politik perundang-undangan

7/27/2019 Politik Perundang-undangan

1/23

M. Aliamsyah, S.Sos, S.H, M.H1

A. Pendahuluan

Peraturan perundang-undangan merupakan bagian atau subsistem

dari sistem hukum. Oleh karena itu, membahas mengenai politik

peraturan perundang-undangan pada hakikatnya tidak dapat dipisahkan

dari membahas mengenai politik hukum. Istilah politik hukum atau politik

perundang-undangan didasarkan pada prinsip bahwa hukum dan/atau

peraturan perundang-undangan merupakan bagian dari suatu produk

politik karena peraturan perundang-undangan pada dasarnya merupakan

rancangan atau hasil desain lembaga politik (politic body).2 Sedangkan

pemahaman atau definisi dari politik hukum secara sederhana dapat

diartikan sebagai arah kebijakan hukum yang akan atau telah

dilaksanakan secara nasional oleh pemerintah.3 M. Mahfud MD

mengemukakan bahwa politik hukum meliputi:

1 Makalah disampaikan pada Pendidikan dan Pelatihan Perancangan Peraturan Perundang-undangan yang diselenggarakan oleh BPSDM Kementerian Hukum dan Ham, Jakarta, 16 Juli 2010.

2 HM. Laica Marzuki, Kekuatan Mengikat Putusan Mahkamah Konstitusi Terhadap Undang-

Undang, Jurnal Legislasi Vol. 3 Nomor 1, Maret 2006, hal. 2. Lihat juga M. Mahfud MD, Politik Hukum di

Indonesia, cet. II (Jakarta: LP3ES, 2001), hal. 5. Mahfud MD menyebutkan bahwa hukum merupakan

produk politik yang memandang hukum sebagai formalitas atau kristalisasi dari kehendak-kehendak politik

yang saling berinteraksi dan saling bersanginan. Lebih jauh Mahfud MD mengemukakan bahwa hubungankausalitas antara hukum dan politik yang berkaitan dengan pertanyaan apakah hukum mempengaruhi

politik ataukah politik yang mempengaruhi hukum, dapat dijawabPertama; hukum determinan atas politik

yaitu kegiatan-kegiatan politik diatur oleh dan harus tunduk pada aturan-aturan hukum. Kedua; politik

determinan atas hukum karena hukum merupakan hasil atau kristalisasi dari kehendak-kehendak politik

yang saling berinteraksi dan bahkan saling bersaingan. Ketiga; politik dan hukum sebagai subsistem

kemasyarakatan berada pada posisi yang sederajat determinasinya.

3 M. Mahfud MD,Politik Hukum di Indonesia, cet. II(Jakarta: LP3ES, 2001), hal. 9.

Politik Peraturan Perundang-undangan


2/23

Pertama; pembangunan hukum yang berintikan pembuatan dan

pembaharuan terhadap materi-materi hukum agar dapat sesuai dengan

kebutuhan;

Kedua; pelaksanaan ketentuan hukum yang telah ada termasuk

penegasan fungsi lembaga dan pembinaan para penegak hukum. 4

Sebagaimana telah disebutkan, bahwa politik peraturan

perundang-undangan merupakan bagian atau subsistem dari politik

hukum, dengan demikian dapat dikatakan bahwa mempelajari atau

memahami politik hukum pada dasarnya sama dengan memahami atau

mempelajari politik perundang-undangan demikian pula sebaliknya,

karena pemahaman dari politik hukum termasuk pula di dalamnya

mencakup proses pembentukan dan pelaksanaan/penerapan hukum

(salah satunya peraturan perundang-undangan) yang dapat menunjukkan

sifat ke arah mana hukum akan dibangun dan ditegakkan. 5 Bagir Manan

mengartikan istilah politik perundang-undangan secara sederhana yaitu

sebagai kebijaksanaan mengenai penentuan isi atau obyek pembentukan

peraturan perundang-undangan. Sedangkan pembentukan peraturan

perundang-undangan itu sendiri diartikan sebagai tindakan melahirkansuatu peraturan perundang-undangan.6 Sedangkan Abdul Wahid Masru

mengartikan politik peraturan perundang-undangan sebagai kebijakan

(beleids/policy) yang diterjemahkan sebagai tindakan

pemerintahan/negara dalam membentuk peraturan perundang-undangan

sejak tahap perencanaannya sampai dengan penegakannya

(implementasinya).7 Sehingga dapat disimpulkan bahwa politik

perundang-undangan merupakan arah kebijakan pemerintah atau negara

mengenai pengaturan (substansi) hukum yang dituangkan dalam

4 Ibid. Lihat juga Abdul Hakim Garuda Nusantara, Politik Hukum Nasional, makalah pada Kerja

Latihan Bantuan Hukum, Surabaya, September 1985.

5 Bagir Manan,Politik Perundang-undangan, Makalah, Jakarta, Mei 1994, hal. 1.

6 Ibid, hal. 2.

7 Abdul Wahid Masru,Politik Hukum dan Perundang-undangan, Makalah, Jakarta, 2004.

2


3/23

peraturan perundang-undangan (hukum tertulis) untuk mengatur

kehidupan berbangsa dan bernegara.

Selanjutnya, dimana dapat kita melihat gambaran mengenai politik

perundang-undangan yang sedang dijalankan oleh pemerintah/negara?

Untuk melihat perkembangan politik perundang-undangan yang berlaku

pada masa tertentu secara substansial dan sederhana sebenarnya dapat

dilihat dari:

1. produk peraturan perundang-undangan yang dibentuk pada masa

itu yang secara mudah dan spesifik lagi biasanya tergambar pada

konsiderans menimbang dan penjelasan umum (bila ada) dari

suatu peraturan perundang-undangan yang dibentuk; dan

2. kebijakan yang dibuat oleh pemerintah/negara pada saat itu yang

merupakan garis pokok arah pembentukan hukum, seperti GBHN

pada masa pemerintahan orde baru atau Prolegnas dan Rencana

Pembangunan Jangka Menengah Nasional yang berlaku pada saat

ini.

