Tahun 2007, <http://figur.co.id/tfiles/cetak/pdf/p1189074872.pdf>. 29 Oktober 2012.

Sekretariat Kabinet Republik Indonesia, “Kabinet Reformasi Pembangunan”,<http://www.setkab.go.id/profil-kabinet-23-kabinet-reformasi-pembangunan.html>. 27 Juni 2012.

________________________________, “Kabinet Presidensil”, <http://www.setkab.go.id/profil-kabinet-14-kabinet-presidensil.html>. 29 Agustus2012.


267


________________________________, “Kabinet Sjahrir I”, <http://www.setkab.go.id/profil-kabinet-15-kabinet-sjahrir-i.html>. 30 Agustus 2012.

________________________________, “Kabinet Sjahrir II”, <http://www.setkab.go.id/profil-kabinet-16-kabinet-sjahrir-ii.html>. 30 Agustus2012.

________________________________, “Kabinet Sjahrir III”, <http://www.setkab.go.id/profil-kabinet-17-kabinet-sjahrir-iii.html>. 30 Agustus2012.

________________________________, “Kabinet Amir Sjarifuddin I”,<http://www.setkab.go.id/profil-kabinet-18-kabinet-amir-sjarifuddin-i.html>. 30 Agustus 2012.

________________________________, “Kabinet Amir Sjarifuddin II”,<http://www.setkab.go.id/profil-kabinet-19-kabinet-amir-sjarifuddin-ii.html>. 30 Agustus 2012.

________________________________, “Kabinet Hatta I”, <http://www.setkab.go.id/profil-kabinet-20-kabinet-hatta-i.html>. 30 Agustus 2012.

________________________________, “Kabinet Darurat”, <http://www.setkab.go.id/profil-kabinet-21-kabinet-darurat.html>. 30 Agustus 2012.

________________________________, “Kabinet Hatta II”, <http://www.setkab.go.id/profil-kabinet-22-kabinet-hatta-ii.html>. 30 Agustus 2012.

_______________________________, “Kabinet Republik IndonesiaSerikat”, <http://www.setkab.go.id/profil-kabinet-43-kabinet-republik-indonesia-serikat.html>. 31 Agustus 2012.

_______________________________, “Kabinet Susanto/Peralihan”,<http://www.setkab.go.id/profil-kabinet-44-kabinet-susantoperalihan.html>. tanggal 31 Agustus 2012.

_______________________________, “Kabinet Halim”, <http://www.setkab.go.id/profil-kabinet-45-kabinet-halim.html>. 31 Agustus 2012.

_______________________________, “Kabinet Moh. Natsir”, <http://www.setkab.go.id/profil-kabinet-46-kabinet-moh-natsir.html>. 31 Agustus2012.

_______________________________, “Kabinet Sukiman”, <http://www.setkab.go.id/profil-kabinet-47-kabinet-sukiman.html>. 31 Agustus2012.

_______________________________, “Kabinet Wilopo”, <http://www.setkab.go.id/profil-kabinet-48-kabinet-wilopo.html>. 31 Agustus 2012.

_______________________________, “Kabinet Ali Sastroamidjojo I”,<http://www.setkab.go.id/profil-kabinet-49-kabinet-ali-sastroamidjojo-i.html>. 31 Agustus 2012.


268


_______________________________, “Kabinet Burhanuddin Harahap”,<http://www.setkab.go.id/profil-kabinet-50-kabinet-burhanuddin-harahap.html>. 31 Agustus 2012.

_______________________________, “Kabinet Ali Sastroamidjojo II”,<http://www.setkab.go.id/profil-kabinet-51-kabinet-ali-sastroamidjojo-ii.html>. 31 Agustus 2012.

_______________________________, “Kabinet Djuanda/Karya”, <http://www.setkab.go.id/profil-kabinet-52-kabinet-djuandakarya.html>. 31Agustus 2012.

