55

BAB 5

PERUNDANGAN KECIL/UNDANG-UNDANG PERWAKILAN

OBJEKTIF BAB

Setelah mengikuti bab ini, anda seharusnya boleh: 1. Menghuraikan faktor-faktor yang menyumbang kepada

perkembangan perundangan kecil. 2. Membincangkan kritikan-kritikan yang diberikan terhadap

perkembagan perundangan kecil. 3. Menyatakan jenis-jenis perundangan kecil. 4. Membincangkan kawalan-kawalan yang digunakan terhadap

perundangan kecil. 5. Menghuraikan konsep perwakilan semula kuasa.

5.1 PENGENALAN Dalam bab yang lalu, kita telah membincangkan doktrin pengasingan kuasa yang membahagikan kuasa kepada tiga badan utama iaitu badan perundangan, badan eksekutif dan badan kehakiman. Seterusnya, dalam bab ini kita akan membincangkan satu lagi cabang kecil, gabungan daripada kuasa badan perundangan dan eksekutif, iaitu perundangan kecil. 5.2 FAKTOR-FAKTOR PERKEMBANGAN PERUNDANGAN

KECIL Sebagaimana yang kita sedia maklum, fungsi menetapkan dasar atau menggubal undang-undang terletak kepada badan perundangan, iaitu Parlimen di peringkat persekutuan dan Dewan Undangan Negeri di peringkat negeri. Walau bagaimanapun, fungsi perundangan ini sedikit sebanyak telah diwakilkan kepada badan pentadbiran disebabkan oleh kehendak pentadbiran semasa. Undang-undang yang dibuat di bawah perwakilan kuasa ini dikenali sebagai perundangan kecil (delegated legislation/subsidiary legislation).

56

Rajah 5.1 Perwakilan kuasa

Faktor-faktor yang menyumbang kepada perkembangan perundangan kecil adalah seperti berikut: 1. Fungsi kerajaan moden yang pelbagai dan mengambilkira

kehidupan sosio-ekonomi rakyat Apabila pihak kerajaan digesa untuk campur tangan dalam sosio ekonomi rakyat dengan menyediakan segala kemudahan asas, infrastruktur dan lain-lain, pihak kerajaan terpaksa memperkenalkan banyak dasar dan undang-undang baru bagi mengawal aktiviti semua pihak. Contohnya, apabila pihak kerajaan diminta untuk mengambil tindakan terhadap penjenayah cetak rompak, maka beberapa peraturan yang berkaitan perlu dibuat untuk membenteraskan gejala tersebut. Penggubalan undang-undang perlu melalui beberapa proses yang ketat dan teratur. Walaupun tugas sebenar menggubal undang-undang ini diserahkan kepada Parlimen, namun kemampuan Parlimen juga terhad di mana Parlimen hanya membahaskan rang undang-undang semasa ia bersidang sahaja. Oleh itu, mengatasi masalah tersebut maka kuasa untuk menggubal perundangan kecil telah diserahkan kepada pihak pentadbiran. 2. Undang-undang yang digubal di Parlimen tidak boleh

dibuat dengan terlalu terperinci Undang-undang yang diluluskan oleh Parlimen lebih bersifat umum. Hanya perkara-perkara asas sahaja yang diperuntukan di dalam satu-satu Akta. Ini memberi peluang kepada pihak pentadbiran untuk menggubal perundangan kecil di bawah Akta berkenaan. Perundangan kecil ini bersifat lebih terperinci serta jelas. Sekiranya

Akta (Parlimen)

Perwakilan kuasa

Perundangan kecil (pihak pentadbiran)

57

Akta yang diluluskan oleh Parlimen terlalu terperinci, ini menyukarkan banyak pihak sekiranya pindaan kepada Akta perlu dibuat. Ini adalah kerana sebarang pindaan kepada Akta perlu dirujuk semula ke Parlimen. Namun, apabila perundangan kecil dibuat di peringkat pentadbiran, sebarang pindaan yang hendak dilakukan tidak sesukar untuk meminda Akta di Parlimen. 3. Parlimen tidak mempunyai kepakaran untuk

membincangkan perkara-perkara tertentu dengan terperinci

Di samping bersifat umum, peruntukan di dalam Akta lebih menyentuh aspek perundangan. Sebarang peraturan atau dasar yang berbentuk teknikal dan kompleks perlu dibincangkan oleh orang yang ada kepakaran dalam bidang berkenaan dengan lebih terperinci. Misalnya, Akta Perancangan Bandar dan Desa 1976 menetapkan bahawa pihak berkuasa perancang hendaklah merancang pembangunan di kawasan mereka dengan teratur. Oleh itu, untuk melaksanakan tugas tersebut pihak berkuasa perancang boleh menggubal undang-undang kecil berkaitan dengan kelulusan pelan pembangunan. 4. Perwakilan kuasa perlu untuk mengatasi perkara-perkara

semasa terutama dalam kes-kes kecemasan Salah satu sebab perlunya perundangan kecil adalah untuk mengatasi masalah yang mungkin timbul semasa kecemasan. Sekiranya berlaku sebarang kejadian yang memerlukan pihak pentadbiran membuat peraturan dengan segera, pihak pentadbiran tidak perlu menunggu Parlimen bersidang untuk meluluskan peraturan berkenaan. Dengan kuasa yang telah diberikan di bawah Akta, pihak pentadbiran boleh merangka peraturan sendiri. 5. Perundangan kecil juga digunakan untuk mengubahsuai

peruntukan akta-akta yang dibuat oleh Parlimen Apabila undang-undang yang diluluskan oleh Parlimen bersifat umum, akan wujud pertindihan fungsi terutamanya apabila pelaksanaan hendak dilakukan oleh pihak yang berkenaan. Bagi menjelaskan lagi fungsi ini, maka perundangan kecil dapat menetapkan dengan terperinci bidang kuasa pihak yang terbabit dan tugas yang perlu dilakukan.

58

Berdasarkan faktor-faktor di atas, perwakilan kuasa dari Parlimen kepada pihak pentadbiran untuk menggubal perundangan kecil adalah penting dalam menangani masalah pentadbiran semasa. Tanpa perundangan kecil, pihak pentadbiran akan mengalami kesukaran untuk melaksanakan tugas mereka dengan cekap dan berkesan.

SOALAN DALAM TEKS 5.1

1. Apakah yang dimaksudkan dengan perundangan kecil?

2. Bagaimanakah fungsi kerajaan moden yang pelbagai dianggap sebagai salah satu faktor yang menyumbang kepada perkembangan perundangan kecil?

Semak jawapan anda di akhir bab ini.

5.3 KRITIKAN Terdapat pihak-pihak yang merasakan bahawa doktrin pengasingan kuasa telah tercemar apabila jika pihak pentadbiran dibenarkan menggubal perundangan kecil. Antara kritikan yang sering diberikan adalah seperti berikut: 1. Kuasa yang diwakilkan kepada pentadbiran bukan sahaja

menggubal undang-undang dengan lebih terperinci malah menggubal dasar dan peraturan berkenaan perkara yang berkaitan pihak pentadbiran

Jika pihak pentadbiran diberi kuasa sepenuhnya untuk menggubal perundangan kecil, dikhuatiri pihak pentadbiran akan menyalahgunakan kuasa tersebut untuk kepentingan mereka sendiri. Sekiranya penyalahgunaan kuasa ini berlaku, kesannya kepada rakyat amatlah besar.