B. Kebijakan Politik Hukum Nasional

Sebelum lebih jauh membahas politik perundang-undangan, makaterlebih dahulu perlu kita memahami politik hukum sebagai induk dari

politik perundang-undangan. Oleh karena itu, perlu disinggung secara

garis besar mengenai arah kebijakan politik hukum nasional yang sedang

dilaksanakan pada saat ini.

Arah kebijakan politik hukum nasional dilandaskan pada keinginan untuk

melakukan pembenahan sistem dan politik hukum yang dilandasikan pada

3 (tiga) prinsip dasar yang wajib dijunjung oleh setiap warga negara yaitu:

1. supremasi hukum;

2. kesetaraan di hadapan hukum; dan

3. penegakan hukum dengan cara-cara yang tidak bertentangan

dengan hukum.

3


4/23

Ketiga prinsip dasar tersebut merupakan syarat mutlak dalam

mewujudkan cita-cita terwujudnya negara Indonesia yang damai dan

sejahtera. Apabila hukum ditegakkan dan ketertiban diwujudkan, maka

diharapkan kepastian, rasa aman, tenteram, ataupun kehidupan yang

rukun akan dapat terwujud. Untuk itu politik hukum nasional harus

senantiasa diarahan pada upaya mengatasi berbagai permasalahan

dalam penyelenggaraan sistem dan politik hukum yang meliputi

permasalahan yang berkaitan dengan substansi hukum, struktur hukum,

dan budaya hukum.

1. Substansi Hukum (Legal Substance)

Pembenahan substansi hukum merupakan upaya menata kembali

materi hukum melalui peninjauan dan penataan kembali peraturan

perundang-undangan untuk mewujudkan tertib perundang-

undangan dengan memperhatikan asas umum dan hirarki

perundang-undangan dan menghormati serta memperkuat kearifan

lokal dan hukum adat untuk memperkaya sistem hukum dan

peraturan melalui pemberdayaan yurisprudensi sebagai bagian dari

upaya pembaruan materi hukum nasional. Hal ini yang akan

dibahas selanjutnya karena materi ini merupakan bagian dari politikperundang-undangan.

2 Struktur Hukum (Legal Structure)

Pembenahan terhadap struktur hukum lebih difokuskan pada

penguatan kelembagaan dengan meningkatkan profesionalisme

hakim dan staf peradilan serta kualitas sistem peradilan yang

terbuka dan transparan; menyederhanakan sistem peradilan,

meningkatkan transparansi agar peradilan dapat diakses oleh

masyarakat dan memastikan bahwa hukum diterapkan dengan adil

dan memihak pada kebenaran; memperkuat kearifan lokal dan

hukum adat untuk memperkaya sistem hukum dan peraturan

melalui pemberdayaan yurisprudensi sebagai bagian dari upaya

4


5/23

pembaruan materi hukum nasional. Dalam kaitannya dengan

pembenahan struktur hukum ini, langkah-langkah yang diterapkan

adalah:

a. Menumbuhkan kembali kepercayaan masyarakat pada sistem

hukum dan kepastian hukum.

Kurangnya independensi lembaga penegak hukum yang terjadi

selama kurun waktu silam membawa dampak besar dalam

sistem hukum. Intervensi berbagai kekuasaan lain terhadap

kekuasaan yudikatif telah mengakibatkan terjadinya partialitas

dalam berbagai putusan, walaupun hal seperti ini menyalahi

prinsip-prinsip impartialitas dalam sistem peradilan telah

mengakibatkan degradasi kepercayaan masyarakat kepada

sistem hukum maupun hilangnya kepastian hukum.

b. Penyelenggaraan proses hukum secara transparan dan dapat

dipertanggungjawabkan (akuntabilitas).

Akuntabilitas lembaga hukum tidak dilakukan dengan jelas, baik

kepada siapa atau lembaga mana lembaga tersebut harus

bertanggung jawab maupun tata cara bagaimana yang harus

dilakukan untuk memberikan pertanggungjawabannya,sehingga memberikan kesan proses hukum tidak transparan.

Hal ini juga berkaitan dengan budaya para penegak hukum

dan masyarakatnya, sebagai contoh kurangnya informasi

mengenai alur atau proses beracara di pengadilan sehingga hal

tersebut sering dipakai oleh oknum yang memanfaatkan hal

tersebut untuk menguntungkan dirinya sendiri. Kurangnya

bahkan sulitnya akses masyarakat dalam melakukan

pengawasan terhadap penyelenggaraan peradilan membuka

kesempatan terjadinya penyimpangan kolektif di dalam proses

peradilan sebagaimana dikenal dengan istilah mafia peradilan

yang sampai saat ini tiada kunjung dapat teratasi, oleh kerena

5


6/23

itu sangat diperlukan penetapan langkah-langkah prioritas

dalam pembenahan lembaga peradilan.

c. Pembenahan dan peningkatan sumber daya manusia di bidang

hukum.

Secara umum, kualitas sumber daya manusia di bidang hukum,

dari mulai para peneliti hukum, perancang peraturan

perundang-undangan sampai tingkat pelaksana dan penegak

hukum masih perlu peningkatan, termasuk dalam hal

memahami dan berperilaku responsif gender. Rendahnya

kualitas sumber daya manusia di bidang hukum juga tidak

terlepas dari belum mantapnya sistem pendidikan hukum yang

ada. Selain itu telah menjadi rahasia umum bahwa proses

seleksi maupun kebijakan pengembangan sumber daya

manusia di bidang hukum yang diterapkan banyak menyimpang

yang akhirnya tidak menghasilkan SDM yang berkualitas. Hal ini

pula yang memberikan berpengaruh besar terhadap

memudarnya supremasi hukum serta semakin menambah

ketidakpercayaan masyarakat terhadap sistem hukum yang

ada.

