2 ian sengketa dagang dalam wto

1

PENYELESAIAN SENGKETA DAGANG DALAM WTO

HUALA ADOLF

2

DAFTAR ISI

BAB 1 PENYELESAIAN SENGKETA BERDASARKAN GATT/WTO

A. Pengantar 1

B. Latar Belakang dan Perkembangan Pengaturan 4

Lampiran: United States Tax Legislation (DISC), Report of the Panel, 12 November 1976, (L/4422 – 23S/98) 40

BAB 2 HASIL PUTARAN URUGUAY MENGENAI PENYELESAIAN SENGKETA 53

A. Putaran Uruguay mengenai Penyelesaian Sengketa 53

B. Perkembangan Perundingan 57

BAB 3 HASIL-HASIL PERUNDINGAN PUTARAN URUGUAY 72

A. Pengantar 72

B. Prosedur Penyelesaian Sengketa 80

Lampiran: Annex 2. Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes 116

BAB 4 PERKEMBANGAN NEGOSIASI MENGENAI PENGATURAN PENYELESAIAN

SENGKETA WTO 139

A. Pengantar 139

B. Deklarasi Doha 140

C. Usulan-usulan Perbaikan terhadap DSU 143

D. Penutup 157

Lampiran: - DOHA Ministerial Declaration 2001: Ministerial

Declaration. 158

- Negotiation on the Dispute Settlement Understanding: Special and Differential Treatment for Developing Countries: Proposals on DSU by Cuba, Honduras, India, Indonesia, Malaysia, Pakistan, Sri Lanka, and Zimbabwe, (TN/DS/W/19), 9 October 2002. 161

BAB 5 KESIMPULAN 168

Daftar Pustaka 172

3

��

� ��

��

��

��

��

� ��

��

��

��

�� !

��

��

� ��"��#��$%�&��&��

�� '�� &��!

��

��

��

�

� � � � � � "��&��())*��

�

�

� � � � � � #��+��#�,,&��-�

161

WORLD TRADE

ORGANIZATION TN/DS/W/19 9 October 2002

(02-5429)

Dispute Settlement Body Special Session

Original: English

NEGOTIATIONS ON THE DISPUTE SETTLEMENT UNDERSTANDING

Special and Differential Treatment for Developing Countries

Proposals on DSU by Cuba, Honduras, India, Indonesia, Malaysia, Pakistan, Sri Lanka, Tanzania and Zimbabwe

The following communication, dated 20 September 2002, has been received from the Permanent Mission of India on behalf of Cuba, Honduras, India, Indonesia, Malaysia, Pakistan, Sri Lanka, Tanzania and Zimbabwe.

__________ I. SUSPENSION OF CONCESSIONS AND OTHER OBLIGATIONS

Developing-country Members have participated in as many as 149 disputes (out of 262) either as complainants or defendants. They raised 47 complaints against developed-country Members and 37 between themselves.

However, securing compliance from the defaulting Member is proving to be a difficult task and it is likely that in many disputes the developing countries may be left with no option other than to seek recourse to suspension of concessions and other obligations under the provisions of Article 22. However the tremendous imbalance in the trade relations between developed and developing countries places severe constraints on the ability of developing countries to exercise their rights under Article 22. The economic cost of withdrawal of concessions in the goods sector would have a greater adverse impact on the complaining developing-country Member than on the defaulting developed-country Member and would only further deepen the imbalance in their trade relations already seriously injured by the nullification and impairment of benefits.

162

A considerable portion of developing-country Members’ imports comprise essential commodities like raw materials, food items and capital goods. In such situations withdrawal of concessions in the goods sector would not be practicable or effective. Same is the case in the services sector, especially in case of important services like telecommunications, etc. Moreover, it would be recalled that the "cross-retaliation" provision seemed to have been incorporated in the DSU at the instance of developed-country Members, who felt that in case of non-compliance by developing-country Members in the IPRs area, they would not be able to effectively retaliate against developing-country Members, who would have limited, if any, trade marked or patented products of their own. Therefore, cross-retaliation in goods and services sector would be more effective.1 It is proposed that a complaining developing-country Member should be permitted to seek authorization for suspending concessions and other obligations in sectors of their choice. They should not be required to go through the process of proving that, (1) it was not "practicable or effective" to suspend concession in the same sector or agreement where the violation was found; and (2) the "circumstances are serious enough" to seek suspension of concessions under the agreements other than those in which violation was found exist. This burden of proving is quite onerous as Ecuador’s experience in Bananas dispute showed. Accordingly a new paragraph 3bis, it is proposed, be inserted in Article 22 as follows: "Notwithstanding the principles and procedures contained in paragraph 3, in a

dispute in which the complaining party is a developing-country Member and the other party, which has failed to bring its measures into consistence with the Covered Agreements is a developed-country Member, the complainant shall have the right to seek authorization for suspension of concessions or other obligations with respect to any or all sectors under any covered agreements."

The above proposal is without prejudice to the other proposals tabled/to be tabled by other developing-country Members on "collective retaliation" "large scale retaliation" "prohibiting non-complying Members from invoking dispute settlement procedures under the DSU and covered agreements", etc. II. LITIGATION COSTS

Our experience over the past seven years of the dispute settlement process has been that the cost of litigation before the WTO panels and the Appellate Body is prohibitively high. It is therefore necessary to provide special and differential treatment to the developing-country Members in disputes against developed-country Members. If a developed-country Member is found to be in violation of its obligations under the WTO covered agreements in a dispute brought by a developing-country Member or if the developed-country Member failed to prove its claims against a developing-country Member in a dispute brought by it, the panel/AB shall determine reasonable amount of the legal

1 See WTO publication "Reshaping the World Trading System: A Histoy of the Uruguay Round" by

John Croome, at page 323.

163

costs and other expenses of the developing-country Member, to be borne by the developed-country Member.

It is proposed that a provision to give effect to this be incorporated in the working procedures of the panels in Appendix 3 of the DSU and of the Appellate Body.

III. OTHER SPECIAL AND DIFFERENTIAL PROVISIONS

In pursuance of the Doha Work Programme, some of the co-sponsors have submitted certain proposals to the Special Session of the Committee on Trade and Development on the Special and Differential Treatment provisions including those relating to the DSU. These proposals are contained in documents TN/CTD/W/2, which was co-sponsored by Cuba, Dominican Republic, Egypt, Honduras, India, Indonesia, Kenya, Mauritius, Pakistan, Sri Lanka, Tanzania, and Zimbabwe and TN/CTD/W/6, which was tabled by India. These proposals are on Articles 12.10 and 4.10 and 21.2, respectively, of the DSU. Some of the delegations that had earlier tabled these proposals in the Special Session of the CTD would like to resubmit them in this Negotiating Group. Article 4.10 "During consultations Members should give special attention to developing-country Members' particular problems and interests." Comment

Request for consultations is the first step for initiation of a dispute in the WTO. Holding of consultations is mandatory before making a request for establishment of a panel. Consultations are intended to provide opportunity to the disputing parties to know each other's views and it gives opportunity to the defending party to explain its measure subjected to the dispute. Proposal

It is suggested that the word "should" be replaced by "shall" so as to make this S&D provision mandatory.

The precise operational content of the phrase "give special attention" is not defined.

It is proposed that:

(a) if the complaining party is a developed Member and if it decides to seek establishment of a panel, it should be made mandatory for it to explain in the panel request as well as in its submissions to the panel as to how it had taken or paid special attention to the particular problems and interests of the responding developing country;

164

(b) if the developed Member is a defending party, it should be made mandatory for it to explain in its submissions to the panel as to how it had addressed or paid special attention to the particular problems and interests of the complaining developing country;

(c) the Panel, while adjudicating the matter referred to it, should give

ruling on this matter. These suggestions, when implemented will make the provisions of Article 4.10 mandatory, effective, operational and of some value to the developing countries. Article 12.10 "In the context of consultations involving a measure taken by a developing-country Member, the parties may agree to extend the periods established in paragraphs 7 and 8 of Article 4. If, after the relevant period has elapsed, the consulting parties cannot agree that the consultations have concluded, the Chairman of the DSB shall decide, after consultation with the parties, whether to extend the relevant period and, if so, for how long. In addition, in examining a complaint against a developing-country Member, the panel shall accord sufficient time for the developing Member to prepare and present its argumentation. The provisions of paragraph 1 of Article 20 and paragraph 4 of Article 21 are not affected by any action pursuant to this paragraph." Comment

This provision conceives situation of a developing-country Member being the defending party in a dispute settlement proceeding, while the other party may or may not be a developed country Member. The provision can be considered to be in two parts, the first part is on the consultations phase and the second part is on panel proceedings.