59

2. Perkara-perkara dasar yang diperdebatkan di Parlimen mendapat perhatian orang ramai tetapi tidak berkenaan perundangan kecil

Draf rang undang-undang yang dibentangkan dan dibahaskan di Parlimen kebiasaannya mendapat liputan meluas atau sekurang-kurang diketahui umum. Namun, apabila pihak pentadbiran menggubal perundangan kecil, publisiti tentang penggubalan ataupun pelaksanaan perundangan kecil itu agak terhad. Faktor ini perlu diberi perhatian kerana pelaksanaan perundangan kecil ada hubungan terus dengan rakyat berbanding Akta yang diluluskan oleh Parlimen. 3. Kawalan terhadap perundangan kecil adalah kurang Mana-mana akta yang hendak diluluskan di peringkat Parlimen atau Dewan Undangan Negeri perlu melalui proses tertentu yang agak ketat. Tujuannya adalah untuk memastikan bahawa sesuatu akta yang diluluskan telah dibahaskan sewajarnya dan dterima oleh majoriti ahli Parlimen. Aspek kawalan penting supaya pelaksanaan akta berkenaan tidak dipertikaikan. Namun, apabila sesuatu perundangan kecil itu digubal dan diluluskan di peringkat pentadbiran sahaja, proses kelulusannya agak longgar dan kawalan terhadapnya boleh dipertikaikan. 5.4 PENJENISAN Perundangan kecil terdiri dari pelbagai jenis. Antaranya ialah 1. Peraturan/Perintah Peraturan digubal oleh pihak pentadbiran apabila mereka diberi kuasa untuk berbuat demikian oleh Akta. Contohnya satu akta memperuntukan bahawa Menteri diberi kuasa untuk membuat peraturan yang berkaitan dengan akta tersebut. 2. Arahan/Pemberitahuan Arahan atau pemberitahuan adalah perundangan kecil yang lebih berbentuk spesifik, diberikan oleh pihak pentadbiran untuk satu-satu perkara sahaja.

60

3. Bye-Law/Undang-Undang Kecil Bye-law digubal oleh pihak berkuasa tempatan atau badan-badan lain. Bye-law adalah satu undang-undang yang memberi kesan terus kepada orang awam yang mengandungi tugas-tugas yang perlu dilaksanakan oleh pihak berkuasa, peruntukan tentang perkara yang boleh dilakukan dan perkara yang tidak boleh dilakukan, dan hal-hal berkaitan hukuman yang boleh dikenakan sekiranya ia tidak dipatuhi. Apabila sesuatu peraturan, dasar atau arahan hendaklah dijalankan oleh pihak pentadbiran, seringkali timbul kekeliruan sama ada peraturan atau dasar tersebut adalah perundangan kecil atau arahan pentadbiran sahaja. Kedua-dua istilah ini memberi kesan yang berbeza apabila dilaksanakan. Dalam kes Ghazali lwn Public Prosecutor (1969) MLJ 156, mahkamah memutuskan terdapat perbezaan antara perundangan kecil dan arahan pentadbiran. Dalam kes tersebut, seksyen 107(3) Ordinan Jalan Trafik 1958 memperuntukan bahawa Menteri ada kuasa untuk mengeluarkan ‘arahan umum berkaitan polisi yang perlu dipatuhi semasa mempertimbangkan permohonan lesen, jika difikirkan perlu untuk kepentingan awam, dan Lembaga Pelesenan hendaklah mematuhi arahan umum tersebut’. Satu arahan telah dikeluarkan oleh Menteri dan diterbitkan. Mahkamah Tinggi memutuskan bahawa arahan tersebut tidak memberi kuasa tambahan kepada Lembaga Pelesenan untuk melakukan perkara yang tidak diberi kuasa di bawah akta. Oleh itu, arahan tersebut hanya arahan pentadbiran dan bukan perundangan kecil. Perbezaan antara perundangan kecil dan arahan pentadbiran ialah 1. Penerbitan Perundangan kecil hendaklah diterbitkan di dalam warta rasmi kerajaan sementara arahan pentadbiran tidak perlu dibuat demikian. Ini adalah kerana perundangan kecil melibatkan orang ramai sementara arahan pentadbiran hanya melibatkan segelintir orang atau kumpulan-kumpulan individu tertentu.

61

2. Prosedur Perundangan kecil perlu digubal mengikuti beberapa prosedur yang ditetapkan di dalam undang-undang sementara arahan pentadbiran pula dibuat mengikut prinsip-prinsip keadilan asasi. 3. Semakan semula mahkamah Satu-satu perundangan kecil yang dipertikaikan pelaksanaannya boleh dirujuk ke mahkamah untuk disemak semula tetapi arahan pentadbiran tidak tertakluk kepada semakan semula.

SOALAN DALAM TEKS 5.2

1. Nyatakan kritikan-kritikan yang sering dilemparkan terhadap penggubalan perundangan kecil.

2. Apakah jenis-jenis perundangan kecil?

Semak jawapan anda di akhir bab ini.

5.5 KAWALAN Bagi memastikan sesuatu perundangan kecil itu sah dan dapat dilaksanakan, terdapat empat bentuk kawalan yang boleh dibuat terhadapnya, iaitu

(i) Kawalan kehakiman; (ii) Kawalan perundangan; (iii) Kawalan penerbitan; dan (iv) Kawalan perundingan.

62

5.5.1 Kawalan Kehakiman

Sekiranya mana-mana pihak mempertikaikan kesahihan satu-satu perundangan kecil, mereka boleh merujuk ke mahkamah untuk disemak semula perundangan kecil berkenaan. Kawalan ini dinamakan kawalan kehakiman. Mahkamah mengawal perundangan kecil berdasarkan kepada asas-asas berikut:

(i) Akta induk (parent statute) yang mewakilkan kuasa kepada pihak pentadbiran, sah mengikut perlembagaan negara.

(ii) Akta induk mungkin sah tetapi perundangan kecil juga perlu sah.

(iii) Perundangan kecil hendaklah selaras dengan Akta Induk.

(iv) Perundangan kecil yang dibuat oleh kerajaan negeri hendaklah selaras dengan undang-undang persekutuan.

(v) Peruntukan perundangan kecil menjadi tidak sah jika bertentangan dengan peruntukan akta.

(a) Akta induk (parent statute) yang mewakilkan kuasa

kepada pihak pentadbiran, sah mengikut perlembagaan negara

Sekiranya akta yang mewakilkan kuasa itu tidak sah atau bertentangan dengan perlembagaan, maka secara tidak langsung perundangan kecil itu sendiri menjadi tidak sah. Dalam kes Johnson Tan Han Seng lwn PP [1977] 2 MLJ 66, kesahihan Essential (Security Cases) Regulations 1975 dipertikaikan, antara lain, kerana Emergency (Essential Powers) Ordinance 1969 telah tamat tempohnya dan tidak lagi sesuai digunakan kerana perubahan masa dan situasi. Oleh itu, semua peraturan yang dibuat dibawahnya juga adalah tidak sah. Mahkamah Persekutuan menolak hujah tersebut dan memutuskan bahawa pihak eksekutif yang sepatutnya membuat keputusan, sama ada Perisytiharan Darurat di bawah Perkara 150(1) Perlembagaan telah tamat atau tidak, bukannya mahkamah.

63

(b) Akta induk mungkin sah tetapi perundangan kecil juga perlu sah

Akta yang mewakilkan kuasa mungkin sah menurut Perlembagaan tetapi untuk memastikan perundangan kecil itu boleh dilaksanakan, ia juga perlu selaras dengan Perlembagaan. Dalam kes Osman lwn PP [1968] 2 MLJ 137, beberapa peraturan berkaitan darurat yang telah dibuat di bawah Emergency (Essential Powers) Act 1964 dipertikaikan sebagai tidak selaras dengan Perlembagaan kerana bersifat mendiskriminasi dan bertentangan dengan Perkara 8 Perlembagaan. Hujah tersebut bagaimanapun ditolak oleh Privy Council atas alasan peraturan berkenaan tertakluk kepada Perkara 150(6) Perlembagaan. Dalam kes PP lwn Khong Teng Khen [1976] 2 MLJ 166 pula kesahihan Emergency (Security Cases) Regulations 1975 dicabar kerana dikatakan bertentangan dengan Perkara 8 Perlembagaan. Mahkamah memutuskan bahawa

(i) peraturan tersebut tidak bertentangan dengan Perkara 8; dan

(ii) jika ia bertentangan sekalipun, Perkara 150(6) Perlembagaan membenarkan peraturan sedemikian dibuat.

