1

Ringkasan Eksekutif

Regulasi Penugasan Pemerintah kepada Perum BULOG1

Perum Bulog didirikan berdasarkan Peraturan Pemerintah No. 7 tahun 2003. Merujuk

pada PP tersebut, sifat usaha, maksud, dan tujuan pendirian Perum Bulog dapat dijelaskan

sebagai berikut: (a) Perum Bulog adalah BUMN yang diberi tugas dan wewenang untuk

menyelenggarakan usaha logistik pangan pokok, (b) Sifat usaha Perum Bulog adalah

menyediakan pelayanan bagi kemanfaatan umum dan sekaligus memupuk keuntungan

berdasarkan prinsip pengelolaan Perum, (c) Maksud pendirian Perum Bulog untuk

menyelenggarakan usaha logistik pangan pokok yang bermutu dan memadai bagi pemenuhan

hajat hidup orang banyak dan dalam hal tertentu melaksanakan tugas yang diberikan

Pemerintah dalam pengamanan harga pangan pokok, pengelolaan cadangan pangan

Pemerintah dan distribusi pangan pokok kepada golongan masyarakat tertentu, serta (d)

Tujuan Bulog adalah turut serta membangun ekonomi nasional khususnya dalam rangka

pelaksanaan pembangunan nasional di bidang pangan.

Disamping itu, penugasan Pemerintah kepada Perum Bulog dinyatakan dalam Instruksi

Presiden (Inpres) tentang Kebijakan Perberasan Nasional. Bulog melaksanakan tugas

Pemerintah antara lain: (i) melakukan pembelian gabah/beras untuk kepentingan Pemerintah

dengan mematuhi persyaratan kualitas gabah kering panen, gabah kering giling, dan

persyaratan kualitas beras, (ii) melakukan pembelian gabah/beras dengan mematuhi ketentuan

harga pembelian yang telah ditetapkan oleh Pemerintah, (iii) mengutamakan pembelian

gabah/beras dari petani dalam negeri, (iv) melakukan pengadaan beras untuk Cadangan Beras

Pemerintah, dan (v) penyaluran beras bersubsidi bagi kelompok masyarakat miskin dan rawan

pangan serta penyediaan dan penyaluran beras untuk menanggulangi keadaan darurat dan

bencana. Secara eksplisit, Inpres tersebut menyebutkan istilah “beras bersubsidi” yang harus

disalurkan oleh Bulog sebagai penugasan Pemerintah.

Peraturan Menteri Keuangan juga mengatur dengan rinci tentang penugasan kepada

Bulog untuk melakukan penyediaan, penghitungan, pembayaran, dan pertanggungjawaban

1 Laporan Final Quick Research PKAPBN – BKF 2013

2

subsidi beras bagi masyarakat berpendapatan rendah, dengan ketentuan: (a) dalam

pelaksanaan kegiatan subsidi beras bagi masyarakat berpendapatan rendah, Direktur Utama

Bulog ditetapkan sebagai KPA (Kuasa Pengguna Anggaran), (b) Bulog menyusun master

budget untuk ditetapkan dalam rencana kerja dan anggaran, (c) dana untuk keperluan subsidi

beras bagi masyarakat berpendapatan rendah dialokasikan dalam APBN, (d) KPA melakukan

verifikasi atas pelaksanaan penyaluran subsidi beras bagi masyarakat berpendapatan rendah,

(e) KPA bertanggung jawab sepenuhnya atas penggunaan dana subsidi beras bagi masyarakat

berpendapatan rendah, (f) KPA menyelenggarakan akuntansi dan pelaporan sesuai dengan

ketentuan peraturan yang berlaku, (g) tarif subsidi beras bagi masyarakat berpendapatan

rendah dihitung berdasarkan selisih antara HPB dengan harga jual di titik distribusi. Secara

eksplisit PMK tersebut menyebutkan “subsidi beras” yang harus dilaksanakan oleh Bulog.

