Masalah-masalah Kelvarganegaraall

MASALAH-MASALAH KEW ARGANEGARAAN DALAM KONTEKS PERUBAHAN UNDANG-UNDANG

TENTANG KEW ARGANEGARAAN RI

Abdul Bari Azed

Perkelllbangan lIIasyarakat dan dunia fe/ail melllbawa pengaruil pada efektifitas berlaku­Ilya Undallg-undang lemang Kewarganegaraan Gagasan perubaizall perafllrall perundallg­undallgan ilu sejalan dengafl perubahall aras rUlllusan Pasal 26 UUD 1945 dall pasal-pasa/ terkait dellgan hak asasi manusia. Pen'iba/7all hams di/akukan atas segenap peraruran perulldallg-llndallga/1, fIIu/ai dari fillgkar IIl1dang-lindang salllp(fl pada kepfllflsan II/el/feri keizakilllall yang terkait deJIgall lIIa.m/a/7 kelVargallegaraan.

Pendahuluan

347

Undang-Undang (UU) No. 62 Tahun 1958 tentang Kewarga­negaraan Republik Indonesia diberlakukan setelah hampir sekitar de lapan tahun Undang-Undang Dasar Sememara (UUDS) 1950 berlaku. UU tersebut merupakan pelaksanaan dari Pasal 3 ayat (I) UUDS 1950 yang menyatakan bahwa kewarganegaraan RI ditetapkan uengan U U. Berdasarkan Pasal 1I Aturan Peralihan UUD 1945, UU ini masih berlaku hingga saat ini. I

Berlainan dengan UU NO.3 Tahun 1946 dan Persetujuan Perihal Pembagian Warga Negara hasil persetujuan Konferensi Meja Bundar yang Illenitikberatkan pad a asas ius soli umuk Illenemukan kewarganegaraan seseorang, UU No. 62 TallOn 1958 ini justru Illcnitikbcratkan pad a asas ius sa nguinins. Dasar pertimbangan dari dianutnya asas ini adalah "bahwa keturunan dipakai sebagai suatu dasar yang lazilll. Sudah sewajarnya suatu

I Ahdul Sari Azed, Imisari Kuliah Ma.mlah KeworXflllegOrllOIl O"karta: Pusat StuJi Hukulll Tata Negara Fakullas Hukulll Universitas InJollesia. 1996). hal. 21 .

Nomor 4 Tahun XXX

348 Hukum dall Pemballgunan

negara menganggap seorang anak sebagai warga negara di mana pun ia dilahirkan, apabila orang tua anak itu warga negara itu. ,,'

Demikian pula dalam hal orang tuanya tidak mempunyal kewarganegaraan yang sama, maka untuk menentukan kewarganegaraan anaknya, dapat diambil kewarganegaraan dari salah salU orang tuanya. Hal yang sama juga dapat diberlakukan dalam hal tidak ada hubungan hukum keke luargaan dengan kedua orang tuanya. Dalam hal demikian , sa lah seorang dari orang tuanya yang mempunyai hubungan hukum kekeluargaan dengan anaknya dapat menentukan kewarganegaraan anaknya. '

Walaupun telah ditegaskan bahwa asas ius sanguinis dipakai sebagai dasar unlUk menentukan kewarganegaraan seseorang, namun tidak tertutur kemungkinan untuk menentukan kewarganegaraan berdasarkan asas lempat kelahiran atau ius soli. Hal ini terlihat dalam Pasal I huruf f. g, h. dan I yang menyatakan bahwa seseorang yang lahir di wilayah Indonesia adalah warga negara Indonesia apabila:·

I . kedua orang tuanya tidak diketahui; 2 . kedua orang tuanya tidak diketahui, sedang anak tersebut ditemukan

di wilayah Indonesia; 3. orang tuanya tidak mempunyal kewarganegaraan atau selama

kewarganegaraan orang tuanya tidak diketahui; 4 . tidak mendapat kewarganegaraan dari orang lUanya, atau selama tidak

mendapat kewarganegaraan orang lUanya.

Demikian pula dalam Pasal 4 ditentukan kewarganegaraan herdasarkan asas ius soli. di mana dinyatakan bahwa kerurunan asing yang ingill memperoleh kewarganegaraan Indonesia harus mengaj ukan permo­hOllall. dengan syarat bahwa ia harus lahir dan bertempat tinggal di Inuollesi:.1. Dengan demikian jelaslah bahwa UU No. 62 Tahun 1958 mempergunakan ius sanguinis sebagai asas umum, dan asas ius soli sebagai pengecualian.