3. Budaya Hukum (Legal Culture)

Unsur yang ketiga dalam arah kebijakan politik hukum nasional

adalah meningkatkan budaya hukum antara lain melalui pendidikan

dan sosialisasi berbagai peraturan perundang-undangan. Hal ini

bertujuan untuk menumbuhkan kembali budaya hukum yang

sepertinya semakin hari semakin memudar (terdegradasi).

Apatisme dan menurunnya tingkat appresiasi masyarakat pada

hukum dewasa ini sudah sangat mengkhawatirkan, maraknya

kasus main hakim sendiri, pembakaran para pelaku kriminal,

pelaksanaan sweepingoleh sebagian anggota masyarakat bahkan

di depan aparat penegak hukum merupakan gambaran nyata

6


7/23

semakin menipisnya budaya hukum masyarakat. Sehingga konsep

dan makna hukum sebagai instrumen untuk melindungi

kepentingan individu dan sosial hampir sudah kehilangan

bentuknya yang berdampak pada terjadinya ketidakpastian hukum

yang tercipta melalui proses pembenaran perilaku salah dan

menyimpang bahkan hukum sepetinya hanya merupakan

instrumen pembenar bagi perilaku salah, seperti sweeping yang

dilakukan oleh kelompok masa, oknum aparat yang membacking

orang atau kelompok tertentu, dan lain sebagainya.

Tingkat kesadaran masyarakat terhadap hak, kewajibannya, dan

hukum sangat berkaitan dengan (antara lain) tingkat pendidikan

dan proses sosialisasi terhadap hukum itu sendiri. Di lain pihak

kualitas, profesionalisme, dan kesadaran aparat penegak hukum

juga merupakan hal mutlak yang harus dibenahi. Walaupun tingkat

pendidikan sebagian masyarakat masih kurang memadai, namun

dengan kemampuan dan profesionalisme dalam melakukan

pendekatan dan penyuluhan hukum oleh para praktisi dan aparatur

ke dalam masyarakat, sehingga pesan yang disampaikan kepada

masyarakat dapat diterima secara baik dan dapat diterapkanapabila masyarakat menghadapi berbagai persoalan yang terkait

dengan hak dan kewajibannya serta bagaimana menyelesaikan

suatu permasalahan sesuai dengan jalur hukum yang benar dan

tidak menyimpang.

Untuk mendukung pembenahan sistem dan politik hukum tersebut,

telah ditetapkan sasaran politik hukum nasional yaitu terciptanya suatu

sistem hukum nasional yang adil, konsekuen, dan tidak diskriminatif

(termasuk bias gender); terjaminnya konsistensi seluruh peraturan

perundang-undangan pada tingkat pusat dan daerah, serta tidak

bertentangan dengan peraturan dan perundangan yang lebih tinggi, dan

kelembagaan peradilan dan penegak hukum yang berwibawa, bersih,

7


8/23

profesional dalam upaya memulihkan kembali kepercayaan hukum

masyarakat secara keseluruhan.

Untuk mewujudkan sasaran tersebut, maka disusun suatu program

pembangunan politik hukum, antara lain dengan melakukan:

1. program perencanaan hukum;

2. Program pembentukan hukum;

3 program peningkatan kinerja lembaga peradilan dan lembaga

penegakan hukum lainnya;

4. program peningkatan kualitas profesi hukum; dan

5 program peningkatan kesadaran hukum dan hak asasi manusia.

C. Politik Perundang-undangan

Sebagaimana telah disinggung sebelumnya bahwa politik

perundang-undangan merupakan arah kebijakan pemerintah atau negara

mengenai arah pengaturan (substansi) hukum yang dituangkan dalam

peraturan perundang-undangan (hukum tertulis) untuk mengatur

kehidupan berbangsa dan bernegara. Mengapa hanya menggambarkan

keinginan atau kebijakan pemerintah atau negara? Dalam Undang-

Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 disebutkan bahwakewenangan atau organ pembentuk peraturan perundang-undangan

adalah hanya negara atau Pemerintah.8 Dengan demikian dapat

dikatakan bahwa pembentukan peraturan perundang-undangan

merupakan bentuk monopoli negara yang absolut, tunggal, dan tidak

dapat dialihkan pada badan yang bukan badan negara atau bukan badan

pemerintah. Sehingga pada prinsipnya tidak akan ada deregulasi yang

memungkinkan penswastaan pembentukan peraturan perundang-

undangan. Namun demikian dalam proses pembentukannya sangat

mungkin mengikutsertakan pihak bukan negara atau Pemerintah.9 Hal

tersebut didasarkan pada kenyataan bahwa peraturan perundang-

8 Hal ini disebut sebagai asas kelembagaan atau organ pembentuk yang tepat yang terdapat

dalam Pasal 5 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-

undangan.

8


9/23

undangan, baik langsung maupun tidak langsung akan selalu berkenaan

dengan kepentingan umum, oleh karena itu sangat wajar apabila

masyarakat diikutsertakan dalam penyusunannya.

Keikutsertaan tersebut dapat dalam bentuk memberikan

kesempatan kepada masyarakat untuk melakukan berbagai prakarsa

dalam mengusulkan/memberikan masukan untuk mengatur sesuatu atau

memberikan kesempatan pada masyarakat untuk menilai, memberikan

pendapat atas berbagai kebijaksanaan negara atau Pemerintah di bidang

perundang-undangan. Dalam praktek, pengikutsertaan dilakukan melalui

kegiatan seperti pengkajian ilmiah, penelitian, berpartisipasi dalam forum-

forum diskusi atau duduk dalam kepanitiaan untuk mempersiapkan suatu

rancangan peraturan perundang-undangan.

