pemberdayaan hak-hakrakyat atas tanah

Masyhud Asyhari. Pemberdayaan Hak-hak Rakyat atas Tanah

PemberdayaanHak-hak Rakyat atas Tanah'

Masyhud Asyhari

Abstract

The principles of the establishment of the national agrarian law had been formed by theold Order Regime. The law, conceptually, aims to create prosperous society, especiallyvillagers, on the basis ofPancasila (the Five Pnnclpie State Ideology), the 1945 Constitution. The real policies of the Old Order Regime to create prosperous society had beenissued, however, its implementation hadnot been optimum. Yet in the New OrderRegime,the land rights ofsocieties were often ignored, and even admitted, ifthese are being facedwith the interest ofcapital owners. Finally, the society hope, in this reformation era, thattheir rights on the land can be certainly legalized through the enforcement process ofsocityrights on land.

Pendahuluan

Tanah' dalam kehidupan manusiamempunyai arti yang sangat penting baik untukkehidupan maupun tempat peristirahatanterakhimya; ;Seiain menipunyai art! pentingbag) manu'̂ , tahah juga mempunyaikedudukan yang strategis''bagl pembangunanbangsa. Oleh kareniiturm^engingatstrategisnyafungsi tanah, maka "diundangkanlah UU No. 5Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria atau lebih dikenal denganUUPApada tanggal 24 September I960.' Kehadiran

Undang-undang in! bertujuan untuk menciptakanadanyaunifikasi hukum tanah secara nasional.Untuk mensoslalisasikan UU tersebut tanggalkeiahirannya selalu dlperingati oleh bangsaIndonesia sebagai hari kemenangan bangsaIndonesia pada umumnya, dan rakyat tanipada khususnya. Selain itu kehadiran UUPAjuga sebagai bukti bahwa bangsa Indonesiabisa melepaskan diri dari pengaruh penjajahkolonial Belanda. Dengan iahirnya UUPA,maka berlakuiah unifikasi hukum pertanahan

•Tulisan ini dapatdipublikasi berkat saran-saran yang diberikan oleh peserta diskusi Departemen HAN, FHUll. danjugaatas namaJawahir Thontowi. SH. PhD. Atas segalakebaikannya penulis ucapkan ten'ma kasih.

^UU No. 5Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-pokokAgraria selanjutnya disebut UUPA.

107

nasional yang sebelumnya bersifat dualistis/pluralistis. Konsekuensi yuridisnya adalahseluruh masyarakat Indonesia wajib mematuhiUUPAtersebut.

Akan tetapi dalam realitas peiaksanaanUUPA in! acapkali mengalami hambatan.Esensi keadilan bag! rakyat yangdiperjuangkan dalam UUPA tersebut tidaktercapai. Oleh karena baik dalam masapemerintahan Orde Lama maupun Orde Bamfungsi tanah telah dijadikan obyek pentlngdalam pembangunan ekonomi. Di satu pihak,penanaman modal dalam dan luar negeritelah dluntungkan, sementara rakyatumumnya telah menjadi korban.

Tulisan inl akan berusaha menjawabpersoaian benarkah UUPA dllahirkan mengan-dung nilai-nilal kerakyatan dan keadilan sosial.Beberapa aspek pentlng seperti asasnasionalitas. asas pengakuan hak ulayat, danasas fungsi sosial menjadi baglan pentlng yangperlu dikemukakan.

Asas Nasionalitas

Asas inl memberikan pengertlan bahwaselumh bum! (tanah) air dan ruang angkasadalam wllayah Republlk Indonesia merupakankekayaan alam mlllk bangsa Indonesia.Secara keseluruhan dipergunakan untukkemakmuran bersama bangsa Indonesia dantidak diperkenankan Warga Negara Asinguntuk menguasai tanah dengan hak apapun.

Maka hak menguasai atas tanah tersebutdiberikan kepada Negara sebagal organlsasitertinggi rakyat dengan cara mengaturberbagal hubungan hukum antara orangdengan tanah. (Pasal 1 ayat (2) UUPA). Asashukum seperti inl tidak saja memberikanpengaturan hubungan antara negara denganwarganegara dalam penguasaan tanah.melalnkan juga memberikan pengakuanterhadap kedudukan tanah sebagal sumberperekonomlan negara.^ Artinya dalam batastertentu, warga negara memillkl hak untukmenguasai tanah sebagal Mak Mlllk atau HakGuna Bangunan (HGB) atau Hak Guna Usahaselagi negara secara tegas mengatumya.

Asas Pengakuan Hak Ulayatdan Hak PrIbadI

Asas Ini dengan tegas mengakul ekslstensihakmasyarakat adatatas tanah,demlklan jugaperseorangan atau badan hukum dapatmempunyal hak atas tanah untuk kepeiiuanpribadi maupun usahanya (Pasal 3 dan 4UUPA). Pengakuan terhadap hak ulayatmenunjukan adanya kebolehan warga negara,secara adat untuk memlliki atau menguasaitanah secara kolektif bag! terpenuhlnyakepentlngan bersama. Namun. jugapengakuan hak atas tanah secara prIbadIdiperkenankan. Tentu hal ini berbeda modelkepemlllkan tanah di negara-negara SoslalisKomunls.^ Sebab di negara-negara komunis

^Lihat Parlindungan Hukum Agraria. Beberapa Pemikiran dan Gagasan. Hermawan Sauni (ed)1998.Medan:USU.HIm.98.