Inventarisasi Beberapa MasaIah Kewarganegaraan

Masalah perubahan UU No. 62 Tahun 1958 tenrang Kewarga­negaraan Republik Indonesia (RI) merupakan suatu wacana yang telah lama uisuarakan oleh banyak pihak di negara kita. Berbagai alasan yang

2 Lilla! PL'lljelasan UmulIl UlJ No. b2 T.lilUn 1958 . .I I\lell. 0,). Cjt. I Ihitl .. hal. 22.

Oktober - Desember 2000

Masalah-IIUlSalah Kewarganegaraa1/ 349

melatarbelakangi perlunya perubahan tersebut telah dikemukakan, ui antaranya pandangan-pandangan yang menginginkan agar UU No. 62 Tahun 1958 tersebut disesuaikan dengan perkembangan jaman.'

Permasalahan pertama yang pedo ditil~au kembal i itu ui antaranya adalah yang berkaitan dengan status kewarganegaraan perempuan yang harus mengikuti kewarganegaraan suaminya. Padahal, pada saat 1Il1 perempuan sudah memiliki hak untuk mengubah. l11el11pe roleh, atau mempertahankan status kewarganegaraannya h

Kantor Menteri Negara Urusan Peranan Wanita sendiri pada saat itu juga memiliki pandangan yang sama. Menurut mereka, UU No. 62 Tahun 1958 tersebut semula memang disusun dengan mengacu pada tatanan kehidupan masyarakat yang menganut sistem paternalistik. Nal11un karena dalam kurun waktu lebih dari 40 (empat puluh) tahun terakhir ini telah terjadi perubahan dan perkembangan daIal11 hiuang ketatanegaraan. dan pergeseran nilai sosial budaya dalam l11asyarakat. lllaka UU tersehut perlu ditinjau kembali dan disempurnakan.'

Perl11asa lahan kedua yang timbul berkaitan uengan UU No. 61 Tahun 1958 ialah sulimya untuk l11endapatkan kewargallegaraan Inuonesia bagi beberapa orang yang sudah berjasa hagi hangsa uan negara Indonesia. Hal ini antara lain pernah dialallli oleh pemain hulu tangkis nasional Ivana Lie dan Susi Susami, serta peialih hulu tangkis nasillnal Liang Chiu Shia dan Tong Sinfu '

Liang Chiu Shia , pelatih bulu tangkis Susi Susanti lllerupakan kelahiran Cirebon dan kemudian menjadi warga negara Hongkong. Pada masa jayanya pernah bermain mewakili Republik Rakyat Cina (RRC). Pada tahun 1985 dia tinggal di Indonesia. dan baru semel~ak tahun 19lJ()­an berhasil mendapatkan kewarganegaraan Indonesia. Selllentara itu. walaupun sudah direkomendasikan oleh Ketua Umum Persatuan Bulu Tangkis Seluruh Indonesia yang kemudian juga menjabat sebagai Wakil

-~ Salya Arinalllo. ~MaS<1lah-lIlasa lah Kewarganegaraan lIalam Kontcks Pcruhahan lIlJ 1(!IilJlIg Kewarganegaraan RI uall Perubahan Kl!taLanegaraan IU-- (Makalah Jisampaikan tlalam Sosialisasi Rancangan Undang-Undang (Rl1 U) lem'lIIg Kcwargancga raan Rcpuhlik Imlom:sia yang diselenggarakan oleh Direktoral Jemler.1I Pcratllran 1\:rul\dang -ulldallg~1II

Departemen Kehakiman dan Hak Asasi Manusia Rl di Jabrta, [I Seplclllhcr 2000 ). hal. 1. (0 tra (Kompas), "UU Kewarganegaraan Perlu Diubah.-Online, hhtp: llwww.kompas.com!9707/23/hukull1/uuke.htll1.Acc.essel.l I) Septemher :WOU , 7 lh;d. x mha/isw (Kompas), "'PBSI Sudah Coha Bantu Tong, '" Online. hlup: !lwww.kOlnpas.com/9706/27/or/phs . hUll, Accessed 9 Seplcmhcr 2000 .

