Ökad bemanning inom äldreomsorgen

En uppföljning av regeringens tillfälliga satsning

Delrapport

2016:27

MISSIV

POSTADRESS: Box 8110, 104 20 Stockholm. BESÖKSADRESS: Fleminggatan 20. TELEFON VXL: 08-454 46 00. registrator@statskontoret.se www.statskontoret.se

DATUM DIARIENR

2016-12-05 2015/237-5 ERT DATUM ER BETECKNING 2015-12-17 S2015/08192/FST

(delvis)

Regeringen Socialdepartementet 103 33 Stockholm

Ökad bemanning inom äldreomsorgen. Delrapport. Statskontoret fick i december 2015 i uppdrag att följa upp regeringens tillfälliga satsning på en ökad bemanning inom äldreomsorgen. Enligt uppdraget ska Statskontoret analysera i vilken grad styrning, utformning och arbetssätt har varit ändamålsenliga i förhållande till regeringens mål med stimulanssatsningen. Fokus ska vara på styrkor och svagheter i genomförandet. Enligt uppdraget ska Statskontoret lämna en delrapport och senast den 29 mars 2019 lämna en slut-rapport. Statskontoret överlämnar härmed delrapporten Ökad bemanning inom äldreomsorgen. En uppföljning av regeringens tillfälliga satsning. Delrapport (2016:27). Generaldirektör Ingvar Mattson har beslutat i detta ärende. Tf. utred-ningschef Annika Gustafsson och utredare Hannes Jacobsson, före-dragande, var närvarande vid den slutliga handläggningen. Ingvar Mattsson Hannes Jacobsson

5

Innehåll Sammanfattning 7 1 Inledning 9 1.1 Ett riktat statsbidrag för ökad kvalitet, trygghet och

likvärdighet 9 1.2 Statskontorets uppdrag att följa upp satsningen 12 2 Slutsatser och rekommendationer 19 2.1 Statskontorets samlade bedömning 19 2.2 Styrkor i satsningen 20 2.3 Svagheter i satsningen 21 2.4 Förslag på åtgärder 23 3 Regeringens utformning av satsningen 25 3.1 Fördelningsmodellen bedöms lämplig utifrån ändamålet

med satsningen 26 3.2 Fördelningskriterierna för 2016 möter kommunernas

behov men bidrar inte till målet om ökad likvärdighet 31 3.3 Risk för att kommuner minskar sina egna resurser på

området 38 3.4 Risk för att långvariga effekter inte uppstår 40 3.5 Kommunerna uppfattar i hög grad satsningen som legitim 42 3.6 Kommunerna har olika lätt att rekrytera personal 43 3.7 Satsningen fungerar väl i förhållande till andra statliga

insatser på området 44 4 Socialstyrelsens löpande styrning och administration

av satsningen 47 4.1 Socialstyrelsen administrativa arbete fungerar väl 48 4.2 Socialstyrelsens anvisningar ger i huvudsak kommunerna

ett bra stöd 50 4.3 Svårt att tolka vilken personal medlen får användas till 53 4.4 Socialstyrelsens uppföljning av satsningen omfattar det

inledande halvåret 55

6

5 Kommunernas arbetssätt 59 5.1 Kommunernas olika förutsättningar har påverkat hur de

fördelar medlen 60 5.2 De enskilda utförarna har fått del av medlen men inte i

alla kommuner 66 5.3 Kommunerna har kunnat utforma sina insatser utifrån

de lokala behoven 71 Referenser 77 Bilaga Regeringsuppdraget 79

7

Sammanfattning

Regeringen satsar under perioden 2015–2018 totalt 7 miljarder kronor på att öka bemanningen inom äldreomsorgen. Målet är att öka kvaliteten i omsorgen, öka tryggheten för äldre kvinnor och män och förbättra för-utsättningarna för en jämställd, likvärdig och jämlik äldreomsorg i hela landet. Satsningen är utformad som ett riktat statsbidrag där kommuner-na kan begära att få en på förhand bestämd andel av de totala medlen varje år. Socialstyrelsen administrerar satsningen och följer upp kom-munernas arbete.

Statskontoret har fått regeringens uppdrag att analysera utformningen, styrningen och arbetssätten i satsningen. I denna delrapport pekar vi främst på styrkor och svagheter i satsningen för att stödja regeringens, Socialstyrelsens och kommunernas fortsatta arbete.

Statskontoret bedömer att satsningens utformning är ändamålsenlig. Medlen fördelas till samtliga kommuner utifrån kriterier som fångar behoven i kommunerna väl. Detta ger förutsättningar för en generell för-stärkning av bemanningen inom äldreomsorgen.

Satsningen har varit relativt enkel att administrera. Kommunernas förut-sättningar för att planera verksamheten har också varit goda även om de försämrades av att regeringens beslut om satsningen låg nära tidpunkten för när medlen kunde börja användas.

Statskontoret bedömer överlag att de aktiviteter som kommunerna har genomfört stödjer satsningens mål om ökad kvalitet och trygghet för de äldre. Eftersom vissa kommuner har haft svårt att rekrytera personal be-gränsar det deras möjligheter att uppnå resultat. Kommunerna har i hög grad involverat utförare som bedriver äldreomsorg i enskild regi i sats-ningen.

Regeringen tillförde ett nytt mål för satsningen genom beslut i budget-propositionen för 2016. Det gäller målet om att satsningen även ska för-

8

bättra förutsättningarna för en jämställd, likvärdig och jämlik äldreom-sorg i hela landet. Statskontoret konstaterar för det första att detta mål inte har kommunicerats till kommunerna. För det andra innebär rege-ringens fördelningskriterier att alla kommuner i princip får lika stora möjligheter att förbättra äldreomsorgen med hjälp av medlen. Det inne-bär att kriterierna inte styr i riktning mot ökad likvärdighet mellan kom-munerna.

Vår utredning visar också att satsningen är förenad med vissa risker. De mest väsentliga riskerna är att den inte leder till långsiktiga effekter och att kommunerna minskar sina egna medel till äldreomsorgen. För att motverka dessa risker lämnar vi förslag på åtgärder som kan främja ett strategiskt och långsiktigt arbete hos kommunerna under den tid som återstår av satsningen.

Statskontoret bedömer att Socialstyrelsens arbete med att administrera och följa upp satsningen i huvudsak fungerar bra. Samtidigt har vi iden-tifierat vissa problem i Socialstyrelsens tolkning av vilken personal medlen får användas till. Vi bedömer också att Socialstyrelsen behöver utveckla sin uppföljning för att det ska bli möjligt att göra de bedöm-ningar om resultat och effekter som regeringen efterfrågar.

9

1 Inledning

Statskontoret har fått regeringens uppdrag att analysera utformningen, styrningen och arbetssätten i satsningen på ökad bemanning inom äldre-omsorgen. I detta kapitel beskriver vi bakgrunden till satsningen och hur den har utformats. Vi beskriver också regeringens uppdrag till Statskon-toret om att analysera satsningen och hur Statskontoret har genomfört uppdraget.

1.1 Ett riktat statsbidrag för ökad kvalitet, trygghet och likvärdighet

Regeringen satsar under perioden 2015–2018 totalt 7 miljarder kronor på att öka bemanningen inom äldreomsorgen. Målet är att öka kvaliteten inom äldreomsorgen, öka tryggheten för äldre kvinnor och män och för-bättra förutsättningarna för en jämställd, likvärdig och jämlik äldreom-sorg i hela landet. Satsningen är utformad som ett riktat statsbidrag där kommuner kan rekvirera en på förhand bestämd andel av de totala med-len varje år. Socialstyrelsen har fått i uppdrag av regeringen att fördela medlen till kommunerna samt att administrera och följa upp satsningen.

1.1.1 Kommunerna ansvarar för äldreomsorgen Äldreomsorgen i Sverige är huvudsakligen kommunernas ansvar. An-svaret och verksamheten regleras främst av Socialtjänstlagen (2001: 453). Enligt lagen ska kommunerna arbeta för att äldre människor får möjlighet att leva och bo självständigt under trygga förhållanden och ha en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med andra. I praktiken omfattar den kommunala äldreomsorgen bland annat äldreboenden, hemtjänst, ledsagarservice och anhörigstöd.

1.1.2 Äldreomsorgen är personalintensiv

Äldreomsorg är en personalintensiv verksamhet där lönekostnaderna uppgår till 80 procent av kommunernas totala kostnader för äldreom-sorgen. År 2015 utfördes motsvarande cirka 162 000 årsarbetskrafter

10

inom äldreomsorgen. De kommunala utförarna stod för knappt 137 000 av årsarbetskrafterna och de enskilda utförarna (privata och idéburna) stod för resterande knappt 26 000. Antalet årsarbetskrafter har ökat med cirka 6 500 sedan 2011. Kostnaderna för äldreomsorgen har ökat med 3 miljarder kronor sedan 2011 och uppgick 2015 till cirka 113 miljarder kronor.1

1.1.3 Regeringen har riktat flera satsningar mot äldreomsorgen

Regeringen har under de senaste åren riktat flera satsningar mot äldre-omsorgen. Under perioden 2007 till 2012 kunde kommuner och lands-ting ansöka om stimulansbidrag för att utveckla vård och omsorg för äldre personer. Medlen användes till olika projekt med lokala mål i linje med regeringens mål och riktlinjer för satsningen. Under perioden 2010 till 2014 fick kommuner och landsting medel utifrån regeringens och Sveriges Kommuner och Landstings (SKL) överenskommelse om insat-ser för de mest sjuka äldre. Dessa medel syftade till att stärka ett syste-matiskt arbetssätt i vården och omsorgen. Kommunerna och landstingen behövde då uppnå vissa prestationer eller resultat för att få del av delar av medlen.

1.1.4 Regeringen prioriterar nu bemanningen Till skillnad mot regeringens tidigare satsningar är satsningen på ökad bemanning inom äldreomsorgen inriktad på bemanningsfrågan. Av regeringsbeslutet framgår att satsningen ska prioritera en utökad beman-ning i äldreomsorgen för att skapa ökad trygghet och kvalitet för den enskilde.2 Regeringen framhåller också att en ökad bemanning kan ska-pa utrymme för personalen att tillbringa mer tid med den enskilde, men också att den ökade bemanningen kan ge större möjligheter för perso-nalen att gemensamt utveckla verksamheten.

I budgetpropositionen för 2016 och i uppdraget till Statskontoret om att följa upp satsningen anger regeringen att satsningen även syftar till att

1 Se kapitel 5 för källor och beräkningsmetoder. 2 Regeringsbeslut 2015-06-25 Uppdrag att fördela medel, administrera och följa upp satsningen på en ökad bemanning inom äldreomsorgen.

11

förbättra förutsättningarna för en jämställd, likvärdig och jämlik äldre-omsorg i hela landet.3

1.1.5 Ett riktat statsbidrag som fördelas till alla kommuner

Regeringen gav i april 2015 Socialstyrelsen i uppdrag att föreslå en modell för att fördela stimulansmedel till kommunerna för att öka bemanningen inom äldreomsorgen. Regeringen slog då fast att stimu-lansbidraget endast skulle få användas till personalkostnader, att sats-ningen ska kringgärdas av ett stabilt uppföljningssystem och att en obe-roende utvärdering av satsningen ska göras. Socialstyrelsen lämnade den 1 juni 2015 sitt förslag och regeringen beslutade den 25 juni att i stora drag utforma satsningen enligt Socialstyrelsens förslag.4

Genom beslutet avsatte regeringen 1 miljard kronor 2015 för att öka bemanningen inom äldreomsorgen. För perioden 2016–2018 avsätts 2 miljarder kronor årligen. Satsningen är utformad som ett riktat stats-bidrag som fördelas till alla kommuner.

1.1.6 Regeringen har angett villkor för hur medlen får användas

Regeringen har angett villkor för hur kommunerna får använda medlen. Villkoren säger att stimulansmedlen endast får användas till personal-kostnader för personal som utför stöd och omvårdnad i den av kommu-nen finansierade vården och omsorgen om äldre. Personalkostnaderna får endast avse de personalkategorier som arbetar nära de äldre, exem-pelvis vårdbiträden, undersköterskor, fysioterapeuter, arbetsterapeuter, dietister och arbetsledare på verksamhetsnivå.

Regeringen rekommenderar också att kommunerna så långt som möjligt anställer personal med relevant kompetens och utbildning. Oerfaren

3 Proposition 2015/16:1 Budgetproposition för 2016 s. 169. 4 Socialstyrelsen (2015). Redovisning av uppdraget att utforma en satsning på ökad bemanning inom äldreomsorgen.

12

personal som rekryteras bör få introduktion, handledning och utbild-ningsplan. Medel som inte används enligt villkoren ska kommunerna betala tillbaka.

1.1.7 Socialstyrelsen administrerar och följer upp satsningen

Regeringen har gett Socialstyrelsen i uppdrag att fördela medlen, admi-nistrera och följa upp satsningen. Detta innebär att Socialstyrelsen beta-lar ut medlen samt följer upp och kontrollerar att de används i enlighet med villkoren. Socialstyrelsen har också tagit fram anvisningar för hur kommunerna får använda statsbidraget.

Av regeringsuppdraget framgår också villkor för Socialstyrelsens upp-följning. Socialstyrelsen ska den 1 november varje år 2016–2019 redo-visa hur kommunerna har använt stimulansmedlen. I uppföljningsupp-draget ingår även att analysera och bedöma resultatet och effekterna av satsningen utifrån de äldres och personalens perspektiv. Uppföljningen 2019 är en slutrapport om satsningens utfall.

1.2 Statskontorets uppdrag att följa upp satsningen

Regeringen beslutade i december 2015 att ge Statskontoret i uppdrag att följa upp satsningen på ökad bemanning inom äldreomsorgen.5 I denna delrapport fokuserar vi främst på styrkor och svagheter i genomförandet till stöd för regeringens, Socialstyrelsens och kommunernas fortsatta arbete. Utredningen omfattar ett stort antal intervjuer samt en analys av styrdokument, statistik och data från Socialstyrelsens uppföljning.

1.2.1 Statskontoret ska analysera ändamålsenligheten i styrningen, utformningen och arbetssätten

Statskontoret ska analysera om styrningen, utformningen och arbetssät-ten har varit ändamålsenliga i förhållande till regeringens mål med satsningen. Av uppdraget framgår att vi särskilt ska inrikta oss på styrkor

5 Regeringsbeslut 2015-12-17 Uppdrag att följa upp styrning, utformning och arbetssätt avseende regeringens tillfälliga satsning på en ökad bemanning inom äldreomsorgen.

13

och svagheter i genomförandet. I nedanstående punktlista redogör vi för hur vi tolkar och avgränsar dessa centrala begrepp.

• Begreppet utformning avgränsar vi till hur regeringen på ett över-gripande plan har konstruerat satsningen. Detta innebär att vi analy-serar formen för att tilldela medel, de fastslagna villkoren för att använda medlen samt ansvarsfördelningen för styrningen och genomförandet av satsningen. Av uppdraget framgår också att vi ska ta hänsyn till betydelsen av de kriterier som legat till grund för för-delningen av medel.

• Begreppet styrning avgränsar vi till den löpande styrningen under satsningen. I uppdraget anges specifikt att vi ska ta del av Social-styrelsens arbete i anslutning till stimulanssatsningen. I denna del analyserar vi därför hur Socialstyrelsen utför sitt uppdrag när det gäller att fördela medel, administrera och följa upp satsningen.

• Begreppet arbetssätt avgränsar vi till kommunernas arbete. Detta innebär att analysen i denna del avser ”nästa” underliggande nivå i styrkedjan. Vi koncentrerar oss på hur kommunerna har hanterat medlen och hur medlen stödjer den praktiska verksamheten inom äldreomsorgen. Av uppdraget framgår också särskilt att analysen ska omfatta kommunernas intresse av att ta del av stimulansmedlen och hur privata utförare har påverkats av satsningen.