^Budi Harsono. 1994. HukumAgraria Indonesia; Sejarah Pembentukan UUPAIsl dan Pelaksanaannya.Jakarta: Djambatan.

108 JURNAL HUKUM. NO. 12 VOL 7. APRIL 2000: 107 - 118

•MasyhudAsyhari. Pemberdayaan Hak-hak Rakyat atas Tanah

pemilikan kolektif menjadi ciri utama. Peranannegara begitu penting sebagai pengatur danpenguasa atas tanah-tanah.

Pengakuan hak ulayat dan pribadi yangdiperkenankan oleh UUPA harusmencerminkan situasi tersebut. Di Yogyakarta,hak ulayat misalnya berupa tanah desa atautanah kas desa. Bahkan hak ulayat dikatakansebagai hak tertinggi dalam masyarakathukum. Jadi hak ulayat lebih merupakanpemilikan atas tanah secara bersama.

Selain tanah hakulayat jugadikenal tanahyang diakui eksistensinya secara hukum adat.Ciri-ciri hukum tanah dat antara lain; tanah

tempat tinggal, tanah yang menjadi sumberkegiatan ekonomi, tanah yang berkaitanpenggunaannya dengan keagamaan. dantanah yang ada hubungannya dengan kegiatansosial/ dari ciri-ciri hukum tanah adat jelasmengakui adanya hak-hak pribadi.

Sistem pemilikan secara adat juga diakuidengan atribut-atribut sebagi berikut. Atributsosial, mistis dan religius adalah melekat padatanah adat. Sementara itu, dalam sistempemilikan adat, hak-hak individual dapatdiperoleh melalui asal usul di mana si pemilikadalah anggota persekutuan masyarakat,sebagai pengguna saja. Sedangkan kedua,pemilikan tanah secara individual bisa terjadisetelah ada pengalihan dari satu kelompoklain.®

Asas Fungsi Sosial

Asas ini mempunyai arti bahwa semuahak-hak atas tanah di samping memberikanmanfaat bagi pemegang haknya juga harusmemberikan manfaat bagi masyarakat. (Pasal6 UUPA). Di samping itu fungsi sosial inimengandung pengertian bahwa tanah harusdigunakan sesuai dengan hak yangmembebaninya. Karena itu, modelkepemilikan benda-benda termasuk tanahjelas berbeda dengan apa yang diatur dalamKitab Hukum Undang-undang Perdata(KUHPrdt). asas fungsi sosial sebenarnyamuncul sebagai respon terhadap.konsephukum pemilikan/konsep hukum penguasaanabsolut. Sementara dalam tradisi hukum In

donesia lebih memilih asas pemilikan yangrelatif. Artinya negaramengakui pemilikan atastanah secara individual. Tetapi, jika negaramemandang bahwa tanah tersebut memllikinilal guna bagikepentingan umum, maka bisasaja negara secara hukum memindahkanpenguasaan hak itu melalui suatu konpensasiyang adil.

Dalam praktik, lahirnya Keppres No. 5Tahun1993, adalah salah satu instrumen hukumyang dapat dengan mudah menyelewengkanperanan kewenangan negara untukmengambil aiih hak-hak rakyat atas tanahdengan alasan kepentingan umum.®

*Lihatlebih lanjut. Hadisuprapto. 1977. IkhtisarPerkembangan Hukum Tanah D/Y. Yogyakarta: KaryaKencana. Him. 3.

®Secara panjang lebardibahas secarakomprehensif oleh Maria RRuwiastuti, dkk. Penghancuran HakMasyarakatAdat atas Tanah.Bandung: INPI-PACT. Him.8.

®Lihatpenjelasanianjutmengenaikasuspengamblla!ihan tanah-tanah lotdi Ba]I.JawahirThontowi.''Reformasidan Kompilasi Peraturan Hukum Kerukunan antara UmatBeragama." didalam Hanafi Sofyan.1995.Indonesia dalam Transisi: Canbera: Halmahera Fondation. Him. 168.

109

Asas Pemerataan/Keadilan

Asas ini melarang pemilikan/penguasaantanah yang berlebihan sehingga diharapkandapat terwujud penguasaan tanah yang adil,dan tanah harus diusahakan secara aktif oleh

pemiliknya, menjaga dan memeliharanyasesuai dengan asas kelestarian kualitaslingkungan hidup dan produktifitas sumberdaya alam. Oleh karena itu tanah tidak bolehdiperdagangkan, karena tanah bukanlahkomoditi. {Pasal7,9,11 UUPA).Asaspemitikanyang merata dan berkeadilan pada dasamyamerupakan manifestasi dari keinginan negara,termasuk pendiri bangsa ini. Pemilikan danpenguasaan tanah yang berlebihan termasukmenjadikan tanah sebagai komoditi dilarangoleh negara. Ketentuan ini tentu diberlakukandalam rangka mendorong berlakunya asaspemilikan yang memiliki nilai fungsional. Akantetapi, asas ini dalam kenyataannya tidakmudahdiberlakukan. Bukti-bukti penyimpanganakan terlihat dalam pegalanan sejarah OrdeLama dan Pemerintahan Orde Baru.(Pasal inijuga lebih mempertegas kedudukan Pasal 33UUD1945, terutamadalam kaitannya denganbatasan kebolehan rakyat dan negaramenguasaitanah untuk kepentlngan nasional,dan kesejahteraan rakyat).