Pada forum Dewan Perwakilan Rakyat juga dilakukan pemberian

sarana partisipasi yang dilakukan melalui pranata "dengar pendapat" atau

"public hearing". Berbagai sarana untuk berpartisipasi tersebut akan lebih

efektif bila dilakukan dalam lingkup yang lebih luas bukan saja dari

kalangan ilmiah atau kelompok profesi, tetapi dari berbagai golongan

kepentingan (interest groups) atau masyarakat pada umumnya. Untuk

mewujudkan hal tersebut biasanya diperlukan suatu sistem desiminasirancangan peraturan perundang-undangan agar masyarakat dapat

mengetahui arah kebijakan atau politik hukum dan perundang-undangan

yang dilaksanakan. Sehingga pembangunan dan pembentukan peraturan

perundang-undangan dapat mengarah pada terbentuknya suatu sistem

hukum nasional Indonesia yang dapat mengakomodir harapan hukum

yang hidup di dalam masyarakat Indonesia yang berorientasi pada

terciptanya hukum yang responsive. Berkaitan dengan hal tersebut

Mahfud MD juga menyatakan:

Hukum yang responsive merupakan produk hukum yang lahir daristrategi pembangunan hukum yang memberikan peranan besardan mengundang partisipasi secara penuh kelompok-kelompok

9 Ibid, Psl 53. Pasal 53 merumuskan bahwa masyarakat berhak memberikan masukan secara lisan

atau tertulis dalam rangka penyiapan atau pembahasan rancangan undang-undang dan rancangan peraturan

daerah.

9


10/23

masyarakat sehingga isinya mencerminkan rasa keadilan danmemenuhi harapan masyarakat pada umumnya.10

Dari yang telah diuraikan tersebut, maka seharusnya peraturan

perundang-undangan dapat diformulasikan sedemikian rupa yaitu sedapatmungkin menampung berbagai pemikiran dan partisipasi berbagai lapisan

masyarakat, sehingga produk hukum yang dihasilkan dapat diterima oleh

masyarakat. Pemahaman mengenai hal ini sangat penting karena dapat

menghindari benturan pemahaman antara masyarakat dan pemerintah

atau negara yang akan terjebak ke dalam tindakan yang dijalankan diluar

jalur atau landasan hukum. Bila hukum yang dihasilkan adalah hukum

yang responsif, maka tidak akan ada lagi hukum siapa yang kuat (punya

kekuasaan) akan menguasai yang lemah atau anggapan rakyat selalu

menjadi korban, karena lahirnya hukum tersebut sudah melalui proses

pendekatan dan formulasi materi muatannya telah menampung berbagai

aspirasi masyarakat. Pada dasarnya penerimaan (resepsi) dan apresiasi

masyarakat terhadap hukum sangat ditentukan pula oleh nilai, keyakinan,

atau sistem sosial politik yang hidup dalam masyarakat itu sendiri.11

Dalam sejarah perkembangan peraturan perundang-undangan di

Indonesia pernah terjadi bahwa selama lebih dari 30 tahun sebelum

reformasi tahun 1998, konfigurasi politik yang berkembang di negara

Indonesia dibangun secara tidak demokratis sehingga hukum kita menjadi

hukum yang konservatif dan terpuruk karena selalu dijadikan sub ordinat

dari politik. Sedangkan ciri atau karakteristik yang melekat pada hukum

konservatif antara lain:

1. Proses pembuatannya sentralistik (tidak partisipatif) karena

didominasi oleh lembaga-lembaga negara yang dibentuk secara

10M. Mahfud MD, Demokratisasi Dalam Rangka Pembangunan Hukum Yang Responsif,

Makalah, FH UNDIP, Semarang, 1996, hlm 1.

11 Iskandar Kamil, Peradilan Anak, Makalah, Disampaikan pada Workshop (Round Table

Discussion) mengenai Pedoman Diversi untuk Perlindungan Bagi Anak Yang Berhadapan dengan Hukum,

Jakarta, 1 Juni 2005.

10


11/23

tidak demokrastis pula oleh negara. Di sini peran lembaga

peradilan dan kekuatan-kekuatan masyarakat sangat sumir.

2. Isinya bersifatpositivist-instrumentalistik (tidak aspiratif) dalam arti

lebih mencerminkan kehendak penguasa karena sejak semula

hukum telah dijadikan alat (instrumen) pembenar yang akan

maupun (terlanjur) dilakukan oleh pemegang kekuasaan yang

dominan.

3. Lingkup isinya bersifat open responsive (tidak responsif) sehingga

mudah ditafsir secara sepihak dan dipaksakan penerimanya oleh

pemegang kekuasaan negara.

4. Pelaksanaannya lebih mengutamakan program dan kebijakan

sektoral jangka pendek dari pada menegakkan aturan-aturan

hukum yang resmi berlaku.

5. Penegakannya lebih mengutamakan perlindungan korp sehingga

tidak jarang pembelokan kasus hukum oleh aparat dengan

mengaburkan kasus pelanggaran menjadi kasus prosedur atau

menampilkan kambang hitam sebagai pelaku yang harus

dihukum.12

Sejalan dengan M. Mahfud MD, mengenai ciri tersebut, Satya

Arinanto memberikan pendapatnya bahwa produk hukum yang konservatif

mempunyai makna:

Produk hukum konservatif/ortodoks/elitisadalah produk hukumyang isinya lebih mencerminkan visi sosial elit politik, keinginanpemerintah, dan bersifat positivis-instrumentalis, yakni menjadi alatpelaksanaan ideologi dan program negara. Ia lebih tertutupterhadap tuntutan-tuntutan kelompok-kelompok maupun individu-

individu dalam masyarakat. Dalam pembuatannya, peranan danpartisipasi masyarakat relatif kecil.