Sampai dengan tahun 2011, kegiatan usaha Bulog masih didominasi untuk

melaksanakan penugasan dari Pemerintah dan hanya sebagian kecil untuk melaksankan

kegiatan usaha komersialnya. Berdasarkan Laporan Auditor Independen tahun 2009, 2010, dan

2011 diketahui penugasan Pemerintah tersebut mencapai sekitar 90% dari kegiatan operasinal

Bulog. Adapun rincian persentase penugasan dari hasil audit tersebut adalah: (i) Tahun 2011

penjualan Bulog dari kegiatan usaha penugasan Pemerintah mencapai 89,0% dan kegiatan

usaha komersialnya mencapai 11%, (ii) Tahun 2010 masih menunjukan usaha terbesarnya

yaitu 97,93% untuk melaksanakan penugasan Pemerintah dan hanya sebesar 2,07% yang

merupakan kinerja komersial, (iii) Tahun 2009 kinerja usaha Bulog menunjukan 91,7%

melaksanakan penugasan Pemerintah dan 8,3% merupakan kinerja komersial, (iv) Tahun 2008

kinerja usaha Bulog menunjukan 97,6% melaksanakan penugasan Pemerintah dan 2,4%

merupakan kinerja komersial Bulog.

Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) juga telah melaporkan hasil pemeriksaan subsidi

beras bagi masyarakat berpenghasilan rendah tahun anggaran 2011. Hasil pemeriksaan

tersebut antara lain membuktikan bahwa: (i) Laporan mutasi persediaan gabah/beras Bulog

tidak akurat, (ii) Pengendalian internal sistem perencanaan operasional dan pencatatan

keuangan kegiatan PSO di Bulog masih lemah, (iii) Administrasi penyaluran raskin di beberapa

divisi regional Bulog masih belum dilaksanakan sesuai ketentuan, (iv) Pemeriksaan kualitas

beras belum sepenuhnya sesuai ketentuan, (v) Pengelolaan penerimaan hasil penyaluran

raskin di beberapa divisi regional belum sesuai ketentuan, dan (6) Pengendalian dan

pencatatan outstanding kredit Bank masih lemah.

3

Dengan membandingkan isi tugas Bulog dari rujukan PP, Inpres, dan PMK, beberapa

hal harus diklarifikasi agar terjadi keserasian kegiatan dan jenis pembiayaan Bulog. Beberapa

hal yang harus diklarifikasi tersebut antara lain meliputi: (a) Bulog melaksanakan kegiatan

penugasan Pemerintah, (b) Bulog menjual beras subsidi – menjual beras dengan harga lebih

rendah dari HPB, (c) Bulog menyalurkan “beras bersubsidi” atau Bulog menjual “subsidi beras”,

(d) pembiayaan untuk mendukung kegiatan Bulog dalam melaksanakan penugasan Pemerintah

yaitu menyalurkan beras bersubsidi berasal dari APBN atau kredit bank.

Berdasarkan analisis beberapa peraturan yang terkait dengan penugas Pemerintah

kepada Bulog dapat disimpulkan sebagai berikut:

1. Bulog melaksanakan beberapa penugasan Pemerintah dan menjadi bisnis utama Bulog

padahal merujuk PP kegiatan penugasan Pemerintah oleh Bulog hanya merupakan bisnis

tambahan Bulog. Penugasan Pemerintah kepada Bulog dapat diketahui dari Inpres, PMK,

Permendag, Permensos. Penugasan Pemerintah kepada Bulog mencakup antara lain

pembelian gabah/beras dari petani, penyediaan dan penyaluran beras bersubsidi kepada

masyarakat berpendapatan rendah, melakukan operasi pasar untuk meredam gejolak

harga, penyaluran beras untuk tanggap darurat, dan pengadaan dan pengelolaan

Cadangan Beras Pemerintah. Dalam melaksanakan penugasan Pemerintah tersebut, Bulog

harus memenuhi ketentuan-ketentuan yang mengatur penugasan pemerintah, seperti

Inpres, PMK, Permendag, dan Permensos.