_______________________________, “Kabinet Kerja I”, <http://www.setkab.go.id/profil-kabinet-36-kabinet-kerja-i.html>. 31 Agustus 2012.

_______________________________, “Kabinet Kerja II”, <http://www.setkab.go.id/profil-kabinet-37-kabinet-kerja-ii.html>. 31 Agustus 2012.

_______________________________, “Kabinet Kerja III”, <http://www.setkab.go.id/profil-kabinet-38-kabinet-kerja-iii.html>. 31 Agustus 2012.

_______________________________, “Kabinet Kerja IV”, <http://www.setkab.go.id/profil-kabinet-39-kabinet-kerja-iv.html>. 31 Agustus 2012.

_______________________________, “Kabinet Ampera I”, <http://www.setkab.go.id/profil-kabinet-27-kabinet-ampera-i.html>. 10 September2012.

_______________________________, “Kabinet Pembangunan I”, <http://www.setkab.go.id/profil-kabinet-29-kabinet-pembangunan-i.html>. 11September 2012.

_______________________________, “Kabinet Pembangunan II”, <http://www.setkab.go.id/profil-kabinet-30-kabinet-pembangunan-ii.html>. 12September 2012.

_______________________________, “Kabinet Pembangunan III”, <http://www.setkab.go.id/profil-kabinet-31-kabinet-pembangunan-iii.html>. 13September 2012.

_______________________________, “Kabinet Pembangunan IV”, <http://www.setkab.go.id/profil-kabinet-32-kabinet-pembangunan-iv.html>. 13September 2012.

_______________________________, “Kabinet Pembangunan V”, <http://www.setkab.go.id/profil-kabinet-33-kabinet-pembangunan-v.html>. 14September 2012.

_______________________________, “Kabinet Pembangunan VI” <http://www.setkab.go.id/profil-kabinet-34-kabinet-pembangunan-vi.html>. 14September 2012.

_______________________________, “Kabinet Pembangunan VII”, <http://www.setkab.go.id/profil-kabinet-35-kabinet-pembangunan-vii.html>.17 September 2012.


269


Setia, Putu, “Dari Dialog Presiden Gus Dur dan Wakil Rakyat”, <http://www.tempo.co.id/harian/opini/ana-18111999.html>. 18 September 2012.

Simanjuntak, Laurencius, lrn/yid, “Sekretaris Kabinet Sebaiknya Dihapus”,<http://news.detik.com/read/2009/10/12/162824/1220100/10/sekretaris-kabinet-sebaiknya-dihapus>. 14 Agustus 2012.

Simanullang, Ch. Robin, “Biografi Sudharmono-Bangkit Bersama PakHarto”, <http://www.tokohindonesia.com/biografi/article/285-ensiklopedi/280-bangkit-bersama-pak-harto>. 11 September 2012.

_____________________, “Bambang Kesowo: Birokrat Profesional EmpatPresiden”, <http://www.tokohindonesia.com/biografi/article/285-ensiklopedi/3990-birokrat-profesional-empat-presiden>. 19 September2012.

_____________________, “Politis Negarawan, Plural & Relijius”, <http://www.tokohindonesia.com/biografi/article/285-ensiklopedi/336-politisi-negarawan-plural-relijius>. 24 September 2012.

Simbolon, Bistok, “Sekretaris Kabinet Tidak Melanggar Undang-Undang”,<http://www.setkab.go.id/artikel-6767-sekretaris-kabinet-tidak-melanggar-undang-undang.html>. 26 Desember 2012.

Su, dt,”[L] Setneg-Setwapres Tidak Akur”, <http://www.library.ohiou.edu/indopubs/2001/10/18/0103.html>. 17 Desember 2012.

Sudarsa, Agun Gunanjar, “Mengapa Dewan Pertimbangan Presiden (DPP)Dibutuhkan dalam Sistem Pemerintahan Presidensial?” Majalah Figur,Edisi XI/Tahun 2007, <http://figur.co.id/tfiles/cetak/pdf/p1189074872.pdf>. 29 Oktober 2012.