Sedangkan produk hukum responsif/populistik adalah produkhukum yang mencerminkan rasa keadilan dan memenuhi harapan

12 M. Mahfud MD, Langkah Politik dan Bingkai Paradikmatik Dalam Penegakan Hukum Kita,

Makalah, Bahan Kumpulan Perkuliahan Pasca Sarjana FH UI, 2004, hal 3-5.

11


12/23

masyarakat. Dalam proses pembuatannya memberikan perananbesar dan partisipasi penuh kelompok-kelompok sosial atauindividu-individu dalam masyarakat. Hasilnya bersifat responsifterhadap tuntutan-tuntutan kelompok-kelompok sosial atauindividu-individu dalam masyarakat.13

Dari pengalaman sejarah hukum14 tersebut seharusnya perlu

dirancang suatu skenario politik perundang-undangan nasional yang

berorientasi pada pemahaman konsep sistem hukum nasional yang

diwujudkan dalam bentuk penyusunan peraturan perundang-undangan

secara komprehensif dan aspiratif. Penyusunan atau pembentukan

peraturan perundang-undangan yang aspiratif tersebut merupakan

rangkaian dari langkah-langkah strategis yang dituangkan dalam program

pembangunan hukum nasional yang dilaksanakan untuk mewujudkan

negara hukum yang adil dan demokratis serta berintikan keadilan dan

kebenaran yang mengabdi kepada kepentingan rakyat dan bangsa di

dalam bingkai Negara Kesatuan Republik Indonesia.

D. Landasan Politik Perundang-undangan

Sebagai bagian dari suatu konsep pembangunan, politik

perundang-undangan sudah pasti bertumpu pada suatu landasan

(yuridis), yaitu antara lain:

1. Pancasila.

Pancasila ladasan awal dari politik hukum dan peraturan

perundang-undangan hal ini dimaksudkan agar kebijakan dan

strategi (politik) hukum dan peraturan perundang-undangan sejalan

sesuai dengan nilai-nilai yang berlaku dalam masyarakat Indonesia

13 Satya Arinanto, Kumpulan Materi Pendukung (Transparansi) Politik Hukum dan Politik

Perundang-undangan (Dihimpun dari Berbagai Sumber), Disampaikan pada Pendidikan dan Pelatihan

Perancangan Perundang-undangan Bagi Legislative DrafterSekretariat Jenderal DPR RI, tanggal 14 April2003, hal. 8.

14 Satjipto Rahardjo, Ilmu Hukum (Bandung: PT Citra Aditya Bakti, 2000), hal. 107. Satjipto

Rahardjo mengutip Paul Scholten yang mengemukakan konsep bahwa hukum merupakan suatu kesatuan

norma-norma yang merupakan rangkaian perjalanan sejarah yang memandang kebelakang kepada

peraturan perundang-undangan yang ada dan memandang kedepan untuk mengatur kembali.

12


13/23

dengan tetap membuka diri terhadap berbagai hal-hal yang baik

yang merupakan hasil perubahan yang terjadi dalam berbagai

bidang kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara baik

di lingkungan pergaulan nasional maupun internasional.

2. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.

UUD NRI Tahun 1945 merupakan landasan formal dan materiil

konstitusional dalam politik hukum dan peraturan perundang-

undangan sehingga setiap kebijakan dan strategi di bidang hukum

dan peraturan perundang-undangan mendapatkan legitimasi

konstitusional sebagai salah satu bentuk penjabaran negara

berdasar atas hukum (rechtsstaat) dan asas konstitusionalisme.15

3. Peraturan atau Kebijakan implementatif dari politik peraturan

perundang-undangan.

Yang dimaksud disini adalah peraturan atau kebjikan yang memuat

aturan-aturan yang berkaitan dengan politik hukum dan peraturan

perundang-undangan yang bersifat implementatif dari landasan

filosofis, konstitusional, operasional, formal, dan prosedural,misalnya antara lain Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004,

Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan

Daerah, Peraturan Presiden Nomor 61 Tahun 2005, Peraturan

Presiden Nomor 68 Tahun 2005, Program Legislasi Nasional

(Prolegnas), Rencana Pembangunan Jangka Menengah, dan lain

sebagainya.

Di samping landasan tersebut, dalam melaksanakan politik

peraturan perundang-undangan, seharusnya perlu diperhatikan pula

15 Abdul Wahid Masru, Op. Cit., hal. 4.

13


14/23

mengenai pola pikir pembentukan peraturan perundang-undangan

(hukum) yang harus disesuaikan dengan prinsip-prinsip:

1. Segala jenis peraturan perundang-undangan merupakan satu

kesatuan sistem hukum yang bersumbar pada Pancasila dan UUD

NRI Tahun 1945. Oleh sebab itu, tata urutan, kesesuaian isi antara

berbagai peraturan perundang-undangan tidak boleh diabaikan

dalam pembentukan peraturan perundang-undangan.

2. Tidak semua aspek kehidupan bermasyarakat dan bernegara

harus diatur dengan peraturan perundang- undangan. Berbagai

tatanan yang hidup dalam masyarakat yang tidak bertentangan

dengan cita hukum, asas hukum umum yang terkandung dalam

Pancasila dan UUD 1945 dapat dibiarkan dan diakui sebagai

subsistem hukum nasional dan karena itu mempunyai kekuatan

hukum seperti peraturan perundang-undangan.