Satu keputusan yang agak menarik telah diputuskan dalam kes Teh Cheng Poh lwn PP [1979] MLJ 50. Dalam kes ini, persoalan yang ditimbulkan ialah sama ada Essential (Security Cases) Regulations 1975 dibuat selaras dengan Perlembagaan atau tidak. Perkara ini timbul apabila Yang di-Pertuan Agong (YDPA) mengisytiharkan perintah darurat di bawah Perkara 150(1) Perlembagaan dan meluluskan Emergency (Essential v) Ordinance 1969 yang memberi kuasa kepada baginda untuk meluluskan peraturan-peraturan berkaitan darurat. Perkara 150(2) Perlembagaan memperuntukan bahawa kuasa YDPA untuk menguna pakai Ordinan akan tamat sebaik sahaja Parlimen bersidang untuk kali pertama selepas darurat. Namun apa yang berlaku, Parlimen telah bersidang pada 20 Febuari 1971 tetapi YDPA masih meluluskan Essential (Security Cases) Regulations 1975. Jika diperhatikan, didapati bahawa peraturan tahun 1975 tersebut adalah perundangan kecil kepada Ordinan tahun 1969. Privy Council memutuskan bahawa peraturan tersebut ultra vires kepada

64

Perlembagaan, oleh itu ia adalah tidak sah kerana sebaik sahaja Parlimen bersidang pada tahun 1971, YDPA tidak mempunyai kuasa lagi untuk meluluskan peraturan secara persendirian. Bagaimanapun, Parlimen telah menggubal Emergency (Essential Powers) Act 1979, menggantikan Ordinan 1969. Penggubalan akta ini telah mengesahkan semula semua peruntukan di bawah Ordinan, termasuklah semua perundangan kecil yang dibuat di bawahnya.

(c) Perundangan kecil hendaklah selaras dengan Akta Induk Perundangan kecil yang digubal tidak boleh bertentangan dengan kehendak akta. Seksyen 23 Akta Tafsiran 1967 memperuntukkan bahawa perundangan kecil yang bertentangan dengan Akta adalah terbatal setakat mana ianya bertentangan. Manakala seksyen 25 pula menyebut bahawa perundangan kecil hendaklah dianggap telah dilakukan 'di bawah semua kuasa yang ada, sama ada ia dilakukan oleh sesuatu kuasa yang khas atau tidak'. Seksyen 24 menyifatkan apa-apa yang dilakukan di bawah perundangan kecil dianggap dibuat di bawah Akta di mana perundangan kecil itu dibuat. Kesemua peruntukan undang-undang tersebut menerangkan bahawa apabila akta memberi kuasa kepada pihak pentadbiran untuk menggubal perundangan kecil, maka penggubalan itu hendaklah selaras dengan kehendak akta itu sendiri. Sekiranya sesuatu perundangan kecil digubal tidak selaras atau bertentangan dengan akta, maka perundangan kecil tersebut dianggap telah melampaui bidang kuasanya atau ultra vires. Doktrin ultra vires terbahagi kepada dua, iaitu ultra vires substantif dan ultra vires prosedur. (i) Ultra vires substantif - Ultra vires substantif merujuk

kepada skop, had dan lingkungan kuasa yang diberikan oleh akta untuk penggubalan perundangan kecil. Ia berasaskan kepada prinsip bahawa hanya Parlimen yang berkuasa untuk menggubal undang-undang dan jika Parlimen mewakilkan kuasanya kepada pihak lain, maka pihak berkenaan hanya boleh menggubal undang-undang mengikut had kuasa yang diberikan sahaja.

Dalam kes Re Lee Kian Soo, An Architect [1953] MLJ 195, seksyen 8(1)(b) Ordinan Arkitek 1941 memberi kuasa kepada Lembaga Arkitek, selepas siasatan dibuat, untuk memadam

65

mana-mana nama arkitek dari pendaftaran jika mereka didapati ‘bersalah kerana melakukan tindakan yang tidak menghormati etika professional’. Undang-undang kecil 13 dalam Undang-Undang Kecil Arkitek 1941 menggariskan beberapa tindakan yang dianggap salahlaku seseorang arkitek dan salahlaku tersebut dikatakan selaras dengan ‘tindakan yang tidak menghormati etika profesional’. Peruntukan undang-undang kecil 13 telah dicabar kerana bertentangan dengan seksyen 8 Ordinan. Berdasarkan seksyen 8, didapati bahawa salahlaku hanya boleh ditentukan kewujudannya selepas siasatan dibuat oleh Lembaga Arkitek. Oleh itu, apabila undang-undang 13 menggariskan jenis-jenis tindakan yang dianggap sebagai salahlaku, ia tidak memberi peluang kepada Lembaga Arkitek untuk menjalankan siasatan berdasarkan kes. Mahkamah dalam kes ini memutuskan bahawa undang-undang kecil telah melampaui kuasa yang diberikan kepadanya oleh Ordinan.

Dalam kes Ghazali lwn PP [1964] MLJ 156 pula, Lembaga Pelesenan diberi kuasa di bawah seksyen 118(5) Ordinan Jalan Trafik 1958 untuk menggunakan budi bicaranya dengan ‘memberi keutamaan kepada permohonan yang dibuat oleh melayu…’. Pihak Lembaga melampirkan satu syarat bahawa jika sesuatu lesen diberikan kepada orang melayu, hanya orang melayu sahaja yang boleh menjadi pemandu kenderaan tersebut. Mahkamah Tinggi memutuskan bahawa Lembaga telah bertindak ultra vires apabila mengeluarkan syarat tersebut kerana ia tidak diberi kuasa untuk berbuat demikian oleh Ordinan. Pihak Lembaga berhujah bahawa syarat berkenaan dimasukkan selaras dengan arahan yang dikeluarkan oleh pihak Kementerian. Mahkamah turut memutuskan bahawa arahan dari Kementerian tidak boleh melampaui kuasa yang diberikan oleh Ordinan.

(ii) Ultra vires prosedur - Ultra vires prosedur pula berlaku

apabila akta induk telah menetapkan beberapa prosedur yang perlu dipatuhi oleh pihak pentadbiran semasa menggubal perundangan kecil tetapi prosedur berkenaan tidak dipatuhi, sama ada kesemua atau sebahagiannya. Bagaimanapun, ia

66

terpulang kepada mahkamah untuk menganggap sama ada prosedur itu berbentuk mandatori atau direktori.

Sekiranya prosedur mandatori tidak dipatuhi, maka perundangan kecil menjadi ultra vires tetapi jika ianya hanya prosedur direktori, mahkamah tidak akan mengisytiharkannya sebagai ultra vires. Bagaimanapun, adalah sukar untuk membezakan antara prosedur mandatori dan direktori.

(d) Perundangan kecil yang dibuat oleh kerajaan negeri

hendaklah selaras dengan undang-undang persekutuan Perkara 75 Perlembagaan Persekutuan memperuntukan bahawa ‘jika mana-mana undang-undang negeri adalah berlawanan dengan sesuatu undang-undang persekutuan, maka undang-undang persekutuan itu hendaklah dipakai dan undang-undang negeri itu hendaklah terbatal, setakat mana ianya berlawanan dengan undang-undang persekutuan itu’. (e) Peruntukan perundangan kecil menjadi tidak sah jika

bertentangan dengan peruntukan akta Bukan hanya perundangan kecil perlu selaras dengan akta, malah peruntukan dalam peruntukan kecil itu sendiri juga perlu memenuhi kehendak akta. Dalam kes PP lwn Rajamah [1980] 2 MLJ 280, satu peruntukan di bawah Perintah yang dikeluarkan oleh Majlis Perbandaran Ipoh diputuskan sebagai tidak sah kerana bertentangan dengan seksyen 62 Ordinan Jalan Trafik 1958. Seksyen 62(7) Ordinan berkenaan hanya membenarkan denda maksimum RM100 sahaja jika kesalahan dilakukan tetapi perintah yang dikeluarkan oleh pihak Majlis telah mengenakan denda yang lebih. Dalam kes PP lwn Sai & Others [1980] 2 MLJ 153, Menteri telah diberi kuasa di bawah seksyen 2 Akta Perikanan 1963 untuk menggubal peraturan-peraturan berkaitan perikanan, antaranya