Sejakkelahirannya UUPAtelah mengalami3 jaman, yaitu: jaman Orde Lama Orde Barudan Orde Reformasi. Dalam perjalanannyaUUPA tidak mengalami perubahan secarasubstansional, namun dalam pelaksanaannyamengalami perubahan "arah" sejalan denganstrategi dan kebijakan pemerintah pada setiapperiode.

Tulisan Ini mencoba melihat strategi dankebijakan pemerintah Orde Reformasi dibidang pertanahan. Namun sebelum lebih

jauh perlu kiranya dikemukakan secarasepintas sltuasi peranan UUPA pada masaOrde Lama dan Orde Baru.

Perjalanan UUPA di Zaman Orde Lamadan Orde Baru

Tidak dapat dipungkiri bahwa UUPAMerupakan produk hukum dari Orde Lama.Sebagai produk hukum Orde Lama UUPAberisikan kebijakan penguasa pada waktuperubahan dan pembaharuan di bidangpertanahan yang menghendaki adanya sertapembangunan yang berdasarkan Pancasiladan UUD 1945.

Kebijaksanaan penguasa Orde Lamatersebut diimplementasikan dalamkonsideran, pasal-pasal serta penjelasannyasebagai perwujudan dari sila-sila Pancasiladan Pasal 33 ayat (3) UUD 1945.Operasionalisasi kebijakan penguasa OrdeLama dalam UUPA tersebut ditetapkan garis-garis besar reformasi di bidang pertanahanyang pada waktu itu dikenal dengan PancaProgram Agrarian Reform Indonesia, yaitu:

1. Perubahan hukum Tanah melaluipercepatan unifikasi hukum yangberkonsepsi nasional, denganmenyediakan hak-hak atas tanahberbagaikepeiiuan pemerintah, perseorangan danbadan-badan usahasosial dan keagamaan,disertai pemberian jaminan kepastianhukum dengan penyelenggaraanpendaftaran tanah.

2. Penghapusan hak-hak asing dan konsesi-konsesi kolonial atas tanah,yangdialihkankepada pengusaha-pengusaha nasional.

3. Mengakhiri penghisapan feodal secaraberangsur-angsur.

110 JURNAL HUKUM. NO. 13 VOL 7.APRIL 2000: 107 - 118


4. Perombakan pemilikan dan penguasaantanah serta lembaga-lembaga hukumyang bersangkutan dengan penguasaantanah, dalam mewujudkan pemerataan,kemakmuran dan keadilan, yangkemudian dikenal dengan programlandreform.

5. Perencanaan persediaan dan peruntukantanahserta penggunaan secara terencana,sesuai dengan daya dukuhg dan

' kemampuannya, yang kemudian dikenaldengan kegiatan pehatagunaan tanah '

Dengan kata lain, keiima programkebijakan UUPA.Itu jelas mengandung misipembaharuan hukum tanah dengankesejahteraan serta keadiian teiah menjaditargetnya. Seiain itu UUPA menghendakiadanya penghapusan terhadap niiai-nilaihukum koionial yang diskriminatif. SubstansiUUPA yangsarat dengan niiai-niiai kerakyatandan keadaan sosiai tidak bisa diiepaskan darikeinginan penguasa Orde Lama yang inginmewujudkan masyarakat yang sejahteraberdasarkan Pancasila dan UUD 1945.

Pembangunan Nasionai dimuiai denganmengutamakan pembangunan pertaniandenganmemberdayakan rakyat petani, meiaiuiprogram Landreform dan Transmigrasi.Seperti, pembatasan pemilikan dan penguasaantanah di Puiau Jawa dengan di iuar Jawasungguh berbeda. Pada masa Orde Lama ini,poiitik sebagai panglima maka banyakketentuan-ketentuan UUPA yang hanyadijadikan sebagai slogan poiitik beiummerupakan kebijakan konkrit. Di samping itu

"masa pemerintahan Orde Lama" ini jugarelatif singkat. '

Sebagaimana disinggung di atas. bahwapenguasa Orde Lama merombak sistemhukum iama (koionial) dengan meietakkandasar-dasar pembentukan hukum agrarianasionai tidaklah mudah Orde Baru muncui

sebagai akibat pergoiakan poiitik pada waktuitu. yang kiimaksnya dengan terjadinya G 30S/PKi. Reievansi dengan penguasaan tanahadaiah ada kecenderungan modelkepemiiikan seperti terjadi di negara komunis,partai BTI saiah satu parpot ketika itu yangmenghendaki adanya kesamarataan dalampemilikan dan penguasaan hak-hakkebendaan termasuk tanah."'PenguasaanOrde Baru seiain mewarisi keadaan poiitikyang tidak menentu juga mewarisi keadaanekonomi yang sangat parah. Kebijakanpenguasa Orde Baru diprioritaskan padapertumbuhan ekonomi/pemulihan ekonomi.Kebijakan pemulihan ekonomi ini tidak dimuiaidengan pemberdayaan rakyat tani, tetapidengan mengundang investor asing untukmenanam modainya di Indonesia. Untukmewujudkan keberhasiian kebijakannya,maka dikeiuarkaniah ketentuan-ketentuan

hukum dengan maksud menarlk investoruntuk rhenanamkan modainya di Indonesia.Hal ini terutama dengan mendirikan pabrik-pabrik yang berskala ekspor, sehinggabangsaIndonesia akan melakukan perubahan darinegara agraris ke negara industri.