3. Pembentukan peraturan perundang-undangan, selain mempunyai

dasar-dasar yuridis, harus dengan seksama mempertimbangkan

dasar-dasar filosifis dan kemasyarakatan tempat kaidah tersebut

akan berlaku.

4. Pembentukan peraturan perundang-undangan selain mengaturkeadaan yang ada harus mempunyai jangkauan masa depan.

5. Pembentukan peraturan perundang-undangan bukan hanya

sekedar menciptakan instrumen kepastian hukum tetapi juga

merupakan instrumen keadilan dan kebenaran.

6. Pembentukan peraturan perundang-undangan harus didasarkan

pada partisipasi masyarakat, baik secara langsung maupun tidak

langsung (peran serta masyarakat).

7. Pembentukan peraturan perundang-undangan harus didasarkan

asas dan materi muatan peraturan perundang-undangan.

E. Langkah Strategis Politik Perundang-undangan Nasional (Jangka

Menengah)

14


15/23

Sehubungan dengan politik pembangunan hukum dan politik

peraturan perundang-undangan nasional, paling tidak pemerintah dan

Dewan Perwakilan Rakyat telah menetapkan dua langkah strategis, yaitu

dengan menetapkan Program Legislasi Nasional 2010-2014 dan

menetapkan Peraturan Presiden Nomor 5 Tahun 2010 tentang Rencana

Pembangunan Jangka Menengah Nasional Tahun 2010-2014.

1. Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional Tahun

2010-2014.

Dalam rangka pembenahan sistem dan politik hukum nasional,

pada tanggal 20 Januari 2010 ditetapkan Peraturan Presiden

Nomor 5 Tahun 2010 tentang Rencana Pembangunan Jangka

Menengah Nasional Tahun 2010-2014. Satya Arinanto dalam

pidato pengukuhan sebagai Guru Besar Tetap Fakultas Hukum

Universitas Indonesia menyatakan bahwa Peraturan Presiden

tentang Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional ini

dapat dikatakan sebagai Garis-garis Besar Haluan Negara (GBHN)

yang pernah ada dalam Era Orde Lama dan Orde Baru.16

Bila dilihat dari beberapa hal yang berkaitan dengan pembenahan

substansi hukum, maka dapat dikatakan bahwa politik hukum atau

politik peraturan perundang-undangan dalam Rencana

Pembangunan Jangka Menengah Nasional ini diarahkan pada

permasalahan terjadinya tumpang tindih dan inkonsistensi

peraturan perundang-undangan dan implementasi undang-undang

yang terhambat peraturan pelaksanaannya. Berdasarkan adanya

permasalahan tersebut, maka politik hukum nasional akan diarah

pada terciptanya hukum nasional yang adil, konsekuen, dan tidakdiskriminatif serta menjamin terciptanya konsistensi seluruh

16 Satya Arinanto, Politik Pembangunan Hukum Nasional dalam Era Pasca Reformasi, Pidato

Upacara Pengukuhan sebagai Guru Besar tetap pada FH-UI, Jakarta, 18 Maret 2006, hal. 14 16. Alasan

menyebut sama dengan GBHN dalam era Orde Lama dan Orde Baru, karena sebagai akibat proses

perubahan UD 1945, dimana salah satu dasar pemikiran perubahannya adalah tentang kekuasaan tertinggi

di tangan MPR, maka semenjak tahun 2004, MPR hasil pemilihan umum pada tahun tersebut tidak lagi

menetapkan produk hukum yang berupa GBHN.

15


16/23

peraturan perundang-undangan pada tingkat pusat dan daerah

serta tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan

yang lebih tinggi tingkatannya.

Untuk itu dalam rangka mengimplementasikan politik

pembangunan hukum nasional17 maka dengan Peraturan Presiden

tentang Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional

tersebut ditetapkan suatu landasan politik perundang-undangan

nasional yang sejak tahun 2005 telah menetapkan kebijakan untuk

memperbaiki substansi hukum melalui peninjauan dan penataan

kembali peraturan perundang-undangan dengan memperhatikan

asas umum dan hierarki peraturan perundang-undangan.

Peninjauan dan penataan kembali peraturan pundang-undangan

tersebut adalah merupakan kegiatan yang dilakukan untuk

melakukan peninjauan dan penataan peraturan perundang-

undangan termasuk didalamnya melakukan kegiatan

pengharmonisasian berbagai rancangan peraturan perundang-

undangan dengan rancangan peraturan perundang-undangan yang

lain maupun terhadap peraturan perundang-undangan yang telah

ada, juga melakukan pengharmonisasi peraturan perundang-undangan yang sudah ada dengan peraturan perundang-undangan

yang lain. Hal ini dimaksudkan agar peraturan perundang-

undangan yang tumpang tindih, inkonsistensi, bertentangan

dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi

(disharmonis) dapat ditinjau kembali untuk dilakukan perubahan

atau revisi.

Politik perundang-undangan yang tertuang dalam Rencana

Pembangunan Jangka Menengah Nasional ditujukan untuk

menciptakan persamaan persepsi dari seluruh pelaku

pembangunan khususnya di bidang hukum dalam menghadapi

berbagai isu strategis dan global yang secara cepat perlu diantipasi

17 Satya Arinanto, Op.Cit., hal. 25.

16


17/23

agar penegakan dan kepastian hukum tetap berjalan secara

berkesinambungan yang diharapkan akan dihasilkan

kebijakan/materi hukum yang sesuai dengan aspirasi masyarakat

serta mempunyai daya laku yang efektif dalam masyarakat dan

dapat menjadi sarana untuk mewujudkan perubahan-perubahan di

bidang sosial kemasyarakatan18.