1.2.2 Våra bedömningar utgår från frågan om arbetet bedrivs systematiskt och om resultat uppnås

En central och viktig del till stöd för vår bedömning av ändamålsenlig-heten i satsningen är att följa resultatutvecklingen på området. Samtidigt finns det många faktorer som ligger utanför satsningen och som påver-kar resultatutvecklingen. Det innebär att resultaten inte kan utgöra den enda bedömningsnormen.

Vår analys av hur satsningen är utformad tar fasta på om organiseringen, medelstilldelningen och satsningens villkor fungerar samstämmigt och ger förutsättningar för att uppnå önskade resultat. En viktig utgångs-punkt för analysen i denna del är om satsningen har utformats med hän-syn till tidigare erfarenheter av arbete med riktade statsbidrag. Genom

14

att ta fasta på tidigare erfarenheter har vi också identifierat särskilda risker med den valda modellen.

Satsningens genomförande analyseras utifrån frågan om arbetet bedrivs systematiskt. Med det menar vi om det utgår från en planerad och ordnad process där ingående aktiviteter är motiverade utifrån satsningens mål. En grundläggande aspekt i denna del är att styrningen bör utgå från en helhetssyn, det vill säga att olika ingående delar i styrningen komplet-terar varandra.

En annan viktig aspekt handlar om kommunikation och samverkan. En satsning som omfattar flera aktörer förutsätter att aktörerna kommuni-cerar effektivt med varandra. I det här fallet handlar det om att kommu-nerna förstår och kan agera på ett effektivt sätt utifrån satsningens ända-mål.

1.2.3 Aspekter som vi analyserar i styr- och effektkedjan för satsningen

Figuren nedan illustrerar styr- och effektkedjan för satsningen på ökad bemanning och de specifika aspekter som vi analyserar inom respektive del.

15

Figur 1 Styr- och effektkedjan för statsbidraget för ökad bemanning inom äldreomsorgen

1.2.4 Denna delrapport fokuserar på styrkor och svagheter med satsningens genomförande

I denna delrapport kommer vi främst att identifiera styrkor och svagheter i genomförandet till stöd för regeringens, Socialstyrelsens och kommu-nernas fortsatta arbete med satsningen. Inom de områden där vi bedömer det befogat lämnar vi också förslag på åtgärder för att förbättra genom-förandet.

Eftersom satsningen pågår i ytterligare två år efter det att vi har överläm-nat denna delrapport har vi valt att nu blicka framåt och resonera utifrån hur ändamålsenligheten i genomförandet kan öka. Vår slutrapport som ska redovisas senast den 29 mars 2019 kommer däremot att ha ett utvär-derande perspektiv där vi försöker att svara på i vilken grad målen upp-nåddes och vilka lärdomar som går att dra inför liknande satsningar

16

framöver. Eftersläpningen i statistiken gör det svårt att redan nu bedöma satsningens effekter. Förutsättningarna för att analysera effekterna kom-mer sannolikt att vara bättre inför slutrapporten.

1.2.5 Utredningen omfattar intervjuer, en analys av styrdokument och data från Socialstyrelsens uppföljning

Denna delrapport bygger främst på resultaten av de intervjuer som vi har genomfört, vår analys av regeringens och Socialstyrelsen styrdokument samt statistik och data från Socialstyrelsens uppföljning.

Vi har intervjuat tjänstemän vid Socialstyrelsen och Regeringskansliet, tjänstemän som arbetar med satsningen i fem kommuner,6 representanter för branschorganisationerna Famna (idéburna – icke-vinstdrivande organisationer) och Vårdföretagarna samt en representant för Sveriges Kommuner och Landsting (SKL).

Vi har också genomfört en intervjustudie med stöd av konsultföretaget Sweco Society AB. Utifrån ett urval på 60 kommuner har konsulterna intervjuat tjänstemän i 57 kommuner utifrån en frågeguide som vi har utformat. Intervjustudien ger en bredare och i vissa avseenden kvanti-fierbar bild av satsningen. De intervjuade är huvudsakligen chefer inom socialförvaltningen, även om funktionerna varierar.

Statskontorets uppdrag har genomförts av Martina Bergström (prakti-kant), Henrik Elmefur och Hannes Jacobsson (projektledare). En intern referensgrupp med deltagare från Statskontoret har bidragit med syn-punkter på arbetet. Delar av ett utkast till denna rapport har faktagrans-kats av Socialstyrelsen.

6 Kommunerna är: Solna, Stockholm, Trollhättan, Valdemarsvik och Älvsbyn. De val-des ut för att nå spridning i dimensionerna kommunstorlek samt andel enskilda utförare.

17

1.2.6 Rapporten disponeras utifrån uppdragets centrala delar

Redovisningen som följer i rapporten inleds med ett kapitel med slut-satser och rekommendationer. Slutsatserna och rekommendationerna bygger på fakta, analys och bedömningar som vi redogör för i efter-följande kapitel. Vi disponerar dessa efterföljande kapitel i enlighet med regeringsuppdraget att analysen ska omfatta satsningens utformning, styrning och arbetssätt.

• I kapitel 2 redovisar vi våra slutsatser och rekommendationer. Med utgångspunkt från analysen av utformningen, styrningen och arbets-sätten gör vi en samlad bedömning av styrkor och svagheter förena-de med satsningen.

• I kapitel 3 redovisar vi vår utredning och analys av regeringens utformning av satsningen på ökad bemanning inom äldreomsorgen. Denna redovisning innefattar bland annat formerna och villkoren för medelstilldelningen samt hur satsningen har organiserats.

• I kapitel 4 redovisar vi utredningen och analysen av den löpande styrningen av satsningen. Vi inriktar oss i detta kapitel främst på hur Socialstyrelsen utför sitt uppdrag att administrera, fördela medel och löpande följa upp satsningen.

• I kapitel 5 redovisar vi vår utredning och analys av kommunernas arbetssätt för att hantera och använda statsbidraget. Redovisningen omfattar bland annat formerna för att fördela medel inom kommu-nerna samt hur det ekonomiska tillskottet används i den praktiska verksamheten inom äldreomsorgen.

I rapporten använder vi ett antal begrepp som kan vara värda att för-tydliga. När vi skriver om fördelningsmodellen avser vi det riktade statsbidraget, till skillnad från exempelvis prestationsbaserade ersätt-ningsmodeller. När vi skriver om fördelningskriterier avser vi de krite-rier som använts för att fördela medlen mellan kommunerna.

Med begreppet enskilda utförare avser vi privata och idéburna utförare inom äldreomsorgen. Det är alltså den verksamhet som inte bedrivs i kommunernas egen regi.

18

19

2 Slutsatser och rekommendationer

I detta kapitel presenterar vi Statskontorets samlade bedömning av hur satsningen har genomförts så här långt. Vi redovisar satsningens styrkor och svagheter och lämnar rekommendationer till stöd för det fortsatta arbetet.

2.1 Statskontorets samlade bedömning Statskontoret bedömer att regeringens utformning av satsningen är ända-målsenlig. Den valda fördelningsmodellen åstadkommer en generell förstärkning i landet vilket ger kommunerna förutsättningar att utöka sin bemanning. Överlag bedömer vi också att de aktiviteter kommunerna genomför stödjer satsningens mål om ökad kvalitet och trygghet för de äldre.

Vi bedömer dock att satsningens genomförande inte fullt ut bidrar till att nå målet om att satsningen ska förbättra förutsättningarna för en jäm-ställd, likvärdig och jämlik äldreomsorg i hela landet. För det första har detta mål inte kommunicerats till kommunerna. För det andra medför satsningens fördelningskriterier i princip att varje kommun får möjlighet till lika stora förbättringar. Detta innebär att medlen inte på ett tydligt sätt bidrar till att öka likvärdigheten mellan kommunerna.

Vi bedömer också att satsningen är förenad med en risk för att kommu-nerna minskar sina egna medel till äldreomsorgen samt för att lång-siktiga effekter inte uppstår. Regeringen bör därför överväga åtgärder som främjar ett strategiskt och långsiktigt arbete hos kommunerna under den tid som återstår av satsningen. En sådan åtgärd kan vara att ställa krav på kommunerna att planera för hur satsningen kan avslutas på ett sätt som ger förutsättningar för långsiktigt goda effekter för äldreom-sorgen.

20

2.2 Styrkor i satsningen

2.2.1 Fördelningsmodellen bedöms lämplig utifrån syftet med satsningen

Vi bedömer att den valda fördelningsmodellen är lämplig utifrån sats-ningens syfte att öka bemanningen generellt i landet. Statsbidraget för-delas till alla kommuner med stöd av fördelningskriterier som ger förut-sättningar för en likvärdig förstärkning av bemanningen i landet. Vår analys visar också att satsningen är relativt enkel att administrera. Kom-munerna får goda förutsättningarna att planera hur de ska använda medlen, även om förutsättningarna försämrades det första året till följd av den korta tiden mellan regeringsbeslutet och tidpunkten för när med-len skulle börja användas. Satsningen har också i hög grad involverat de enskilda utförarna (privata och idéburna) även om det finns vissa faktorer som inneburit att de inte alltid kommit i fråga för medels-tilldelning. Sammantaget bedömer vi att kommunerna har kunnat använ-da medlen till angelägna förstärkningar och utvecklingsinsatser inom äldreomsorgen.

2.2.2 Socialstyrelsens arbete med satsningen fungerar i huvudsak väl

Socialstyrelsen har fått regeringens uppdrag att fördela medlen, admi-nistrera och följa upp satsningen. Vi bedömer att Socialstyrelsens arbete med satsningen i huvudsak fungerar väl. Arbetet utgår från myndig-hetens generella processbeskrivning för statsbidrag och har komplette-rats med anvisningar som konkretiserar regeringens villkor på ett i huvudsak bra sätt. Socialstyrelsen har också stor erfarenhet av att arbeta med statsbidragssatsningar inom vård- och omsorgsområdet.

2.2.3 Kommunerna har använt medlen till insatser som kan öka kvaliteten och tryggheten för de äldre

Utformningen av satsningen ger kommunerna stor frihet att använda medlen på det sätt de själva anser är mest lämpligt. Vi bedömer att de insatser kommunerna använt medlen till skapar förutsättningar för att öka kvaliteten och tryggheten för de äldre. Kommunerna bedömer också själva att satsningen har fungerat väl och att insatserna som medlen använts till har gjort nytta.

21

2.3 Svagheter i satsningen

2.3.1 Två omständigheter som har försvårat kommunernas planering

Regeringen beslutade om satsningen den 25 juni 2015. Socialstyrelsens information gick ut till kommunerna den 1 juli samma år. Många kom-muner hade då svårt att hinna använda medlen under 2015 vilket innebar att 180 miljoner kronor lämnades oförbrukade.

Kommunernas möjligheter att planera hur de ska använda medlen har också försämrats av att kriterierna för medelstilldelning förändrades mellan 2015 och 2016. Det medförde att ett antal kommuner fick mindre medel än de hade planerat för under 2016.

2.3.2 Det tillkommande målet för satsningen har inte kommunicerats till kommunerna

Målet att förbättra förutsättningarna för en jämställd, likvärdig och jäm-lik äldreomsorg i hela landet tillkom genom beslut i budgetpropositio-nen för 2016. Men regeringen har inte kommunicerat detta tillkomman-de mål till Socialstyrelsen genom ett justerat uppdrag. Socialstyrelsen har inte heller kommunicerat målet till kommunerna.

2.3.3 Fördelningskriterierna styr inte mot målet om likvärdighet

Vi konstaterar att satsningens fördelningskriterier inte styr mot målet om att likvärdigheten mellan kommunerna ska öka. De valda kriterierna för fördelning innebär att kommunerna tilldelas lika mycket medel per äldre med hänsyn tagen till att ålder och civilstånd påverkar behovet av om-sorg. Det möjliggör lika stora kvalitetsförbättringar per omsorgstagare i varje kommun, vilket inte förändrar likvärdigheten mellan kommuner-na.

2.3.4 Vissa kommuner har svårt att rekrytera För att det ska bli möjligt att öka bemanningen inom äldreomsorgen behöver det finnas tillgänglig arbetskraft. Över hälften av de 57 kom-muner som har ingått i vår intervjuundersökning uppger att de har kunnat rekrytera enligt plan. Samtidigt uppger 12 kommuner att de har

22

haft svårt att rekrytera både under 2015 och under 2016. De största kom-munerna är överrepresenterade i denna grupp.

2.3.5 Svårt att tolka vilken typ av personal medlen får användas till

Vår analys visar att både Socialstyrelsen och kommunerna ibland har svårt att tolka vilken typ av personal som medlen får användas till. Flera kommuner har också fått betala tillbaka medel för att Socialstyrelsen vid sin kontroll har bedömt att medlen har använts för personal som inte lever upp till regeringens villkor om att arbetet ska avse stöd och om-vårdnad nära de äldre. När vi har studerat Socialstyrelsens bedömningar har vi också sett exempel som tyder på att myndigheten inte är helt enhetlig i sina bedömningar.

2.3.6 Risk för att kommunerna minskar sina egna medel till äldreomsorgen

Regeringens villkor innehåller inga formella krav på att bemanningen i äldreomsorgen ska öka. Det skulle kunna medföra en risk för att kom-munerna använder tillskottet för verksamhet som de tidigare har finan-sierat själva. Vår intervjuundersökning bekräftar inte generellt denna risk. Samtidigt finns det exempel på kommuner som har minskat sina egna resurser eller där tillskottet använts för att minska det egna finan-siella underskottet inom äldreomsorgen.

2.3.7 Risk för att långsiktiga effekter inte uppstår Satsningen är inte inriktad på att utveckla nya bättre metoder inom vården och omsorgen om de äldre eller på att effektivisera verksamheten till stöd för långsiktiga effekter. Varken regeringen eller Socialstyrelsen ger heller någon vägledning till kommunerna om möjliga sätt att använda medlen till stöd för mer långsiktiga resultat. Vi bedömer att det därför finns skäl för regeringen att överväga åtgärder som kan främja ett systematiskt arbete hos kommunerna i slutfasen av satsningen för att skapa förutsättningar för långsiktigt goda effekter inom äldreomsorgen.

23

2.4 Förslag på åtgärder

2.4.1 Stötta kommunerna i deras arbete att få långsiktigt goda effekter av satsningen

Personalförstärkningar kan få långsiktigt goda effekter om de används på ett strategiskt sätt. Ett förbättrat stöd och omhändertagande kan exempelvis förebygga händelser som fallolyckor vilket skulle kunna medföra lägre kostnader för kommunen som helhet på längre sikt.7 Där-med skulle kommunen kunna skapa ett utrymme för att göra satsningens förstärkningar permanenta.

Vi rekommenderar därför regeringen att vidta åtgärder som kan stödja ett strategiskt arbete i kommunerna under den tid som återstår av sats-ningen:

• Regeringen bör ge Socialstyrelsen i uppdrag att uppmana kommu-nerna att dels prioritera sådana personalförstärkningar som kan ut-veckla och effektivisera äldreomsorgen, dels planera för hur sats-ningen kan avslutas på ett sätt som ger förutsättningar för långsiktigt goda effekter. Socialstyrelsen bör också få i uppdrag att förmedla ett krav på att kommunerna inför medelstilldelningen 2018 redovisar en politiskt avstämd plan för satsningens avslutande år. I planen ska de också visa hur erfarenheter från satsningen kan tas tillvara inför det fortsatta arbetet.

• Regeringen bör också överväga åtgärder som stödjer kommunerna i arbetet med denna strategiska planering. Ett alternativ kan vara att ge Socialstyrelsen i uppdrag att ta fram vägledande och stödjande material. Ett annat kan vara att genomföra en nationell konferens för satsningen som fokuserar på möjliga sociala investeringar inom äldreomsorgen och på att åstadkomma ett kunskapsutbyte mellan kommunerna. De regionala samverkans- och stödstrukturer som har utformats till stöd för kunskapsutveckling inom socialtjänsten kan också utgöra en möjlig kanal till stöd för ett arbete med denna inriktning.