The first part of this Article speaks about extension of consultations period by the parties themselves or by the DSB Chair. The next part directs panel to give "sufficient time" to the developing Member to prepare its defence, the last part subjects this grant of time to the overall time frames set for the dispute settlement proceedings.

Since the word "shall" is used in second and third sentences, it could be considered as a mandatory provision. However, it is up to the discretion of the DSB Chairman whether to extend the consultations period and, if so, for how long. In case of a panel, it does not seem to have such discretion, because it "shall allow sufficient time". But the paragraph does not give any guidance either to the DSB Chair or to the panel on to how much additional time should be given. The panel is constrained by the last sentence, i.e., the application of the overall time-frames. Thus, this provision seems to be of limited use or inoperable in practice to the developing-country Members.

165

This, perhaps, is the reason why no developing Member has so far invoked the first part of the paragraph. And India invoked the second part of the paragraph in the first stage of the panel proceedings in the dispute, India – QRs (DS90), and got 10 extra days for preparation of its first written submission. Proposal

It is suggested that the words "whether" and "if so, for how long" be deleted from the second sentence and the words "for not less than 15 days, in cases of urgency as envisaged in paragraph 8 of Article 4, and not less than 30 days in normal circumstances" be added towards the end of the sentence. Thus the second sentence should read:

"If, after the period has elapsed, the consulting parties cannot agree that the consultations have concluded, the Chairman of the DSB shall, after consultation with the parties, decide to extend the relevant period for not less than 15 days, in cases of urgency as envisaged in paragraph 8 of Article 4, and not less than 30 days in other cases in normal circumstances."

Similarly, in the third sentence, after the expression "sufficient time" the words "not

less than two weeks extra in normal circumstance", be inserted and in the place of "argumentation" the words "first written submission and not less than one week extra thereafter at each stage of written submission or presentation". Thus the sentence should read:

"In addition, in examining a complaint against a developing-country Member, the panel shall allow sufficient time, not less than two additional weeks in normal circumstance, for the developing Member to prepare and present its first written submission and one additional week thereafter at each stage of written submission or presentation."

The last sentence should be rephrased as: "The additional time taken above shall be

added to the time-frames envisaged in Article 20 and paragraph 4 of Article 21."

The first part of the proposal gives guidance to the DSB Chair, upon being approached by either party, for extending the period at least 15 or 30 days as the case may be in normal circumstances. In case of any exceptional circumstances, (expression used in Article 21.4) he can exercise discretion to give more time to the parties.

The second part of the proposal directs the Panel to give extra time of at least two weeks for the first submission, one week each for second submission, first and second oral presentations and for interim submissions, if any.

The third part of the proposal seeks to extend the overall time-frames to the dispute proceedings involving a developing-country Member as a defending party.

166

These suggestions, when implemented will make the provisions of Article 12.10 of the DSU effective, operational and of value to developing-country Members. Article 21.2 "Particular attention should be paid to matters affecting the interests of developing-country Members with respect to measures which have been subject of dispute settlement." Comment This provision is part of an Article that requires DSB to keep under surveillance the implementation of its rulings, following the adoption of the panel/AB reports. The Article provides for determination of RPT (reasonable period of time) for compliance of the DSB rulings; in case of disagreement, for initiation of further dispute settlement proceedings to determine whether the defendant Member has complied with DSB rulings; and for receiving status reports on implementation of DSB rulings at every regular DSB meeting six months after adoption of the panel/AB reports. Proposal It is suggested that the word "should" be replaced by "shall", so as to make this provision mandatory. The utility of the provision could be increased by clarifying the phrase "matters affecting the interests of developing-country Members". It is proposed that: (a) this provision, having been placed at the beginning of the long and

important Article 21, should be made mandatory, for the panels and Appellate Body to interpret it as an overarching provision in all disputes, involving a developing-country Member as a disputing party;

(b) if the defending party is a developing Member and the

complainant, a developed Member,

(i) RPT: 15 months should be considered as normal RPT and if the measure at issue is change of statutory provisions or change of long held practice/policy (like QRs/BOP), RPT should be two to three years and panels/AB should indicate requirement of more RPT;

(ii) 21.5 Procedures: Consultations (i.e., opportunity to

defend/explaining actions taken by it to comply or difficulties thereof) should be considered as mandatory; time for completion of 21.5 Panel proceedings should be increased from 90 days to 120 days; and the panel should give all due consideration as any normal

167

panel would give to the particular situation of developing-country Members.

(iii) Filing of status report should be in alternative meetings rather than in

every regular meeting.

(c) if the complaint is by a developing Member against a developed Member: The defending developed-country Member should be given no more than 15

months of RPT in any circumstance; existing 90 days time limit for 21.5 procedures should be observed strictly. In case of delay, it should entail an obligation to compensate for continuing trade losses to the developing-country complainant.

These suggestions, when implemented will make the provisions of Article 21.2

mandatory, effective, operational and of value to the developing counties.

__________

- -

40

LAMPIRAN: 2 November 1976

UNITED STATES TAX LEGISLATION (DISC) Report of the Panel presented to the Council of Representatives on 12 November 1976 (L/4422 - 23S/98) 1. The Panel's terms of reference were established by the Council on 30 July 1973 (C/M/89, paragraph 6): "To examine the matter referred by the European Communities to the

CONTRACTING PARTIES pursuant to paragraph 2 of Article XXIII, relating to United States tax legislation on Domestic International Sales Corporations, and to make such findings as will assist the CONTRACTING PARTIES in making the recommendations or rulings provided for in paragraph 2 of Article XXIII."

2. The Chairman of the Council informed the Council of the agreed composition of the Panel on 17 February 1976 (C/M/112, paragraph 17): Chairman: Mr. L.J. Mariadason (Counsellor, Permanent Mission of Sri Lanka,

Geneva) Members: Mr. W. Falconer (Director of Trade Policy, Department of Trade

and Industry, Wellington) Mr. F. Forte (Professor of Public Finance, University of Turin) Mr. T. Gabrielsson (Counsellor of Embassy, Permanent

Delegation of Sweden to the European Communities, Brussels)

Mr. A.R. Prest (Professor of Economics of the Public Sector, London School of Economics)

3. In the course of its work the Panel held consultations with the European Communities and the United States. Background arguments and relevant information submitted by both parties, their replies to questions put by the Panel as well as all relevant GATT documentation served as a basis for the examination of the matter. In addition, Canada gave a presentation of its support for the European Communities' complaint, in accordance with its request to the Council (C/M/89, paragraph 6). 4. The Panel met on 16-18 March, 28 June-1 July and 26-30 July 1976 and concluded its report through a postal procedure. 5. The European Communities requested the Panel to find that the DISC system was incompatible with the relevant clauses of the General Agreement regarding export subsidies. Canada submitted in addition that the Panel should recommend to the United States that it should terminate subsidization promptly. Factual aspects of the DISC legislation 6. The following is a brief description of factual aspects of the DISC legislation as the Panel understood them.