,Pembangunan proyek-proyek industri,perumahan, jasa dan perkebunan tersebutsemuanya memeriukan tanah untuk usahanya,

^1998. Badan Pertanahan Nasionai. Jakarta: Dasawarsa Bhumi BhaktiAdhiguna. Him. 50.

Ill

dan pelaksanaan proyek-proyek ini kenyataannyabanyaktanah rakyat kecil yangmenjadi korban.Sejumlah kasus memperlihatkan betapalemahnyarakyatkecil di hadapan "penguasa".Cara-cara pemaksaan, intimidasi menjadiberita yang sudah tidak mengagetkan.Kebanyakan masyarakat bersikap diamapabila sudah dihadapkan pada slogan "demlpembangunan". "deml kepentingan umum".Peranan dan fungsl hukum dengan lembagaperadllannya tIdak dapat dijadlkan pengayom/pembela keadllan bag! masyarakat. DPRnyaris tIdak berkutlk dalam memperjuangkanhak dan nasib rakyat kecil korbanpembangunan.

Kasus Waduk Kedungombo, Jawa Tengah1990-1993, akan selalu menjadi satu pelajaranbetapa penguasa kurang mempertiatikan danmelindungi hak-hak rakyat. Bukan karenadalam Kasus Kedungombo tidak adakompensasi dari pemerlntah melalnkanketidakpuasan masyarakat disebabkan karenakufangnya masyarakat setempat dllibatkandalam pengambilan putusan. TIdak sedikitpula dl antara anggota masyarakat pemllik tanahtidak sampal menerlma uang kompensasi,lantaran banyaknya tangan-tangan yang tIdakbertanggung jawab. Hal inl terjadi karenasangpenguasa dengan mudah untuk intervensimempengaruhl lembaga-lembaga di atas.Para korban pembangunan blasanya memangtIdak dapat membuktikan secara yuridisformal kepemlllkannya sehingga tidakmempunyal dayatawardi hadapan "penguasa"dan Investor. Hal yang sama dialami jugatanah-tanah yang dikuasal oleh masyarakatadat (hak ulayat), dalam Pemberlan HakPengelolaan Hutan (HPH).

Praktik di atas dapat dijadlkan Indlkatorbahwa penguasa Orde Baru, deml.pertumbuhan

ekonomi sangat berpihak kepada para pemlllkmodal, balk pribumi maupun asing. Kaidah-kaldah yang terkandung dalam UUPAsemestlnya dapat mensejahterakan/melindungi hak-hak rakyat justru seringdipergunakan sebagal pembenar dari praktik-praktlk yang tIdak manuslawl dan tIdakberkeadllan. Era Orde Baru yang menjadipangllma adalah lahlmya produk hukum yangmemperkuat pertumbuhan ekonomi. Demipertumbuhan ekonomi, apapun dapatdllaksanakan mesklpun harus mengorbankanhak rakyat serta melanggar HAM.

Refbrmasi Agraria dan PemberdayaanHak-hak Rakyat atas Tanah

ReformasI yang dllaksanakan padadewasa Inl dllandasl oleh keinginan rakyatuntuk secara nyatamemperoleh kedaulatannyadan menegakkan keadllan termasuk dldalamnya reformasi dalam bidang pertanahan.ReformasI dlbidang pertanahan akan menjawabpermasalahan sejauh mana kebljaksanaanyang berpihak kepada rakyat yang berkeadllandan operasionalisaslnya bagi seluruh lapisanmasyarakat secara adil.

Pembangunan di bidang pertanahan dlIndonesia sejak dlundangkannya UUPA,mengalami perkembangan yang berarti,seiring dengan perkembangan dinamikakehldupan masyarakat Indonesia. Misalnyaperkembangannya yang berarti dapatmewujudkan pembangunan bidangpertanahan harus mampu tercapalnya fungslbuml, air, dan ruang angkasa secara optimaluntuk sebesar-besamya kemakmuran rakyatseperti diamanatkan oleh Pasal 33 UUD1945.Buktl bahwa usaha reformasi d.alam bidangpertanahan program reformasi bidang

112 JURNAL HUKUM. NO. 13 VOL 7.APRIL 2000: 107 - 118


pertanahan haruslah tetap berpedoman padaUUPA yang ditunjukkan kepada:

1. Melanjutkan perencanaan peraturanperundang-undangan sebagai pelaksanaUUPA

2. Merancang perubahan peraturanpelaksanaan UUPA yang tidak sesuai lagidengan kondisi dewasa ini. .

3. Merancang peraturan operasional yangbersifat deregulatif

Ketiga kehendak tersebut, tampak semakinoptimis ketika wakil-wakil rakyat di MPR/DPRmerumuskannya secara lengkap. MisalnyaGaris Besar Haiuan Negara {GBHN) 1998menetapkan bahwa pembangunan bidangpertanahan diharapkan untuk mendukung hal-hal sebagai berikut:

a) Memperkokoh persatuan dan kesatuannasional, b) Pemberdayaan ekonomimasyarakat, c) Memperluas kesemptanberusaha serta meningkatkan lapangan kerjamelalui pemerataan pemilikan tanah, d)Penguasaan dan penggunaan tanah bag!msyarakat secara adil yang didukung olehtertib dan penegakan hukum, e) Tertibadministrasi dan penggunaan tanahberdasarkan RT, RW, • f) • Menjaminkeseimbangan pemanfaatan tanah secaraterpadu dengan tetap menjagakelestariannya.

Salah satu bagian guna mendukungpembangunan bidang pertanahan adalahadanyakebijaksanaan danstrategipertanahannaslonal yang konseptual,terpadu dan dapat

.dipahami serta memperhatikan.kepentingansemuapihak. Terutama kepentingan masyarakatdari golongan ekonomi lemah, karena dalamera reformasi ini setiap kebijaksanaanpemerintah termasuk kebijaksanaan bidang

pertanahan haruslah yang menguntungkanrakyat banyak (golongan ekonomi lemah)secara langsung.

Program dl atas pada dasarnya sebagailangkah konkrit yang tujuannya adalah dalamrangka meningkatkan pelayanan yangsederhana, cepat dan murah. Proyek AgrariaNasibnal (Pronas) mengenai sertifikasi tanahbalk yang dilakukan oleh dan atas inisiatifmasyarakat atau karena inisiatif PemerintahDaerah Tingkat II, termasuk kecamatan perlutetap dipertahankan. Sebab usaha Pronas ini.selaln pemerintah memperilhatkan fungsinyadalam penertiban dan pencatatan hak untukatas tanahsecara past!. Melainkan jugaPronasitu berfungsi sebagai usaha yangmemberikanjamlnan atas hak-hak masyarakat. DenganPronas, bukan saja kepastian hukum, bagipemilik dapat dirasakan, melainkan jugadimungkinkan masyarakat mengambilmanfaat melalui pengajuan pinjaman denganjamlnan akte tanah.

Pemberdayaan Hak-hak Tanah Rakyat

Bagaimana era reformasi memperilhatkanusaha-usaha pemberdayaan terhadap hak-hak atas tanah rakyat. Pemberdayaan hakrakyat atas tanah salah satunya adalahpengakuan secara hukum tentang pemilikantanah. Upaya untuk pengakuan secara hukumdapat dilakukan dengan mengglatkanpendaftaran tanah di seluruh wilayah Indonesia, balk di pedalaman, di gunung dan jugamasyarakat yang tinggal dj kota-kota.

Upaya ini tentu memerlukan tenaga,biaya,dan peralatan yang-sangat besar. Padahalsemua memakiumi,- pemerintah sangat terbatasSDM, biaya danperaiatannya. Mengapa usahaini mutlak diperiukan. Keterlibatan rakyat dan

113

pemerintah secara bersama-sama tersebutantara lain memiliki tujuan sebagai berikut;

Pertama, adanya pengawasan langsungagar supaya kebijakan pemerintah mengenaipertanahan tidak akan terulang lagi sepertiZaman Orde Lamadan Orde Bam. Kebijakanpemerintah yang hanya menguntungkanpemilik modal asing bisa segera dihilangkanoleh karena memgikan rakyat. Pengawasansecara efektif bukan saja ditujukan bag) prosespembuatan Undang-undang, lebih pentingdari Itu adanya pengawasan yang ketattertiadap aktor-aktor pelaksana dl lapangan.Untuk terlaksananya kesadaran tersebut,peningkatan sumber daya manusia yangprofesionai mutlak diperlukan, sehlnggapejabat-pejabat terkalt yang bermental tidakdisiplin tersebut akan segeratergeser. Adapunlangkah-langkah yang diperlukan darimasyarakat antara lain pendaftaran tanahmenjadi tanggung jawab selumh rakyat Indonesia pada umumnya dan pemilik tanah padakhususnya.

Kedua, usaha pemberdayaan hak-haktanah rakyat adalah sosialisasi segalakebijakan operasional tersebut. Selama ini,segala kebijakan pertanahan hanya "berhenti"di setiap kantor pertanahan. Untuk itu sangatdiperlukan peran serta masyarakat dalammensosialisasikan segala kebijaksanaandengan jalan penyuluhan hukum. Pemerintahsendiri dalam hal ini BPN telah membentuk

kelompok-kelompok masyarakat gunapenyuluhan hukum pertanahan, tetapi kurangefisien. Untuk itu peranserta LSM, PergumanTInggi sangat diharapkan, sehingga akanmuncul kesadaran masyarakat akan haknyadi samping kewajibannya.®

Ketlga, kebijakan operasional dari BPNsangat diperlukan dalam pemberdayaantanah. Temtama dengan melakukan tinjauanterhadap beberapa produk hukum Orde Bam.Guna pemberdayaan hak-hak rakyat ini pascaOrde Bam dikeluarkan beberapa ketentuan-ketentuan antara lain.®