7 Hultkrantz, Lars (2015). Sociala investeringsfonder i Sverige – fakta och lärdomar. SNS förlag.

24

2.4.2 Uppdatera informationen om målen för satsningen De mål som anges för satsningen har en viktig styrande funktion för kommunernas arbete. Socialstyrelsen behöver därför uppdatera sina vägledande dokument så att kommunerna även informeras om det mål som tillkom i budgetpropositionen för 2016 om att satsningen ska för-bättra förutsättningarna för en jämställd, likvärdig och jämlik äldreom-sorg i hela landet.

2.4.3 Socialstyrelsen bör se över hur regeringens villkor för vilken personal medlen får användas till ska tolkas

Vi anser att de problem som vi identifierat i tolkningen av vilken perso-nal medlen får användas till motiverar att Socialstyrelsen samlat går igenom hur regeringens villkor bör tillämpas. Denna översyn bör om-fatta frågan om tillämpningen är korrekt och enhetlig i förhållande till att medlen endast får användas för personalgrupper som arbetar med stöd och omvårdnad nära de äldre. Socialstyrelsen bör också informera kommunerna om vad de kommer fram till vid denna översyn så att alla kommuner får samma förutsättningar att använda medlen.

2.4.4 Behåll de nuvarande kriterierna för fördelning av medel

Kriterierna för att fördela medlen förändrades mellan 2015 och 2016. Vi föreslår att de nuvarande kriterierna behålls. Då kan kommunerna förut-se hur mycket medel de kan vänta sig, vilket förbättrar deras möjligheter att planera för hur de ska använda medlen. Vi bedömer också att de kriterier som används för att fördela medlen 2016 tillräckligt väl speglar skillnaderna i kommunernas behov och deras strukturella kostnader för att möta dessa behov.

25

3 Regeringens utformning av satsningen

Regeringens satsning på ökad bemanning i äldreomsorgen är utformad som ett riktat statsbidrag som fördelas till alla kommuner. Medlen för-delas utifrån en princip som ska fånga behoven hos de olika kommuner-na i landet. Kommunerna ska använda medlen för personalkategorier som arbetar med stöd och omvårdnad nära de äldre.

Vi bedömer sammantaget att regeringens utformning av satsningen är ändamålsenlig, men att satsningen är förenad med vissa risker. Vi grun-dar denna slutsats på följande iakttagelser:

• Statsbidraget fördelas till alla kommuner utifrån fördelningskriterier som ger en generell förstärkning i landet till stöd för målen om ökad kvalitet och trygghet för de äldre.

• Fördelningskriterierna för 2016 utgår huvudsakligen från kommun-invånarnas åldersstruktur och civilstånd vilka på ett bra sätt svarar mot kommunernas behov. De valda fördelningskriterierna möjlig-gör lika stora kvalitetsförbättringar i kommunerna. Det innebär sam-tidigt att de inte på ett tydligt sätt bidrar till målet om att likvärdig-heten mellan kommunerna ska öka.

• Satsningen är förenad med vissa risker som vi bedömer att rege-ringen behöver uppmärksamma i det fortsatta arbetet. Att satsningen är inriktad på att under en begränsad tid förstärka bemanningen medför risk för att långsiktiga effekter inte uppnås. En annan risk som vi har identifierat är att kommunerna minskar sina egna resurser till äldreomsorgen.

• Satsningen uppfattas i huvudsak som legitim hos kommunerna och den fungerar väl i förhållande till andra statliga insatser på området. Samtidigt har det funnits vissa problem för framför allt stora kom-muner att rekrytera personal.

26

3.1 Fördelningsmodellen bedöms lämplig utifrån ändamålet med satsningen

Vi bedömer att den valda fördelningsmodellen är lämplig utifrån sats-ningens ändamål om att öka bemanningen generellt i landet. Vår analys visar också att satsningen har varit relativt enkel att administrera och att kommunernas förutsättningar att planera är goda, även om de försämra-des det första året till följd av att regeringsbeslutet kom sent. Satsningen har också involverat de enskilda utförarna och kommunerna har kunnat använda medlen till angelägna förstärkningar och utvecklingsinsatser inom äldreomsorgen.

3.1.1 Modellen åstadkommer en generell förstärkning i landet

Regeringen har valt att använda en modell som innebär att medlen för-delas med stöd av en nyckel som innebär att alla kommuner får en andel av medlen tilldelad till sig som de kan rekvirera från Socialstyrelsen. Nyckeln har beräknats utifrån kriterier som ska fånga behoven i de olika kommunerna. (En mer ingående beskrivning av fördelningskriterierna finns i avsnitt 3.2.)

Vår analys av satsningens utformning grundar sig bland annat på hur den modell som regeringen har valt för satsningen förhåller sig till andra vanligt förekommande fördelningsmodeller för statsbidrag.8

8 Beskrivningar av modellerna utgår framför allt från följande publikationer: Stats-kontoret 2003:5, Statsbidragen till kommuner och landsting – En kartläggning och analys. Statskontoret 2011:22, Tänk efter före – Om viss styrning av kommuner och landsting. Riksrevisionen 2014:25, Specialdestinerade statsbidrag – Ett sätt att styra mot en mer likvärdig skola? Tabellen syftar till att identifiera de övergripande skillna-derna mellan dem vilket innebär att den ger en förenklad idealtypisk bild så till vida att överlappningar mellan modellerna, eller variationer inom modellerna, inte framgår.

27

Tabell 1 Fördelningsmodeller för statsbidrag

Generella statsbidrag

Fördelnings- nyckel

Prestation Ansökan

Särskilt fokus Utjämning mellan kommuner och kompensation för nya uppgifter

Stärka arbetet i nom prioriterade områden

Förbättra resultaten inom prioriterade områden

Utveckla arbetet inom priorite-rade områden

Typisk användning

Generellt stöd till kommunsektorn

Större satsningar jämnt fördelade i landet

Resultatdriven utveckling på mätbara områden

Metodutveckling

Tidsrymd Permanent Tidsbegränsad Tidsbegränsad Tidsbegränsad Administrativa kostnader

Inga Låga Högre Högre

Styrkor/ fördelar

Väl förenlig med det kommunala självstyret

Enkel att admi-nistrera

Skapar incitament för utveckling anpassad till de lokala förutsätt-ningarna

Ger möjlighet att välja och pröva olika metoder

Risker/ svagheter

Styr inte särskilt mot nationellt prioriterade områden

Risk för att kom-muner minskar sina egna resurser inom det aktuella området

Konflikt med krav på likvärdighet. De aktörer som har brister i sin verk-samhet får minst bidrag

Bristande förut-sägbarhet om medelstilldelning gör det svårt att planera

Exempel Kommunala utjämnings-systemet

Statsbidrag för ökad bemanning inom äldre-omsorgen (2015–2018)

Överenskommelsen om insatser för de mest sjuka äldre (2010–2014)

Stimulansbidrag till kommuner och landsting för att utveckla vård och omsorg om äldre personer (2007–2012)

Den valda modellen medför en relativt likvärdig förstärkning i hela landet, till skillnad från de prestationsbaserade och ansökningsbaserade ersättningsmodellerna. Den prestationsbaserade modellen fördelar i efterhand medel utifrån kommunernas resultat och den ansökningsbase-rade modellen fördelar medel utifrån hur väl ansökningarna möter de krav som gäller för det specifika bidraget. Finansiering genom det gene-rella statsbidraget är inte heller ett tänkbart alternativ. Det beror på att

28

satsningen dels är tillfällig, dels är den tydligt inriktad på ett särskilt prioriterat område – bemanningen inom äldreomsorgen.9

3.1.2 Statsbidragssatsningen är relativt enkel att administrera

En styrka med den valda modellen är att den är relativt enkel att admi-nistrera vilket skapar förutsättningar för att medlen i hög grad kommer till användning hos kommunerna. Vår intervjuundersökning visar också att endast 5 av de 57 tillfrågade kommunerna tycker att administrationen är alltför omfattande i förhållande till storleken på medlen. Samtidigt framgår att de kommuner som har valt att arbeta med ett ansöknings-förfarande, vilket främst är de större kommunerna, har avsatt särskilda resurser upp emot en heltidstjänst för ändamålet. (En mer ingående beskrivning av kommunernas arbete med att fördela medlen till verk-samheterna finns i kapitel 5.)

3.1.3 Kommunerna har med stöd av medlen kunnat genomföra angelägna förstärkningar och utvecklingsinsatser

Kommunerna har till följd av det breda användningsområdet för stats-bidraget kunnat genomföra insatser som de bedömt angelägna. Problem-bilderna varierar i kommunerna vilket också har inneburit att medlen använts till olika typer av satsningar. Av våra intervjuer framgår exem-pelvis att Älvsbyns kommun har använt medlen för att förbättra stödet till de äldre vid hemgång från sjukhus och att Trollhättans kommun har använt medlen för att öka de sociala aktiviteterna för omsorgstagarna. (En mer ingående beskrivning av kommunernas satsningar finns i kapi-tel 5.)

De intervjuade tjänstemännen i kommunerna är också överlag positiva till satsningens utformning och till Socialstyrelsens stöd. En vanligt

9 I sammanhanget kan nämnas att det finns exempel på tillfälliga statsbidrag som betalats ut enligt det generella statsbidragens principer. Dessa är speciella till sin karaktär. Exem-pelvis utgick ett tillfälligt konjunkturstöd till kommuner och landsting under 2010 och 2011 i syfte att stimulera ekonomin och dämpa konjunkturnedgången.

29

förekommande uppfattning är att satsningen har möjliggjort förstärk-ningar som annars sannolikt inte skulle ha kommit till stånd.

3.1.4 Planeringsförutsättningarna är överlag goda

Förutsättningarna för planering är överlag goda eftersom kommunerna redan från början vet hur mycket medel de kan rekvirera från Socialsty-relsen. För både de prestationsbaserade statsbidragen och statsbidrag som föregås av ansökan vet kommunerna inte på förhand om de kommer att få medel eller hur mycket medel de kommer att få. För den presta-tionsbaserade modellen gäller att finansieringen utgår från de resultat som har uppnåtts och för den ansökningsbaserade först efter att ansök-ningarna behandlats och beslutats.

3.1.5 Planeringen försvårades av att regeringsbeslutet kom nära startdatumet

Vår utredning visar samtidigt att kommunernas förutsättningar för att planera för det första året försämrades eftersom regeringen fattade beslut om satsningen nära startdatumet för den. Regeringsbeslutet med upp-draget till Socialstyrelsen att fördela medel för perioden 1 juli till 31 december 2015 fattades den 25 juni 2015. Många kommuner menar att en av de främsta svagheterna i satsningen var att de inte hann agera till-räckligt snabbt.

Av en av våra intervjuer framgår att den korta tiden mellan beslut och starttidpunkt innebar att kommunen beslutade om en inriktning som inte var tillräckligt avstämd med politikerna. Därför uppstod senare en diskussion om behoven av att ändra inriktningen. Men av samma intervju framgår att det hade varit svårt att ändra på den valda inrikt-ningen eftersom den förstärkning som då gjorts med stöd av medlen hade behövt avvecklas i ett tidigt skede.

3.1.6 De enskilda utförarna involveras i satsningen

Kommuner och landsting har i stor utsträckning valt att upphandla drif-ten av vården och omsorgen. Till exempel bor 19 procent av personer som är 65 år och äldre och som är inskrivna på särskilt boende på ett

30

hem som drivs i enskild regi.10 Därför är det av central betydelse att kommunerna involverar de enskilda utförarna för att satsningen på ökad bemanning ska ge resultat. Statskontoret har vid utredningar av tidigare statsbidragssatsningar funnit att enskilda utförare inte har tagit del av de statliga medlen i samma utsträckning som kommunala utförare.11

Regeringen klargör i villkoren för satsningen på ökad bemanning att kommunerna ansvarar för att informera de enskilda utförarna om möj-ligheten att ta del av stimulansmedlen. Socialstyrelsen anger också detta som ett ska-krav i sina anvisningar till kommunerna. Men det har visat sig att det varit svårt att tillämpa detta krav vilket har medfört att Socialstyrelsen nu anger att avvikelser från kravet kan accepteras i vissa fall. I ett beslut rörande Botkyrka kommun fastslår myndigheten att kommunen inte behöver betala tillbaka medel trots att kommunen inte har informerat de enskilda utförarna. Socialstyrelsen motiverar beslutet med att villkoret inte kan gälla i alla kommuner eftersom det finns kom-muner som bedriver all äldreomsorg i kommunal regi eller som väljer att avgränsa satsningen till viss del av äldreomsorgen där det kanske saknas enskilda utförare.

Detta exempel visar att regeringens formulering om kommunernas ansvar för att informera de enskilda utförarna är svårtolkad. Utifrån ett utvärderande perspektiv kan vi konstatera att tillämpningen hade underlättats om regeringen beskrivit hur möjligheten att ta del av medlen ska tolkas i förhållande till att vissa kommuner saknar enskilda utförare samt i förhållande till möjligheten att avgränsa användningen på sådant sätt att de enskilda utförarna faller utanför. Men vi bedömer att informa-tionsbehovet nu är tillgodosett och att det därför inte behövs någon precisering i nuläget.

Enskilda utförare har under 2015 fått en mindre andel av medlen än vad deras omfattning motiverar. Men vår analys visar att detta framför allt beror på att kommuner med en stor andel enskilda utförare har förbrukat en mindre andel av de medel de tilldelats än vad som är fallet för övriga 10 Socialstyrelsen (2016) Äldre och personer med funktionsnedsättning – regiform år 2015. Vissa kommunala insatser enligt socialtjänstlagen. 11 Statskontoret 2015:18, Sammanhållen vård och omsorg om de mest sjuka äldre. Utvärdering av överenskommelsen mellan regeringen och SKL. Slutrapport. Statskon-toret 2014:18, Evidensbaserad praktik inom socialtjänsten. Slutrapport

31

kommuner. Eftersom medelsförbrukningen hos dessa kommuner (med stor andel enskilda utförare) sannolikt kommer att öka under kommande år bör också det innebära att skillnaderna mellan driftsformerna minskar. Samtidigt har vi identifierat vissa mönster som kan innebära att de enskilda utförarna inte alltid kommer i fråga för tilldelning av medel. Detta redovisar vi närmare i avsnitt 5.2.

3.2 Fördelningskriterierna för 2016 möter kommunernas behov men bidrar inte till målet om ökad likvärdighet

Av uppdraget till Statskontoret framgår att vi särskilt ska ta hänsyn till betydelsen av de kriterier som har legat till grund för fördelningen av medel. Utifrån den analys vi gör i detta avsnitt bedömer vi att de kriterier som använts för att fördela medel 2016 bör behållas. Kriterierna fångar kommunernas behov på ett bra sätt genom att medlen huvudsakligen fördelas utifrån kommuninvånarnas åldersstruktur och civilstånd. Om samma kriterier behålls innebär det att förändringarna i medelstilldel-ning mellan 2016 och kommande år blir små. Det underlättar för kom-munerna att planera sin verksamhet och främjar att kommunerna kan använda medlen effektivt.

Vi kan samtidigt konstatera att valet av kriterier inte på ett tydligt sätt bidrar till ett av satsningens mål, det om att öka likvärdigheten mellan kommunerna.

3.2.1 Standardkostnadsmodellen har använts för att fördela medlen

Regeringen har valt att fördela medlen genom att använda standardkost-nadsmodellen. År 2016 används standardkostnaden för äldreomsorgen som underlag för fördelningen mellan kommunerna. År 2015 användes även standardkostnaden för kommunernas löner som ett fördelnings-kriterium.