- -

41

7. The United States tax system finds its origin in the first income tax act, the Revenue Act 1913. Under this system corporations and their shareholders are separately taxed. The United States taxes the entire world-wide income of its domestic corporations, allowing a foreign tax credit against United States tax for income taxes paid abroad. 8. Prior to 1962 the United States did not tax the foreign source income of a foreign corporation organized outside the United States. Taxes on that income were deferred until the income was repatriated. When "sub-part F" was enacted in the Revenue Act of 1962, the United States began taxing currently to the United States shareholders of controlled foreign corporations the income from certain sales and services of these foreign subsidiaries. 9. Intercompany pricing rules, adopted first in 1924, follow the arm's-length principle. 10. The next major change was the introduction of the DISC system. The Domestic International Sales Corporation statute came into force on 1 January 1972 and was incorporated in the United States Internal Revenue Code as Sections 991 to 997. 11. To qualify as a DISC, a United States corporation must meet specific requirements, including requirements that it be a domestic corporation, that 95 per cent of the corporation's gross receipt for each taxable year consists of "qualified export receipts" and that 95 per cent of the corporation's assets at the close of the taxable year be "qualified export assets". 12. A United States corporation that qualifies as a DISC is not subject to United States federal income tax on its current or retained export earnings. However, one half of a DISC's earnings is deemed distributed to the shareholders of the DISC and is taxable to those shareholders as a dividend. A liability of shareholders to taxation on the retained earnings arises when one of the following events occur: (a) there is an actual distribution of untaxed DISC earnings, (b) the DISC is liquidated, (c) a shareholder disposes of the DISC stocks, or (d) the corporation fails to qualify as a DISC for the taxable year. 13. Special intercompany pricing rules permit a rule of thumb allocation of export sales income between the parent company and the DISC. These rules provide that a DISC's profits are taken to be an amount which does not exceed the greater of: (a) 4 per cent of its export sales receipts, or (b) 50 per cent of the combined taxable income of the DISC and its related supplier, or (c) taxable income based upon the price actually charged to the DISC by its related supplier if that price is justifiable on an arm's-length basis. In the case of either (a) or (b) the DISC can earn an additional profit equal to 10 per cent of related export promotion expenses. The rules cannot be applied so as to create in the parent a loss on a sale. 14. In most cases total profits of a manufacturing company and its DISC combined exceed 8 per cent and the 50-50 split of profits between the parent and the DISC is chosen. Since one half of the DISC's profits are deemed distributed to its parent, the net effect is as if 75 per cent of the export profits were allocated to the parent manufacturer and taxed currently. Twenty-five per cent is allocated to the DISC and tax on this is deferred, without attracting interest for the period involved, in contrast to the general practice in the case of late payment of corporation income tax. 15. The definition of "export promotion expenses" says inter alia that "such expenses shall also include freight expenses to the extent of 50 per cent of the cost of shipping export property aboard airplanes owned and operated by United States persons or ships documented

- -

42

under the laws of the United States in those cases where law or regulations does not require that such property be shipped aboard such airplanes or ships". 16. The number of companies electing for DISC treatment has developed as follows.1 By the end of March 1972, three months after the legislation came into effect, 1,136 DISC's had been created. By the end of 1972 the figure was 3,439; by the end of 1973 it was 4,825; by the end of 1974 it was 6,738 and by the end of 1975 it was 8,258. By the end of February 1976 the number of DISCs had reached 8,382. However, some DISCs are inactive, many companies have more than one DISC, and the data are not adjusted for DISCs that have been liquidated or withdrawn their elections. 17. DISC exports accounted in DISC year 1974 for about $43.5 billion, or 61 per cent of total United States exports in calendar year 1973. According to the "International Economic Report of the President" 70 per cent of United States exports went through DISCs in 1975 and it is estimated that DISC exports will account for approximately three quarters of total United States exports in 1976. 18. The revenue cost of DISC in the form of foregone tax collections was estimated at $105 million in the fiscal year 1972 and $460 million in 1973. The tax deferred on the $3.1 billion of income earned by DISCs in DISC year 1974 amounted to $756 million. It is projected to reach $1,580 million in the fiscal year 1977. 19. During the first two and a half years of DISC operation (January 1972 to July 1974) United States exports were stimulated by fluctuations in exchange rates, a sharp economic expansion abroad and widespread shortages of agricultural products. It is therefore especially difficult to evaluate both the influence of DISC on United States exports as well as any offsetting increase in United States imports. There is also a time lag between the creation of a DISC and its full impact. 20. It is estimated that United States exports in DISC year 1974 were about $4.6 billion higher than they would have been without the DISC legislation. These additional exports may have provided about 230,000 jobs in the export sector in the DISC year 1974. 21. According to a statement of the Secretary of the United States Treasury on 13 April 1976, projections indicate that the effect of the DISC legislation on exports in 1976 could be as large as $9 billion. 22. The largest categories of DISC exports have been agricultural products, chemicals, machinery, and transportation equipment. The geographical distribution of DISC exports closely corresponds to that of total United States exports except that DISC exports shipped to Canada are disproportionately low.2 Main arguments 23. Many of the arguments made by the European Communities were also advanced by 1 1974 Annual Report on the Operation and Effect of the DISC legislation, April 1976. 2 1974 Annual Report on the Operation and Effect of the DISC legislation, April 1976. The DISC year differs from calendar years because the DISC returns have a variety of accounting periods. DISC year 1974 refers to accounting periods ending between 1 July 1973 and 30 June 1974. Approximately 82 per cent of the export sales reported on the tax returns covered by the 1974 Report were shipped during calendar year 1973.

- -

43

Canada. A. Article XVI:1 24. The representative of the European Communities argued that the avowed object of the DISC legislation and the recognized effect of its application was to operate "directly or indirectly to increase exports", thereby constituting a subsidy which should have been notified under Article XVI:1 under the periodic communications provided for. In particular, the party concerned was required to provide inter alia information on the "estimated quantitative trade effects ... and the reason why it is considered that the subsidy will have these effects". In this respect the European Communities considered it reasonable to expect that in the context of such information the party would likewise provide precise particulars concerning the effects of the subsidy on prices. 25. The representative of Canada argued that the obligation in Article XVI:4 to ensure that any subsidy did not result "in the sale of such product for export at a price lower than the comparable price charged for the like product to buyers in the domestic market" was an obligation assumed by the contracting party paying the subsidy, and it would be reasonable to assume that when notifying under Article XVI:1 contracting parties should show that the subsidy did not result in bi-level pricing in the above-mentioned sense. This was because authorities in countries adversely affected by subsidies did not have access to detailed information about the pricing practices of exporters within the jurisdiction of another contracting party. To assume that the onus fell on the complainant made paragraph XVI:4 virtually inoperative, a result that could not have been intended by the CONTRACTING PARTIES. 26. The representative of the United States maintained that an obligation to notify presupposed that a party maintained an export subsidy. Since the United States had no reason to regard the DISC legislation as a subsidy in view of past GATT documentation regarding the definition of subsidies, it had no obligation to notify it under Article XVI:1. The issue of notification had been raised by the European Communities and Canada only in an attempt to escape the burden of demonstrating bi-level pricing, which had to be shown even if the DISC system were to be determined an export subsidy. B. Article XVI:4 27. The representative of the European Communities argued that the declared objective of the DISC was to provide a substantial stimulus to United States producers to increase their export sales, and that the DISC system constituted an export subsidy which was incompatible with United States obligations under Article XVI:4 and the Declaration of 19 November 1960 giving effect to the provisions of that paragraph. Items (c) and (d) of the 1960 list 28. The representative of the European Communities referred to the illustrative list of measures which governments prepared to accept the Declaration giving effect to Article XVI:4 - including the United States Government - considered in general to be subsidies within the meaning of Article XVI:4 (BISD, 9 Supp., p. 186) and in particular to items (c) and (d) of that list, which referred respectively to "the remission, calculated in relation to exports, of direct taxes ... on industrial or commercial enterprises", and "the exemption, in respect of exported goods, of charges or taxes, other than charges in connection with importation or indirect taxes levied at one or several stages on the same goods if sold for internal

- -

44

consumption". An unlimited deferral of taxes was, according to the European Communities, the equivalent in economic terms to an exemption since the deferral granted by the DISC legislation was unlimited because there was no rule in the legislation which in practice prevented the deferral from being maintained indefinitely. There was, similarly no rule that the profits of a DISC must be distributed within a certain period of time and the DISC system provided many ways in which the profits could be used without being distributed and thereby attracting tax, e.g. assets of a DISC could include producer's loans and stocks or securities of a related foreign export corporation. The system, therefore, did not afford a limited advantage but total exemption from direct federal corporation taxes for one half of the profits of a DISC accruing from exports. 29. The representative of the European Communities observed that DISC corporations were in general fictitious subsidiaries, i.e. subsidiaries with no personnel, no inventories and no operating costs of their own. The DISC corporations usually operated as mere export commercial agents of the producing parent. The last annual report by the United States Treasury on the operation of the DISC system showed that only a very small number of corporations (six out of about 8,000 corporations involved) had to give up the benefits inherent in DISC legislation. In any case, even assuming that a corporation were not to meet the 95 per cent criterion, official publications provided that subject to certain conditions, a corporation might maintain its qualification as a DISC and continue deferral on its qualified income by distributing the non-qualified income or assets as a taxable dividend to its shareholders. If distributions were not made or the DISC wished to terminate its status, the accumulated income of the DISC was taxable to the DISC's shareholders over a ten year period, or such shorter time as the DISC had been in existence.3 30. Lastly, the representative of the European Communities claimed that even if tax deferral were to end sometime, either in exceptional circumstances or through the elimination of the DISC system, there would still be the exemption of the compound interest on the deferred tax. 31. The representative of the United States argued that the DISC legislation was not subsidy on exports within the meaning of Article XVI:4. He said that the only official action taken by the CONTRACTING PARTIES to define subsidies was the adoption on 19 November 1960 of the Working Party's report24 containing an illustrative list of practices which are considered by governments adhering to the Declaration of 19 November 1960 Giving Effect to the Provisions of Article XVI:435 generally to be subsidies for the purposes of Article XVI:4. Items (c) and (d) were included in the list, whereas neither tax deferral, tax exemption for foreign source income nor other more complex specific direct tax practices were referred to in the Working Party Report. The illustrative list did not cover the DISC legislation because it was only a deferral and not a remission or exemption, cancellation, release or forgiveness of direct taxes calculated in respect of exports. A number of arguments dealt with under the section "Relation to practices of other countries" below were also relevant. 32. The representative of the United States also cited secretariat document COM.IND/W/73 in support of his conclusion that up to now there had been no agreed interpretation of the GATT rules with respect to the deferral of direct taxes.