a. Penugasan Pemerintah – dalam kegiatan pembelian beras/gabah dari petani dalam

negeri maka Bulog harus memperhatikan ketentuan kualitas gabah dan beras serta

harga pembelian yang diatur oleh Inpres.

b. Penugasan Pemerintah – dalam penyaluran beras bersubsidi kepada masyarakat

berpendapatan rendah maka Bulog harus memperhatikan ketentuan sebagai berikut: (1)

sasaran masyarakat berpendapatan rendah yang harus dilayani oleh Bulog ditetapkan

oleh Pemerintah, (2) volume beras yang harus disalurkan oleh Bulog ditetapkan oleh

Pemerintah – misalnya jatah beras Raskin 20kg per bulan untuk rumah tangga miskin,

(3) durasi penyaluran per tahun juga ditetapkan oleh Pemerintah (PMK).

c. Penugasan Pemerintah – Menteri Perdagangan menginstruksikan Bulog untuk

melakukan/menghentikan operasi pasar setelah menerima usulan dari Gubernur

dan/atau rekomendasi dari Menteri Pertanian selaku Ketua Harian Dewan Ketahanan

Pangan (Permendag No.4 Tahun 2012). Dalam keadaan tertentu dan/atau mendesak

Menteri dapat menginstruksikan secara langsung Bulog untuk melakukan dan/atau

4

menghentikan operasi pasar. Jumlah beras yang disalurkan untuk operasi pasar

disesuaikan dengan ketersediaan dan/atau kemampuan Cadangan Beras Pemerintah

(CBP) yang dikelola Bulog.

d. Penugasan Pemerintah – penyaluran cadangan beras pemerintah oleh BULOG untuk

penanganan tanggap darurat bencana (Permensos No. 20 tahun 2012) dimana

disebutkan bahwa penentuan status tanggap darurat ditetapkan oleh Pemerintah sesuai

dengan skala bencana. Jangka waktu pemberian CBP dilakukan sesuai dengan

penetapan status tanggap darurat yaitu paling lama 14 hari.

e. Penugasan Pmerintah – pengelolaan CBP, Bulog bertanggung jawab sepenuhnya atas

pengadaan dan pengelolaan CBP yaitu sejumlah tertentu beras milik Pemerintah yang

pengadaannya didanai oleh APBN sebagai Cadangan Beras Nasional beserta

penyalurannya sesuai ketentuan (Inpres dan PMK). Pelaksanaan pengadaan dan

pengelolaan CBP diaudit oleh BPK atau auditor lainnya yang berwenang sesuai

ketentuan peraturan.

2. Pembiayaan untuk penugasan pemerintah kepada Bulog berasal dari beberapa sumber dan

tercatat dalam pos pengeluaran yang berbeda-beda yaitu pembiayaan pengadaan dan

pengelolaan CBP, pembiayaan untuk pengadaan dan penyaluran beras bersubsidi,

pembiayaan operasional operasi pasar, dan pembiayaan penyaluran beras untuk tanggap

darurat

a. Instruksi Presiden Nomor 2 Tahun 2005 menetapkan bahwa: (a) Pemerintah

mengelola CBP untuk menyediakan dan menyalurkan beras untuk menanggulangi

keadaan darurat dan menjaga stabilitas harga beras dalam negeri, (b) pengadaan untuk

CBP dilakukan dengan mengutamakan pengadaan beras dari dalam negeri yang

berasal dari gabah petani

b. Pembiayaan untuk pengadaan CBP setiap tahunnya dianggarkan dalam APBN yang

besaran dan tatacara pengajuannya serta pertanggungjawabannya diatur lebih lanjut

secara rinci dalam Peraturan Menteri Keuangan. Contohnya, PMK No.128 tahun 2005,

PMK No.124 tahun 2006, PMK No. 213 tahun 2007, PMK No.158 tahun 2008, PMK

No.121 tahun 2011 dan seterusnya dikeluarkan PMK setiap tahunnya.