Regeringen har inte motiverat valet av kriterier för medelsfördelningen. Socialstyrelsen har sökt efter kriterier som fördelar medlen efter hur

32

stora behoven av äldreomsorg är i kommunerna. Det framgår av Social-styrelsens redovisning av uppdraget om att ta fram förslag på hur sats-ningen kan utformas. Socialstyrelsen konstaterar att det inte finns något entydigt sätt att avgöra de faktiska behoven, men förespråkar att medlen fördelas enligt standardkostnaden eftersom denna redan är känd genom offentliga utredningar, propositioner och riksdagsbeslut.12

Vi konstaterar också att standardkostnadsmodellen är etablerad och an-vänds sedan länge inom det kommunalekonomiska utjämningssystemet. Det innebär för det första att uppgifterna fanns tillgängliga vilket gjorde att det snabbt gick att fördela medlen utifrån standardkostnaderna. För det andra har kommunerna kunskap om kriterierna, vilket bidrar till att skapa en legitimitet för hur medlen fördelas.

Standardkostnaderna är ett försök att uppskatta de strukturella kostnader som kommunerna har för olika verksamheter. Dessa kostnader varierar mellan kommunerna utifrån skillnader i kommuninvånarnas behov, till exempel att olika kommuner har olika stor andel äldre. De varierar också eftersom kostnaden för att producera en viss service varierar mellan kommunerna, till följd av exempelvis olika geografiska förhållanden.13 Standardkostnaderna är konstruerade så att kommunerna inte själva ska kunna påverka dem. De påverkas därför inte av till exempel effektivitet eller servicenivå.

Standardkostnaden för äldreomsorgen ska enligt förordningen om kom-munalekonomisk utjämning (2004:881) baseras på:

• en korrigerad åldersersättning baserad på civilstånd14 • korrigering för skillnader i dödlighet • tillägg för personer födda utanför Norden • tillägg för institutionsboende i glesbygd • tillägg för hemtjänst i glesbygd.

12 Socialstyrelsen (2015) Redovisning av uppdraget att utforma en satsning på ökad bemanning inom äldreomsorgen. I Socialstyrelsens förslag ingår inte standardkostnaden för löner. 13 SOU 2011:39 Likvärdiga förutsättningar – Översyn av den kommunala utjämningen. 14 Ålderersättningen baseras på 6 klasser; antalet gifta respektive ej gifta i åldersklasser-na 65–79 år, 80–89 år och 90–w år.

33

Dessa faktorer påverkar både behovet av äldreomsorg och kostnaderna för att tillhandahålla omsorgen.

Den genomsnittliga standardkostnaden för äldreomsorgen var 9 600 kronor per kommuninvånare 2015. Detta års standardkostnader har använts för att fördela medel både 2015 och 2016. Standardkostnaden varierade mellan som högst drygt 20 000 kronor och som lägst drygt 5 000 kronor. Trots att standardkostnaden baseras på fem kriterier är det för de flesta kommuner så gott som enbart åldersersättningen som påver-kar kostnadens storlek. De övriga faktorerna utgör för de flesta kom-muner enbart någon procent av standardkostnaden. Men det finns undantag – i vissa glesbygdskommuner kan de övriga faktorerna utgöra 10–15 procent av standardkostnaden.

Standardkostnaden för löner kompenserar de kommuner som har struk-turella faktorer som indikerar ett högt löneläge. Kommuner som har ett lågt löneläge får istället betala till utjämningssystemet. Kommunernas löneläge beräknas indirekt utifrån hur stor andel av kommunens befolk-ning som inte arbetar i kommun eller landsting, det genomsnittliga priset för en bostadsrätt i länet samt det genomsnittliga taxeringsvärdet för småhus i kommunen.15

Standardkostnaden för löner ger de flesta kommuner ett nettoavdrag på 360 kronor per kommuninvånare (219 kommuner 2015), medan ett mindre antal kommuner fick ett nettotillägg. Den kommun som fick störst tillägg var Danderyd som fick 1 358 kronor 2015. De kommuner som kompenseras är i huvudsak storstadskommuner, eller kommuner nära storstäder. Av de 38 kommuner som fick ett tillägg 2015 finns 26 i Stockholms län.

3.2.2 Stora skillnader i tilldelning mellan kommuner

För att beräkna hur mycket medel den enskilda kommunen kan rekvirera för satsningen på ökad bemanning multipliceras samtliga kommuners standardkostnader med deras befolkning och summeras. Den enskilda kommunen tilldelas den andel av de totala medlen som motsvarar dess

15 För en utförligare beskrivning, se till exempel Statskontoret 2014:2, Det kommunala utjämningssystemet – en beskrivning av systemet från 2014.

34

andel av den totala produktsumman. En kommun med en standardkost-nad på 20 000 kronor har således tilldelats fyra gånger mer i ersättning per kommuninvånare än en kommun med en standardkostnad på 5 000 kronor.

Mediankommunen fick knappt 3,8 miljoner kronor 2016 (tabell 2). Spridningen är samtidigt stor; Stockholm, som är den kommun som har fått mest medel, fick knappt 158 miljoner kronor. Minst fick Sorsele, med knappt 900 000 kronor. Den stora spridningen beror framför allt på att kommunerna har olika stor befolkning. Spridningen är betydligt lägre när beloppen beräknas per kommuninvånare. Spridningen minskar ytterligare när medlen beräknas per invånare som är 65 år eller äldre.

Tabell 2 Spridningen i medelsfördelningen 2016 per kommun i tusen kronor samt per invånare och per invånare 65 år och äldre i kronor

Per kommun (tkr) Per invånare (kr) Per invånare 65+ (kr)

Max 157 604 425 1 420

75 percentilen 7 328 272 1 082

Median 3 765 243 1 020

25 percentilen 2 411 202 955

Min 882 109 650

Källa: Socialstyrelsen samt egna beräkningar.

Trots att både standardkostnaden för löner och äldreomsorg användes för att fördela medel 2015 var det framför allt standardkostnaden för äldreomsorg som fick genomslag. Det beror på att den är betydligt högre än standardkostnaden för löner. Mediankommunen hade 2015 en stan-dardkostnad för äldreomsorgen på 11 490 kronor. För löner var median-värdet ett avdrag på 360 kronor.

3.2.3 De nuvarande kriterierna fångar kommunernas behov väl

Ett sätt att undersöka hur väl de standardkostnader som har använts för att fördela medel fångar kommunernas behov av resurser är att jämföra dem med kommunernas faktiska kostnader. Vi kan anta att de faktiska

35

kostnaderna till stor del beror på de behov av äldreomsorg som kom-muninvånarna har. De beror också på strukturella faktorer som kommu-nerna inte kan påverka, till exempel om de är glesbygdskommuner eller ej. De beror också på faktorer som kommunerna kan påverka, till exem-pel effektivitet och servicenivå. Det innebär att jämförelsen inte är perfekt och att enskilda avvikelser inte ska övertolkas.

Den beräknade standardkostnaden för äldreomsorgen har ett nära sam-band med de faktiska kostnaderna (se diagram 1). Spridningen är liten, vilket innebär att standardkostnaden samvarierar starkt med kommuner-nas faktiska kostnader.

Standardkostnaden för löner beräknas för att ta hänsyn till löneläget i hela den kommunala verksamheten, inte enbart inom äldreomsorgen. Denna standardkostnad har ett negativt samband med kommunernas faktiska kostnader för äldreomsorgen, vilket framgår av den vänstra delen av diagrammet. Det innebär att kommuner som har en hög stan-dardkostnad för löner tenderar att ha en lägre kostnad för äldreom-sorgen. Samtidigt kan vi konstatera att detta samband inte är särskilt starkt.

Sammantaget gör det att standardkostnaden för äldreomsorg ensam för-klarar mer av skillnaderna i faktiska kostnader mellan kommunerna än vad summan av standardkostnaden för löner och äldreomsorg gör. Efter-som standardkostnaden för äldreomsorgen samvarierar starkt med kom-munernas faktiska kostnader drar vi slutsatsen att den på ett acceptabelt sätt fångar kommunernas skillnader vad gäller kommuninvånarnas behov av äldreomsorg och skillnader i de strukturella faktorer som på-verkar kostnaden för att tillhandahålla denna omsorg.

36

Diagram 1 Samband mellan faktiska kostnader för äldreomsorg per kommuninvånare och standardkostnader för löner och standardkostnader för äldreomsorg i kronor 2015

Källa: Kolada samt Socialstyrelsen.

Kommentar: 𝑅𝑅2-värde för löner = 0,23, för äldreomsorg 0,84. Observera att x-axeln är bruten.

Kommuner med höga standardkostnader tenderar att ha faktiska kostna-der som är högre än förväntat, vilket framgår av diagram 1. Dessa kom-muner är företrädesvis glesbygdskommuner. Utredningen som föregick den nuvarande standardkostnadsmodellen konstaterar att glesbygds-kommuner har en lägre standardkostnad än faktisk kostnad.16 Denna skillnad finns alltså kvar 2015.

3.2.4 Förändringen av kriterier har försvårat planeringen för vissa kommuner

Vi anser att de fördelningskriterier som används för 2016 bör användas även fortsättningsvis eftersom de på ett bra sätt fångar kommunernas behov av medel. Att fortsätta med samma kriterier innebär också att för-ändringarna mellan åren kommer att bli mer marginella än de föränd-ringar som uppstod mellan 2015 och 2016 när beräkningsunderlaget

16 SOU 2011:39 Likvärdiga förutsättningar – Översyn av den kommunala utjämningen, s. 147.

5 000 10 000 15 000 20 000Standardkostnad äldreomsorg

0

5 000

10 000

15 000

20 000

25 000

30 000

- 500 500 1 000

Fakt

isk

kost

nad

(kr/

kom

mun

invå

nare

)

Standardkostnad löner

37

ändrades. Detta förbättrar förutsättningarna för kommunerna att planera sin verksamhet vilket främjar en effektiv användning av medlen.

När standardkostnaden för löner exkluderades 2016 innebar det att de flesta kommuner fick något mer medel (cirka 3–4 procent) än vad de skulle ha fått annars. Några få kommuner fick med de nya kriterierna samtidigt betydligt mindre medel. Framför allt berördes kommunerna i Stockholms län som i genomsnitt fick 10 procent mindre medel 2016 än vad de skulle ha fått med kriterierna för 2015. Totalt sett fördelades 43 miljoner kronor av medlen annorlunda 2016 jämfört med om de tidigare kriterierna hade använts.

Av Statskontorets intervjuer med Socialdepartementet framgår att för-ändringen i fördelningskriterier beror på ett missförstånd mellan depar-tementet och Socialstyrelsen. Beräkningarna genomfördes av departe-mentet 2015 och av Socialstyrelsen 2016. Myndigheten och departe-mentet har inte uppmärksammat att beräkningarna genomförts på olika sätt.

3.2.5 Valet av kriterier bidrar inte till att öka likvärdigheten mellan kommunerna

Regeringen uttrycker i budgetpropositionen för 2016 och i uppdraget till Statskontoret om att följa upp satsningen att målet med satsningen förutom att öka kvaliteten och tryggheten även är att förbättra förutsätt-ningarna för en jämställd, likvärdig och jämlik äldreomsorg i hela landet. Denna formulering tolkar vi som att regeringen genom sats-ningen vill minska skillnaderna mellan kommunerna i landet. Men kom-munerna har tilldelats medel på ett sätt som något förenklat beskrivet ger dem lika mycket medel per äldre invånare, med hänsyn tagen till att personer är olika omsorgskrävande beroende på ålder och civilstånd. Resurstilldelningen möjliggör då lika stora kvalitetsförbättringar per omsorgstagare i alla kommuner, istället för att på ett uppenbart sätt minska skillnaderna mellan kommunerna.

Vår analys visar samtidigt att den befintliga personalstatistiken inte ger tillräckliga möjligheter att använda andra fördelningskriterier. Den bris-tande statistiken tillåter till exempel inte att man fördelar medel utifrån

38

hur stora personalökningar kommunerna har genomfört. Denna fördel-ningsprincip har till exempel använts inom skolan.17 Som möjligt alter-nativ skulle man kunna fördela medlen utifrån hur många omsorgstagare kommunerna har och hur vårdkrävande dessa kan antas vara. Men vi kan samtidigt konstatera att detta alternativ ligger nära de valda krite-rierna, som till stor del baseras på kommunernas åldersstrukturer och hur vårdkrävande personer i olika åldrar är. En sådan princip skulle hel-ler inte ta hänsyn till att kostnaden för att tillhandahålla vården varierar mellan olika kommuntyper, något som standardkostnaden för äldreom-sorg åtminstone delvis kompenserar för.

3.3 Risk för att kommuner minskar sina egna resurser på området

Regeringen ställer i sina villkor inga uttryckliga krav på att beman-ningen ska öka vilket kan innebära en risk för att kommunerna använder tillskottet för verksamhet som de tidigare själva har finansierat. Vår intervjuundersökning visar också att det finns exempel på kommuner som har minskat sina egna resurser eller där tillskottet använts för att minska egna finansiella underskott inom äldreomsorgen.

3.3.1 Regeringen ställer inga formella krav på att bemanningen ska öka

Även om intentionen med satsningen är att öka bemanningen ställer regeringen inga formella krav på det i villkoren för medelstilldelningen. Enligt våra intervjuer med Socialstyrelsen beror det på att det saknas personalstatistik på området som gör det möjligt att kontrollera att bemanningen faktiskt har ökat. Vi kan också konstatera att regeringen inte heller ställer några krav på kommunal medfinansiering vilket rege-ringen tidigare ibland har gjort för att säkerställa en högre grad av invol-vering och egen finansiering från kommunernas sida.

Vår genomgång av regeringens villkor för satsningen på ökad beman-ning visar att kraven är formulerade så att de ger kommunerna ett stort

17 Skolverket (2007) Statsbidrag till personalförstärkningar i skola och fritidshem – slutrapport. Rapport 295.

39

handlingsutrymme. De krav som mer generellt sätter ramarna för sats-ningen är villkoren för vilka personalresurser som medlen kan användas för. Av regeringsbeslutet framgår att medlen endast får användas till personalkostnader för personal som utför stöd och omvårdnad i den av kommunen finansierade vården och omsorgen om äldre och som arbetar nära de äldre.

Av regeringsbeslutets villkor framgår också att medlen ska användas för personalkostnader som genererats från och med den 1 juli 2015. Genererats betyder här att personalkostnaden ska ha uppstått efter detta utsatta datum. Till exempel anger Socialstyrelsens frågor och svar att om en befintlig anställning var planerad att upphöra, men på grund av stimulansmedlen kan förnyas, kan det räknas som en ökning. Det inne-bär att en kommun kan använda medlen till visstids- eller tillsvidare-anställningar som ersätter tidigare tidsbegränsade anställningar.

3.3.2 För de flesta kommuner har den egna resurstilldelningen inte påverkats

Vi har ställt en fråga i vår intervjustudie om kommunerna till följd av det statliga tillskottet minskar sina egna resurser inom äldreområdet. Merparten av kommunerna uppger att deras ”egna” budgetram inte har påverkats av satsningen medan sju kommuner uppger att kommunen till och med skjutit till egna medel till följd av den. För dessa gäller främst att de har delfinansierat nya satsningar som i övrigt finansieras genom de statliga medlen.

3.3.3 Några har antingen minskat sin budget eller använt medlen för att minska egna underskott

Samtidigt uppger 1 av kommunerna att den har minskat sin egen budget. Några kommuner svarar också att de har en ekonomi som gått back i flera år och att det statliga resurstillskottet inneburit att det negativa resultatet blivit något mindre.

Resultaten från intervjustudien bekräftar således inte generellt risken för att kommunerna minskar sina egna resurser till äldreomsorgen, även om det finns vissa exempel på det. Men det är också viktigt att notera att svaren rör budgeten för 2015 och 2016, vilket innebär att risken kan öka för efterföljande år när kunskapen om satsningen och dess möjligheter

40

ökar inom kommunerna. Dessutom kan vi inte utesluta att medlen kan komma att kompensera för sådana personalförstärkningar som kommu-nerna annars själva får stå för till följd av att behovet av äldreomsorg ökar.