Seksyen 2(b) untuk mengawal dan melarang cara penangkapan ikan atau pemilikan kapal penjerat atau jaring menangkap ikan

67

Berdasarkan peruntukan tersebut, Peraturan Perikanan (Maritim) 1967 telah digubal. Peraturan 3(b) melarang mana-mana orang dari memiliki ‘peralatan memancing’ di atas kapalnya. “Peralatan memancing’ ini telah ditakrifkan sebagai jaring menangkap ikan, jerat menangkap ikan, mata kail dan benang yang mempunyai lebih daripada tiga mata kail dengan atau tanpa alat penimbul yang direka khas untuk menangkap ikan..’. Dalam kes ini, responden telah dituduh menjalankan aktiviti penangkapan ikan tanpa lesen, bersalahan dengan peraturan tersebut. Beliau mencabar peraturan 3(b) sebagai ultra vires kerana seksyen 2(b) Akta tidak menyentuh tentang ‘jerat menangkap ikan, mata kail dan benang yang mempunyai lebih daripada tiga mata kail dengan atau tanpa alat penimbul yang direka khas untuk menangkap ikan..’. Mahkamah memutuskan bahawa peruntukan berkenaan tidak ultra vires kerana peralatan berkenaan digunakan untuk tujuan yang sama iaitu untuk menangkap ikan. Selain daripada asas-asas kawalan di atas, Mahkamah juga mengawal perundangan kecil berdasarkan alasan-alasan berikut: (a) Perundangan kecil tidak boleh berkuatkuasa ke belakang

kecuali jika dibenarkan oleh akta induk Perkara 7 Perlembagaan Persekutuan memperuntukan bahawa ‘tiada sesiapa pun boleh dihukum kerana sesuatu perbuatan atau ketinggalan yang tidak menjadi kesalahan di sisi undang-undang pada masa perbuatan atau ketinggalan itu dilakukan…’. Peruntukan ini menerangkan bahawa sekiranya tiada undang-undang yang melarang sesuatu perbuatan pada satu-satu masa, maka sesiapa yang melakukan perbuatan tersebut bukanlah melakukan kesalahan pada waktu itu. Bagaimanapun, seksyen 20 Akta Tafsiran 1948 memperuntukan bahawa perundangan kecil boleh berkuat kuasa ke belakang pada mana-mana tarikh yang tidak lebih awal dari tarikh mula berkuat kuasanya akta induk, dengan syarat tiada sesiapa boleh dikenakan tanggungan terhadap penalti mengenai perbuatan yang dilakukan sebelum tarikh perundangan kecil itu disiarkan. Peruntukan ini adalah pengecualian kepada Perkara 7 Perlembagaan.

68

(b) Perundangan kecil tidak boleh mengeluarkan bidang kuasa mahkamah untuk membuat semakan semula

Mana-mana perundangan kecil yang digubal mempunyai kesan dan cara pelaksanaan adalah sama sepertimana akta biasa. Perundangan kecil tidak boleh melarang mana-mana pihak yang tidak berpuas hati merujuk kes mereka ke mahkamah. Dalam kes Commissioners of Custom & Exercise lwn Cure & Delay Ltd. (1962) QB 340, akta yang berkaitan memperuntukan bahawa Pesuruhjaya boleh menggubal peraturan ‘mengenai apa-apa perkara yang mereka fikirkan perlu…’ dalam melaksanakan bahagian V Akta tersebut. Pesuruhjaya telah menggubal satu peraturan yang memperuntukan bahawa jika keuntungan diperolehi, maka Pesuruhjaya berhak menentukan jumlah cukai yang perlu dibayar. Jumlah cukai yang ditetapkan itu tidak lagi boleh dirayu ke mahkamah. Mahkamah memutuskan bahawa peraturan itu ultra vires kerana menghalang hak orang awam daripada mendapat keadilan di mahkamah. (c) Perundangan kecil tidak boleh mengenakan levi atau caj

tanpa peruntukan yang jelas dari akta induk Sekiranya akta induk tidak memberi sebarang kuasa kepada pihak pentadbiran untuk mengenakan levi atau caj, maka perundangan kecil yang digubal tidak boleh menetapkan sebarang pengenaan levi atau caj. Dalam kes Attorney General lwn Wilts United Dairies (1922) KB 987, satu peraturan memberi kuasa kepada Pengawal Makanan untuk ‘membuat arahan bagi mengawal atau menjadi garispanduan kepada pengeluaran, pembuatan, penggunaan, pengangkutan, penyimpanan, pengedaran, pembekalan, penjualan atau pembelian’ mana-mana bahan. Berdasarkan kuasa ini, Pengawal mengeluarkan satu perintah iaitu tiada seorang pun boleh menjalankan urusniaga berkaitan susu kecuali jika telah diberi lesen. Perayu dalam kes ini telah diberi lesen dengan syarat mereka perlu membayar kepada Pengawal levi bagi setiap gelen susu yang dibeli. Mahkamah memutuskan bahawa levi yang dikenakan itu adalah tidak sah.

69

Seksyen 44 Akta Tafsiran memperuntukan bahawa tata cara pengenaan pembayaran boleh dimasukkan ke dalam perundangan kecil dan ia hanya terpakai jika akta induk menurunkan kuasa dengan jelas. (d) Perundangan kecil tidak boleh mempunyai peruntukan

yang tidak munasabah. Mana-mana perundangan kecil yang digubal hendaklah munsabah. Dalam kes Kruse lwn Johnson [1898] 2 QB 91, mahkamah menyarankan ujian yang boleh digunakan bagi menentukan kemunasabahan perundangan kecil adalah

"jika, contohnya, satu bye-law didapati tidak berkecuali dan berat sebelah di dalam operasinya; terang-terangan tidak adil; menunjukkan niat tidak suci; ataupun melibatkan penekanan atau gangguan terhadap hak individu tanpa justifikasi yang baik pada akal manusia, maka mahkamah akan mengatakan bahawa, Parlimen tidak pernah memberi kuasa untuk menggubal peraturan sedemikian, oleh itu ia adalah tidak munasabah dan ultra vires".

Dalam kes Arlidge lwn Islington Corporation (1909) 2 KB 127, satu bye-law dibuat menghendaki tuanpunya rumah tumpangan membersihkan rumah tumpangan mereka pada setiap bulan April, Mei atau Jun. Penalti akan dikenakan sekiranya bye-law tersebut tidak dipatuhi. Mahkamah memutuskan bahawa bye-law tersebut sebagai tidak sah dan tidak munasabah. Bagaimanapun, dalam kes McEldowney lwn Forde (1969) 2 AUER 1039 pula, Menteri diberi kuasa untuk membuat peraturan bagi menjaga keamanan. Satu peraturan dibuat iaitu ‘mana-mana orang yang menjadi ahli kepada kesatuan yang tidak sah adalah melakukan kesalahan’. Seorang telah dituduh kerana menyertai kelab republikan. Peraturan tersebut dicabar kerana tidak munasabah. Mahkamah memutuskan bahawa peraturan tersebut digubal untuk menangani masalah subversif, oleh itu ia tidak dianggap tidak munasabah.

70

Keberkesanan kawalan kehakiman Dalam kes La Roche lwn Secretary of State for Trade and Industry [1975] AC 295, Lord Diplock mengatakan bahawa untuk menentukan sama ada perundangan kecil itu sah atau ultra vires adalah tertakluk kepada sama ada ianya tidak boleh dipatahkan atau dipatahkan oleh pihak-pihak yang terlibat dalam prosiding undang-undang. 5.5.2 Kawalan Perundangan Kawalan perundangan adalah satu bentuk kawalan yang dibuat di peringkat badan perundangan atau Parlimen. Ia boleh dibuat melalui dua bentuk:

(i) Pembentangan perundangan kecil di Parlimen; dan (ii) Penubuhan Jawatankuasa Pemerhati Parlimen.