Sunarno, “Lembaga Kepresidenan: Efektivitas dan Efisiensi Birokrasi”,Majalah Figur, Edisi XI/Tahun 2007, <http://figur.co.id/tfiles/cetak/pdf/p1189074872.pdf>. 29 Oktober 2012.

Sutarwijono, Adi, “Wakil Sekjen PDIP: Sekretaris Negara dan Kabinet PerluDipisah”, <http://www.tempo.co/read/news/2002/06/14/05513074/Wakil-Sekjen-PDIP-Sekretaris-Negara-dan-Kabinet-Perlu-Dipisah>. 12Juli 2012.

Tanjung, Akbar, “Kepemimpinan Politik yang Negarawan”,<http://www.setneg.go.id/index.php?option=com_content&task=view&id=728&Itemid=135>. 4 Desember 2012.

Wikipedia, “Stan Lee” <http://en.wikiquote.org/wiki/Stan_Lee>. 28 Maret2012.

________, “Daftar Kabinet Indonesia”, <http://id.wikipedia.org/wiki/Daftar_kabinet_Indonesia>. 29 Maret 2012.

________, “Presidential System”, <http://en.wikipedia.org/wiki/Presidential_system>. 27 September 2012.

Wilmar P., “UUD 1945 Telah Mengalami Perubahan 300%”, <http://www.suarakarya-online.com/news.html?id=196554>. 22 Maret 2012.


270


Yudhiarma, “Evaluasi Kabinet: Setkab Sarat Konflik Kepentingan”, <http://www.suarakarya-online.com/news.html?id=167689>. 14 Agustus 2012.

_________, “Evaluasi Kabinet: Setneg Cenderung Berperan Minimalis”,Suara Karya Online, 28 Februari 2007, <http://www.suarakarya-online.com/news.html?id=167508>. 2 November 2012.

Yunanto, Reza, ”Izin Pemeriksaan 61 Kepala Daerah Macet di Seskab”,TO:DAY 13 April 2011, <http://www.today.co.id/read/2011/04/13/24572/izin_pemeriksaan_61_kepala_daerah_macet_di_seskab>. 22 Mei2012.

Zoelva, Hamdan, “Sistem Penyelenggaraan Kekuasaan Negara SetelahPerubahan UUD 1945”, <http://www.setneg.go.id/index.php?option=com_content&task=view&id=11&Itemid=33>. 4 Oktober 2012.

G. Peraturan Perundang-undangan

Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.

Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2003 tentang Susunan dan KedudukanMajelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, DewanPerwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah.

Undang-Undang Nomor 34 Tahun 2004 tentang Tentara Nasional Indonesia.

Undang-Undang Nomor 39 Tahun 2008 tentang Kementerian Negara.

Undang-Undang Nomor 42 Tahun 2008 tentang Pemilihan Umum Presidendan Wakil Presiden.

Undang-Undang Nomor 3 Tahun 2009 tentang Perubahan Kedua atasUndang-Undang Nomor 14 Tahun 1985 tentang Mahkamah Agung.

Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2011 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi.

Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan PeraturanPerundang-undangan.

Ketetapan MPR Nomor VII/MPR/1999 tentang Pengangkatan AbdurrahmanWahid sebagai Presiden Republik Indonesia.

Ketetapan MPR Nomor VIII/MPR/1999 tentang Pengangkatan MegawatiSoekarnoputri sebagai Wakil Presiden Republik Indonesia.

Peraturan Pemerintah Nomor 1 Tahun 1945 tentang Mulai BerlakunyaUndang-Undang dan Peraturan Pemerintah.

Peraturan Pemerintah Nomor 9 Tahun 2003 tentang WewenangPengangkatan, Pemindahan, dan Pemberhentian Pegawai Negeri Sipil.

Peraturan Presiden Nomor 4 Tahun 1962 tentang Pokok-Pokok OrganisasiAparatur Pemerintahan Negara pada Tingkat Tertinggi.