3.4 Risk för att långvariga effekter inte uppstår

Så som satsningen är utformad finns också risk för att långvariga effek-ter inte uppstår. Satsningen är inte primärt inriktad på att utveckla meto-der för att förbättra vården och omsorgen eller på att effektivisera verk-samheten. Varken i regeringens beslut eller i Socialstyrelsens anvis-ningar finns någon vägledning, något stöd eller några krav kopplade till satsningens avslut. Merparten av kommunerna har heller ännu ingen uppfattning om den långsiktiga finansieringen av de insatser som nu genomförs med stöd av bidragsmedlen.

3.4.1 Satsningen fokuserar inte på metodutveckling eller effektivisering

Analysen visar att den valda fördelningsmodellen inte på samma sätt som de prestationsbaserade och ansökningsbaserade modellerna fokuse-rar på att utveckla metoder för att förbättra vården och omsorgen eller på att effektivisera verksamheten (se avsnitt 3.1.1). Målen för de insatser som genomförs med stöd av de statliga medlen är inte att ersätta andra sämre metoder eller minska de kommunala kostnaderna i andra delar utan just att förstärka bemanningen. Efter satsningen riskerar kommu-nerna därmed att hamna i en situation då de behöver skjuta till mer medel till verksamhetsområdet för att personalförstärkningarna ska kunna bestå.

3.4.2 Ingen vägledning, inget stöd och inga krav som gäller satsningens avslut

Varken regeringens beslutsdokument eller Socialstyrelsens anvisningar innehåller några beskrivningar eller annan vägledning för hur den avslu-tande tiden i satsningen kan utformas för att ge goda förutsättningarna för långsiktiga effekter. Satsningen innehåller inte heller några kun-skapshöjande insatser som kan stödja ett systematiskt arbete för att nå

41

långsiktiga effekter. Inga konferenser, publikationer eller andra åtgärder är planerade för att främja att kommunerna lär av varandras erfarenheter från satsningen.

3.4.3 Det finns goda exempel på erfarenhetsutbyte från andra satsningar

Det finns exempel på andra statsbidragssatsningar där olika typer av aktiviteter för att främja ett systematiskt arbete har fått stor betydelse. Inom satsningen på de mest sjuka äldre gav exempelvis regeringen Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) uppgiften att sprida erfaren-heter. Detta resulterade i en satsning på att förmedla erfarenheter och goda exempel i seminarier, nationella konferenser, rapporter och på webben. Socialstyrelsen framhöll också i sitt förslag som låg till grund för satsningen på ökad bemanning att myndigheten ville genomföra kommunikationsinsatser samt en studie om kompetensförsörjning i syfte att kommunerna ska stå bättre rustade vid satsningens slut. Som framgår av avsnittet 3.4.2 finns dock i nuläget inga planer på att genomföra några sådana insatser.

I satsningen på de mest sjuka äldre ställde regeringen också krav på kommuner och landsting om att det skulle finnas ett politiskt förankrat beslut om en aktuell handlingsplan. Denna plan skulle bland annat inne-hålla en beskrivning av förbättringsområden utifrån de lokala förutsätt-ningarna.

Samtidigt visar våra intervjuer att flera kommuner ändå arbetar utifrån ett långsiktigt perspektiv. Det kommer bland annat till utryck i sats-ningar på projekt som kan effektivisera verksamheten. Ett exempel är Älvsbyns kommun som redovisar att de har använt medlen för att förstärka personalstödet vid hemkomst från sjukhus, vilket kommunen bedömer komma minska kostnaderna för särskilt boende. Kommunen bedömer också att det kommer att minska kostnaderna för betalning till landstinget för omsorgstagare som blir kvar på sjukhus trots att de kan skrivas ut.18

18 Enligt Lag (1990:1404) om kommunernas betalningsansvar för viss hälso- och sjuk-vård har kommunerna betalningsansvar för patienter vid enheter för somatisk akut-sjukvård, geriatrisk vård eller psykiatrisk vård inom landstingets slutna hälso- och sjukvård som är utskrivningsklara och för vilka en vårdplan är upprättad.

42

3.4.4 Merparten av kommunerna har ännu ingen uppfattning om den långsiktiga finansieringen

För att skapa en bild av hur kommunerna långsiktigt ser på satsningen ställde vi i vår intervjuundersökning frågan om den ökade bemanningen kommer att finansieras inom kommunens egen budget när satsningen är slut. Hela 23 kommuner besvarar denna fråga positivt. Merparten, 33 kommuner, svarar att den fortsatta finansieringen inte är klar medan 1 kommun räknar med fortsatt stöd från staten.

I intervjuerna har de tillfrågade tjänstemännen i kommunerna också fått svara på vilka underlag för beslut om fortsättningen som de tar fram till sina nämnder. Frågan ställdes som en öppen fråga om hur kommunerna kommer att avsluta satsningen när det gäller hur de följer upp resultat och tar tillvara resultaten. Över 40 kommuner svarar att de följer upp resultaten på något sätt.

3.5 Kommunerna uppfattar i hög grad satsningen som legitim

En viktig förutsättning för att statsbidragssatsningar ska bli framgångs-rika är att kommunerna uppfattar dem som legitima och viktiga. Om staten och kommunerna delar problembilden och är överens om inrikt-ningen ökar sannolikheten för att kommunerna genomför åtgärder i enlighet med regeringens intentioner. Den bild vi får från våra kommun-besök och vår intervjustudie är att kommunerna delar den problembild satsningen utgår från och att de anser att inriktningen är bra.

Samtidigt finns det mer kritiska uppfattningar om satsningen och den typ av statlig styrning som satsningen representerar. Av Statskontorets utredning om statens styrning av kommunal verksamhet framgår exem-pelvis att de statliga prioriteringarna inte alltid sammanfaller med de lokala behoven vilket kan rubba det lokala planerings- och utvecklings-arbetet.19 Vid vårt möte med en representant för Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) framkom också att organisationen föredrar gene-rella statsbidrag framför specialdestinerade. Eftersom kommunerna är självständiga anser SKL att de behöver få förutsättningar att styra sin

19 Statskontoret 2016:24 Statens styrning av kommunerna.

43

verksamhet utifrån egna problem och egna prioriteringar.20 Samtidigt framhåller SKL att regeringens villkor för satsningen på ökad beman-ning har förtjänster genom att de medger ett brett användningsområde för kommunerna.

Satsningen på ökad bemanning inom äldreomsorgen har en stark myn-dighetsprägel i jämförelse med flera andra satsningar som bygger på nationella överenskommelser mellan staten och kommunerna. Vid utformningen av satsningen på ökad bemanning inom äldreomsorgen har SKL och kommunerna haft en mer begränsad roll. Istället har Social-styrelsen fått en mer framträdande roll vilken bland annat omfattat att ta fram förslag på hur satsningen skulle kunna utformas.

3.6 Kommunerna har olika lätt att rekrytera personal

Vi har frågat kommunerna vilka förutsättningar de har för att rekrytera personal för satsningen på ökad bemanning inom äldreomsorgen. Vår genomgång av tidigare statsbidragssatsningar visar nämligen att det ibland kan vara svårt för kommunerna att rekrytera. Exempelvis hade landstingen betydande rekryterings- och bemanningsproblem i tillgäng-lighetssatsningen för barn och unga med psykisk ohälsa, vilket begrän-sade möjligheterna att förbättra tillgängligheten.21 Sjuksköterskor och undersköterskor finns också med på Arbetsförmedlingens samman-ställning över yrken med störst brist på arbetskraft.22

I vår undersökning svarade över hälften av de 57 tillfrågade kommuner-na att det har gått att rekrytera enligt plan. Av de 20 kommuner som uppger att de 2015 inte kunde rekrytera enligt plan, uppger 8 att dessa problem inte kvarstod 2016. Detta innebär att 12 av de 57 kommunerna

20 SKL har också framhållit fördelarna med generella statsbidrag i en skrivelse till regeringen: Sveriges Kommuner och Landsting 2016-04-20. Färre och mer effektiva riktade statsbidrag till kommuner, landsting och regioner. 21 Socialstyrelsen (2013) Tillgänglighetssatsning för barn och unga med psykisk ohälsa – uppföljning av landstingens insatser 2012. 22 Arbetsförmedlingen (2016) Var finns jobben? Bedömning till och med första halvåret 2017 och en långsiktig utblick.

44

har haft svårt att rekrytera både 2015 och 2016. De största kommunerna är överrepresenterade i denna grupp.

3.7 Satsningen fungerar väl i förhållande till andra statliga insatser på området

En annan viktig förutsättning för att statliga satsningar ska bli fram-gångsrika är att olika styrande åtgärder kompletterar varandra och styr i samma riktning. Vi bedömer att regeringens pågående kunskapssatsning kompletterar bemanningssatsningen på ett bra sätt.

För äldreområdet gäller att regeringen förutom att tillföra kommunerna medel för ökad bemanning även tillför medel för att öka kompetens-nivån inom omsorgen om äldre och funktionsnedsatta.23 Under 2016 fördelar regeringen 178 miljoner kronor till kommunerna för att ge verk-samheter inom omsorgen för äldre och funktionsnedsatta bättre förut-sättningar att öka kunskaperna genom olika kompetensutvecklingsinsat-ser. I regeringsbeslutet och Socialstyrelsens anvisningar för kunskaps-satsningen anges också att den ska komplettera satsningen på ökad bemanning.

Vi har i intervjustudien frågat kommunerna om de uppfattar att det genomförs andra statliga insatser som underlättar eller försvårar arbetet med satsningen på ökad bemanning. En majoritet av de tillfrågade kom-munerna, 37 av 57 kommuner, anser att satsningen inte påverkas av andra statliga satsningar. Av de 19 som uppger att det finns andra sats-ningar som påverkar så anser 10 kommuner att satsningen på kompe-tensutveckling har underlättat arbetet med satsningen för ökad beman-ning.

3.7.1 Mer generella statsbidrag till kommunerna kan komma att påverka satsningen från 2017

Regeringen framhåller i budgetpropositionen för 2017 att de riktade statsbidragen till kommuner och landsting har ökat under senare år och att det är viktigt att minska det totala antalet styrsignaler som kommuner

23 Regeringsbeslut 2015-12-17 Uppdrag att utforma en kunskapssatsning för basperso-nal i verksamheter inom äldreomsorgen och funktionshinderområdet.

45

och landsting får.24 Statskontoret har i ett annat uppdrag från regeringen analyserat den samlade statliga styrningens effekter på de enskilda kommunerna och kommit fram till att styrningen av kommunerna har ökat i omfång, komplexitet och detaljeringsgrad. Det medför utmaningar för kommunerna när det gäller att planera och prioritera sin verksam-het.25

Regeringen och riksdagen har för 2017 beslutat att tillföra kommuner och landsting 10 miljarder kronor årligen i generella statsbidrag. Genom tillskottet ska kommuner och landsting få förutsättningar för att långsik-tigt utveckla välfärden utifrån sina lokala förutsättningar. Tillsammans med tidigare välfärdsinvesteringar bedömer regeringen att tillskottet till kommuner och landsting motsvarar kostnaden för 30 000 sysselsatta. Det finns skäl för oss att i vår slutrapport återkomma till hur det ökade generella statsbidraget kan påverka satsningen på ökad bemanning inom äldreomsorgen under 2017 och 2018.

24 Proposition 2016/17:1 Budgetproposition för 2017, Budgetutgiftsområde 25. 25 Statskontoret 2016:24 Statens styrning av kommunerna.

46

47

4 Socialstyrelsens löpande styrning och administration av satsningen

Socialstyrelsen har fått regeringens uppdrag att administrera satsningen, fördela medel och löpande följa upp satsningen. Av regeringsbeslutet framgår att Socialstyrelsen ska följa de särskilda villkor som regeringen har formulerat för satsningen. Av dessa villkor framgår bland annat vad medlen kan användas till och hur användningen av medlen ska redo-visas.

Vi bedömer att Socialstyrelsens löpande styrning av satsningen i huvud-sak fungerar bra samtidigt som den har vissa brister som behöver hante-ras i det fortsatta arbetet. Vi grundar denna slutsats på följande iakttagel-ser:

• Socialstyrelsens administrativa arbete med satsningen fungerar väl. • Socialstyrelsens anvisningar och information stödjer i huvudsak

kommunerna på ett bra sätt. Däremot kommunicerar Socialstyrelsen inte satsningens mål om att förbättra förutsättningarna för en jäm-ställd, likvärdig och jämlik äldreomsorg till kommunerna. Inte heller förhåller sig Socialstyrelsen till detta mål i sin uppföljning.

• Flera kommuner har fått betala tillbaka medel för att Socialstyrelsen vid sin kontroll har bedömt att medlen har använts till personal som inte lever upp till regeringens villkor om att arbetet ska avse stöd och omvårdnad nära de äldre. När vi har studerat Socialstyrelsens bedömningar har vi också sett exempel som tyder på att myndig-heten inte är helt enhetlig i sina bedömningar.

• Socialstyrelsen har en fortsatt utmaning i sin uppföljning av sats-ningen för att kunna bedöma de resultat och effekter av satsningen som regeringen efterfrågar.

48

4.1 Socialstyrelsen administrativa arbete fungerar väl

Statskontoret bedömer att Socialstyrelsens arbete med att administrera satsningen fungerar väl. Arbetet utgår från myndighetens generella pro-cessbeskrivning för statsbidrag vilket skapar förutsättningar för en effektiv och enhetlig hantering. Vi bedömer också att de problem kom-munerna haft med återrapporteringen för 2015 inte kommer att uppstå för kommande år. Det beror på att kommunerna nu har anpassat sitt arbete till det uppföljningssystem som Socialstyrelsen har etablerat. Socialstyrelsens kostnader för sitt arbete med satsningen ligger väsent-ligt under de ramar som regeringen har beslutat.

4.1.1 Det administrativa arbetet utgår från en generell processbeskrivning

Socialstyrelsens arbete med statsbidrag utgår från en processbeskrivning som myndigheten generellt använder för att fördela och följa upp stats-bidrag. Denna har beslutats av avdelningen för regler och behörighet. Dokumentet beskriver de olika aktiviteter som ska genomföras, rollför-delningen mellan de involverade medarbetarna, samverkan med andra processer samt hur den genomförda processen ska utvärderas. Process-beskrivningen omfattar övergripande beskrivningar av mål och syfte med statsbidragsprocessen. Den omfattar även detaljerade beskrivningar av administrativa moment som hur Socialstyrelsen ska hantera ett åter-krav.

Denna process är enligt vår mening ett betydelsefullt stöd för att hantera statsbidrag effektivt och enhetligt. Socialstyrelsen uppger också att pro-cessbeskrivningen uppdateras var tredje år, vilket innebär att myndig-heten håller dokumentet aktuellt. Myndigheten har också stor erfarenhet av att administrera och följa upp statsbidrag inom vård- och omsorgs-området.

4.1.2 Vissa problem med den första återrapporteringen

Socialstyrelsen har utifrån regeringens beslut utformat en process för att hantera medlen. Processen består av ett antal administrativa moment som framgår av figur 2.

49

Figur 2 Satsningens administrativa moment

Våra intervjuer med kommunerna visar att processen för att rekvirera medel från Socialstyrelsen och för myndigheten att betala ut medel fungerar väl. Av vår intervjuundersökning framgår även att merparten av de 57 tillfrågade kommunerna anser att återrapporteringen till Social-styrelsen fungerat mycket eller ganska bra. Kommunerna har lämnat vissa synpunkter på att återrapporteringen kunde vara mindre detaljstyrd och att informationen om den borde ha kommit tidigare.

För sin kontroll av att medlen används korrekt och för sin uppföljning till regeringen skickar Socialstyrelsen ut ett formulär med frågor till kommunerna. Frågorna inför den första uppföljningen skickades ut i december 2015. Kommunerna skulle inkomma med svar i februari 2016. Detta innebar att kommunerna inte hann att utforma ett eget uppfölj-ningssystem och i samband med medelstilldelningen meddela sina be-rörda verksamheter om vilka uppgifter de senare skulle behöva samla in. Den representant för Stockholms stad som vi har träffat beskrev exempelvis att det visade sig vara svårt att i efterhand ta fram uppgifter om årsarbetare för den månad (november) som Socialstyrelsen valde som mätmånad. Vi bedömer det dock osannolikt att dessa problem upp-står för kommande års återrapporteringar. Det beror på att kommunerna nu har anpassat sin uppföljning till det uppföljningssystem som Social-styrelsen har etablerat.