Oleh karena itu, sasaran politik perundang-undangan nasional saat

ini harus mengacu pada Rencana Pembangunan Jangka Panjang

Nasional (RPJPN) sebagai arah dan prioritas pembangunan secara

menyeluruh yang dilakukan secara bertahap dan juga Rencana

Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJM) 2010-2014.

Acuan tersebut sangat penting karena politik peraturan perundang-

undangan merupakan salah satu unsur penting dalam rangka

pembangunan hukum nasional secara keseluruhan yang

merupakan suatu proses yang dinamis, mengalami perubahan

sesuai dengan dinamika kehidupan masyarakat dan politik yang

tidak terlepas dari:

a. keadaan masa lalu yang terkait dengan sejarah perjuangan

bangsa;b. keadaan saat ini yang berkaitan dengan kondisi obyektif yang

terjadi; serta

c. cita-cita atau keinginan yang ingin diwujudkan di masa yang

akan datang.19

Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional yang telah

ditetapkan juga telah mengarahkan pembentukan peraturan

perundang-undangan yang harus dilakukan melalui proses yang

benar dengan memperhatikan tertib perundang-undangan serta

18 Mochtar Kusumaatmadja, Fungsi dan Perkembangan Hukum dalam Pembangunan Nasional,

jilid III, No. 4, (Bandung: Padjadjaran), 1970, hal. 5-16, dalam Satjipto Rahardjo, Hukum dan Perubahan

Sosial, (bandung: Penerbit Alumni), 1979, hal. 161.19 Prolegnas: instrumen perencanaan perundang-undangan,

17


18/23

asas umum peraturan perundang-undangan yang baik. Adapun

pokok-pokok politik perundang-undangan yang akan dilaksanakan

dalam Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional, dapat

dikelompokkan antara lain meliputi kegiatan:

a. Penegakkan dan Kepastian Hukum yang meliputi antara lain:

1) Penguatan dan Pemantapan Hubungan Kelembagaan Antar

Penegak Hukum;

2) Peningkatan Kinerja Lembaga Bidang Hukum;

3) Peningkatan Pemberantasan Korupsi;

4) Peningkatan Kualitas Pelayanan Publik;

5) Peningkatan Kapasitas dan Akuntabilitas Aparat Hukum;

6) Inventarisasi dan Penyelarasan Peraturan Perundang-

undangan yang menghambat pembangunan;

7) Peningkatan Penghormatan, Pemajuan, dan Penegakan

HAM

1 b. Pelaksanaan berbagai pengkajian hukum dengan

mendasarkan baik dari hukum tertulis maupun hukum tidak

tertulis yang terkait dengan isu hukum, hak asasi manusia dan

peradilan;2 c. Pelaksanaan berbagai penelitian hukum untuk dapat lebih

memahami kenyataan yang ada dalam masyarakat;

3 d. Harmonisasi di bidang hukum (hukum tertulis dan hukum

tidak tertulis/hukum adat) terutama pertentangan antara

peraturan perundang-undangan pada tingkat pusat dengan

peraturan perundang-undangan pada tingkat daerah yang

mempunyai implikasi menghambat pencapaian kesejahteraan

rakyat;

4 e. Penyusunan naskah akademis rancangan undang-undang

berdasarkan kebutuhan masyarakat;

5 f. Penyelenggaraan berbagai konsultasi publik terhadap hasil

pengkajian dan penelitian sebagai bagian dari proses pelibatan

18


19/23

masyarakat dalam proses penyusunan rekomendasi yang

sesuai dengan kebutuhan masyarakat;

6 g. Penyempurnaan dan perubahan dan pembaruan berbagai

peraturan perundang-undangan yang tidak sesuai dan tidak

sejalan dengan kebutuhan masyarakat dan pembangunan, serta

yang masih berindikasi diskriminasi dan yang tidak memenuhi

prinsip kesetaraan dan keadilan;

h. Penyusunan dan penetapan berbagai peraturan perundang-

undangan berdasarkan asas hukum umum, taat prosedur serta

sesuai dengan pedoman penyusunan peraturan perundang-

undangan yang berlaku.

2. Program Legislasi Nasional (Prolegnas)

Program Legislasi Nasional (Prolegnas) adalah bagian dari

manajemen dan politik pembentukan peraturan perundang-

undangan yang merupakan instrument perencanaan program

pembentukan Undang-Undang yang disusun secara berencana,

terpadu, dan sistematis20 yang ditetapkan untuk jangka waktu

panjang, menengah, dan tahunan berdasarkan skala prioritaspembentukan Rancangan Undang-Undang. Prolegnas sangat

diperlukan untuk menata sistem hukum nasional secara

menyeluruh dan terpadu yang didasarkan pada cita-cita Proklamasi

dan landasan konstitusional negara hukum Indonesia. Dasar

hukum penyusunan Program Legislasi Nasional (Prolegnas) saat

ini adalah Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang

Pembentukan Peraturan Perundang-undangan dan Peraturan

Presiden Nomor 61 Tahun 2005 tentang Tata Cara Penyusunan

dan Pengelolaan Program Legislasi Nasional.

Prolegnas memuat program pembentukan Undang-Undang dengan

pokok materi yang akan diatur serta keterkaitannya dengan

20 Republik Indonesia,Peraturan Presiden Nomor 61 Tahun 2005, Psl. 1 angka 1 lihat pula Pasal

1 angka 9 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.

19


20/23

peraturan perundang-undangan lainnya yang merupakan

penjelasan secara lengkap mengenai konsep Rancangan Undang-

Undang yang meliputi:

a. latar belakang dan tujuan penyusunan;

b. sasaran yang akan diwujudkan;

c. pokok-pokok pikiran, lingkup atau obyek yang akan diatur;

dan

d. jangkauan dan arah pengaturan.21

Penyusunan Prolegnas di lingkungan Dewan Perwakilan Rakyat

dikoordinasikan oleh Badan Legislasi dan Penyusunan Prolegnas

di lingkungan Pemerintah dikoordinasikan oleh Menteri Hukum dan

Hak Asasi Manusia. Hasil penyusunan Prolegnas di lingkungan

Dewan Perwakilan Rakyat oleh Badan Legislasi dikoordinasikan

dengan Pemerintah melalui Menteri Hukum dan HAM dalam

rangka sinkronisasi dan harmonisasi Prolegnas.