NOl1lOr 4 Tahun XXX

350 Hukum dan Pembangunan

PresiLien RI Try Sutrisno, dan juga menghadap sendiri kepada Direktur lenderal (Diljen) Imigrasi yang pad a saat itu dijabat oleh R.S. Sinuraya. Tong Sinfu pad a akhirnya tidak berhasil mendapatkan kewarganegaraan Indonesia. 'J

Permasa lahan keriga yang pernah timbul ialah terancamnya sekilar 36.372 orang warga negara Indonesia (WNI) yang tinggal di Hongkung menjadi kehilangan kewarganegaraannya karena kembalinya kedaulalan alas Hongkong kepada RRC. Dalam sebuah sidang Kungres Rakyat Nasional (KRN. parlemen RRC) pada bulan Mei 1996. sebuah resulusi disahkan berkaitan dengan penafsiran ulang UU Kewarganegaraan RRC. khususnya Lia lalll pe nerapannya lerhadap penduduk Wilayah Administrasi Iiongkong (Hongkong SAR) yang baru."1

Salah salU isi resolusi tersebul lllenyebutkan bahwa bagi mereka yang kcturunan Cina dan memiliki slatus penduduk Hongkong harus melllDuat pernyataan tentang kewarganegaraannya ke Departemen Imigrasi Hongkong SAR setelah tanggal I luli 1997. Kalau tidak. akan dianggap sebagai warga negara RRC. Berdasarkan hal itu. Kedutaan Besar Republik Indonesia (KBRI) Hongkong kemudian melakukan pendataan ulang terhadap WNI di sana. Pendataan ulang tersebut berlaku pula hagi mereka yang mempunyai status penduduk tetap dan penduduk tidak tetap. clan lidak hanya berkaitan dengan WNI keturunan Cina" Hasil pendataan lerhaLiap WNI di Hongkong terse but antara lain menunjukkan bahwa merek<! ingin mempenahankan kewarganegaraan Indonesianya. "

Pennasalahan keelllpaL yang timbul ialah tidak jelasnya status kewarga negaraan sekitar 3.000 penduduk Oksibi!. Sebagaimana diketahui. status kewarganegaraan sekitar 3.000 penduduk wilayah Wara tidak jelas. walaupun mereka berdiam di sekitar daerah yang masih termasuk wilayah hukum Keeamatan Oksibil. Kabupaten Jayawijaya. Irian Jaya. Penduduk pedalaman terpeneil pegunungan layawijaya ini bukan warga negara Indonesia , namun juga tidak tereatat sebagai warga negara Papua Nugini (PNG). "

'J //Jh'-h . "Dldat;\ LJ lang. WNI Ji Hongkong.·· Online. llhtp: llwww.kompas.l:om/9706/17/ut<Jmafllida.htlll.Al:t.:cssed 9 September 2000. I I Ihid. ,;

I~ "WNI di i-Jongkong SAR TClap Pcrlahallkan Kcwarganegaraannya. ~ Olllint:. hhrp: llwww.kolllpas.coIll /9707/09IIn/wni.htm. Accessed 9 St!ptemhcr 2{)(x) ,

1.1 "Tidak Jclas, Status Kewargancgaraan 3.()(X) PcmJwJuk Oksihil." Online. hhtp Jlwww. kompas.com/9708114/hukum/lida .htm. AcccsseU 9 September 2000.

Oktober - Desember 2000

Masalah-masalah Kewarganegaraan 351

Berdasarkan data yang ada, terungkap bahwa karena letak delapan desa di Wara itu berdekatan dengan garis perbatasan dan s;JIlgat terpeneil, maka penduduknya sering masuk-keluar wilayah Papua Nugini-Indonesia seeara" beb<\&, Mereka juga mellliliki keterikatan sosial budaya dengan penduduk garis perbatasan Papua Nugini, hingga sulit dibedakan Illana warga negara Indonesia dan mana warga negara Papua Nugini."

Sejauh ini, Pemerintah Daerah (Pemda) Kabupaten Jayawijaya mendukung penelitian ulang status kewarganegaraan penduduk Wara itu, agar jika misalnya mereka warga negara Indonesia. lllaka Pelllda Jayawijaya bisa mengambil langkah-Iangkah nyata untuk meningkatkan taraf hidup mereka, tanpa menyalahi ketentuan yang bisa mengganggu persahabatan dan kerja sama antarkedua negara."

Sedangkan permasalahan kelima ialah teraneamnya kehilangan kewarganegaraan Indonesia bagi para WNI yang tinggal tinggal menetap (p et/I/ol/elll resident) di Singapura. Hal ini dikarenakan bahwa pemerintah Singapura tdah lama menetapkan ketentuan hahwa seliar orang yang menelap di Singapura harus mengikuti wajib militer. Ketentuan ini berlaku bagi permanelll resident yang bekerja dan anak-anaknya yang sekolah di Singapura. Berkaitan dengan ketentuan UU No. 62 Tahun 2958, WNI yang mengikuti wajib mil iter di Singapura tersebut teraneam akan kehilangan kewarganegaraannya. I.