Socialstyrelsen kontrollerar kommunernas redovisningar av hur de har hanterat medlen och begär kompletteringar när medlen använts till per-sonalkategorier som inte uppenbart ryms inom villkoren. Utifrån detta underlag ställer myndigheten vid behov krav på återbetalning, vilket föregås av en möjlighet för kommunen att yttra sig. Tio kommuner har fått betala tillbaka medel för 2015 eftersom Socialstyrelsen har bedömt att medlen använts för personal som inte uppfyller regeringens villkor. Vår utredning visar också att det finns vissa svårigheter i att tolka regeringens villkor i denna del vilket vi återkommer till i avsnitt 4.3.

50

4.1.3 Socialstyrelsens kostnader ligger väsentligt under de ramar regeringen beslutat

Socialstyrelsens kostnader för att utföra sina uppgifter inom satsningen ligger väsentligt under de ramar som regeringen har beslutat. Social-styrelsen fick använda högst 5 miljoner kronor under 2015 och högst 10 miljoner kronor under 2016 för att fördela medel, administrera och följa upp satsningen. Socialstyrelsen har för dessa ändamål använt totalt cirka 2,1 miljoner kronor under 2015. Under 2016 har Socialstyrelsen fram till mitten av oktober förbrukat totalt cirka 2,2 miljoner kronor fördelat på cirka 0,75 miljoner kronor för styrning, administration och kontroll och cirka 1,5 miljoner kronor för uppföljning.

4.2 Socialstyrelsens anvisningar ger i huvudsak kommunerna ett bra stöd

Vi bedömer att Socialstyrelsens anvisningar ger kommunerna ett bra stöd i hur de ska hantera och använda statsbidraget för ökad bemanning. Anvisningarna överensstämmer med regeringens villkor och konkreti-serar hur kommunerna ska genomföra det praktiska arbetet med bidra-get. Kommunerna påtalar heller inte några konkreta behov av andra styrande eller stödjande åtgärder inom satsningen. Samtidigt visar vår utredning att Socialstyrelsen inte har kommunicerat samtliga mål för satsningen till kommunerna.

4.2.1 Socialstyrelsen ger anvisningar om hur medlen får användas

Socialstyrelsen har tagit fram anvisningar till stöd för hur kommunerna ska använda och hantera medlen. Dessa utgår från villkoren i rege-ringens beslut. Anvisningarna anger vilka som kan ta del av medlen, vad medlen kan användas till och inom vilken tid medlen får användas. Socialstyrelsen har formulerat ska-krav, vilka är obligatoriska, och bör-krav vilka är rekommendationer.

51

Följande ska-krav gäller för statsbidraget 2016:

• Stimulansmedlen får endast rekvireras av kommunen som huvud-man för sin egen och enskilda utförares verksamhet.

• Stimulansmedlen får endast användas till personalkostnader som genererats under perioden 1 januari–31 december 2016. Med per-sonalkostnader avses löner, lagstadgade arbetsgivaravgifter, avtals-försäkringar och avtalspensioner.

• Stimulansmedlen får endast användas till personalkostnader för per-sonal som utför stöd och omvårdnad i den av kommunen finansie-rade vården och omsorgen om äldre.

• Personalkostnaderna får endast avse de personalkategorier som arbetar nära de äldre.

• Kommunerna ansvarar för att informera enskilda utförare som bedriver kommunal verksamhet på uppdrag av kommunen om möj-ligheten att ta del av stimulansmedlen.

• Kommunerna ska återbetala stimulansmedel som inte förbrukats inom given tid, eller som inte använts enligt villkoren.

Följande bör-krav gäller: • Stimulansmedlen bör användas för vårdbiträden, undersköterskor,

sjuksköterskor, fysioterapeuter, arbetsterapeuter, dietister samt arbetsledare på verksamhetsnivå.

• Stimulansmedlen bör användas för anställning av personal som har adekvat utbildning och erfarenhet.

• Vid brist på utbildad eller erfaren personal bör arbetsgivaren erbjuda introduktion, handledning och en planering för utbildning av ny-anställda för att säkerställa att personalrekryteringen står i relation till kvalitets- och kompetenskravet i socialtjänstlagen (2001:453).

Av anvisningarna framgår också att kommunerna ska förklara eventuel-la avvikelser från bör-kraven när de redovisar hur de använt medlen. Dessutom anger anvisningarna formerna för rekvirering, återrapporte-ring och återbetalning av medel. Anvisningarna innehåller tidpunkter för när kommunerna ska rekvirera medel, när de ska rapportera om hur de

52

använt dem och när de eventuellt ska återbetala dem. Av anvisningarna framgår bland annat också att kommunerna behöver utse och meddela en kontaktperson för statsbidraget.

Socialstyrelsen har också samlat vanliga frågor och svar om stimulans-medlen på sin webbplats. Här finns svar både på praktiska frågor som hur kommunerna får tag på rekvisitionsblanketten och på tillämp-ningsfrågor som om kommunerna får använda stimulansbidragen för vikarier. Socialstyrelsen kompletterar frågorna och svaren löpande.

I vår intervjuundersökning svarar 36 av de 57 kommunerna att Social-styrelsens anvisningar har gett den information som de behövde medan 21 kommuner pekade på vissa brister i anvisningarna. Flera kommuner framhåller att det fanns delar som var otydliga i början men att tydlig-heten har ökat, inte minst genom informationen i Socialstyrelsens frågor och svar. Flera anger också att det varit lätt att komma i kontakt med Socialstyrelsen och att få de svar de har behövt. Flera kommuner framför också att det finns vissa problem med att tolka vilken personal som medlen får användas till. Detta återkommer vi till i avsnitt 4.3.

4.2.2 Kommunerna ser överlag inte behov av andra stödjande insatser

Vi har också frågat kommunerna om de behöver andra typer av stöd inom ramen för satsningen. Kommunerna ser överlag inget behov av andra stödjande insatser. Några kommuner uppger att de har haft sam-arbeten inom regionen och att kommunerna i det sammanhanget kunnat stötta varandra. Sju kommuner nämner att någon konferens eller något nätverk hade varit värdefullt.

4.2.3 Samtliga mål för satsningen kommuniceras inte till kommunerna

Satsningen innehåller flera mål. Det mål som har tillkommit efter rege-ringens beslut om satsningen har inte kommunicerats till kommunerna.

Av vårändringsbudgeten 2015 (prop. 2014/15:99) och regeringsbeslutet med uppdraget till Socialstyrelsen framgår att syftet med satsningen är

53

att skapa ökad trygghet och kvalitet för den enskilde inom äldreomsor-gen. Det är också denna syftesbeskrivning som Socialstyrelsen redovisar på sin webbplats och i sina anvisningar till kommunerna.

I senare beslutsdokument för satsningen; i budgetpropositionen för 2016 (prop. 2015/16:1) och uppdraget till Statskontoret om att följa upp sats-ningen, har målet utvidgats. Av dessa beslut framgår att målet med sats-ningen även är att förbättra förutsättningarna för en jämställd, likvärdig och jämlik äldreomsorg i hela landet. Men Socialstyrelsen redovisar inte denna utvidgning i sina anvisningar eller i annan information riktad till kommunerna.

Eftersom kommunikationen mellan staten och kommunerna främst går via Socialstyrelsen är det viktigt att Socialstyrelsen ger en heltäckande beskrivning av regeringens mål med satsningen. Vi anser också att det utifrån situationen inom äldreomsorgen är relevant för kommunerna att ta hänsyn till frågor om exempelvis jämställdhet. Exempelvis lider kvin-nor av ensamhet26 och drabbas av fallskador27 i betydligt högre grad än män.

4.3 Svårt att tolka vilken personal medlen får användas till

Varken regeringen eller Socialstyrelsen beskriver närmare vad som avses med begreppen ”stöd och omvårdnad” och arbete ”nära de äldre” som sätter ramarna för vilken personal som kan finansieras med stimu-lansmedlen. Flera kommuner i vår intervjustudie uppger också att det har varit svårt att veta hur de ska tillämpa villkoren i denna del.

4.3.1 Personal som medlen får användas till Av regeringens beslut framgår att medlen endast får användas för kost-nader för personal som utför stöd och omvårdnad i den av kommunen finansierade vården och omsorgen om äldre. Av regeringens villkor

26 Socialstyrelsen (2015) Så tycker de äldre om äldreomsorgen 2015. En rikstäckande undersökning av äldres uppfattning om kvaliteten i hemtjänst och äldreboenden. 27 Socialstyrelsen och Sveriges Kommuner och Landsting (2016) Öppna jämförelser 2015. Vård och omsorg om äldre. Jämförelser mellan kommuner och län.

54

framgår att personalkostnaderna endast får användas för de personal-kategorier som arbetar nära de äldre, exempelvis vårdbiträden, under-sköterskor, sjuksköterskor, fysioterapeuter, arbetsterapeuter, dietister och arbetsledare på verksamhetsnivå. Regeringen anger också i beslutet att de stimulansmedel som kommunerna inte använder i enlighet med villkoren ska återbetalas till Socialstyrelsen.

Som framgår av avsnitt 4.2.1 har Socialstyrelsen formulerat det som ett bör-krav att medlen ska användas för de exempel på personalkategorier som regeringen anger. Socialstyrelsen anger också att eventuella av-vikelser från bör-kraven ska förklaras. Detta innebär att kommuner som anställt andra personalkategorier än de som regeringen anger som exem-pel (och Socialstyrelsen som bör-krav) särskilt ska beskriva detta i sin återrapportering till Socialstyrelsen.

4.3.2 Kommuner har fått betala tillbaka medel Vi har studerat kommunernas svar på frågan från Socialstyrelsen om de har anställt andra yrkeskategorier än de som anges som exempel i rege-ringens villkor och bör-krav i Socialstyrelsens anvisningar. Vår genom-gång visar att 34 av de totalt 290 kommunerna har använt medlen till att finansiera andra yrkeskategorier. Som exempel kan nämnas att medlen använts för städare, hälsopedagog och aktivitetsledare. Av de kommuner som har angett andra yrkeskategorier än de rekommenderade har tio kommuner fått beslut om återbetalning. Socialstyrelsen har då bedömt att den anställda personalen inte uppfyller villkoren för att få medel. Som exempel kan nämnas att finansiering i dessa specifika fall inte har medgetts för vaktmästare, anhörigsamordnare och enhetsadministra-törer.

4.3.3 Tecken på att Socialstyrelsen inte är helt enhetlig i sina bedömningar

Vår genomgång av Socialstyrelsens arbete visar att det finns vissa beslut som ger oss anledning att ställa frågan om Socialstyrelsen är helt enhet-lig i sina bedömningar. Socialstyrelsen har exempelvis ansett att två städare lever upp till kravet på att arbeta med stöd och omvårdnad nära de äldre, men inte en vaktmästare.

55

Vi har också tagit del av de kompletteringar som har gjorts i dessa ären-den – två städare och en vaktmästare – i syfte att närmare kunna gå igenom beslutsunderlagen. I dessa ärenden anger kommunerna att den aktuella tjänsten har frigjort tid för omvårdnadspersonalen att öka sin tid med de äldre, vilket sammantaget har inneburit att bemanningen ökat. I ett av två ärenden som avser städare anger kommunen också att brukarna har inbjudits att delta i städningen. För den andra städaren och för vakt-mästaren finns inte något sådant argument om möjlig gemensam aktivi-tet med de äldre. Det innebär att vi bedömer att det finns stora likheter mellan dessa funktioner i förhållande till de formulerade kraven. Båda jobbar med praktiskt stöd till de äldre rörande boendemiljön.

I sammanhanget är det viktigt att framhålla att kostnaden för den perso-nal som redovisas i exemplet ovan är liten. Samtidigt är det viktigt att redogöra för dessa problem med att tillämpa riktlinjerna ur ett princi-piellt perspektiv. Vi kan också konstatera att transparensen i Social-styrelsens beslut som rör svårbedömda personalkostnader är viktig för att säkerställa att alla kommuner får samma förutsättningar att använda medlen.

4.4 Socialstyrelsens uppföljning av satsningen omfattar det inledande halvåret

Socialstyrelsen har i uppdrag att analysera och bedöma resultaten av satsningen. Vi konstaterar att Socialstyrelsen gör en positiv bedömning av satsningens genomförande det inledande halvåret. Uppföljningen bygger främst på resultaten från ett frågeformulär som har besvarats av samtliga kommuner. Samtidigt konstaterar vi att uppföljningen inte för-håller sig till målet om en jämställd, likvärdig och jämlik äldreomsorg. Det blir också en fortsatt utmaning för myndigheten att bedöma resultat och effekter av satsningen.

4.4.1 Socialstyrelsen ska analysera och bedöma resultaten av satsningen

Av regeringens beslut framgår att Socialstyrelsen senast den 1 novem-ber 2016, 2017 och 2018 ska lämna en redovisning till Regeringskansliet

56

(Socialdepartementet). Senast den 1 november 2019 ska myndigheten lämna sin slutredovisning. I en bilaga till regeringsbeslutet anges följan-de villkor för uppföljningen:

• Socialstyrelsen ska analysera och bedöma resultaten av satsningen bland annat avseende kvantitativa och kvalitativa effekter samt kon-sekvenser i förhållande till kommunernas bemanning.

• Socialstyrelsen ska ta fram relevanta uppgifter och statistik om per-sonalsituationen vad gäller särskilda boenden och hemtjänstverk-samheter.

• Socialstyrelsen ska undersöka effekten av satsningen på kvaliteten i äldreomsorgen utifrån de äldres och personalens perspektiv.

• Socialstyrelsen ska analysera uppgifter, statistik och effekter utifrån eventuella könsmönster.

4.4.2 Socialstyrelsen har hämtat in uppgifter främst via ett frågeformulär till kommunerna

Socialstyrelsen har utformat ett frågeformulär för att samla in relevant information från alla kommuner i landet. Myndigheten använder infor-mationen för att kontrollera att kommunerna använder medlen i enlighet med regeringens villkor och för att följa upp kommunernas arbete och arbetets resultat. Formuläret för 2015 års verksamhet innehåller frågor om stimulansmedlens fördelning, årsarbetare, sysselsättningsgrad, per-sonalkategorier och personalens utbildning. En avslutande fråga i for-muläret handlar om hur stimulansmedlen har bidragit till verksamheten. Frågeformuläret ska skrivas under av behörig företrädare i kommunen.

Socialstyrelsen har också sammanställt och presenterat den personal-statistik som finns hos Socialstyrelsen, Statistiska centralbyrån (SCB) och Sveriges Kommuner och Landsting (SKL). Men statistiken över personal som arbetar inom vården och omsorgen om äldre är enligt myndigheten inte tillräckligt komplett för att kunna följa en satsning som denna. Socialstyrelsen menar att en alternativ metod hade varit att låta kommunerna redovisa personaltillgången redan före satsningen och därefter följa utvecklingen. Men det skulle ha inneburit en kraftigt ökad administration i strid mot intentionerna med satsningen. Därför föll

57

Socialstyrelsens val istället på att använda befintlig statistik trots dess brister.

4.4.3 Socialstyrelsens redovisning av 2015 års verksamhet ger en positiv bild av satsningen

Socialstyrelsen lämnade den 1 november 2016 sin första redovisning som behandlar satsningens inledande period, det vill säga andra halvåret 2015. I rapporten ger Socialstyrelsen sammantaget en positiv bild av satsningen. Rapporten beskriver fördelningen av medlen, vad satsningen har genererat i antal årsarbetare och vad som åstadkommits samt befint-lig statistik över personalen i äldreomsorgen.