(a) Pembentangan Perundangan Kecil di Parlimen Tujuan pembentangan perundangan kecil dibuat di Parlimen adalah supaya badan perundangan dapat mengawal serta mengetahui sama ada sesuatu perundangan kecil itu telah dibuat atau telah dicadangkan untuk dibuat. Bagaimanapun, pembentangan perundangan kecil ke Parlimen tertakluk kepada akta induk itu sendiri. Jika akta induk menghendaki pembentangan dilakukan, barulah pembentangan dibuat. Di Britain, terdapat lima cara pembentangan dibuat, iaitu 1. Pembentangan secara mudah Ia lebih berbentuk makluman kepada Parlimen. Seksyen 4(1) Statutory Instruments Act 1946 memperuntukan bahawa satu-satu perundangan kecil hendaklah dibentangkan di kedua-dua Dewan sebelum ianya dilaksanakan. Bagaimanapun, sekiranya perundangan kecil tersebut perlu dilaksanakan dengan segera sebelum ianya dibentangkan, maka pemberitahuan kepada Lord Chancellor dan Speaker House of Commons hendaklah dibuat.

71

2. Pembentangan dengan resolusi penolakan Jika akta memperuntukan bahawa satu-satu perundangan kecil itu tertakluk kepada resolusi penolakan di mana-mana Dewan, maka ia perlu dibentangkan seperti yang diperuntukan di bawah Seksyen 4(1) di atas. Jika mana-mana Dewan, dalam tempoh 40 hari bermula dari tarikh ia dibentangkan, menolak perundangan kecil berkenaan, maka perundangan tersebut tidak akan diteruskan (Seksyen 5(1) Statutory Istruments Act). 3. Pembentangan draf tertakluk kepada penolakan Kadangkala akta menghendaki draf perundangan kecil dibentangkan terlebih dahulu di Parlimen. Seksyen 6(1) Statutory Instruments Act 1946 memperuntukan bahawa draf tersebut hendaklah dibentangkan dan perundangan kecil tidak akan dibuat sehingga tamat tempoh 40 hari bermula dari tarikh draf dibentangkan. Jika mana-mana Dewan menetapkan perundangan tidak perlu dibuat, maka tiada tindakan lanjut akan diambil. 4. Pembentangan tertakluk kepada resolusi kelulusan Akta juga boleh memperuntukan bahawa perundangan kecil boleh terus dilaksanakan sebaik sahaja ianya dibuat. Bagaimanapun, penguatkuasaannya akan terhenti jika tidak diluluskan oleh Parlimen dalam tempoh masa yang ditetapkan.

5. Pembentangan draf tertakluk kepada resolusi kelulusan

Formula kawalan perundangan yang paling berkesan ialah apabila draf perundangan kecil itu dibentangkan terlebih dahulu dan tidak boleh berkuatkuasa kecuali sehingga Parlimen meluluskannya.

Di Malaysia, prosedur pembentangan tidak banyak dilakukan dan hanya beberapa akta sahaja yang memperuntukan pembentangan hendaklah dibuat sebelum perundangan kecil itu dilaksanakan. Bagaimanapun terdapat tiga cara pembentangan dibuat. Berikut adalah cara pembentangan tersebut beserta contoh-contohnya: (i) Pembentangan secara mudah Seksyen 8(2) Akta Saman dan Waran (Peruntukan Khas) 1971 memperuntukan bahawa, ‘mana-mana peraturan yang dibuat di bawah seksyen ini hendaklah dibentangkan di kedua-dua Dewan’.

72

Seksyen 36(2) Akta Prosedur Kewangan menyatakan, ‘peraturan yang dibuat di bawah seksyen ini hendaklah, supaya memberi kesan, dibentangkan di Dewan Rakyat sebaik sahaja ianya dibuat’. Peruntukan-peruntukan di atas menunjukan bahawa akta induk menghendaki supaya perundangan kecil yang dibuat di bawahnya dibentangkan sama ada di kedua-dua Dewan atau mana-mana dewan yang berkenaan. Di bawah Perkara 150(3) Perlembagaan Persekutuan, Perisytiharan Darurat perlu dibentangkan di kedua-dua Dewan. Perisytiharan Darurat dibuat pada 15 Mei 1969 dan ianya dibentangkan di Dewan Rakyat pada 23 Febuari 1971. Dalam kes Lim Woon Chong lwn PP [1979] 2 MLJ 264 mempersoalkan sama ada Perisytiharan tersebut telah dibentangkan di Dewan Negara sepertimana yang dikehendaki oleh Perlembagaan. Mahkamah Persekutuan bersetuju dengan hujah pihak kerajaan iaitu pembentangan telah dibuat di Dewan Negara pada 22 Mac 1971 apabila Setiausaha menerima Peisytiharan berkenaan di pejabatnya dan mendaftar penerimaan tersebut. (ii) Pembentangan dengan resolusi penolakan Seksyen 19(3) Akta Kawalan Penerbitan Import 1858 memperuntukan bahawa, ‘semua peraturan yang dibuat oleh Menteri di bawah seksyen ini hendaklah diterbitkan di dalam Warta, dan, sebaik sahaja selepas itu, dibentangkan di Dewan Rakyat; dan jika, persidangan Dewan Rakyat seterusnya meluluskan resolusi penolakan terhadap peraturan tersebut, keseluruhan atau sebahagiannya, peraturan berkenaan menjadi batal…’ Pembentangan di atas berbeza dengan cara yang pertama kerana ia tertakluk kepada penolakan atau vot negatif oleh ahli Dewan. (iii) Pembentangan tertakluk kepada resolusi kelulusan Seksyen 46(2) Akta Kawalan Pertukaran memperuntukkan bahawa, ‘semua peraturan hendaklah dibentangkan di Dewan Rakyat, secepat yang mungkin secara praktikalnya, selepas ianya dibuat tetapi tidak akan berkuatkuasa sehingga diluluskan oleh Dewan tersebut’. Peruntukan ini menunjukkan bahawa perundangan kecil berkenaan akan diluluskan sebaik sahaja ianya dibentangkan di Dewan.

73

(b) Penubuhan Jawatankuasa Pemerhati Parlimen Tujuan ditubuhkan Jawatankuasa Pemerhati ini adalah untuk memerhati penggunaan kuasa penggubalan perundangan kecil bagi pihak Parlimen dan membuat laporan kepadanya. Jawatankuasa ini telah berfungsi di House of Commons sejak 1944 lagi. Ia terbentuk dari hasil cadangan jawatankuasa Donoughmore. Penubuhannya bukanlah untuk mengkritik atau memotong peraturan yang dibuat tetapi untuk 'membekalkan kepada ahli-ahli Parlimen pengetahuan dan membolehkan mereka menjalankan kuasa budicara sama ada untuk menolak atau mengkritik perundangan kecil tersebut'. Sejak 1973, jawatankuasa ini telah ditukarkan menjadi Joint Committee on Statutory Instruments untuk kedua-dua Dewan. Jawatankuasa ini diminta untuk mempertimbangkan setiap perundangan kecil yang dibentangkan dan menetapkan sama ada Dewan perlu memberi tumpuan kepada perkara-perkara berikut:

(i) Penggenaan cukai atau caj atau apa-apa bayaran kepada pihak berkuasa awam untuk pengeluaran lesen atau perkhidmatan yang diberikan;

(ii) Melalui peruntukan akta induk, mengecualikan perundangan kecil dari dicabar di mahkamah;

(iii) Menunjukkan terdapatnya perwakilan kuasa yang tidak lazim atau luar biasa, dan timbul kekeliruan sama ada ianya intra vires;

(iv) Ia memberi kesan ke belakang, yang mana tidak diberi kebenaran atau kuasa dengan jelas di dalam akta induk;

(v) Menunjukkan terdapatnya kelewatan yang tidak munasabah di dalam penerbitan atau pembentangan perundangan kecil;

(vi) Perundangan kecil tersebut telah dikuatkuasakan sebelum pembentangan dan Speaker Dewan tidak dimaklumkan dengan segera;

(vii) Jika terdapat sebab-sebab tertentu yang memerlukan penjelasan;

(viii) Jika draf didapati tidak betul atau cacat; dan (ix) Apa-apa sebab yang tidak mengurangkan merit atau

polisi di sebaliknya.