3 1"DISC - A Handbook for Exporters", United States Department of the Treasury, 27 January 1972, p.8. 4 BISD, 9 Suppl., p. 185-188. 5 BISD, 9 Suppl., p. 32-33.

- -

45

33. He agreed that a deferral could have the same economic effect as an exemption if the deferral extended for a sufficiently long period of time but maintained that the benefits of the DISC legislation were sufficiently uncertain as to duration and amount to negate any analogy to remission or exemption of taxes. One reason for this was that continued deferral depended on the ability to qualify as a DISC for each taxable year. He also stated that it was often difficult to meet the 95 per cent "qualified export assets" test, that the most useful assets in this regard were the trade receivables generated on export sales of the parent of the DISC but that the ability to use these depended upon exports growing at an increasingly rapid rate. Uncertainties had led many major accounting firms to require their clients to provide currently for the full amount of deferred tax, supporting the view that the DISC legislation provided only for a deferral. 34. The representative of the United States also said that the DISC legislation had been controversial domestically since its introduction and that the threat of its repeal was constantly present. This made it unlikely that businessmen could treat the deferral as an exemption and use the deferred earnings accordingly. 35. The representative of the United States argued that tax deferral was an aspect of any tax system insofar as no system ensured collection of taxes as income accrued. He stated that there were a number of other cases in which taxes on a transaction did not become due until some period of time after the occurrence of the event that gave rise to the tax. In reply to a question he stated that in his country failure to pay taxes when due would in general carry a penalty tax which "does bear a conceptual relationship to an interest rate because it is measured on the time of the delay". Item (h) of the 1960 list 36. The representative of Canada stated that, even if a DISC should be required to pay its income tax at some point, the system would constitute an export subsidy in terms of item (h) of the 1960 list: "The government bearing all or part of the costs incurred by exporters in obtaining credit". Inter-company pricing rules 37. The representative of the European Communities noted that the scale of the advantage afforded by the DISC system depended on the proportion of profits accruing from export transactions which could be attributed to the DISC. He argued that the 4 per cent and 50 per cent rules of thumb were inconsistent with the arm's-length principle under which profits were allocated to different, even if closely related, entities by reference to conditions of fully effective competition. 38. The representative of the United States held that the DISC legislation had brought its inter-company pricing rules more closely into line with those of other countries with respect to exports and added that the treatment of export sales income allowed under tax practices in many European countries was substantially equivalent to, and in many cases more favourable than, that provided by the DISC provisions. For instance, the DISC legislation in most cases established a 75-25 allocation of profits between those currently taxable and those subject to tax deferral while some GATT member countries provided for a 50-50 allocation of profits between those taxable and those subject to complete exemption. Relation to practices of other countries

- -

46

39. The representative of the United States argued that the DISC legislation removed an existing distortion rather than creating a new distortion in international trade. 40. He recalled that a number of countries including several countries belonging to the European Communities including France, Belgium and the Netherlands did not tax currently the export sales income of foreign branches or foreign sales subsidiaries. In addition, many countries also wholly or partially exempted from taxation export earnings repatriated by a foreign sales subsidiary to its parent while the United States taxed that income. By organizing a foreign branch or subsidiary in a low-tax country, the domestic manufacturing firm could enjoy the low-tax rate on that portion of the total income which was allocated to the foreign branch or subsidiary as export sales income, and, since inter-company pricing rules were leniently applied in many countries, a substantial portion of the combined income could be shifted to the sales subsidiary in the low-tax jurisdiction. He argued that before the introduction of the DISC legislation, United States exporters had been at a disadvantage compared with exporters in those countries as a result, inter alia, of sub-part F of the Internal Revenue Code, which had the effect of taxing currently to the United States shareholders sales income of foreign base companies when the goods were produced in the United States and sold for use outside the country of incorporation. On the other hand, the tax law provided for deferred tax on income from direct United States investment in manufacturing facilities abroad. 41. He added that, instead of correcting this imbalance in a way which would have increased the attractiveness of foreign tax havens, the United States had preferred to adopt the DISC legislation to offset for United States corporations the competitive advantage previously enjoyed by exporters in other countries and to neutralize taxation as a consideration for United States firms in deciding whether to locate manufacturing facilities in the United States or abroad. 42. The representative of the United States went on to argue that, while the other countries measures to which he had referred created a distortion, they had never been regarded as subsidies for the purposes of the GATT and that when they accepted the illustrative list, the member States of the European Communities could therefore not have had a reasonable expectation that a system such as that introduced by the DISC legislation was contrary to Article XVI:4. He also argued that, since the subsequent practices of the parties to a Treaty represented proper criterion for its interpretation according to the Vienna Convention on the Law of Treaties, the question arose as to whether the continued existence of the tax practices of member States of the European Communities and other countries indicated the existence of a consensus that such practices, including the DISC legislation, did not constitute subsidies nullifying or impairing Article XVI obligations. 43. The representative of the European Communities replied that the tax practices of European countries referred to by the United States did not create distortions but were simply methods of avoiding international double taxation in cases where sales were made, for economic reasons, from abroad. On the other hand, the DISC system was designed to cover cases where a fixed establishment or a subsidiary was not considered necessary from the economic aspect by the American company which engaged in direct sales from United States territory. He said that certain countries avoided double taxation by means of the exemption method while others, such as the United States, used the credit method. The representative of the European Communities argued that these two methods were considered to be equivalent by the OECD which had left each member State free to make its own choice between them, and the United States had itself recognized that the two methods were equally acceptable.

- -

47

44. The representative of the European Communities argued that even without the introduction of the DISC legislation there was, if anything, a distortion which favoured United States corporations. The United States, for instance, considered a corporation as a foreign corporation if it had been incorporated under foreign legislation, regardless of the location of its actual management headquarters. This permitted the creation of base corporations in tax haven countries with actual management headquarters in the United States but whose profits were deemed to originate abroad. The introduction of sub-part F therefore only reduced the disadvantage of European firms, being taxed the moment their actual management headquarters were located at home. Moreover, the disadvantage was only slightly reduced because sub-part F was itself of limited effectiveness, both because of the rules of ordinary law concerning foreign tax credit and because of the difficulties encountered in implementing legislation which implied knowledge of data concerning foreign corporations. He also recalled the fact that certain exceptions were made to sub-part F in sub-part G of the same legislation, and was still applicable to base corporations set up prior to October 1971. In fact, he said, it was clearly shown that DISC corporations had simply been replaced by the former base corporations in the functioning of export advantage. 45. The representative of the European Communities stated that the determination of transfer prices had not been applied less strictly in European countries than in the United States. 46. The representative of the European Communities maintained therefore that no distortion in favour of European corporations existed before the introduction of the DISC system. He added that, even if such a distortion had existed, the DISC system would have been quite unsuited to correct it, regardless of whether or not it was consistent with the GATT, because even if it might have been justified vis-à-vis the countries in question, it would have been totally unjustified vis-à-vis other contracting parties whose tax systems operated under the world-wide principle and did not give rise to any problems. He argued also that in no case did corporations in the European states mentioned enjoy equivalent advantages with respect to their direct sales from these states, that the DISC legislation created a new tax haven in the United States itself and that it therefore created a new distortion in trade relations. 47. Turning to the legal arguments advanced by the United States, the representative of the European Communities said that the fact that European countries' practices had never been regarded as subsidies could not be a justification for the DISC legislation, since it was different in nature from these practices and that the reference by the United States to a limited number of cases was insufficient evidence of the existence of a consensus. He also pointed out that the United States was claiming, on the one hand, that there was a tacit agreement between the parties that the practices of European countries were in conformity with the General Agreement and, on the other hand, that those practices were contrary to the Agreement. 48. In reply the representative of the United States explained that the exceptions in sub-part G, to which reference had been made, were never widely used and were not available to new export trade corporations after the taxable year beginning 31 October 1971. Few, if any, of the older corporations were active today. He also argued that DISC subsidiaries were easier for the administration to survey than foreign sales corporations. He further said that he did not question the territorial system insofar as it represented a reasonable approach to the avoidance of double taxation. However, it eliminated double taxation by exempting foreign income from tax and thus could result in the remission of direct taxes on exports or in the exemption of taxes on exported goods. He also stated that he did not argue two inconsistent propositions, but if the DISC legislation were to be regarded as a subsidy the other systems must also be regarded as subsidies.