Peraturan Menteri NegaraAgraria/KepalaBadan Pertanahan Nasional No. 3 tahun 1998

tentang Pemanfaatan Tanah Kosong. Ketentuandalam peraturan ini merupakanoperasionalisasi dari prinsip dasarsebagaimana tercantum dalam UUPA yaitubahwa tanah harus digunakan oleh yangberhak atas tanah selain untuk memenuhi

keperiuan sendiri jugatidak boleh memgikankepentingan masyarakat. Apabila pihak yangberhak atas tanah belum dapat atau beiumbermaksud mempergunakan tanahnya, balkkarena belum mempunyai rencana untuk itumaupun karena menumt rencana kerjanyabelum tiba saatnya untuk mengolah/mempergunakannya, sedangkan tanahtersebutsesuaidandapatdimanfaatkan dengancara yang bermanfaat bagi masyarakatbanyak, maka tanah tersebut tidak bolehdibiarkan kosong. Peraturan ini mewajibkan

®Suprapto Hadimulyo. 1999. "Kebijaksanaan Pertanahan dalam eraReformasi." Makaiah Kuliah UmumFakultas Hukum UIl. Him. 7.

®Selo Soemardjan. 1984. "Landreform di Indonesia". Dalam Sediono S.P. Ccndronegoro. 1984 DuaAbadPenguasaan Tanah, Pola Penguasaan Tanah Pertanian diJawa, Dari Masa ke Masa. Jakarta: PTGramedia.Hlm. 111.

114 JURNAL HUKUM. NO. 13 VOL. 1.APRIL 2000: 107 - 118


pihak yang menguasai tanah tersebut untukmemanfaatkan tanahnya denganmenanaminya tanaman pangan. Kewajibanini juga berlaku walaupun jenis hak yangdiperuntukkan bukan untuk tanaman pertanian.Kewajiban yang akan diwujudkan denganperaturan Ini adalah kebijaksanaan penggunaantanah untuk mendukung ketahanan pangandalam rangka mengatasi krisis pangan.

Selain itu, kebijaksanaan mengenaipemberdayaan hak milik atas tanah tercermindalam Peraturan Menteri Agraria/ KepalaBadan Pertanahan Nasional No. 4 tahun 1998tentang Pedoman Penetapan UangPemasukan Dalam Pemberian Hak Atas

Tanah Negara.Peraturan ini merupakan pengganti dari

peraturan Menteri Dalam Negeri No. 1 tahun1975 tentang Pedoman mengenai PenetapanUang Pemasukan, Uang Wajib Tahunan danBiaya AdministrasI yang bersangkutan denganPemberian hak-hak Atas Tanah Negara.Pokok-pokok kebijakan dalam peraturan iniadalah:

a. Pengurangan jumlah uang yang harusdibayar dalam perolehan, perpanjangandan pembaharuan hak

b. Penetapan tarip uang pemasukan yangprogresif untuk mendorong ke arahpenguasaan tanah yang lebih merata

c. Penyederhanaan jenis pungutan

Pokok pengaturan sebagai berikut:

a. Besarnya uang pemasukan dibedakanmenurut jenis dan jangka hak yangbersangkutan.

b. Untuk mengutamakan golongan ekonomilemah pemberian hak atas tanah yangluasnya kecil (di bawah 200 m2 untuk

tanah non pertaniandan 2 Ha untuk tanahpertanian) uang pemasukan ditetapkannol % atau 0,- {nol rupiah).

c. Tarif uang pemasukan ditentukan secaraprogresif untuk mendorong ke arahpenguasaan tanah yang lebih. merata.

d. Pungutan-pungutan lain seperti: Uangtahunan dalam HGU sumbanganpelaksanaan landreform dan uangadministrasi juga dihapus.

Kebijaksanaan mengenai pemberdayaanhak atas tanah rakyat juga tercermin di dalamPeraturan Menteri Agraria/Kepala BadanPertanahan Nasional No. 4 Tahun 1998

tentang Peraturan Hak Guna Bangunan atauHak Pakai atas tanahuntuk rumah tinggal yangdibebani hak tanggungan. Peraturan inimenegaskan ketentuan hukum dan proseduryang berlaku dalam hal dilakukan perubahanhakatas tanah yangdibebani haktanggungan,khususnya dilakukan pelaksana perubahanhak guna bangunan atau hak pakai menjadihak milik berdasarkan keputusan MenteriNegara Agraria I Kepala Badan PertanahanNasional No. 9 Tahun 1997 Jo. No. 6 Tahun

1998 jo No. 2 Tahun 1998. Secara lebih deti!pengaturan hubungan antara negara denganmasyarakatatau pengusaha dalam persoalanpemilikan dan penguasaan tanah terlihatsebagai berikut:

a) Hak Guna Bangunan atau Hak Pakaiyangdibebani hak tanggungan adalah HGBatau Hak Pakai yang dijadikan jaminanperlunasan hutang dengan membebaninyadengan hak tanggungan secara sempurnayaitu sudah dibuat Akte pemberian HakTanggungannya (APHT) dan sudahdidaftarkan serta dikeluarkan sertifikat hak

tanggungannya. Dalam hal ini penjaminan

115

HGB atau Hak Pakai itu hanya dilakukandengan pembuatan Surat KuasaMembebankan Hak Tanggungan(SKMHT), maka perubahan hak tersebutmenjadi hak milik tidak memerlukanpersetujuan formal dari pemegang HakTanggungan. Sudahcukup apabila kepadaKantor Pertanahan diserahkan sertifikatAsli