Enligt Socialstyrelsen har satsningen kommit igång effektivt, kommu-nerna var snabba att fördela medlen och medlen har använts i riktning mot en mer kunskapsbaserad, säker, individanpassad, jämlik och till-gänglig äldreomsorg. När det gäller förutsättningarna för att bedöma resultat och effekter för äldreomsorgen konstaterar myndigheten att medlen avser en liten del av den totala äldreomsorgen (mindre än en procent).

Socialstyrelsen har inte samlat in personalens och omsorgstagarnas upp-fattningar i denna första redovisning. Myndigheten anger att den för kommande års uppföljningar planerar intervjuer med äldre personer med omsorgsinsatser och personal inom äldreomsorgen för att bättre belysa deras perspektiv.

4.4.4 Uppföljningen förhåller sig inte till målet om en jämställd, likvärdig och jämlik äldreomsorg i hela landet

Vi konstaterar att Socialstyrelsen inte förhåller sig till det i budgetpro-positionen för 2016 tillkommande målet om att satsningen ska förbättra förutsättningarna för en jämställd, likvärdig och jämlik äldreomsorg i hela landet. Detta går i linje med vår iakttagelse om att Socialstyrelsen inte heller har kommunicerat det målet till kommunerna (se avsnitt 4.2.3). Socialstyrelsen anger istället att deras bedömning av satsningens resultat under 2015 har gjorts med utgångspunkt i regeringens övergri-

58

pande målsättning om att skapa ökad trygghet och kvalitet för den en-skilde samt att personalen ska få utrymme att tillbringa mer tid med den enskilde och få större möjligheter att utveckla verksamheten.

4.4.5 Socialstyrelsen behöver komplettera sina efterföljande uppföljningar

En fortsatt utmaning för Socialstyrelsen är att bedöma satsningens resul-tat i förhållande till kommunernas bemanning och satsningens effekter i förhållande till kvaliteten i äldreomsorgen. I denna första redovisning redovisar Socialstyrelsen mer allmänt personalsituationen inom äldre-omsorgen. Socialstyrelsen redovisar också att det sannolikt inte kommer att vara möjligt att följa förändringar i den befintliga statistiken över personal i äldreomsorgen till följd av satsningen. Detta innebär att Socialstyrelsen behöver komplettera sina kommande uppföljningar med andra metoder för att kunna göra de bedömningar som regeringen efter-frågar.

59

5 Kommunernas arbetssätt

Satsningen syftar till att öka bemanningen i kommunernas äldreomsorg. Enligt regeringens villkor och Socialstyrelsens anvisningar ska kommu-nerna fördela medlen till den egna verksamheten, eller till verksamhet de finansierar men som enskilda utförare bedriver.

Vi konstaterar att satsningen ger kommunerna stor frihet att använda medlen på det sätt de själva anser är lämpligt. Vår övergripande bedöm-ning är också att de insatser kommunerna har använt medlen till på olika sätt bidrar till att höja kvaliteten inom äldreomsorgen. Vi grundar denna slutsats på följande iakttagelser:

• Kommunernas olika förutsättningar har inneburit att de använt olika modeller för att fördela medlen till verksamheten. Stora kommuner och kommuner med en hög andel enskilda utförare har haft svårare att förbruka medlen. Samtliga kommuner har rekvirerat medel, men 2015 lämnades drygt 170 miljoner kronor oförbrukade.

• Kommunernas fördelningsmodell påverkar hur mycket medel som de enskilda utförarna har tilldelats. Totalt sett har de enskilda utförarna fått en mindre andel av medlen än vad som vore motiverat utifrån omfattningen på den verksamhet de bedriver. Vår analys visar dock att det framför allt beror på att kommuner med en stor andel enskilda utförare har förbrukat mindre medel.

• Det breda användningsområdet för medlen har inneburit att kommu-nerna kunnat utforma insatserna utifrån lokala förutsättningar och problem. Detta innebär också att typen av insatser varierar i hög grad mellan kommunerna. Kommunerna gör själva en positiv bedömning av resultaten av de insatser som medlen har gått till. Samtidigt finns en risk att personalen inte får tillräcklig kompetensutveckling.

60

5.1 Kommunernas olika förutsättningar har påverkat hur de fördelar medlen

Kommunerna har olika förutsättningarna för att bedriva äldreomsorg. Det har inneburit att kommunerna har använt olika modeller för att för-dela medlen till verksamheten. Stora kommuner och kommuner med en hög andel enskilda utförare har haft svårare att förbruka medlen.

5.1.1 Särskilda boenden eller hemtjänst till drygt 300 000 äldre

Drygt 300 000 personer 65 år eller äldre får antingen hemtjänst eller bor i särskilda boenden. Av dessa får drygt 200 000 hemtjänst och knappt 100 000 bor i särskilda boenden. Sedan 2009 har antalet äldre med hem-tjänst ökat med 8 procent och antalet platser vid särskilda boenden mins-kat med lika mycket. Knappt 19 procent av de äldre får sin omsorg från enskilda utförare. Denna andel har ökat sett över hela perioden, men den har varit relativt konstant de senaste åren.

61

Diagram 2 Antal personer 65 år och äldre med beviljad hemtjänst respektive boende vid särskilt boende (vänster axel) samt andelen som får sin omsorg från enskilda utförare (höger axel), 2009–2015

Källa: Socialstyrelsen.

Kommentar: Materialet avser de som hade en pågående insats den 1 oktober respektive år. Andelen som får sin omsorg tillhandahållen av enskilda utförare beräknas som antalet äldre som får hemtjänst eller boende hos enskild utförare dividerat med samtliga äldre som har en sådan insats.

5.1.2 Drygt 160 000 årsarbetskrafter utförs inom äldreomsorgen

Personalstatistiken över de anställda i äldreomsorgen är bristfällig. Men vi kan ändå göra en uppskattning av antalet årsarbetskrafter. År 2015 utfördes cirka 162 000 årsarbetskrafter inom äldreomsorgen (se diagram 3). Kommunala utförare stod för knappt 137 000 av dessa och enskilda utförare för resterande knappt 26 000. Antalet årsarbetskrafter har ökat med cirka 6 500 sedan 2011.

Kostnaderna för äldreomsorgen uppgick 2015 till cirka 113 miljarder kronor. Detta är en ökning med cirka 3 miljarder kronor sedan 2011.28 28 Kostnadsökningen beror delvis på att alla landsting och regioner utom Stockholms läns landsting har lämnat över ansvaret för hemsjukvården till kommunerna enligt bestämmelsen i 18 § HSL.

0

5

10

15

20

25

0

50 000

100 000

150 000

200 000

250 000

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

%Antal personer

Beviljade hemtjänst Boende vid särskilda boende Varav enskilda utförare

62

Procentuellt sett har alltså personalen ökat något mer än kostnaderna (med 4 respektive 2 procent).

Diagram 3 Beräknat antal utförda årsarbetskrafter i äldreomsorgen efter regiform (vänster axel) samt kommunernas totala kostnader för äldreomsorgen i miljarder kronor (höger axel), 2011–2015

Källa: SCB, Kolada samt egna beräkningar.

Kommentar: Antalet årsarbetskrafter beräknas utifrån SKL:s sammanställning över kommunalt anställda inom vård och omsorg om äldre och funktionsnedsatta. Andelen som arbetar med äldre-omsorg beräknar vi utifrån kommunernas kostnader för äldreomsorg respektive funktionsned-sättning. Antalet årsarbetskrafter hos enskilda utförare beräknas utifrån kommunernas kostnader för köp från föreningar, stiftelser och privatägda företag som andel av kostnaden för det egna åtagandet.

5.1.3 Olika förutsättningar för kommunerna att bedriva äldreomsorg

Det finns stora strukturella skillnader mellan kommunerna som påverkar förutsättningarna att bedriva äldreomsorg. Dessa skillnader påverkar också förutsättningarna för att genomföra satsningen. En sådan faktor är storleken på äldreomsorgen. I drygt 100 kommuner utförs färre än 250 årsarbetskrafter i äldreomsorgen (se diagram 4). I knappt 40 utförs över 1 000 årsarbetskrafter. I de största kommunerna är antalet anställda flera tusen. Andelen enskilda utförare varierar också mellan kommunerna.

0

30

60

90

120

0

20 000

40 000

60 000

80 000

100 000

120 000

140 000

160 000

2011 2012 2013 2014 2015

Mdr krAntal

årsarbetare

Kommunala utförare Enskilda utförare Totala kostnader

63

I knappt 190 kommuner står de enskilda utförarna för mindre än 5 pro-cent av verksamhetskostnaderna, men i knappt 30 kommuner står de för mer än 25 procent. Storleken och andelen enskilda utförare samvarierar – andelen enskilda utförare tenderar att vara större i större kommuner.

Diagram 4 Antal kommuner efter andel enskilda utförare samt totalt antal utförda årsarbetskrafter, 2015

Källa: Kolada, SCB samt egna beräkningar.

Kommentar: Antalet årsarbetskrafter har skattats på samma sätt som i diagram 3.

Den största kostnaden för äldreomsorgen är de anställdas löner. För de största personalgrupperna inom äldreomsorgen är lönespridningen i landet liten. Kommunalt anställda undersköterskor hade 2015 i genom-snitt 26 300 kronor i månadslön (se tabell 3). Skillnaden mellan länen med högst och lägst genomsnittlig månadslön är 1 200 kronor. För vård-biträden är skillnaden ungefär lika stor, och de har en genomsnittlig lön på 23 700 kronor. Större spridning återfinns bland geriatriksjuksköters-kor. Detta beror framför allt på att lönerna för geriatriksjuksköterskor i Stockholms län ligger klart högre än i riket.

48

139

74

29

103

88

61

38

0

20

40

60

80

100

120

140

160

0% 1–5 % 6–25 % 26–100 % 0–249 250–499 500–999 1000–w

Andel enskilda utförare Antal utförda årsarbetskrafter

64

Tabell 3 Genomsnittliga månadslöner i kronor bland kommunalt anställd personal i tre vanliga yrken inom äldreomsorgen, 2015

Högsta lön (kr)

Genomsnitt riket (kr)

Lägsta lön (kr)

Antal anställda

totalt Undersköterskor 26 800 26 300 25 600 110 000

Vårdbiträden 24 600 23 700 22 900 56 500

Geriatriksjuksköterskor 37 800 33 200 31 300 9 800

Källa: SCB.

Kommentar: Med månadslön avses avtalad lön inklusive fasta tillägg och rörliga lönetillägg som till exempel OB-, jour- och beredskapsersättning. Lönerna är uppräknade till heltidslöner.

5.1.4 Kommunerna fördelar medlen genom tilldelning eller ansökan

Kommunerna fördelar de rekvirerade medlen i verksamheten antingen genom tilldelning eller ett ansökningsförfarande. Det klart vanligaste sättet är att fördela medlen genom tilldelning. Det är mindre vanligt att medlen fördelas efter ett ansökningsförfarande. Det är framför allt stora kommuner med en stor andel enskilda utförare som använder sig av ansökningsförfarande. Vissa kommuner kombinerar båda sätten.

I de kommuner som fördelar medel via tilldelning sker det antingen genom satsningar på specifika projekt (vilket är det vanligaste) eller genom att medlen fördelas till verksamheterna utifrån deras volym, som till exempel kan beräknas efter antalet brukare. Små kommuner med få enskilda utförare har i högre grad fördelat medel till projekt. Större kommuner med fler enskilda utförare har i högre grad fördelat medel med hjälp av en fördelningsnyckel.

En fördelning via en ansökningsprocess kan vara komplicerad och ta mycket tid i anspråk. I de största kommunerna kan antalet ansökningar uppgå till flera hundra. Till exempel tog Stockholms stad emot närmare 300 projektansökningar för 2016. De kommuner med ansökningsför-farande som vi har intervjuat har därför fått skapa fördelningsnycklar för att förenkla förfarandet. Om kommunen bedömer att en ansökan faller

65

inom ramen för satsningen har en schablon använts för att tilldela verk-samheten medel. Schablonen har till exempel baserats på antal brukare och verksamhetstyp.

En uppenbar konsekvens av att kommuner använder ett ansökningsför-farande är att det tar tid innan medlen når verksamheten. Innan medlen kan fördelas ska informationen nå utförarna, ansökningarna ska utfor-mas, skickas in och beviljas. Det har medfört att kommuner som använ-de ett ansökningsförfarande för att fördela medlen hade särskilt svårt att hinna med att förbruka medlen under 2015. Mindre kommuner och kom-muner med få enskilda utförare har haft enklare att få ut medlen i verk-samheten. De har många gånger kunnat arbeta med avgränsade projekt som kommunen valt ut utifrån en behovsbedömning.

5.1.5 Första året lämnades medel oförbrukade Under 2015 rekvirerade 289 av 290 kommuner medel från satsningen. De allra flesta har rekvirerat hela eller nästan hela det belopp de till-delats. Endast 5 kommuner rekvirerade mindre än 90 procent av vad de tilldelats. För 2016 har samtliga kommuner rekvirerat medel.

Under 2015 förbrukade kommunerna 821 miljoner kronor, vilket mot-svarar 82 procent av de totalt 995 miljoner kronor kommunerna tilldela-des. De flesta förbrukade åtminstone 80 procent av de tilldelade medlen, men totalt 63 kommuner har förbrukat mindre än så.

Kommuner med en mer omfattande äldreomsorg och kommuner med en högre andel enskilda utförare har haft svårare att förbruka de tilldelade medlen (se diagram 5). Dessa samband gäller oberoende av varandra. Vi ser detta som ett resultat av att de stora kommunerna med en hög andel enskilda utförare har haft en mer komplex process för att fördela medlen. Därför har de haft svårare att använda alla medel.

66

Diagram 5 Förbrukade medel som andel av totalt tilldelade medel per kommun efter andel enskilda utförare och antal årsarbetskrafter, 2015. Oviktade medelvärden

Källa: SCB, Socialstyrelsen samt egna beräkningar.

Kommentar: Kommunerna är grupperade utifrån antalet skattade årsarbetskrafter som utförs i äldreomsorgen (gröna staplar) samt hur stor andel som utförs av enskilda utförare (blå staplar). Antalet årsarbetskrafter har skattats på samma sätt som i diagram 3.

I vår intervjuundersökning svarar 61 procent av de intervjuade kommu-nerna att de förbrukade alla medel 2015. Av de kommuner som inte hade förbrukat alla medel anges tidsbrist som huvudorsak. År 2016 räknar 86 procent med att göra av med alla medel. Kommunerna bedömer alltså själva att problemet med att de inte förbrukar medlen avtar. De kommu-ner som anger att de har fortsatt svårt att förbruka medlen anger främst rekryteringsproblem som orsak. Det är vanligare att stora kommuner upplever rekryteringsproblem än små.

5.2 De enskilda utförarna har fått del av medlen men inte i alla kommuner

Förekomsten av enskilda utförare inom äldreomsorgen påverkar kom-munernas arbete med satsningen. De enskilda utförarna har under 2015 fått en mindre andel av medlen än vad omfattningen på deras verksamhet

9592

87

65

93 92

81 80

0

20

40

60

80

100

0% 1-5% 6-25% 26-100% 0-249 250-499 500-999 1000-w

%

Andel enskilda utförare Antal årsarbetskrafter

67

motiverar. Vår analys visar att det framför allt beror på att kommuner med en stor andel enskilda utförare har förbrukat en mindre andel av de tilldelade medlen.

5.2.1 Kommunernas fördelningsmodeller påverkar hur mycket medel enskilda utförare får

De enskilda utförarna har enligt Socialstyrelsens uppföljning fått knappt 13 procent av de medel som kommunerna har använt. Detta är en mindre andel än de enskilda utförarnas andel av kommunernas kostnader för äldreomsorgen. Denna andel är 16 procent.

De enskilda utförarnas tilldelning varierar kraftigt mellan kommunerna. I kommuner med en liten andel enskilda utförare har i princip inga medel fördelats till dessa utförare (se tabell 4). I de kommuner där enskilda utförare utgör mindre än 5 procent av verksamhetskostnaderna har de i genomsnitt fått mindre än 1 procent av de tilldelade medlen. Överlag tenderar dessa kommuner att vara små och har därför fått mindre medel än övriga.