271


Peraturan Presiden Nomor 5 Tahun 1962 tentang Pedoman KerjaAdministratif (Peraturan Tata Tertib) Aparatur Pemerintahan Negarapada Tingkat Tertinggi.

Peraturan Presiden Nomor 5 Tahun 2004 tentang Pembentukan Tim PenilaiAkhir Pengangkatan, Pemindahan, dan Pemberhentian Dalam dan DariJabatan Eselon I.

Peraturan Presiden Nomor 31 Tahun 2005 tentang Sekretariat Negara danSekretariat Kabinet.

Peraturan Presiden Nomor 10 Tahun 2007 tentang Tata Kerja DewanPertimbangan Presiden dan Sekretariat Dewan Pertimbangan Presiden.

Peraturan Presiden Nomor 19 Tahun 2007 tentang Perubahan atas PeraturanPresiden Nomor 31 Tahun 2005 tentang Sekretariat Negara danSekretariat Kabinet.

Peraturan Presiden Nomor 96 Tahun 2007 tentang Perubahan atas PeraturanPresiden Nomor 10 Tahun 2007 tentang Tata Kerja DewanPertimbangan Presiden dan Sekretariat Dewan Pertimbangan Presiden.

Peraturan Presiden Nomor 47 Tahun 2009 tentang Pembentukan danOrganisasi Kementerian Negara.

Peraturan Presiden Nomor 54 Tahun 2009 tentang Unit Kerja PresidenBidang Pengawasan dan Pengendalian Pembangunan.

Peraturan Presiden Nomor 58 Tahun 2010 tentang Kementerian SekretariatNegara.

Peraturan Presiden Nomor 81 Tahun 2010 tentang Grand Design ReformasiBirokrasi 2010-2025.

Peraturan Presiden Nomor 82 Tahun 2010 tentang Sekretariat Kabinet.

Peraturan Presiden Nomor 17 Tahun 2012 tentang Utusan Khusus Presiden,Staf Khusus Presiden, dan Staf Khusus Wakil Presiden.

Keputusan Presiden Nomor 15 Tahun 1950 tentang Pengangkatan Mr. A.K.Pringgodigdo menjadi Direktur Kabinet Presiden.

Keputusan Presiden Nomor 512/M Tahun 1960 mengenai Pengangkatan Mr.Tamzil sebagai Sekretaris Negara.

Keputusan Presiden Nomor 221 Tahun 1960 tentang Penghapusan KabinetPresiden dan Menggantinya dengan Sekretariat Negara.

Keputusan Presiden Nomor 234 Tahun 1960 tentang Pengembalian SeksiPengundangan/Lembaran Negara dari Departemen Kehakiman keSekretariat Negara dan Pemindahan Personel yang Dibutuhkan.

Keputusan Presiden Nomor 695/M Tahun 1960 mengenai Pemberhentian Mr.Tamzil sebagai Sekretaris Negara dan Pengangkatannya sebagai DutaBesar Luar Biasa da Berkuasa Penuh Republik Indonesia padaPemerintah Republik Perancis.


272


Keputusan Presiden Nomor 281 Tahun 1962 tentang Pengangkatan PejabatSekretaris Negara sebagai Menteri Saudara Mohammad Ichsan, S.H.,dan Saudara Abdul Wahab Surjoadiningrat, S.H.

Keputusan Presiden Nomor 255 Tahun 1963 tentang Pengangkatan Sdr.Mohammad Ichsan, S.H. sebagai Sekretaris Negara dan PengangkatanSdr. Abdul Wahab Surjoadiningrat, S.H. sebagai Sekretaris Negarapada Presidium Kabinet Kerja.

Keputusan Presiden Nomor 175 Tahun 1966 tentang Pengangkatan KolonelSudharmono, S.H. menjadi Sekretaris Kabinet Presiden.

Keputusan Presiden Nomor 197 Tahun 1966 tentang Susunan Organisasi danPembagian Kerja Sekretariat Negara.