74

Jawatankuasa akan melaporkan keputusannya dengan sebab-sebab yang tertentu mengenai sesuatu kes. Jawatankuasa boleh memohon penjelasan bertulis atau lisan daripada jabatan kerajaan yang terbabit. Ia juga akan membuat laporan khas ke Parlimen setiap tahun. Di Malaysia, jawatankuasa sebegini belum ditubuhkan oleh Parlimen, oleh itu terdapat jurang dalam kawalan perundangan terhadap perundangan kecil. 5.5.3 Kawalan Penerbitan Ungkapan 'kejahilan undang-undang bukan satu pengecualian' hanya terpakai jika suatu undang-undang itu diterbitkan dengan teratur dan orang ramai berpeluang mengetahui mengenai undang-undang tersebut. Adalah tidak adil sekiranya orang ramai dikenakan tindakan kerana melanggar peraturan sedangkan peraturan itu sendiri tidak pernah diterbitkan atau dimaklumkan kepada mereka. Penerbitan perundangan kecil sama pentingnya dengan penerbitan akta lain kerana ia memberi kesan yang terus kepada orang ramai. Di Britain, Statutory Instruments Act 1946 memastikan bahawa satu sistem penerbitan yang teratur dibuat untuk perundangan kecil. Satu-satu perundangan kecil hendaklah dihantar kepada penerbitan Diraja (Queen's printer) sebaik sahaja ianya dibuat dan dinomborkan, dicetak dan dijual kepada orang ramai. Perundangan kecil itu juga perlu mengandungi tarikh ianya berkuatkuasa. Dalam kes Simmonds lwn Newell (1953) 1 WLR 826, pihak pendakwa gagal membuktikan langkah-langkah perlu telah dibuat untuk menerbitkan perintah berkenaan. Oleh itu, mahkamah memutuskan bahawa defendan tidak melanggar perintah. Di Amerika Syarikat, Federal Register Act 1935 menubuhkan Federal Register yang menyediakan penerbitan peraturan. Peraturan tidak akan berkuat kuasa kepada seseorang yang tidak ada pengetahuan mengenainya, melainkan ianya diterbitkan. Seksyen 552(a)(1) Administrative Procedure Act 1946 memperuntukan bahawa setiap agensi perlu menggunakan Federal Register untuk menerbitkan peraturan mereka. Di Australia, syarat penerbitan lebih ketat berbanding di Britain dan Amerika Syarikat. Seksyen 48(1)(a) Acts Interpretation Act

75

memperuntukan bahawa semua peraturan yang dibuat oleh mana-mana akta (kecuali dinyatakan sebaliknya) perlu dimaklumkan melalui warta. Ianya akan berkuat kuasa pada tarikh diwartakan atau tarikh yang dinyatakan di dalam peraturan tersebut. Di Malaysia, tiada peruntukan khas mengenai penerbitan perundangan kecil. Ia tertakluk kepada peruntukan akta induk itu sendiri, sekiranya akta induk menghendaki penerbitan dibuat, ianya hendaklah dilaksanakan. Contohnya, seksyen 19(3) Akta Kawalan Penerbitan Import memperuntukan bahawa semua peraturan yang dibuat oleh Menteri hendaklah diterbitkan dalam Warta rasmi. Bagaimanapun timbul persoalan sama ada sesuatu penerbitan itu berbentuk mandatori atau direktori. Terdapat perbezaan yang boleh dikenal pasti untuk menentukan perkara ini:

(i) Jika akta memperuntukan, "ia hendaklah dibuat melalui penerbitan di dalam warta", bermaksud, penerbitan menjadi prasyarat kepada pembuatan perundangan kecil, oleh itu, ia adalah mandatori.

(ii) Jika akta memperuntukan, "ia hendaklah dibuat dan diwartakan di dalam warta", penerbitan dianggap perlu dibuat selepas pembuatan perundangan kecil dan ia hanyalah direktori.

Dalam kes M. Ratnavale lwn Govt. of the Federation of Malaysia [1963] MLJ 393, seksyen 2 Ordinan Perwakilan Kuasa 1952 memberi kuasa kepada Pesuruhjaya Tinggi untuk mewakilkan kuasanya kepada mana-mana pegawai ‘dengan pemberitahuan di dalam warta’. Mahkamah memutuskan bahawa perbuatan mewakilkan kuasa itu hanya lengkap apabila pemberitahuan dibuat di dalam warta. Oleh itu, jika dokumen perwakilan kuasa tidak diterbitkan di dalam warta, perwakilan kuasa itu adalah tidak sah. Seksyen 18 Akta Tafsiran memperuntukan bahawa penerbitan di dalam warta adalah 'dianggap cukup untuk makluman', oleh itu, seseorang tidak boleh mengatakan dia tidak tahu tentang dokumen yang telah diterbitkan di dalam warta. Seksyen 19(1) pula memperuntukan bahawa penguatkuasaan perundangan kecil adalah pada tarikh yang termaktub di dalam perundangan kecil itu sendiri. Jika tidak termaktub, tarikh penguatkuasaannya adalah pada tarikh ia diterbitkan di dalam warta. Seksyen 20 memperuntukan bahawa

76

seseorang tidak akan dikenakan penalti atas kesalahan yang dilakukan sebelum tarikh perundangan kecil berkenaan diterbitkan.

Di Singapura, asas penerbitan perundangan kecil lebih kurang sama dengan Malaysia. Bagaimanapun, peruntukan seperti seksyen 20 tidak terdapat di Singapura. Secara tidak langsung ini menunjukkan bahawa seseorang boleh dikenakan hukuman jika melakukan kesalahan atas peraturan yang telah dinyatakan tarikh kuat kuasanya, walaupun tidak diterbitkan.

Peruntukan berkenaan mungkin agak keras tetapi dalam kes Lim Chin Aik lwn Regina [1963] MLJ 50 mahkamah telah buat keputusan yang berbeza. Ordinan Imigresen 1952 menetapkan bahawa adalah menjadi satu kesalahan jika mana-mana orang terus tinggal di Singapura walaupun Menteri yang berkenaan telah mengeluarkan perintah melarang beliau menetap di Singapura. Perintah berkenaan telah dikeluarkan kepada defendan tetapi beliau tidak mengetahui perkara berkenaan kerana ianya tidak diterbitkan dan tiada langkah-langkah diambil untuk memaklumkannya kepadanya. Privy Council memutuskan seseorang tidak boleh dihukum jika beliau tidak mengetahui bahawa tindakannya adalah satu kesalahan. 5.5.4 Kawalan Perundingan Tujuan dibuat perundingan adalah untuk mendapatkan pandangan pelbagai pihak tentang sesuatu peraturan yang hendak dibuat. Kaedah perundingan ini menunjukan konsep demokrasi diamalkan. Pertukaran idea semasa perundangan juga dapat menambahkan lagi maklumat-maklumat penting yang perlu dimasukkan dalam perundangan kecil. Di Britain, tiada peruntukan khas mengenai perkara ini. Bagaimanapun, seksyen 1 Rules Publication Act 1893 memperuntukan bahawa sebelum pembentangan dibuat di Parlimen, cadangan peraturan tersebut hendaklah dikeluarkan sekurang-kurangnya 40 hari di dalam warta dan pihak berkuasa pengubal hendaklah mengambil kira apa-apa cadangan bertulis yag dibuat oleh pihak-pihak yang berminat mengenainya. Di Amerika Syarikat, teknik perundingan digunakan dengan meluas. Administrative Procedure Act memperuntukan secara am, minimum dan kehendak-kehendak prosedur yang perlu diikuti

77

untuk sesuatu perundingan. Seksyen 553 Akta memperuntukkan notis umum tidak kurang daripada 30 hari berkenaan cadangan peraturan tersebut hendaklah diterbitkan dalam Federal Register; menyatakan dengan khusus masa, tempat dan cara pembuatan peraturan, pihak berkuasa yang terbabit dan isi kandungan peraturan itu atau perihalan subjek/isu yang dibincangkan. Pihak yang berminat dengan cadangan peraturan berkenaan diberi peluang untuk mengutarakan data, pandangan atau hujah mereka. Di Malaysia juga tiada peruntukan khas dibuat berhubung cara perundingan. Ia tertakluk kepada akta induk itu sendiri. Bagaimanapun, terdapat tiga cara terdapat dalam beberapa akta:

(i) Badan pengubal diminta berunding dengan badan-badan rasmi. Contohnya, seksyen 36(1) Akta Prosedur Kewangan 1957 memberi kuasa kepada YDPA untuk membuat peraturan selepas berumding dengan Majlis Kebangsaan Kewangan, sebuah badan rasmi.