- -

48

Export promotion expenses 49. The representative of the European Communities stated that the provision allowing 10 per cent of export promotion expenses to be assigned to the DISC constituted a direct subsidy of these expenses. 50. The representative of the United States referred to the GATT secretariat document COM.IND/W/73 and said that "deduction of export promotion or market development expenses" were included in the "grey area" where there was no agreed interpretation of GATT rules. Bi-level pricing 51. The representative of the European Communities said that in the Communities' view, the DISC legislation constituted inter alia a remission or exemption in terms of paragraphs (c) and (d) of the illustrative list of practices subject to the 1960 Declaration, and in respect of which a presumption of bi-level pricing existed. 52. In any event, the representative of the European Communities argued that the United States was in the best position to provide the information from which the incidence of bi-level pricing might be determined. Although the United States was, in the view of the Communities, obliged to provide this in accordance with its obligations under Article XVI:1, it had not done so, and this had made it difficult to provide an analysis showing the precise practical bi-level pricing effect of the DISC legislation. Furthermore as had been stressed by the representative of Canada attempts to investigate bi-level pricing practices had been obstructed by United States authorities. 53. Moreover, the representative of the European Communities argued, the criterion of double pricing might be interpreted, by analogy to the concept of "increased exports" in Article XVI:1 and the concept of "increased quantities" in Article XIX (as elaborated in BISD, Vol. II, pp. 44-45), as meaning price maintenance for export purposes, or as meaning a price lower than it would have been in the absence of the export subsidy. He went on to argue that in fact the United States itself had held that it was sufficient that a practice might lead to prices lower than would otherwise have been the case in its notifications in the Inventory of Non-Tariff Barriers (MTN/3B/1-5, Add.5 notifications 18.2, 30.2, 34.1 and 47.2). 54. The representative of the European Communities went on to argue that the DISC system permitted a lowering of export prices, that the intended aim of this legislation was to increase exports, and that the United States Treasury and Commerce Departments and Congress had confirmed in their analyses that United States exports had increased as a result of the operation of the DISC system. He questioned how such exports could have increased if the system had had no effect on export prices. 55. Nevertheless the European Communities submitted to the Panel calculations of how the DISC system would enable exporters to lower their prices without lowering their profitability and cited statements from United States legislative and business sources to the effect that the DISC provisions had enabled actual reductions in prices. 56. The representative of the United States accepted that those tax practices which clearly fell within the 1960 illustrative list did carry the presumption of bi-level pricing but that practices not in the list, including tax deferral, did not carry that presumption. He said

- -

49

therefore that, even if the DISC legislation were to be determined to constitute a subsidy within the meaning of Article XVI:4, the European Communities had also to give a convincing factual demonstration that (a) goods were sold for export at prices below those at which they were sold domestically and (b) that these lower prices were caused by DISC. The sales should be statistically significant in terms of number of transactions, dollar volume of sales and number of companies and products involved. The European Communities had failed to sustain its burden of establishing such proof. 57. The representative of the United States stated that the data the European Communities argued that the United States was in the best position to provide did not presently exist. He pointed out that the last Treasury Department report on the operation and effect of the DISC legislation showed that the combined profit of DISCs and related suppliers from producing and exporting products was higher than the rate of return in the domestic economy. The only available evidence therefore indicated that companies had maximized profits by maintaining prices or increasing exports rather than reducing export prices. Market considerations were the principal factor in establishing export prices, not tax considerations, and exports had increased because the expected profitability of export sales had induced leading firms to seek out new foreign markets, to give priority to export sales, etc. Finally, exchange rate fluctuations and the general expansion in economic activity and world trade, undoubtedly accounted for the bulk of the expansion of the United States exports since 1972. Quotations from United States business and legislative sources on price reductions should be disregarded because these did not state that the products in question were sold at a price lower than the comparable price charged for the like product to domestic buyers. The term subsidy as used in a political debate had little relevance for the meaning of a subsidy under Article XVI:4. Neither was a Non-Tariff Barrier notification equivalent to recognition of a subsidy under Article XVI:4. 58. The representative of the United States made the additional point that under the theory used to justify the GATT border tax adjustment rules, direct taxes were not considered to be borne by goods and were held to have no price effect. It would seem logical that relief from direct taxes would therefore also have no price effect and could not result in bi-level pricing. 59. In this connection, the representative of the European Communities recalled that in its conclusions the Working Party on border tax adjustments had recognized that the extent to which direct and indirect charges were shifted on to prices was a particularly complex problem on which the Working Party had not reached unanimous views. C. Article XVI:3 60. The representative of Canada said that DISC might, over time, give the United States more than an equitable share of world exports of those primary products exports which continued to attract DISC benefits. 61. The representative of the United States denied the Canadian assertion and added that this question was outside the Panel's terms of reference as primary products were not covered by Article XVI:4, under which the European Communities' complaint on the DISC legislation was lodged. D. Import replacement 62. The representative of Canada argued that, by improving the competitive position of

- -

50

United States manufacture, the DISC system might over time - though benefits reaped from economies of scale - operated indirectly as a subsidy replacing imports into the United States, thus impairing the value of tariff concessions under the GATT. E. Flag discrimination 63. The representative of the European Communities claimed that flag discrimination resulting from a clause in the DISC legislation relating to sea and air transport seemed incompatible with the spirit of the General Agreement. By referring to this aspect the Community wished to show that the DISC system, far from neutralizing the fiscal practices of other parties, was in fact meant to promote American exports as well as related activities. The relevance to the GATT was clear from the fact that the opportunities of a DISC to deduct 50 per cent of transport costs as an expense for export promotion, on condition that the goods were carried on United States ships, had direct repercussions on the actual cost of transport as the advantage of tax exemption according to the Communities' calculations, might amount to 2.5 or even 3 per cent of the freight charges and hence have a direct influence on trade. F. Article XXIII:2 - Nullification or impairment of benefits 64. The representative of the European Communities maintained that the DISC legislation conflicted with the provisions of Article XVI:4 and that a prima facie case of nullification and impairment therefore existed. He cited the Uruguayan case to support this contention (BISD, 11 Suppl, p. 100). He also pointed out that the United States Treasury annual reports on the effects of the DISC system, other official United States sources and statements by American firms showed that the DISC legislation had led to an increase in United States exports. He concluded that the interests of a number of contracting parties had been seriously prejudiced. 65. The representative of Canada, supporting the European Communities, said that benefits which Canada reasonably expected under the General Agreement had been nullified or impaired. 66. The representative of the United States argued that a mere technical breach of the General Agreement would not suffice as grounds for the successful invocation of Article XXIII and that a showing of injury was a prerequisite to the finding of nullification or impairment that the European Communities sought. As the DISC legislation was not a violation of Article XVI:4, the only case left was a non-violation nullification or impairment which in the opinion of the United States required a showing of injury. He concluded that since there was no evidence of bi-level pricing there was no evidence of injury to the European Communities and that the European Communities had failed to demonstrate that the DISC legislation nullified or impaired any benefit accruing to them under the General Agreement. Conclusions 67. The Panel started by examining the effects of the DISC legislation in economic terms. The Panel concluded that it conferred a tax benefit and that this benefit was essentially related to exports. The Panel considered that if the corporation income tax was reduced with respect to export related activities and was unchanged with respect to domestic activities for the internal market this would tend to lead to an expansion of export activity. Therefore the DISC would result in more resources being attracted to export activities than would have occurred in the absence of such benefits for exports. 68. The Panel noted that the United States Treasury had acknowledged that exports had