Keputusan Presiden Nomor 53 Tahun 1967 tentang Susunan Organisasi danPembagian Kerja Sekretariat Negara.

Keputusan Presiden Nomor 215 Tahun 1968 tentang Struktur Organisasi danTugas Pokok Sekretariat Negara.

Keputusan Presiden Nomor 18 Tahun 1969 tentang Pengendalian OperasionilPembangunan Lima Tahun 1969-1973.

Keputusan Presiden Nomor 30 Tahun 1972 tentang Organisasi SekretariatNegara yang Disempurnakan.

Keputusan Presiden Nomor 15 Tahun 1973 tentang Sekretariat PengendalianOperasionil Pembangunan Bina Graha.

Keputusan Presiden Nomor 16 Tahun 1973 tentang PenyelenggaraanPelayanan Administrasi Wakil Presiden Republik Indonesia.

Keputusan Presiden Nomor 25 Tahun 1974 tentang Pengangkatan InspekturJenderal Pembangunan untuk Pengawasan atas Pelaksanaan Proyek-Proyek Pembangunan.

Keputusan Presiden Nomor 8 Tahun 1978 tentang Organisasi SekretariatNegara.

Keputusan Presiden Nomor 31 Tahun 1980 tentang PenyempurnaanKeputusan Presiden Nomor 8 Tahun 1978 tentang OrganisasiSekretariat Negara.

Keputusan Presiden Nomor 16 Tahun 1981 tentang PenyempurnaanKeputusan Presiden Nomor 8 Tahun 1978 tentang OrganisasiSekretariat Negara Sebagaimana Telah Diubah dan Ditambah denganKeputusan Presiden Nomor 31 Tahun 1980.

Keputusan Presiden Nomor 16 Tahun 1983 tentang Perubahan atasKeputusan Presiden Nomor 8 Tahun 1978 tentang OrganisasiSekretariat Negara Sebagaimana Telah Diubah dengan KeputusanPresiden Nomor 31 Tahun 1980 dan Keputusan Presiden Nomor 16Tahun 1981.

Keputusan Presiden Nomor 4 Tahun 1984 tentang Badan PengelolaGelanggang Olahraga Senayan.


273


Keputusan Presiden Nomor 53 Tahun 1985 tentang Badan PengelolaKomplek Kemayoran.

Keputusan Presiden Nomor 16 Tahun 1991 tentang Perubahan KeputusanPresiden Nomor 8 Tahun 1978 tentang Organisasi Sekretariat NegaraSebagaimana Telah Tiga Kali Diubah, Terakhir dengan KeputusanPresiden Nomor 16 Tahun 1983.

Keputusan Presiden Nomor 87 Tahun 1996 tentang Perubahan atasKeputusan Presiden Nomor 8 Tahun 1978 tentang OrganisasiSekretariat Negara Sebagaimana Telah Empat Kali Diubah, Terakhirdengan Keputusan Presiden Nomor 16 Tahun 1991.

Keputusan Presiden Nomor 62 Tahun 1998 tentang Kedudukan, Tugas,Fungsi, dan Susunan Organisasi Sekretariat Negara.

Keputusan Presiden Nomor 122/M Tahun 1998 tentang PembentukanKabinet Reformasi Pembangunan dan Pembubaran KabinetPembangunan VII.

Keputusan Presiden Nomor 104 Tahun 1998 tentang Kedudukan, Tugas,Fungsi, Susunan Organisasi, dan Tata Kerja Sekretariat Negara.

Keputusan Presiden Nomor 198 Tahun 1998 tentang Pembentukan TimNasional Reformasi Menuju Masyarakat Madani.

Keputusan Presiden Nomor 82 Tahun 1999 tentang Perubahan atasKeputusan Presiden Nomor 104 Tahun 1998 tentang Kedudukan,Tugas, Fungsi, Susunan Organisasi, dan Tata Kerja Sekretariat Negara.