Bland de 101 kommuner där enskilda utförare utgör mer än 5 procent av äldreomsorgens kostnader har 40 inte fördelat några medel till enskilda utförare. Bland de övriga 61 kommunerna har de tilldelats en andel som i genomsnitt motsvarar deras omfattning. Kommunerna som inte har för-delat några medel är mindre och har en mindre andel enskilda utförare än kommuner som har tilldelat de enskilda utförarna medel. Bland de 101 kommuner som har mer än 5 procent enskilda utförare har 25 kom-muner tilldelat de enskilda utförarna mer medel än vad som motsvarar deras verksamhetskostnader.

68

Tabell 4 Enskilda utförares tilldelning av medel i olika kommungrupper, 2015

Antal kommuner

Tilldelade medel

(median)

Förbrukade medel (%)

Enskilda utförare

(%)

Enskilda utförares

tilldelning (%)

Mindre än 5 pro-cent enskilda

186 1 422 000 92 1 0

Mer än 5 procent enskilda, enskilda har inte fått medel

40 2 554 000 88 14 0

Mer än 5 procent enskilda, enskilda har fått medel

61 5 638 000 76 28 28

Kommentar: De tre kommuner som inte förbrukade några medel alls 2015 ingår inte i tabellen. De tre sista kolumnerna redovisar oviktade medelvärden.

Hur stor andel av medlen som de enskilda utförarna tilldelas i en kom-mun verkar till stor del bero på vilken typ av fördelningsmodell kommu-nen i fråga använder. Stora kommuner med en stor andel enskilda utförare fördelar oftast medlen genom ansökningsförfarande eller efter verksamhetsvolym. När dessa fördelningsmodeller används tilldelas de enskilda utförarna generellt sett en lika stor andel som deras omfattning motiverar.

Små och medelstora kommuner tenderar att fördela medel efter behov eller till specifika projekt. När kommunerna tillämpar dessa fördelnings-modeller tilldelas de enskilda utförarna i regel inte lika mycket medel som deras verksamhetsvolym motiverar.

I vår intervjuundersökning uppger 8 av 33 kommuner som har enskilda utförare att de har valt att inte låta dem ta del av medlen. I samtliga fall har kommunerna valt att fördela medlen till specifika projekt eller till utvecklingsinsatser som de enskilda utförarna inte berörs av. En kom-mun med enskilda utförare inom särskilt boende anger till exempel att medlen har gått till en satsning inom hemtjänsten. En annan kommun uppger att den har satsat på att erbjuda de egna anställda heltid.

69

5.2.2 De enskilda utförarnas lägre tilldelning beror på att kommuner med en stor andel enskilda utförare förbrukat mindre medel

De enskilda utförarna har alltså totalt sett tilldelats en mindre andel av satsningens medel än vad omfattning på deras verksamhet motsvarar. Men som vi tidigare beskrivit har kommunerna förbrukat en olika stor andel av de tilldelade medlen. Stora kommuner med en hög andel enskil-da utförare har haft svårare att förbruka medlen. I detta avsnitt analyserar vi betydelsen av detta.

För att ta hänsyn till att olika kommuner förbrukat olika mycket av de tilldelade medlen har vi beräknat en hypotetisk tilldelning för de enskil-da utförarna (se tabell 5). Den baseras på vad de enskilda utförarna skulle ha tilldelats om samtliga kommuner hade förbrukat alla tilldelade medel. I beräkningarna har vi fördelat de oförbrukade medlen på kom-munala respektive enskilda utförare med samma fördelning som respek-tive kommuns förbrukade medel. Detta ger en hypotetisk tilldelning till enskilda utförare på 15,5 procent. Detta motsvarar i princip de enskilda utförarnas andel av utgifterna. Därför bedömer vi att den lägre tilldel-ningen i huvudsak beror på att kommuner med en större andel enskilda utförare har förbrukat en mindre andel av medlen. Eftersom vi bedömer att kommunerna kommer att använda en allt större andel av medlen framöver borde också de enskilda utförarnas tilldelning totalt sett öka.

70

Tabell 5 Enskilda utförares tilldelning av medlen 2015

Faktiska och beräknade andelar Enskilda utförares andel

Andel av kommunernas kostnader 15,8 %

Faktisk tilldelning 12,6 %

Hypotetisk tilldelning 15,5 %

Källa: Socialstyrelsen samt egna beräkningar.

Kommentar: Enskilda utförares tilldelning omfattas av viss osäkerhet vilket gör exakta skattningar omöjliga. Till exempel har vissa kommuner anställt personal i den egna verksamheten, men arbe-tet har ändå delvis riktats mot äldre som får omsorg av enskilda utförare. Det är vidare inte givet vad som är en "rättvis" nivå. I tabellen har vi jämfört med enskildas andel av kommunernas kost-nader. Man skulle också kunna jämföra med andelen sysselsatta (15,2 procent 2014)29 eller andelen äldre som får sin omsorg tillgodosedd av enskilda utförare (18,6 procent 2015)30. Alla tre mått har sina svagheter, men ligger trots allt ganska nära varandra.

5.2.3 Det förekommer att enskilda utförare avstår från att ta del av medlen

Av våra intervjuer med kommunerna framgår att enskilda utförare i vissa fall har avstått från att ansöka och ta del av medlen. Detta har exempelvis berott på att utförarna har varit oroliga för att personalen ska bli övertalig när satsningen avslutas.

I Statskontorets intervju med Vårdföretagarna nämner organisationen att det också har förekommit att vissa kommuner betalat ut ersättningar till enskilda utförare först i efterhand. Det har resulterat i att utförarna själva har fått bära kostnaden för den extra personalen under lång tid. Vård-företagarna menar att detta framför allt har upplevts som problematiskt av de mindre utförarna. Detta har medfört att små enskilda utförare ibland har avstått från att ta del av medlen.

29 Sveriges Kommuner och Landsting (2014) Köp av verksamhet 2014. 30 Se diagram 2.

71

5.3 Kommunerna har kunnat utforma sina insatser utifrån de lokala behoven

Det breda användningsområdet för medlen har inneburit att kommu-nerna kunnat utforma sina insatser utifrån sina lokala behov. De flesta kommuner har också gjort någon form av behovsbedömning till grund för arbetet med satsningen. Detta har resulterat i att typen av insatser varierar väsentligt mellan kommunerna. Merparten av kommunerna be-dömer att satsningen har höjt kvaliteten i äldreomsorgen. Samtidigt finns en risk för att personalen inte får tillräcklig kompetensutveckling.

5.3.1 De flesta kommuner har gjort någon form av behovsbedömning

De flesta kommuner har gjort någon form av prioritering i hur de har fördelat medlen. Det varierar i vilken mån tjänstemän eller politiker gjort denna prioritering, men i de flesta kommuner har någon form av behovsbedömning legat till grund för prioriteringen. Till grund för behovsbedömningen ligger i sin tur olika typer av kvalitetsuppfölj-ningar, brukarundersökningar, kvalitetsregister och dialoger i verksam-heten.

Flera av de kommuner som vi har intervjuat hade redan före satsningen idéer om äldreomsorgens behov. De kommunerna beskriver det som en styrka att de därigenom snabbare kunde fatta beslut om vilka insatser som medlen skulle gå till.

Det är vanligare att kommuner som fördelat medel till projekt uppger att de har prioriterat utifrån behovsbedömningar. I de kommuner som huvudsakligen har uppgett att de fördelat medel utifrån verksamhets-volym eller utifrån ansökningsförfarande har i högre grad inte gjort någon prioritering alls.

72

5.3.2 Medlen har främst använts till undersköterskor och vårdbiträden

Socialstyrelsens uppföljning visar att kommunerna har använt en större del av medlen till insatser vid särskilda boenden (58 procent) än i ordi-närt boende med hemtjänst (42 procent).31 Det innebär att insatser i ordi-närt boende har fått något mer resurser än vad som motsvarar verksam-hetsområdets kostnader (37 procent).

En tydlig majoritet av de personalkategorier som har finansierats med medlen är undersköterskor eller vårdbiträden (se tabell 6). Endast en mindre del av medlen har gått till andra personalkategorier än de som regeringen har angett som exempel och som Socialstyrelsen tolkat som bör-krav (se avsnitt 4.2). Dessa kategorier finns i kategorin övriga i tabellen. De tillkomna årsarbetarna utgörs av såväl nyrekryterad perso-nal som av personal som har erbjudits ökad sysselsättningsgrad. Närma-re 60 procent av kommunerna har erbjudit befintlig personal att höja sin sysselsättningsgrad.

Tabell 6 Antal och andel årsarbetare per yrkeskategori som i november 2015 hade finansierats av stimulansmedlen

Yrkeskategori Antal årsarbetare Andel Undersköterskor 3 054 61 % Vårdbiträden 1 108 22 % Sjuksköterskor 303 6 % Arbetsterapeuter 85 2 % Fysioterapeuter 70 1 % Dietister 4 0 % Arbetsledare på verksamhetsnivå 204 4 % Övriga 142 3 % Totalt 4 971 100 %

Källa: Socialstyrelsen.

31 I Socialstyrelsens redovisning av stimulansmedlen har dagverksamhet räknats in i kostnaderna för ordinärt boende och korttidsboende räknats in i kostnaderna för särskil-da boenden.

73

Kommunerna har använt medlen till en rad olika typer av insatser. Socialstyrelsen ger i sin uppföljning bland annat följande exempel:

• Meningsskapande aktiviteter (till exempel promenader, utevistelser och samtal).

• Ökad nattbemanning (gäller för både hemtjänst och särskilda boen-den).

• Kontinuitet i personalsituationen (med mer personal blir det lättare att se till att de äldre oftare möter samma personal).

• Trygg hemgång efter sjukhusvistelse (till exempel har sjuksköters-kor och fysioterapeuter anställts för att förbättra insatserna för reha-bilitering i hemmet).

Av Socialstyrelsens uppföljning framgår inte hur vanlig respektive insats är. Men när det gäller insatser i särskilda boenden har kommuner-na framför allt angett meningsskapande aktiviteter och ökad nattbe-manning. Inom hemtjänsten nämner kommunerna ofta personalkonti-nuiteten.

5.3.3 Kommunerna bedömer utfallet som positivt De intervjuade tjänstemännen i kommunerna har själva en positiv bild av hur satsningen har påverkat äldreomsorgen. Mellan 70 och 80 procent svarar i vår intervjuundersökning att kvaliteten i omsorgen, tryggheten för de äldre samt personalens arbetsvillkor har förbättrats till följd av satsningen (se diagram 6). Men det är få kommuner som ännu har gjort någon form av utvärdering eller uppföljning, något som gör att bedöm-ningarna får tolkas med försiktighet.

Det är mycket få kommuner som ger kritiska utlåtanden, men några kommuner svarar att personalens arbetsvillkor har försämrats. Som orsak nämner de bland annat att många nyrekryteringar på kort tid har lett till förvirring och stress hos vissa i personalen.

74

Diagram 6 Kommunernas bedömning av hur satsningen har påverkat äldreomsorgen

Källa: Statskontorets intervjuundersökning

Kommentar: Frågan lyder: Hur bedömer du att satsningen påverkat äldreomsorgen i kommunen när det gäller… Antalet svarande kommuner är 57.

De flesta kommuner uppger att satsningen inte har påverkat den kom-munala budgeten för äldreomsorg. Av 55 svarande uppger 7 att kommu-nen har skjutit till ytterligare medel och 1 att kommunen minskat sina egna medel till följd av satsningen. Vi har också ställt frågan om kom-munerna kommer att fortsätta finansiera de tjänster som har skapats av satsningen när den avslutats. Eftersom det är långt kvar av satsningen kan många av naturliga skäl inte svara på vad som händer efter 2018. Men 40 procent av kommunerna svarar att de tror att kommunerna kom-mer att fortsätta finansiera tjänsterna.

5.3.4 Det finns en risk att tillfälligt anställda inte erbjuds tillräckliga kompetensinsatser

Enligt regeringen bör den personal som finansieras av satsningen ha adekvat utbildning, i enlighet med socialtjänstlagen. En eventuell anställning av oerfaren personal bör kombineras med att erbjuda intro-duktion, handledning och utbildningsplaner.

78 7181

52

1117

279

0

25

50

75

100

Kvaliteten i omsorgen Tryggheten för de äldre Personalens arbetsvillkor

%

Förbättrad Inte förbättrad Vet ej

75

I var tredje kommun (36 procent) har åtminstone delar av den rekryte-rade personalen varit outbildad, enligt Socialstyrelsens återrapportering. Som skäl till detta anger kommunerna framför allt svårigheter att rekry-tera utbildad personal.

De allra flesta kommuner har i återrapporteringen till Socialstyrelsen uppgett att den outbildade personalen har fått introduktion och handled-ning (90 respektive 94 procent). Men det är färre än hälften (46 procent) som svarar att den outbildade personalen har erbjudits en plan för utbild-ning. Av återrapporteringen framgår att en vanlig orsak till att denna plan saknas är att den rekryterade personalen ses som tillfällig. Därför avstår vissa kommuner från att satsa fullt ut på kompetensinsatser.

76

77

Referenser

Arbetsförmedlingen (2016) Var finns jobben? Bedömning till och med första halvåret 2017 och en långsiktig utblick.

ESO (2010:5) Statliga bidrag till kommunerna – i princip och praktik.

Hultkrantz, Lars (2015). Sociala investeringsfonder i Sverige – fakta och lärdomar. SNS förlag.

Regeringsbeslut 2015-04-23 Uppdrag att utforma en satsning på ökad bemanning inom äldreomsorgen.

Regeringsbeslut 2015-06-25 Uppdrag att fördela medel, administrera och följa upp satsningen på en ökad bemanning inom äldreomsorgen.

Riksrevisionen (2014:25) Specialdestinerade statsbidrag – Ett sätt att styra mot en mer likvärdig skola?

SKL (2015) Köp av verksamhet 2014. Kommuner, Landsting och regioner 2006–2014.

SKL (2016-04-20) Färre och mer effektiva riktade statsbidrag till kommuner, landsting och regioner

Socialstyrelsen (2013). Tillgänglighetssatsning för barn och unga med psykisk ohälsa – uppföljning av landstingens insatser 2012

Socialstyrelsen (2015) Dnr 5.4-11376/2015-6 Redovisning av upp-draget att utforma en satsning på ökad bemanning inom äldreom-sorgen.

Socialstyrelsen (2015) Så tycker de äldre om äldreomsorgen 2015. En rikstäckande undersökning av äldres uppfattning om kvaliteten i hem-tjänst och äldreboenden.

Socialstyrelsen (2016) Stimulansmedel för ökad bemanning inom äldreomsorgen. Uppföljning av 2015 års medel.

78

Socialstyrelsen (2016) Äldre och personer med funktionsnedsättning – regiform år 2015. Vissa kommunala insatser enligt socialtjänstlagen.

Socialstyrelsen och SKL (2016) Öppna jämförelser 2015. Vård och omsorg om äldre. Jämförelser mellan kommuner och län.

SOU 2011:39 Likvärdiga förutsättningar – Översyn av den kommuna-la utjämningen.

Statskontoret (2003:5) Statsbidragen till kommuner och landsting – En kartläggning och analys.

Statskontoret (2011:22) Tänk efter före – Om viss styrning av kommu-ner och landsting.

Statskontoret (2014:2) Det kommunala utjämningssystemet – en beskrivning av systemet från 2014.

Statskontoret (2014:18) Evidensbaserad praktik inom socialtjänsten. Slutrapport.

Statskontoret (2015:18) Sammanhållen vård och omsorg om de mest sjuka äldre. Utvärdering av överenskommelsen mellan regeringen och SKL. Slutrapport.

Statskontoret (2016:24). Statens styrning av kommunerna.

79

Bilaga Regeringsuppdraget

80

81