HGB atau Hak Pakai yang bersangkutan.Dalam ha! demikian maka "peminjaman"sertifikat tersebut dari bank untuk

keperluan perubahan hak dapat didahuluidengan pembuatan surat kuasamembebankan Hak Tanggungan(SKMHT).

b) Penghapusan Hak Tanggunganberhubungan dengan hapusnya Hak Milikatau Hak Pakai yang dijamin diiakukanoieh Kepaia Kantor Pertanahan karenajabatan. Oieh karena itu untuk keperluanini tidakdiperiukan lag! surat permohonanatau surat persetujuan khusus dalambentuk persetujuan atau sejenisnya.Langkah ini adalah sesuai denganketentuan Pasai 122 ayat (4) dan ayat (6)Peraturan Menteri NegaraAgraria/KepaiaBadan Pertanahan Nasionai No. 3 Tahun

1997.

Kebijakan hukum yang langsungmeningkatkan pemberdayaan hak milik atastanah dapat dilihat dalam Keputusan MenteriAgraria:

1. Keputusan Menteri Negara Agraria/KepaiaBadan Pertanahan Nasionai No. 9 Tahun

1997 joNo. 15Tahun 1997 jo. No. 1Tahun1998 tentang pemberian Hak Milik AtasTanah untuk RS/RSS. Dengan keputusantersebut Hak Guna Bangunan AtasTanahuntuk RS dan RSS di atas tanah negara,

termasuk di atas Hak Pengeloiaan,kepunyaan perorangan warga negara Indonesia, atas permohonan pemegang hakatau kuasanyadirubah menjadi Hak Milik.Kriteria:

a harga peroiehan tanah tidak iebih dariRp. 30,000,000,00 (tiga puluh juta).

b di atasnya teiah dibangun rumahdalam rangka pembangunanperumahan massal atau kompiekperumahan.

yang dimaksudkan perubahan hakadalahpenetapan mengenai penegasan bahwasebidang tanah yang semuia dipunyaidengan HGB atas permohonan pemeganghaknya menjadi tanah negara dansekaligusmemberikan tanah tersebut kepadanyadengan Hak Miiik.

2. Keputusan Menteri Agraria/Kepaia BadanPertanahan Nasionai No. 2 Tahun 1998

tentangPemberian AtasTanah yangdibeiidari pemerintah oieh Pegawai Negeri danPemerintah dengan keputusan ini maka:

a Tanah untuk rumahtinggai yang teiahdibeii oieh pegawai negeri daripemerintah teiah diiunasi harganya,diberikan kepada pegawai negeriyang bersangkutan dengan Hak Miiik.

b Hak Guna Bangunan atau Hak Pakaiatas tanah yang berasai dari tanahuntuk mmah tinggai yang teiah dibeiioieh pegawai negeri dari pemerintahdan masihatas nama pegawainegeriyang bersangkutan atau ahii warisnya,atas permohonan yang bersangkutandihapus dan diberikan kemballkepada bekas pemegang haknyadengan Hak

116 JURNALHUKUM. NO. 13 VOL 7.APRIL 2000: 107 - 118

MasyhudAsyhari. Pemberdayaan Hak-hak Rakyat atas Tanah

Hak Guna Bangunan atau Hak Pakaiatas tanah yang berasal dari tanahuntuk rumah tinggal yang dibeli olehpegawai negeri dari pemerintah yangsudah habis jangka waktunya danmasih atas nama pegawai negeriyang bersangkutan atau ahli warisnyaatas permohonan yang bersangkutandihapuskan dan diberikan kembalikepada bekas pemegang haknyadengan Hak

3. Tentang pemberian Hak Miiik Atas Tanahuntuk Rumah Tinggal. Dengan keputusanini:

a) Hak Guna Bangunan atau Hak Pakaiatas tanah untuk Rumah Tinggalkepunyaan perseorangan warganegara Indonesia yang luasnya 600m2 atau kurang atas permohonanyang bersangkutan dihapus dandiberikan kembali kepada bekaspemegang haknya dengan Hak Milik.

b) Hak Guna Bangunan atau. Hak Pakaiatas Tanah Rumah Tinggal kepunyaanperseorangan warga negara Indonesiayang luasnya 600 m2 atau kurangyang sudah habls.jangka waktunyadan masih dipunyai oleh bekaspemegang hak tersebut, ataspermohonan yang bersangkutandihapus dan diberi kembali kepadabekas pemegang haknya dengan Hak

4 Keputusan Menteri Agraiia/Kepala BadanPertanahan Nasional No! 3 Tahun 1999

' No. 3 Tahuh 1999. Dengan Keputusan'iniada perubahan yang cukup mendasarbagi pengurusan hak-hak atas tanah.

Dalam SK ini ada pelimpahan wewenangyang lebih besar kepada daerah Tingkat1! dengan Tingkat I dalam hal pemberianHak Miiik dan Hak Guna Bangunan sertaHak Pakai.