Keputusan Presiden Nomor 141 Tahun 1999 tentang Sekretariat Presidensebagaimana diubah dengan Keputusan Presiden Nomor 149 Tahun1999.

Keputusan Presiden Nomor 156 Tahun 1999 tentang Kedudukan, Tugas,Fungsi, Susunan Organisasi, dan Tata Kerja Sekretariat MiliterPresiden.

Keputusan Presiden Nomor 56 Tahun 2000 tentang Sekretariat WakilPresiden.

Keputusan Presiden Nomor 58 Tahun 2000 tentang Sekretariat Negara.

Keputusan Presiden Nomor 59 Tahun 2000 tentang Sekretariat Kabinet.

Keputusan Presiden Nomor 60 Tahun 2000 tentang Sekretariat PengendalianPemerintahan.

Keputusan Presiden Nomor 68 Tahun 2000 tentang Sekretariat Presiden.

Keputusan Presiden Nomor 111 Tahun 2000 tentang Sekretariat Kabinet.

Keputusan Presiden Nomor 117 Tahun 2000 tentang Sekretariat Negara.

Keputusan Presiden Nomor 228/M Tahun 2001 tentang PembentukanKabinet Gotong-Royong.

Keputusan Presiden Nomor 288/M Tahun 2001.


274


Keputusan Presiden Nomor 29 Tahun 2002 tentang Staf Khusus WakilPresiden.

Keputusan Presiden Nomor 187/M Tahun 2004 mengenai PengangkatanMenteri pada Kabinet Indonesia Bersatu.

Keputusan Presiden Nomor 188/M Tahun 2004 mengenai PengangkatanSekretaris Kabinet pada Kabinet Indonesia Bersatu.

Keputusan Presiden Nomor 192/M Tahun 2004 mengenai PemberianKedudukan Pejabat Setingkat Menteri kepada Sekretaris Kabinet.

Keputusan Presiden Nomor 20/P Tahun 2005.

Keputusan Presiden Nomor 17 Tahun 2006 tentang Unit Kerja PresidenPengelolaan Program dan Reformasi.

Keputusan Presiden Nomor 31/P Tahun 2007.

Keputusan Presiden Nomor 84/P Tahun 2009 mengenai pengangkatanMenteri Sekretaris Negara dalam susunan Kabinet Indonesia Bersatu II.

Keputusan Presiden Nomor 2/P Tahun 2010 tentang Pengangkatan SekretarisKabinet dalam susunan Kabinet Indonesia Bersatu II.

Keputusan Menteri Pertama Nomor 351/M.P./1961 mengenai PerubahanNama Kabinet Perdana Menteri menjadi Kabinet Menteri Pertama danSusunan Tugas Kabinet Menteri Pertama.

Keputusan Menteri Pertama Nomor 140/M.P./1962 mengenai PenyusunanOrganisasi dan Tata Kerja Sementara Sekretariat Negara.

Keputusan Sekretaris Negara Nomor: Kep.42/Setneg/5/1972 tentang SusunanOrganisasi dan Tugas Asisten-Asisten Sekretaris Negara, StafSekretaris Negara, dan Sekretariat Kabinet.

Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 79/PUU-IX/2011 mengenai PengujianUndang-Undang Nomor 39 Tahun 2008 tentang Kementerian Negara(Pasal 10).

Putusan Mahkamah Konsitusi Nomor 36/PUU-X/2012 mengenai mengenaiPengujian Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2001 tentang Minyak danGas Bumi (Pasal 3 angka 19 dan 23, Pasal 3 huruf b, Pasal 4 ayat (3),Pasal 6, Pasal 9, Pasal 10, Pasal 11 ayat (2), dan Pasal 13, dan Pasal44).

Lampiran Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara dan ReformasiBirokrasi Nomor 33 Tahun 2011 tentang Pedoman Analisis Jabatan.


universitas indonesia sejarah perkembangan …lib.ui.ac.id/file?file=digital/20334244-t32579-erick...

Documents