Seharusnya para WNI yang mengikuti wajib mil iter itu harus mendapatkan izin dari Menteri Kehakiman RL Yang menyulitkan ialah bahwa Pemerintah Singapura menganggap bahwa mercka tidak wajib memberi laporan kepada negara-negara lain - tennasuk Indonesia -rentang kewajiban mengikuti wajib militer itu. Semua penduduk telap Singapura terkena ketentuan tersebut, lidak perduli apapul1 Slatus kewarganegaraannya. 17

14 Ibid. 15 Ihid. II. OSI: (Kompas). "WNI di Singapura Tcr<tllcClm Kdlilallgan SlalUS Kcwargallcgaraall.··

Olliine. hhtp: I lwww.kolllpas.<.:om/ kompas-cclak /9902/UI/n<lsional / wlliU6.1lI. Accessed l)

SCPlclllhcr :WOO. 17 !1st! (KolJlptls). "itlllollcsia Kecewa 'I't:rhalbp Singapuf<L" ()III Ille. 1111Ip: llwww.k()mpas.com/kompas-cclak /9W7/07/nasi(lnal / imi<)07.lllm. Act:esscu 9

Seplcmher 2000.

NOli/or 4 Tahun XXX

352 Hukum dan Pembangunan

8eberapa lmplikasi Perubahan Ketatanegaraan

Sidang Tahunan Majelis Permusyawaratan Republik Indonesia (MPR RI) yang diselenggarakan pada tanggal 7-18 Agustus 2000 yang lalu membawa beberapa perubahan penting dalam bidang ketatanegaraan, khususnya yang berkaitan dengan masalah kewarganegaraan. Walaupun tidak bersifat fundamental, Pasal 26 Undang-Undang Dasar (UUD) 1945 yang lelah ber laku selama ini juga l1lengalall1i perubahan redaksional uengan perbandingan rUl11usan sebagai berikut:

RUlllusan Pas,d 26 UUD 1945 RUl1lusan Pasal 26 U UD 1945 sete-

sehelull1 ll1engalall1i perubahan lah mengalal1li perubahan melalui Perubahan Kedua UUD 1945

(I) Yang menjadi warga negara ialah (I) Tetap orang-orang bangsa Indonesia (2) Penduduk ialah warga negara asli dan orang-orang bangsa lain Indonesia dan orang asing yang yang disahkan dengan undang- bertempat tinggal di Indonesia. undang sebagai warga negara.

(3) Hal-hal mengenai warga negara (2) Syarat-syarat yang mengenai dan penduduk diatur dengan

kewarganegaraan ditetapkan undang-undang. Jengan undang-undang.

Di samping perubahan Pasal 26 tersebut, masih terdapa! beberapa perubahan lain yang seeara langsung ataupun lidak langsung akan herpengaruh rerhadap masalah kewarganegaraan. M isalnya penambahan beherapa rasal mengenai hak asasi manusia. ada yang secara langsung herbitall dengan Illasalah kewarganegaraan. Yang berkaitan langsung tersehut lllisainya adalah penambahan Pasal 28D ayat (4) yang menegaskan sebagai berikut: IX

Seliap orang berhak atas kewarganegaraan.

IH Majdis Pennusyawaratan Rakyal Repuhl ik ImJollesia. PfliUSOIl Maje/is Perlll/lsymvaratan Rakyat Repuhfik indonesia: SidallK Ta/llllllll1 Maje/is Per11l11s),(llVarulalJ RlIkyar Repuhlik Indonesia 7-/8 AKU.HUS 2000- (..Ia~arla: Sekre!aria! Jelllieral MPR RI. 111(11). hal. 10.

Oklober - Desember 2{)()()

Masalah-masalah Kewarganegaraan 353

Se lain pasal tersebut, ada pula pasal baru yang berkaitan erat dengan masalah kewarganegaraan, yakni Pasal 28E ayal (I) yang menegaskan sebagai berikut: 1'1

Seliap orang bebas memeluk agama dan beribadat menurut agamanya, memilih pendidikan dan pengajaran, memilih pekerjaan, memilih kewarganegaran, memilih lempal linggal di wilayah negara dan meninggalkannya, serla berhak kembali.

Rumusan yang dianlaranya mengandung hak-hak kebebasan untuk bergerak (freedom of movement) sebagaimana diatur dalam Pasal 13 Uni­versal Declaralion of Human Rights ini temu akan menimbulkan implikasi ya ng harus dipikirkan secara cennat dalam perumusan pasal-pasal yang be rkairan dengan Bab "Kehilangan Kewarganegaraan Republik Indonesia" dan .. Mempero leh Kembali Kewarganegaraan Republik Indonesia".