Di lingkungan pemerintah, Menteri Hukum dan HAM sebagai

koordinator dalam pelaksanaan pengharmonisasian, pembulatan,

dan pemantapan konsepsi Rancangan Undang-Undang dilingkungan pemerintah. Upaya pengharmonisasian, pembulatan,

dan pemantapan konsepsi Rancangan Undang-Undang diarahkan

pada perwujudan keselarasan dengan falsafah Negara, tujuan

nasional berikut aspirasi yang melingkupinya, Undang-Undang

Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Undang-Undang

lain yang telah ada berikut segala peraturan pelaksanaannya dan

kebijakan lainnya yang terkait dengan bidang yang diatur dalam

Rancangan Undang-Undang tersebut.

Prolegnas merupakan acuan dalam proses perencanaan

penyusunan peraturan perundang-undangan sekaligus sebagai

bagian dari proses persiapan pembentukan peraturan perundang-

21 Ibid, Psl. 4.

20


21/23

undangan memiliki peran yang sangat penting dalam

pembangunan hukum secara keseluruhan. Prolegnas dapat pula

dikatakan sebagai gambaran politik perundang-undangan

Indonesia yang berisi rencana pembangunan peraturan

perundang-undangan.

Pembentukan peraturan perundang-undangan yang terarah melalui

Prolegnas diharapkan dapat mengarahkan pembangunan hukum,

mewujudkan konsistensi peraturan perundang-undangan, serta

menghindari adanya disharmonis peraturan perundang-undangan

baik yang bersifat vertikal maupun horizontal. Dengan disusunnya

Prolegnas diharapkan akan dihasilkannya suatu kebijakan yang

sesuai dengan aspirasi masyarakat yang berkeadilan, mengandung

perlindungan dan penghormatan terhadap hak asasi manusia,

serta mempunyai daya laku yang efektif dalam masyarakat.

Selain sebagai instrumen mekanisme perencanaan hukum yang

menggambarkan sasaran politik hukum atau polotik perundang-

undangan secara mendasar, Prolegnas juga memuat daftar

Rancangan Undang-Undang yang dibentuk selaras dengan tujuan

pembangunan hukum nasional yang tidak dapat dilepaskan darirumusan pencapaian tujuan negara sebagaimana dimuat dalam

Pembukaan UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945, yaitu:

a. melindungi segenap bangsa dan seluruh tumpah darah

Indonesia;

b. mencerdaskan kehidupan bangsa; memajukan kesejahteraan

umum; dan

c. ikut melaksanakan ketertiban dunia.

Berdasarkan hal tersebut, Program Legislasi Nasional Tahun

20102014 yang berlaku saat ini disusun sebagai politik

perundang-undangan yang merupakan implementasi dari

substansi politik pembentukan hukum nasional untuk rentang waktu

21


22/23

tahun 2010 sampai dengan tahun 2014. Di dalam Prolegnas dimuat

rencana peraturan perundang-undangan yang akan dibuat selama

kurun waktu lima tahun tersebt yang dituangkan dalam Keputusan

Dewan perwakilan Rakyat Republik Indonesia. Berdasarkan

Keputusan DPR RI Nomor 41A/DPR RI/I/2009-2010 dan

Keputusan DPR RI Nomor 41B/DPR RI/I/2009-2010 terdapat

sebanyak 247 (dua ratus empat puluh tujuh) RUU yang disepakati

dalam Prolegnas 2010-2014 untuk disusun dan beberapa RUU

Kumulatif Terbuka. Dari rencana tersebut, saat ini 70 RUU telah

ditetapkan menjadi prioritas pembahasan tahun 2010 dan

kemungkinan penambahan dari 5 jenis RUU yang bersifat

Kumulatif Terbuka.22

F. Penutup

Dari beberapa kebijakan yang menjadi landasan politik hukum dan

politik peraturan perundang-undangan sebagaimana yang telah diuraikan

di atas menggambarkan betapa penting dan strategisnya fungsi

perencanaan pembangunan dan politik peraturan perundang-undangan(hukum) sebagai salah satu wujud pembangunan substansi hukum ( legal

substance) untuk mencapai tujuan dan mewujudkan penyusunan

peraturan perundang-undangan yang efektif, responsif, dan demokratif

dalam kerangka pembangunan sistem hukum nasional secara

keseluruhan yang meliputi pembangunan berbagai subsistem hukum yang

saling terkait yaitu pembangunan substansi hukum, kelembagaan hukum,

serta budaya atau kesadaran hukum masyarakat dan menempatkan

supremasi hukum secara strategis sebagai landasan dan perekat

pembangunan di bidang lainnya. Pembentukan peraturan perundang-

22RUU Kumulatif Terbuka: 1) RUU tentang Pengesahan Perjanjian Internasional, 2) RUU

tentang Pengesahan Perjanjian Internasional, 3) RUU tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara,

4) RUU tentang Pembentukan Daerah Provinsi dan Kabupaten/Kota , 5) RUU Kumulatif Terbuka tentang

Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Menjadi Undang-Undang.

22


23/23

undangan yang baik, berkualitas, dan sejalan dengan sosio-kultur

masyarakat hanya dapat diwujudkan bila dilakukan secara terancana,

sistematis, dan terpadu.

23

politik perundang-undangan

Documents