- -

51

increased as a result of the DISC legislation and the Panel considered that the fact that so many DISCs had been created was evidence that DISC status conferred a substantial benefit. 69. The Panel noted that the DISC legislation was intended, in its own terms, to increase United States exports and concluded that, as its benefits arose as a function of profits from exports, it should be regarded as an export subsidy. 70. The Panel examined whether a deferral of tax was "a remission" in terms of item (c) or "an exemption" in terms of item (d) of the illustrative list of 1960 (BISD, 9 Suppl. p. 186). 71. The Panel was not convinced that a deferral, simply because it is given for an indeterminate period, was equal to a remission or an exemption. In addition it noted that the DISC legislation provided for the termination of the deferral under specified circumstances. The Panel further noted, however, that the deferral did not attract the interest component of the tax normally levied for late or deferred payment and therefore concluded that, to this extent, the DISC legislation constituted a partial exemption which was covered by one or both of paragraphs (c) and (d) of the illustrative list. 72. The Panel noted that the contracting parties that had accepted the 1960 Declaration had agreed that the practices in the illustrative list were generally to be considered as subsidies in the sense of Article XVI:4. The Panel further noted that these contracting parties considered that, in general, the practices contained in the illustrative list could be presumed to result in bi-level pricing, and considered that this presumption could therefore be applied to the DISC legislation. The Panel concluded, however, from the words "generally to be considered" that these contracting parties did not consider that the presumption was absolute. 73. The Panel considered that, from an economic point of view there was a presumption that an export subsidy would lead to any or a combination of the following consequences in the export sector: (a) lowering of prices, (b) increase of sales effort and (c) increase of profits per unit. Because the subsidy was both significant and broadly based it was to be expected that all of these effects would occur and that, if one occurred, the other two would not necessarily be excluded. A concentration of the subsidy benefits on prices could lead to substantial reductions in prices. The Panel did not accept that a reduction in prices in export markets needed automatically to be accompanied by similar reductions in domestic markets. These conclusions were supported by statements by American personalities and companies and the Panel felt that it should pay some regard to this evidence. 74. The Panel therefore concluded that the DISC legislation in some cases had effects which were not in accordance with the United States' obligations under Article XVI:4. 75. The Panel examined the significance of the various options under the DISC legislation for the allocation of profits from export sales between parent companies and DISCs, and concluded that these could influence the size of the exemption. 76. The Panel concluded that the provision allowing the deduction of certain shipping costs by DISCs (on the condition that exports be carried in United States vessels), and the provision allowing 10 per cent of export promotion expenses to be assigned as a deductible expense to a DISC would appear to confer additional pecuniary benefits. 77. The Panel considered that, as it had found the DISC legislation to constitute an export subsidy which had lead to an increase in exports, it was also covered by the notification obligation contained in Article XVI:1.

- -

52

78. While the Panel noted that primary product exports were eligible for DISC benefits and had been traded substantially through DISCs, it did not examine whether the benefits would result in the United States obtaining a disproportionate share of the world market in terms of Article XVI:3. 79. The Panel noted the United States argument that it had introduced the DISC legislation to correct an existing distortion created by tax practices of certain other contracting parties. However, the Panel did not accept that one distortion could be justified by the existence of another one and considered that, if the United States had considered that other contracting parties were violating the General Agreement, it could have had recourse to the remedies which the General Agreement offered. On the other hand, the fact that tax practices of certain other countries had been in force for some time without being the subject of complaints was not, in itself, conclusive evidence that there was a consensus that they were compatible with the General Agreement. 80. In the light of the above and bearing in mind the precedent set by the Uruguayan case (BISD, 11 Suppl. p. 100), the Panel found that there was a prima facie case of nullification or impairment of benefits which other contracting parties were entitled to expect under the General Agreement.

158

LAMPIRAN: ��

� ��

��!�� "#�$#%��%#��%�$�&�'('�� $��$��!�� #��%��&%�$)%�$��!%'�*��$�"��'$&�$+$*%��#(��*�� $*�&��, �!-��#�� %�� #�(� ��!��"&!�"��!��%'��+$+�(�(�%�'.�� %�� $��-��%��$*"#%�#(�$��!��#$&!��+��!��&#��%#��*�� $*�'#�, ��, �-�� %$��%$��!��*�''��+��+�� %��#$��%#$)%�$��+��%��#$*$�'-��!"'��'"�$�&��!%��!��'('�� #%('�$�'�+"##��%��$�� $�&��*��(-�&��, �!�%��#�� .�� !��+��'��&#(��%++$�� !��$�*$�#�'�%��/�*�$��'�'��"��$��!��%��%0�'!�&�� '�%�#$'!$�&��!�� #��%��&%�$)%�$��-�%��#��&��/�*��!��"'��+��*�$��$'� .

�.��%�$��%#��%��*%��#%(�%�� %/��#��$��!�� $��+��*�� $*��#�� %��!��%##��$%�$��+��(.�� *�&�$)��!��+��%##��"��#�'��+$��+�� !��$�*��%'��"�$�$�'�%��, �#+%��&%$�'��!%��!�� "#�$#%��%#��%�$�&�'('�� &��%��'.��!�� %/��$�(��+�� '�%��#��$�&�*�"��$�'.�� '��0��#%*��!�$��'�%��$��'�'�%��!��!�%��+��!�� 0�1��&�%� � ��%��$��!$'��*#%�%�$��.��*%##$�&��!��1��%� �#��!��%��%0�'!�&�� -�, ��'!%##�*��$�"�� %0��'$�$��++��'��'$&��'"��!%��#��$�&�*�"��$�'-�%��'��*$%##(��!��#�%'�2��#��%� ��&��!�� -�'�*"��%�'!%��$��!��&��, �!��+�, ��#��%��*�� '"�%��, $�!��!��'��+��!�$��*�� $*��#�� .��!$'�*��3�-��!%�*�� %�0��%**�''-��%#%�*��"#�'-�%��, �##��%�&��-�'"'�%$�%�#(�+$�%�*��*!�$*%#�%''$'�%�*��%��*%�%*$�(2�"$#�$�&��&�%� � �'�!%��$� ��%��#�'��#%(.

4.�� *�&�$)��!��%��$*"#%��"#��%�$#$�(��+��!��#�%'�2��#��*�"��$�'�%��!��'��*$%#�'��"*�"�%#��$++$*"#�$�'��!�(�+%*��$��!��&#��%#��*�� (.�� %��*�� $��%��''$�&��!�� %�&$�%#$)%�$��+�#�%'�2��#��*�"��$�'�$��$��%�$��%#��%��%��$� ��$�&��!�$��++�*�$��%��$*$�%�$��$��!�� "#�$#%��%#��%�$�&�'('�� .�� *%##��!��*�� $�� '�� %��(�� $�$'��'�%��"�� $�&'�$��%��%0�'!-��$�&%��%��5 ��%-�%��(��!��$��%�$��%#�*�� "�$�(�%��!��!$��6�� +��*��%'�2��#�� "��$�'�$��7�"''�#'-��!�#��#�%'�2��#��*�"��$�'�'�*"��+$*$%#�%�� %�$�&+"#�$��&�%�$��$��!�� "#�$#%��%#��%�$�&�'('�� %��!��&#��%#��*�� (.�� %�� $��!%��!�� , $##��#%(�$�'��%��$��"$#�$�&��++�*�$��#(��!�'��*�� $�� '�"��!�� 0�1��&�%� � ��, ��%��'�%�#$'!$�&.

.�� '��''��"��*�� $�� !�� %'��!��"�$8"��+��"� �+��&#��%#��%��"#�2� %0$�&�%��#$��%#$)%�$��-�, !$#��%#'��*�&�$)$�&��!%��&$��%#��%��%&�� '�*%��#%(�%��$� ��%��#��$�� $�&��!��#$��%#$)%�$��%��3�%�'$��+��%��%��$��+�'��$�&��#�� .

9.�� %��%, %��!%��!��*!%##��&�'�� '�+%*��$��%��%�$�#(�*!%�&$�&�$��%�$��%#��$�� *%��%��''��!��"&!�� %'"��'��%0��$��!��%��+$�#��%#��.�� '!%##�*��$�"��, ��0�, $�!��!��7�� '�$�'�$�"�$��'�+��&��%��*�!��*��$��&#��%#��*�� $*��#$*(2� %0$�&.