Berdasarkan uraian di atqs, jelaslahkebijakan pemerintah dalam era reformasisungguh berbeda. Perbedaan tersebut terlihatbukan saja dalam kaitannya dengan adanyapergantian peraturan perundangan yang leblhmenyederhanakan esensi hukum yang ada didalam UUPA Tahun 1960. Melalnkan jugapengaturan jaminan pemerintah terhadaprakyat meialui GBHN 1998 diikuti olehkeputusan terlihat seiring dan konsisten.Apakah dalam penerapannyajuga akan samatentu masih menunggu kesediaan petugas-petugas yang mau meningkatkan kedisiplinankeija yang profesional.

Simpulan.

Dari tulisan di atasdapat ditarik kesimpulanbahwa dasar-dasar pembentukan hukumagraria nasional telah diletakkan oleh penguasaOrde Lama; Hukum agraria ini secara konseptualmempunyal arah untuk mewujudkanmasyarakat yang sejahtera berdasarkanPancasila dan UUD1945 khususnya masyarakattanl. Kebijakan konkrit penguasa' Orde Lamauntuk mewujudkan masyarakat tersebut telahdikeluarkan, tap! operasionalnya masih belummewujudkan hasil yang optimal. Hambatanyang ditemul, bukan sajabersifatpblitis sepertikonflik'parpolyang begitu kuat, jugfkesadarahhukum masyarakatakan hak-hak tanah belurhbegitu penting.- Kebijakan serta arah yangsudah dicanangkah oleh Orde Larha "tersebut,"mulai digeser/diletakkan oleh penguasa Orde

117

Bam. Akan tetapi, situasi pemilikan danpenguasaan tanah, khususnya bagi masyarakattelah terabaikan, salah satu sebabnya adalahpemerintahan Orde Baru mengutamakanpertumbuhan ekonomi yang ditopang olehkehadiran modal asing. Akibatnya kebijakan-kebijakan pemerintah diarahkan untukkepentingan para pemllik modal denganmengesampingkan hak-hak rakyat kecll. Hak-hak rakyat yang kebanyakan tidak terjaminkepastian hukumnya menjadi buian-bulananpara pemllik modal. Sementara pejabat-pejabat tertentu telah diuntungkan leh situasipenguasaan tanah yang semakin komoditas.

Dengan lengsernya rezim Orde Baru,disusul lahimya penguasa Orde Reformasi,barulah diketahui bahwa pertumbuhanekonomi yang dijadikan panglima penguasaOrde Bam temyata hanya menguntungkansegelintir orang I kelompok. Untuk itu padazaman Reformasi ini, di mana supremasihukum yang menjadi panglimanya, makauntuk memberdayakan hak-hak rakyat, perluadanya peiiindungan dan jaminan kepastianhukum atas hak-hak tanah rakyat. Perlu dicatatpandangan Selo Soemardjan bahwa landformini berhasil atau tidaknya tergantung kepadakecakapan administrasi desa, yang umumnyakurang terlatih dan khususnya juru tulis, untukmelaksanakan pekerjaan birokratis yang banyakdan khusus. Keluarnya kebijakan hukummelalui GBHN 1998 termasuk, timbulnyakebijakan baru yang dikeluarkan oleh DitjenAgraria, telah benar-benar memperlihatkanaspek-aspek kesejahteraan rakyat lebih utama.Selain penguasaan tanah diberikan kepadapengusaha besar, hanya saja batasannya lebihtegas. Karena itu dalam era reformasi jaminankepastian hukum ini diharapkan para pemegang

hak dapat dengan aman dan tenang dalammenikmati haknya sesuaidengan penggunaandan peruntukannya. Amin. •

Daftar Pustaka

Hermawan Sauni (ed) 1998. ParlindunganHukum Agraria, Beberapa Pemikirandan Gagasan. Medan: USU.

Bud! Harsono. 1994. HukumAgraria; SejarahPembentukan UUPA Isi dan

Pelaksanaannya. Jakarta: Djambatan.

Hadisuprapto. 1977. ikbtisarPerkembanganHukum Tanah DIY. Yogyakarta: KaryaKencana.

Maria R Ruwiastuti, dkk. Penghancuran HakMasyarakatAdat atas Tanah. Bandung:INPI-PACT.

Jawahir Thontowi. "Reformasi dan KompilasiPeraturan Hukum Kerukunan antara

Umat Beragama." di dalam HanafiSofyan. 1995. Indonesia dalamTransisi: Canbera: HalmaheraFondation. Him. 168.

Suprapto Hadimulyo. 1999. "KebijaksanaanPertanahan dalam era Reformasi."Makalah Kuliah Umum FakultasHukum Ull.

Selo Soemardjan. 1984. "Landreform diIndonesia". Dalam Sediono S.P.Condronegoro. 1984 Dua AbadPenguasaan Tanah, Pola PenguasaanTanah Pertanian di Jawa, Dari Masake Masa. Jakarta: PI Gramedia.

Badan Pertanahan Nasional. Jakarta:Dasawarsa Bhumi Bhakti Adhiguna.

118 JURNAL HUKUM. NO. 13 VOL 7. APRIL 2000: 107-118

pemberdayaan hak-hakrakyat atas tanah

Documents