Disamping kedua pasal dan ayat tersebul, harus dipikirkan pula implikasi beriakunya pasal-pasal lainnya yang tercantum dalam Perunahan Kedua UUD 1945, terutama pasal-pasal yang nerkailan dengan Ban "l-lak Asasi Manusia" sebagaimana tercantum dalam Bab XA (pasal 2~A sampai dengan Pasal 281).

Peraturan Perundang-undangan yang Hams Ditampung dan Disesuaikan

Semenjak berlakunya UU No. 62 Tahun 195X. lelah lerdapal bebe rapa peraturan perundang-undangan yang masih berlaku dan alau lelah dieabut sehubungan dengan dan selama nerlakunya UU tersebuL Peraturan perundang-undangan tersebul secara kronologis adalah sebagai berikul:'" I. Peraturan Pemerintah (PP) No. 67 Tahun 195~ lentang Pelaksanaan

UU No. 62 Tahun 1958 lentang Kewarganegaraan RI; 2. UU No.3 Tahun 1976 tentang Perubahan Pasal 18 UU No. 62 Tahun

1958 lentang Kewarganegaraan RI; 3. PP No. 13 Tahun 1976 tentang Pelaksanaan UU No.3 Tahun 1976

leillang Perubahan Pasal 18 UU No. 62 Tahun 1958 tentang Kcwarganegaraan RI;

4. Insrruksi Presiden No.2 Tahun 1980 tentang Bukti Kewarganegaraan RI;

1'1 Ibid. 20 Tentang isi selengkapnya dari peraturan pcrumJalig-ulU.langan lcrschul lihal Azcd. Of'. Cit. , hal. 77-129.

Nomor 4 Tahun XXX

354 Hukum dan Pembangunan

5. Keppres No. 13 Tahun 1980 tentang Tata Cara Penyelesaian Permohonan Pewarganegaraan Republik Indonesia;

6. Surat Keputusan Bersama Menteri Kehakiman dan Menteri Dalam Nc:gl:ri No. M.OI-UM.09.03.&O / No. 42 Tahun 1980 lenlang I'claksanaan Pcmbcrian Sural Bukti Kewarganegaraan Republik I ndllnesia beserta Petunjuk Pelaksanaannya.

Jika dipandang masih relevan dengan perkembangan jaman, peraturan perundang-undangan tersebut harus dapat tenampung dalam R U U tentang Kewarganegaraan RI yang baru beserta peraturan-peraturan pelaksanaannya.

Penlltllp

Perubahan yang cepat telah terjadi ui berbagai belahan dunia lIalanl lIekaue-uekade terakhir ini. Jika krisis ekonomi tak melilit Asia heberapa waktu yang lalu, niscaya beberapa kecenderungan besar (lIwg(/lren{/S) yang diprediksikan oleh John Naisbitt akan menemui kenyataan. Di antara berbagai prediksinya , ia meramalkan bahwa akan terjaui pergeseran dari nation-states kepada networks. Dalam konteks ini masalah nasionalisme dan kewarganegaraan tidak lagi menjadi faktor yang penting, karena kerja sama yang ada bukan lagi didasarkan akan konsep negara-bangsa, melainkan dalam bentuk jaringan-jaringan."

Contoh yang nyata ialah jika kita mengamati kekuatan ekonomi uari ~()I()ngan Cina Perantauan (Overseas Chinese). Menurut Naisbilt. kekuatan mereka yang merupakan kelol1lpok tanpa halas-hatas (borderlessl merupakan kekuatan nomor tiga di uunia. Menurut Naisbitt, Cina l'eral1lauan bukan merupakan suatu negara-bangsa, dan perbendaharaan kata serta konsep-konsep yang dipergunakan untuk memikirkan suatu negara-hangsa tidak akan membantu kita untuk memahami fenomena ini .'"

Fenomena "kewarganegaraan tanpa batas-batas negara" 1111

merupakan suatu hal yang juga harus diantisipasi oleh RUU tentang Kewarganegaraan, sualu fenomena yang memerlukan konsepsi pemahaman global untuk dimengerli. Dan itulah salah satu renomena abad yang akan datang ini.

!L .Iohl1 Naishill. MeKlllrt!IIt/.,- Asia: Eixlit Asiwl MeJ,:Qtrellt!s thlll Are Re.\·haping Our World

(Nl:w York: Simon & Schustt:r. 1996). hal. 17-50. " /hit! .. hal. 20-21.

OklOber - Desember 2000