159

:.�� '��&#(��%++$�� "��*�� $�� !��/�*�$��+�'"'�%$�%�#��#�� -�%'�'�%��$��!��1��%� �#��!��%��%0�'!�&�� .�� %��*��$�*��!%��!��%$� '��+�"�!�#�$�&�%��'%+�&"%��$�&�%��%��2�$'*�$� $�%��(�� "#�$#%��%#��%�$�&�'('�� -�%��%*�$�&�+��!��*�$��+��!��$�� %��!�� $��+�'"'�%$�%�#��#�� *%��%�� "'�� "�"%##(�'"��$��.�� %0��+��!��++��'��(�� '��*��"*��%�$��%#��$�� %#�%''�''� ��'��+��%��#$*$�'��%��#"��%�(��%'$'.�� *�&�$)��!%��"�� "#�'��*�"��(�'!�"#��+�� %0$�&�� %'"��'�+��!��*�$��+�!"� %�-�%�$� %#��#%��#$+��!�%#�!-��+��!��$�� %��!��#��#'�$��*��'$��'�%��$%��-�'"�/�*��!��8"$�� !%��!�(�%��%��#$��$��%�� %��, !$*!�, �"#��*��'�$�"��%�� %�'��+�%��$��%�(��"�/"'�$+$%�#��$'*�$� $�%�$��, ��*�"��$�'�, !��!��'%� ��*��$�$��'��%$#-��%��$'&"$'��'��$*�$��$��%�$��%#��%��-�%��%��!��, $'��$��%**��%�*��, $�!��!��$'$��'��+��!�� &�� '.�� , �#*�� !�� ;'�*��$�"��*��%�$��, $�!�6 ��1�%��!��$��2&�� %#��$�� %#��&%�$)%�$��'.�� *�"�%&��++��'�� *��%�$��, ��!�� %��#��%��$��%�$��%#��$�� %#�%��#�� %#��&%�$)%�$��'-��'��*$%##(�$��!��#�%�2"��!�� #��"� � $��"'�%$�%�#��#�� !�#��$��<�!%��'�"�&-��"�!�+�$*%-�$�� .

=.�� %++$�� !��$&!��+�� '�"��!��5 ��%#�&�� %��$��$*�'��&"#%��-�%��$��"*��, ��&"#%�$��'��-��!��'"��#(��+�'��$*�'.

>.�� %++$�� "��*#%�%�$�� %��%��!��$�&%��$�$'��$%#� ��+��*��&%��$�&�$��%�$��%##(��*�&�$)��*��#%��"��'�%��%��'.�� %0��+�, ��0�"��, %(�$��!��%�$��%#��%��"��&%�$)%�$��!��'�*$%#��$� ��'$��+�&#��%#$)%�$��.

?.�� , $�!��%��$*"#%��'%�$'+%*�$��!%��!$'�*��+��*��!%'�*�� #��!�� %**�''$��*��"��'�+�� !$�%�%�� !$��'��%$��$.�� %#'��, �#*�� !��%**�''$��%'��, �� '-�'$�*��"��#%'��'�''$��-��+�#�%�$%-� ��%�$%-�5 ��&$%-�<��%�-��$�!"%�$%-��#��%�%�� %�-�%��!��3��'$�� %�0��2%**�''�*�� $�� '�%#��%�(�� %��(��!�'��*�"��$�'��%**�''$��.��!�'��%**�''$��'�, $##�&��%�#(�'��&�!��!�� "#�$#%��%#��%�$�&�'('�� -�%'�, $##��!�'��+��!��>�*�"��$�'��, ��&��$%�$�&��!�$��%**�''$��.�� !��+��%��%*!�&��%��$� ��%�*��*��*#"�$�&�%**�''$��*��$�&'�%'�8"$*0#(�%'��''$�#�.��%��$*"#%�-�, ��%��*�� $��%**�#��%�$�&��!��%**�''$��+�#�%'�2��#��*�"��$�'.

��.��*�&�$)$�&��!��*!%##��&�'��'��(�%��3�%��$�&�� '!$�-�, ��*��+$�� "��*�##�*�$��'��'$�$#$�(��'"��$��%#��%�'�%��*(�%��!��++�*�$��%��$*$�%�$��+�%##�� '.�� !$#�� !%'$)$�&��!��$��&�� %#�*!%�%*��+��!��&%�$)%�$��-�, ��%��*�� $�� %0$�&��!�� @'��%�$��'�� %�'�%��-�$�*#"�$�&��!��"&!�� ++�*�$��%�� $''�� $�%�$��+�$�+�� %�$��-�%��$� ��$%#�&"��, $�!��!��"�#$*.�� '!%##��!��+��%��!��%�$��%#�%�� "#�$#%��%#�#��#'�*��$�"�� %��"�#$*�"��'�%��$�&��+��!�� %��*�� "�$*%��!��+$�'��+�%�#$��%#-��"#�'2�%'�� "#�$#%��%#��%�$�&�'('�� .

��.��$�, ��+��!�'��*��'$��%�$��'-�, ��!��(�%&��"��%0��!��%��%��%#%�*�� 0�1��&�%� � ��'��"��#�, .��!$'�$�*��%��'��!�%��3�%��&��$%�$�&�%&��%�%��!��$� ��%��*$'$��'�%��%*�$�$�$�'��*�''%�(��%��''��!��*!%##��&�'�+%*$�&��!�� "#�$#%��%#��%�$�&�'('�� .��

��

A�� !��" ��# ��$

160

4�.�� %&��&��$%�$��'��$� �� '�%��*#%�$+$*%�$��'��+��!��$'�"��#�� 6 ��'�%��$�&.��!��&��$%�$��'�'!�"#��%'��!��, ��0��!"'�+%��%'�, �##�%'�%�(�%��$�$��%#��'%#'��(�� '-�%��%$� ��%&��$� �� '�%��*#%�$+$*%�$��'��#%��!%��%(��4-�%��, !$*!��$� ��, ��, $##��%0��'��'��'"��!%��!��'"#�'��$��+��*��%'�'��%'��''$�#��!��%+��.

�%��%��& ��

�!�� *#%�%�$��+��!��B�"��!��$�$'��$%#� ��+��*��$��!%-�C %�%�-��$��'��!�� %��%��+��&��$%�$��'��%��%�&��+�'"�/�*�'-�%��!��, ��0�$�*#"�$�&�$''"�'�*��*��$�&��!��$� �#�� %�$��+��!��'��%&�� '.

�!��&��$%�$��'��%0��#%*��$��!��%��&��$%�$��'� �� $��%��$�'�'"�'$�$%�$�'.��!��, ��0�"��!��, ��0��&�%� � ��%0�'��#%*��$��!�� *�"�*$#'�%��*�� $��'.

�!$'�$'�%��"��++$*$%#��3�#%�%�$��+�, !%��!��*#%�%�$�� %��%��'.

�%��' ��(� ��$��" " �

�!��'"�/�*�'�#$'��$��!��!%��*#%�%�$��%��!��%�%&�%�!'��!%��+��!�� .��'��+��!�'��$��#��&��$%�$��'D��!��, ��0�$�*#"��'�%*�$��'�"��E$� �#�� %�$��F-�%�%#('$'�%�� $��$�&�

… �� !��" ��# ��$��%��4�� !��?? ��%��%0�'!��$�$'��$%#� ��+��*�� %��%�� &�� '��*��"*��%��$�, ��+��!��$'�"��#�� 6 ��'�%��$�&��6 -��!�� %&�� $'�"��'��#�� , $�!$��+�"��(�%�'��+��!��(�$��+��*��+��!�� &�� $.�.��(��<%�"%�(��???�. �!��$'�"��#�� 7��(��7��'�%��!��$�, �$��#%��??=-�%��!�#��%�'��$�'��+�$�+�� %#��$'*"''$��'��!��%'$'��+��'%#'�%��$''"�'��!%�� '�$��$+$��.��%�(-�$+��%##-�� '�*#�%�#(�+�#��!%��$� �� '�'!�"#�� %��!��"��'�%��$�&.�G �, ��-��!��7�*�"#��%*!�%�*��'��'"'��!��'"#�'��+��!��$�, . �!��!%��*#%�%�$�� %��%��'��&��$%�$��'�, $�!��!��%$� ��+�*��*#"�$�&�%��%&�� (��%(��4.��!��&��$%�$��'�, $##��%'��!��, ��0��'��+%��%��%�(�%��$�$��%#��'%#'��(�� '.��!��*#%�%�$��%#'��*#�%�#(�'�%��'��$��%�� =��!%��!��&��$%�$��'��!��$'�"��#�� 6 ��'�%��$�&�, $##��%��+��!��'$�&#��"��%0$�&�H�$.�.��!%��!�(�, $##��$��!��%##�'"**�''��+%$#"��+��!��!��&��$%�$��'�� %��%��(��!��*#%�%�$��. I�(��%��' ��%��)��!��*��%�#$��(��*��+-�'��%�%��+�� '$�&#��"��%0$�&.