c. Pembiayaan untuk pengadaan beras bersubsidi dan penyaluran beras bersubsidi

kepada masyarakat berpendapatan rendah sampai di titik distribusi dialokasikan dalam

APBN dan/atau APBN-Perubahan (PMK No.237 tahun 2012). Pembiayaan tersebut

5

mencakup kuantum penyaluran beras bersubsidi dan besaran subsidi beras bagi

masyarakat berpendapatan rendah. Dalam hal kebutuhan dana untuk mendukung

penugasan Bulog dalam menyediakan dan menyalurkan beras bersubsidi bagi

masyarakat berpendapatan rendah belum mencukupi, Bulog dapat mengajukan

permohonan jaminan kredit perbankan kepada Menteri Keuangan.

d. Pembiayaan operasional pendistribusian beras dari gudang Bulog ke lokasi sasaran

operasi pasar – di pasar rakyat, pasar induk, dan tempat yang mudah dijangkau oleh

konsumen-oleh Bulog menjadi tanggung jawab Pemerintah Propinsi/Kabupaten/Kota

setempat (Permendag No. 4 Tahun 2012). Hasil penjualan beras operasi pasar oleh

Bulog disetor ke kas negara

b. Pembiayaan penyaluran bantuan CBP dari gudang Bulog Divisi Regional/Sub Divisi

Regional ke lokasi bencana wilayah lintas kabupaten/kota dalam satu propinsi menjadi

tanggung jawab pemerintah propinsi melalui anggaran APBD propinsi. Pembiayaan

penyaluran bantuan CBP dari gudang Bulog Divisi Regional/Sub Divisi Regional ke

lokasi bencana wilayah kabupaten/kota menjadi tanggung jawab pemerintah

kabupaten/kota melalui APBD daerah kabupaten/kota (Permensos No.20 Tahun 2012)

3. Perbedaan istilah yang dapat berdampak pada pembebanan anggaran antara istilah “beras

bersubsidi” seperti dinyatakan dalam Inpres dengan “subsidi beras” seperti sering

disebutkan dalam PMK, sebagai berikut:

a. Beras Bersubsidi memenuhi persyaratan sebagai berikut: (1) Beras yang diadakan oleh

Bulog dengan merujuk dan mematuhi ketentuan Inpres – misalnya Inpres No.3 tahun

2012 tentang Perberasan Nasional yang mewajibkan Bulog untuk menyerap gabah/beras

dari petani, (2) Beras bersubsidi hanya disalurkan untuk tujuan program penanggulangan

kemiskinan berbasis keluarga, melalui program ini Pemerintah memberikan bantuan

kepada masyarakat miskin untuk mendapatkan hak atas pangan pokok berupa beras.

Tujuan yang ingin dicapai yaitu memperkuat ketahanan pangan keluarga miskin dan

mendukung usaha tani padi, dan (3) Pendanaan beras bersubsidi disediakan oleh

Pemerintah berasal dari APBN dengan nama anggaran penugasan pemerintah untuk

penyaluran beras bersubsidi kepada masyarakat miskin

b. Subsidi Beras memenuhi persyaratan sebagai berikut: (1) Beras yang dijual oleh Bulog

kepada masyarakat umum dengan harga jual dibawah dari harga pokok pengadaanya,

(2) Tujuan subsidi beras untuk membantu masyarakat umum agar memiliki daya beli

6

terhadap pangan pokok beras, (3) Pendanaan subsidi beras diupayakan oleh Bulog dan

kemudian Bulog menagih kepada Pemerintah besarnya subsidi beras, dan (d)

Pemerintah menganggarkan subsidi beras dalam APBN.