(ii) Akta induk memperuntukan bahawa sebelum perundangan kecil dibuat, peluang hendaklah diberi kepada pihak-pihak yang berminat untuk membuat persembahan kepada badan berkanun yang berkaitan. Contohnya, seksyen 99 Akta Keselamatan Sosial Pekerja memperuntukan bahawa Menteri tidak boleh memberi pengecualian di bawah seksyen 97 dan 98 kecuali ‘ada peluang yang munasabah’ telah diberikan kepada Persatuan Keselamatan Sosial (PERKESO).

(iii) Dalam beberapa akta, kuasa penggubalan undang-undang diberikan, tertakluk kepada kelulusan menteri, kepada badan berkanun di mana pihak-pihak yang berminat boleh menjadi wakil. Contohnya dalam Majlis Pergigian, Pakar Bedah Pergigian boleh menjadi wakil dalam Lembaga dan berkuasa untuk membuat peraturan. Begitu juga dalam seksyen 7 Akta Pihak berkuasa Pelabuhan 1963, bagi tujuan untuk menasihati pihak berkuasa, Menteri boleh melantik bagi pihak pelabuhan, Jawatankuasa Penasihat Pelabuhan yang terdiri daripada beberapa orang pegawai dan pihak-pihak lain dari semasa ke semasa.

78

SOALAN DALAM TEKS 5.3

1. Nyatakan empat bentuk kawalan terhadap perundangan kecil.

2. Bagaimanakah kawalan perundangan dibuat? 3. Berikan tiga cara kawalan perundingan.

Semak jawapan anda di akhir bab ini.

5.6 PERWAKILAN SEMULA KUASA Apabila kita membincangkan topik perundangan kecil, kita katakan bahawa perundangan kecil boleh dibuat oleh pihak pentadbiran apabila kuasa untuk menggubal perundangan kecil itu diberikan oleh Parlimen melalui peruntukan akta atau apabila wujud perwakilan kuasa. Selain daripada itu, akta juga boleh mewakilkan kuasa kepada seseorang pentadbir untuk melaksanakan perkara-perkara lain, selain daripada membuat perundangan kecil. Jika pentadbir tersebut tidak dapat melaksanakan kuasa yang diberikan kepadanya, dia boleh mewakilkan semula kuasa tersebut kepada orang lain. Teknik ini dinamakan perwakilan semula kuasa (sub delegation of powers).

Rajah 5.2 Perwakilan semula kuasa

Akta

Perwakilan kuasa

Pentadbir

Perwakilan semula kuasa

Pentadbir

79

Teknik perwakilan semula kuasa ini diguna pakai dengan meluas dalam pentadbiran moden. Ia terbentuk atas beberapa faktor. Antaranya

(i) Apabila badan perundangan memberi sesuatu kuasa kepada seseorang pegawai tinggi kerajaan, pegawai tersebut perlu menumpukan perhatian kepada dasar-dasar yang lebih penting dan perlu melepaskan tugas hariannya yang kurang penting. Oleh itu, dia perlu menyerahkan sebahagian tugasnya kepada pegawai bawahannya.

(ii) Apabila beban tugas yang perlu diselesaikan oleh seseorang pegawai terlalu banyak yang mana tidak dapat diselesaikan secara persendirian, pegawai berkenaan boleh meminta pegawai yang lain untuk membantunya.

Contohnya di bawah Perkara 15 hingga 30 Perlembagaan, beberapa tugas diberikan kepada Kerajaan Persekutuan berkaitan kewarganegaraan. Tugas ini perlu dilaksanakan oleh Menteri apabila diarahkan oleh YDPA. Kemudian, Menteri boleh mewakilkan tugas berkenaan kepada mana-mana pegawai kerajaan. Mana-mana pihak yang tidak berpuas hati dengan keputusan yang dibuat oleh pegawai berkenaan boleh merayu kepada Menteri. Antara pegawai-pegawai yang boleh dilantik oleh Menteri, berdasarkan Peraturan Kewarganegaraan, adalah Ketua Pendaftar Warganegara, beberapa Pendaftar, Timbalan Pendaftar dan Pembantu Pendaftar. 5.6.1 Delegatus Non Potest Delegare Mengikut prinsip am, sesuatu kuasa yang diberikan kepada seseorang tidak boleh diserahkan kepada orang lain untuk dilaksanakan. Prinsip ini dikenali sebagai delegatus non potest delegare (a delegate cannot further delegate the power to someone else). Dalam kes Allingham lwn Minister of Agriculture and Fisheries [1984] 1 All ER 780, Menteri telah mewakilkan kuasanya kepada sebuah jawatan kuasa, kemudian jawatan kuasa berkenaan mewakilkan pula kepada seorang pegawai. Mahkamah memutuskan bahawa perwakilan semula kuasa oleh jawatan kuasa kepada pegawai adalah tidak sah di sisi undang-undang.

80

Dalam kes Ratnagopal lwn A.G [1970] AC 974, Gabenor Besar (Ceylon) telah diberi kuasa untuk melantik suruhanjaya penyiasatan untuk menyiasat perkara-perkara yang ‘pada pandangan gabenor’ perlu untuk kepentingan awam. Gabenor telah melantik seorang Pesuruhjaya untuk menjalankan siasatan dan melaporkannya, dan skop penyiasatan adalah terpulang kepada Pesuruhjaya itu sendiri. Mahkamah memutuskan bahawa adalah salah membiarkan Pesuruhjaya memutuskan skop siasatan kerana ia perlu ‘pada pandangan gabenor’. Oleh itu, pelantikan Pesuruhjaya adalah tidak sah. Walau bagaimanapun, prinsip am tersebut tertakluk kepada beberapa pengecualian, iaitu (a) Jika akta induk membenarkan perwakilan semula kuasa dibuat Di bawah seksyen 4(6) Federal Capital Act 1960, Pesuruhjaya diberi kuasa untuk mewakilkan kuasanya kepada ‘mana-mana orang’, tertakluk kepada syarat dan had tertentu. Di bawah seksyen 4(7), jika terdapat kekosongan jawatan di pejabat Pesuruhjaya, Setiausaha kepada Menteri akan menjalankan tugas-tugas Pesuruhjaya. Oleh itu, apabila beliau menjalankan tugas berkenaan, Setiausaha juga boleh mewakilkan tugas berkenaan kepada pegawai-pegawainya. (b) Kuasa diberi kepada seseorang pegawai tetapi peruntukan

untuk mewakilkan semula kuasa dibuat dalam akta lain Di bawah seksyen 80 Akta Keselamatan Dalam Negeri 1960, kesalahan di bawah seksyen 57 dan 58 tidak boleh didakwa kecuali kebenaran diterima daripada pendakwaraya. Dalam kes Johnson Tan Hang Seng, sijil atau kebenaran untuk mendakwa telah ditandatangani oleh timbalan pendakwaraya, bukannya pendakwaraya sendiri. Mahkamah memutuskan bahawa sijil itu sah kerana seksyen 376(3) Kanun Prosedur Jenayah membenarkan timbalan pendakwaraya menjalankan kuasa pendakwaraya dalam keadaan-keadaan tertentu.