Sementara itu, Bulog melakukan penjualan subsidi beras apabila memenuhi persyaratan

sebagai berikut: (1) Bulog menjual – bukan menyalurkan – beras kepada masyarakat umum

dengan harga jual yang ditetapkan oleh pemerintah dan harga jual tersebut lebih rendah

dari harga pokok pengadaan beras, (2) Bulog menyediakan besarnya volume penjualan

beras sesuai dengan permintaan beras oleh masyarakat umum, (3) Bulog menyediakan

pendanaan untuk pengadaan beras bersubsidi yang dibutuhkan oleh masyarakat umum,

(4) Bulog menagih kepada Pemerintah subsidi beras yang besarnya sama dengan (Harga

Jual Beras per kg dikurangi dengan Harga Pokok Pengadaan Beras per kg) dikalikan

dengan volume beras terjual kepada masyarakat umum, dan (5) pengawasan Pemerintah

kepada Bulog difokuskan pada besarnya harga pokok pengadaan beras oleh Bulog.

4. Pembiayaan kegiatan Bulog dalam rangka mencapai maksud dan tujuannya merujuk PP

hanya bersumber dari kekayaan negara yang dipisahkan dari APBN, dan penerbitan

obligasi. Merujuk pada PP pendirian Bulog tersebut, maka Bulog tidak diperkenankan untuk

melakukan pembiayaan dari kredit bank. Namun, PMK selalu menganjurkan Bulog untuk

mencari pembiayaan dari kredit bank dengan jaminan Menteri Keuangan.

Dengan memperhatikan hal-hal tersebut diatas, diusulkan adanya perbaikan PMK

terkait seluruh penugasan Pemerintah kepada Bulog (khususnya yang terkait dengan PMK

Subsidi Raskin). Perbaikan bertujuan untuk memberikan ketentuan yang jelas tentang

penugasan Pemerintah kepada Bulog, sumber pembiayaan penugasan Pemerintah kepada

Bulog, pemakaian istilah beras bersubsidi secara konsisten, pertanggungjawaban penugasan

Pemerintah kepada Bulog, dan audit pembiayaan penugasan Pemerintah kepada Bulog.

Secara garis besar usulan tersebut meliputi:

1) PMK harus menegaskan tentang jenis penugasan pemerintah kepada Bulog dan juga

menetapkan ketentuan-ketentuan yang harus dipatuhi Bulog dalam melaksanakan

penugasan Pemerintah.

2) PMK harus menegaskan kepada Bulog tentang pengadaan dan penyaluran beras

bersubsidi khususnya mengenai: persyaratan gabah/beras sesuai dengan Inpres, harga

pembelian gabah/beras sesuai dengan Inpres, kuantum penyaluran dengan memuat durasi

penyaluran, jumlah rumah tangga sasaran (RTS), alokasi RTS per bulan, besaran HPB per

7

kilogram, harga jual beras raskin di titik distribusi, sumber pembiayaan pengadaan dan

penyaluran raskin, pertanggungjawaban pengadaan dan penyaluran raskin, audit

pengadaan dan penyaluran raskin.

3) PMK harus menegaskan kepada Bulog bahwa penyaluran beras bersubsidi kepada

masyarakat berpendapatan rendah harus mengacu dan mematuhi Pedoman Umum

Penyaluran Raskin yang disusun oleh Kementrian Koordinator Bidang Kesejahteraan

Rakyat Republik Indonesia.

4) PMK tidak lagi mengatur permintaan kredit Bank oleh Bulog atau memberikan penjaminan

pinjaman kredit bank kepada bank pelaksana atas permintaan kredit bank oleh Bulog tetapi

menyediakan dana penyaluran beras raskin atau subsidi beras dari APBN.

5) PMK harus menetapkan bahwa keuntungan Bulog dapat diperoleh dari hasil efisiensi

pengadaan beras, penyaluran beras, dan penyimpanan beras.