81

(c) Jika keadaan memerlukan perwakilan semula dibuat kerana beban tugas

Dalam kes State of Uttar Pradesh lwn BD Patil Tripathi [1978] 2 SCC 102, di bawah perkara 225 Perlembagaan India, kawalan terhadap Mahkamah Rendah terletak kepada Mahkamah Tinggi. Mahkamah Tinggi Allahabad membuat satu peraturan menyerahkan kuasa tersebut kepada satu jawatankuasa yang terdiri daripada beberapa orang hakim. Persoalannya adakah mahkamah boleh berbuat demikian? Mahkamah Agong memutuskan bahawa kuasa kawalan ke atas Mahkamah Rendah telah diberikan kepada Mahkamah Tinggi yang terdiri daripada beberapa perkara yang perlu diambil kira dengan teliti. Jika Mahkamah Tinggi dikehendaki mempertimbangkan semua perkara, pelaksanaan kawalan berkenaan mungkin tidak akan berkesan. Oleh itu, adalah lebih baik jika kawalan tersebut diserahkan kepada satu badan yang terdiri daripada beberapa orang hakim. 5.6.2 Kedudukan di Malaysia Akta yang berkaitan dengan perwakilan dan perwakilan semula kuasa di Malaysia adalah Akta Perwakilan Kuasa 1956. Terdapat dua keadaan berhubung perwakilan semula kuasa:

(i) Kuasa untuk menggubal perundangan kecil atau kuasa perundangan tidak boleh diwakilkan kepada orang lain (seksyen 11).

(ii) Perwakilan semula kuasa pentadbiran dibenarkan tetapi tertakluk kepada syarat-syarat tertentu.

Contohnya, YDPA boleh mewakilkan kuasa dan tugas yang diberikan kepadnya oleh undang-undang, kepada mana-mana orang melalui pemberitahuan dalam Warta, tertakluk kepada syarat dan had tertentu. Dalam kes Assa Singh lwn Menteri Besar Johor (1969) 2 MLJ 30, di bawah seksyen 2 Enakmen Kediaman Terhad, Menteri boleh mengeluarkan arahan Kediaman Terhad kepada mana-mana orang yang didapati perlu dibuat sedemikian. Mahkamah Persekutuan memutuskan bahawa Menteri boleh mewakilkan kuasa tersebut kepada Ketua Menteri di negeri di bawah Seksyen 5 Akta Perwakilan Kuasa.

82

SOALAN DALAM TEKS 5.4

1. Terangkan maksud perwakilan semula kuasa. 2. Berikan tiga pengecualian kepada prinsip delegatus

non potest delegare.

Semak jawapan anda di akhir bab ini.

5.7 KESIMPULAN Perwakilan kuasa adalah salah satu mekanisma penting untuk memastikan perjalanan urusan pentadbiran dilaksanakan dengan lancar. Tanpa perwakilan kuasa yang membenarkan perundangan kecil dibuat, pihak pentadbiran terpaksa menunggu Parlimen bersidang untuk mengeluarkan satu-satu undang-undang. Bagaimanapun, perundangan kecil yang dibuat oleh pihak pentadbiran perlulah dikawal secukupnya kerana setiap undang-undang yang dibuat akan melibatkan hak setiap individu rakyat. Di samping perwakilan kuasa oleh Parlimen kepada pihak pentadbiran untuk menggubal undang-undang, perwakilan semula kuasa juga wujud dalam konteks sistem pentadbiran moden dalam perkara-perkara yang melibatkan bidang tugas pentadbiran.

SOALAN PENILAIAN KENDIRI

1. Majils Perbandaran Sitok telah membuat satu perundangan

kecil melibatkan peraturan-peraturan terhadap kesalahan pembuangan sampah di kawasan rekreasi. Di bawah peraturan tersebut denda sebanyak RM100 boleh dikenakan kepada sesiapa yang membuang sampah bukan di tempat yang disediakan oleh pihak Majlis. Akta Induk telah berkuatkuasa pada 10/1/2000. Seksyen mengenai perwakilan kuasa dalam akta induk telah memperuntukan bahawa perwakilan yang dibuat mestilah diwartakan. Peraturan berkutkuasa pada 23/1/2001. Peraturan-peraturan itu tidak diwartakan oleh sebab berlakunya kesilapan pentadbiran.

83

Untuk memberi kesahihan kepada peraturan berkenaan, Majlis mewartakannya pada 5/5/2001 dan menguatkuasakannya kebelakang pada 23/1/2001. Pak Rahmat didenda kerana melanggar peraturan tersebut pada 3/3/2001. Pak Rahmat telah meminta nasihat anda bagi mencabar peraturan berkenaan. Nasihatkan Pak Rahmat.

2. Nyatakan faktor-faktor yang menyumbang kepada

perkembangan perundangan kecil. 3. Bincangkan pengecualian-pengecualian kepada maxim

delegatus non potest delegare.

Semak jawapan anda di akhir modul kursus ini.

JAWAPAN SOALAN DALAM TEKS

SDT 5.1 1. Perundangan kecil adalah undang-undang yang dibuat di

bawah perwakilan kuasa, iaitu apabila badan perundangan mewakilkan kuasanya kepada badan eksekutif/pentadbiran untuk menggubal undang-undang.

2. Fungsi kerajaan moden yang pelbagai dianggap menjadi salah

satu faktor kepada perkembangan perundangan kecil apabila kerajaan diminta untuk campur tangan dalam sosio ekonomi rakyat dan menyediakan pelbagai kemudahan asas. Apabila keadaan ini berlaku, kerajaan perlu menggubal dasar dan peraturan baru untuk mengawal aktiviti rakyat dan memastikan perancangannya berjalan lancar. Kemampuan yang ada pada badan perundangan amat terhad. Oleh itu, untuk mengatasi masalah keperluan segera pihak pentadbiran, sedikit sebanyak kuasa untuk menggubal peraturan telah diwakilkan kepada pihak pentadbiran.

84

SDT 5.2 1. Kritikan:

(i) Kuasa yang diwakilkan kepada pentadbiran bukan sahaja menggubal undang-undang dengan lebih terperinci malah menggubal dasar dan peraturan berkenaan perkara yang berkaitan pihak pentadbiran.

(ii) Perkara-perkara dasar yang diperdebatkan di Parlimen mendapat perhatian orang ramai tetapi tidak berkenaan perundangan kecil.

(iii) Kawalan terhadap perundangan kecil adalah kurang.

2. Jenis perundangan kecil ialah

(i) Peraturan/perintah. (ii) Arahan/pemberitahuan. (iii) Bye-law/undang-undang kecil.

SDT 5.3

1. Kawalan terhadap perundangan kecil ialah

(i) Kawalan Kehakiman. (ii) Kawalan Perundangan. (iii) Kawalan Penerbitan. (iv) Kawalan Perundingan.

2. Kawalan perundangan dibuat dengan pembentangan

perundangan kecil di Parlimen dan penubuhan Jawatankuasa Pemerhati di Parlimen.

3. Tiga cara kawalan perundingan adalah

(i) Badan pengubal diminta berunding dengan badan-badan rasmi.

(ii) Akta induk memperuntukkan bahawa sebelum perundangan kecil dibuat, peluang hendaklah diberi kepada pihak yang berminat untuk

85

membuat persembahan kepada badan berkanun yang berkaitan.

(iii) Dalam beberapa akta, kuasa penggubalan undang-undang diberikan kepasda badan berkanun di mana pihak-pihak yang berminat boleh menjadi wakil.

SDT 5.4

1. Perwakilan semula kuasa berlaku apabila Parlimen

mewakilkan kuasa untuk membuat undang-undang kepada badan pentadbiran, dan pihak pentadbiran, atas sebab-sebab tertentu, terpaksa mewakilkan kuasa kepada pegawai-pegawainya untuk melaksanakan tugas tersebut.

2. Pengecualian kepada prinsip am:

(i) Jika akta induk membenarkan perwakilan semula kuasa dibuat.

(ii) Kuasa diberi kepada seseorang pegawai tetapi peruntukan untuk mewakilkan semula kuasa dibuat dalam akta lain.

(iii) Jika keadaan memerlukan perwakilan semula kuasa dibuat kerana beban tugas.