116

LAMPIRAN: ANNEX 2

UNDERSTANDING ON RULES AND PROCEDURES

GOVERNING THE SETTLEMENT OF DISPUTES Members hereby agree as follows:

Article 1

Coverage and Application 1. The rules and procedures of this Understanding shall apply to disputes brought pursuant to the consultation and dispute settlement provisions of the agreements listed in Appendix 1 to this Understanding (referred to in this Understanding as the "covered agreements"). The rules and procedures of this Understanding shall also apply to consultations and the settlement of disputes between Members concerning their rights and obligations under the provisions of the Agreement Establishing the World Trade Organization (referred to in this Understanding as the "WTO Agreement") and of this Understanding taken in isolation or in combination with any other covered agreement. 2. The rules and procedures of this Understanding shall apply subject to such special or additional rules and procedures on dispute settlement contained in the covered agreements as are identified in Appendix 2 to this Understanding. To the extent that there is a difference between the rules and procedures of this Understanding and the special or additional rules and procedures set forth in Appendix 2, the special or additional rules and procedures in Appendix 2 shall prevail. In disputes involving rules and procedures under more than one covered agreement, if there is a conflict between special or additional rules and procedures of such agreements under review, and where the parties to the dispute cannot agree on rules and procedures within 20 days of the establishment of the panel, the Chairman of the Dispute Settlement Body provided for in paragraph 1 of Article 2 (referred to in this Understanding as the "DSB"), in consultation with the parties to the dispute, shall determine the rules and procedures to be followed within 10 days after a request by either Member. The Chairman shall be guided by the principle that special or additional rules and procedures should be used where possible, and the rules and procedures set out in this Understanding should be used to the extent necessary to avoid conflict.

Article 2

Administration 1. The Dispute Settlement Body is hereby established to administer these rules and procedures and, except as otherwise provided in a covered agreement, the consultation and dispute settlement provisions of the covered agreements. Accordingly, the DSB shall have the authority to establish panels, adopt panel and Appellate Body reports, maintain surveillance of implementation of rulings and recommendations, and authorize suspension of concessions and other obligations under the covered agreements. With respect to disputes arising under a covered agreement which is a Plurilateral Trade Agreement, the term "Member" as used herein shall refer only to those Members that are parties to the relevant Plurilateral Trade Agreement. Where the DSB administers the dispute settlement provisions of a Plurilateral Trade Agreement, only those Members that are parties to that Agreement may participate in decisions or actions taken by the DSB with respect to that dispute. 2. The DSB shall inform the relevant WTO Councils and Committees of any developments in disputes related to provisions of the respective covered agreements. 3. The DSB shall meet as often as necessary to carry out its functions within the time-frames provided in this Understanding.

117

4. Where the rules and procedures of this Understanding provide for the DSB to take a decision, it shall do so by consensus.1

Article 3

General Provisions 1. Members affirm their adherence to the principles for the management of disputes heretofore applied under Articles XXII and XXIII of GATT 1947, and the rules and procedures as further elaborated and modified herein. 2. The dispute settlement system of the WTO is a central element in providing security and predictability to the multilateral trading system. The Members recognize that it serves to preserve the rights and obligations of Members under the covered agreements, and to clarify the existing provisions of those agreements in accordance with customary rules of interpretation of public international law. Recommendations and rulings of the DSB cannot add to or diminish the rights and obligations provided in the covered agreements. 3. The prompt settlement of situations in which a Member considers that any benefits accruing to it directly or indirectly under the covered agreements are being impaired by measures taken by another Member is essential to the effective functioning of the WTO and the maintenance of a proper balance between the rights and obligations of Members. 4. Recommendations or rulings made by the DSB shall be aimed at achieving a satisfactory settlement of the matter in accordance with the rights and obligations under this Understanding and under the covered agreements. 5. All solutions to matters formally raised under the consultation and dispute settlement provisions of the covered agreements, including arbitration awards, shall be consistent with those agreements and shall not nullify or impair benefits accruing to any Member under those agreements, nor impede the attainment of any objective of those agreements. 6. Mutually agreed solutions to matters formally raised under the consultation and dispute settlement provisions of the covered agreements shall be notified to the DSB and the relevant Councils and Committees, where any Member may raise any point relating thereto. 7. Before bringing a case, a Member shall exercise its judgement as to whether action under these procedures would be fruitful. The aim of the dispute settlement mechanism is to secure a positive solution to a dispute. A solution mutually acceptable to the parties to a dispute and consistent with the covered agreements is clearly to be preferred. In the absence of a mutually agreed solution, the first objective of the dispute settlement mechanism is usually to secure the withdrawal of the measures concerned if these are found to be inconsistent with the provisions of any of the covered agreements. The provision of compensation should be resorted to only if the immediate withdrawal of the measure is impracticable and as a temporary measure pending the withdrawal of the measure which is inconsistent with a covered agreement. The last resort which this Understanding provides to the Member invoking the dispute settlement procedures is the possibility of suspending the application of concessions or other obligations under the covered agreements on a discriminatory basis vis-à-vis the other Member, subject to authorization by the DSB of such measures.

1 The DSB shall be deemed to have decided by consensus on a matter submitted for its consideration, if

no Member, present at the meeting of the DSB when the decision is taken, formally objects to the proposed decision.

118

8. In cases where there is an infringement of the obligations assumed under a covered agreement, the action is considered prima facie to constitute a case of nullification or impairment. This means that there is normally a presumption that a breach of the rules has an adverse impact on other Members parties to that covered agreement, and in such cases, it shall be up to the Member against whom the complaint has been brought to rebut the charge. 9. The provisions of this Understanding are without prejudice to the rights of Members to seek authoritative interpretation of provisions of a covered agreement through decision-making under the WTO Agreement or a covered agreement which is a Plurilateral Trade Agreement. 10. It is understood that requests for conciliation and the use of the dispute settlement procedures should not be intended or considered as contentious acts and that, if a dispute arises, all Members will engage in these procedures in good faith in an effort to resolve the dispute. It is also understood that complaints and counter-complaints in regard to distinct matters should not be linked. 11. This Understanding shall be applied only with respect to new requests for consultations under the consultation provisions of the covered agreements made on or after the date of entry into force of the WTO Agreement. With respect to disputes for which the request for consultations was made under GATT 1947 or under any other predecessor agreement to the covered agreements before the date of entry into force of the WTO Agreement, the relevant dispute settlement rules and procedures in effect immediately prior to the date of entry into force of the WTO Agreement shall continue to apply.2 12. Notwithstanding paragraph 11, if a complaint based on any of the covered agreements is brought by a developing country Member against a developed country Member, the complaining party shall have the right to invoke, as an alternative to the provisions contained in Articles 4, 5, 6 and 12 of this Understanding, the corresponding provisions of the Decision of 5 April 1966 (BISD 14S/18), except that where the Panel considers that the time-frame provided for in paragraph 7 of that Decision is insufficient to provide its report and with the agreement of the complaining party, that time-frame may be extended. To the extent that there is a difference between the rules and procedures of Articles 4, 5, 6 and 12 and the corresponding rules and procedures of the Decision, the latter shall prevail.

Article 4

Consultations 1. Members affirm their resolve to strengthen and improve the effectiveness of the consultation procedures employed by Members. 2. Each Member undertakes to accord sympathetic consideration to and afford adequate opportunity for consultation regarding any representations made by another Member concerning measures affecting the operation of any covered agreement taken within the territory of the former.3 3. If a request for consultations is made pursuant to a covered agreement, the Member to which the request is made shall, unless otherwise mutually agreed, reply to the request within 10 days after the date of its receipt and shall enter into consultations in good faith within a period of no more than 30 days after the date of receipt of the request, with a view to reaching a mutually satisfactory solution. If the Member does not respond within 10 days after the date of receipt of the request, or

2 This paragraph shall also be applied to disputes on which panel reports have not been adopted or fully

implemented. 3 Where the provisions of any other covered agreement concerning measures taken by regional or local

governments or authorities within the territory of a Member contain provisions different from the provisions of this paragraph, the provisions of such other covered agreement shall prevail.

119

does not enter into consultations within a period of no more than 30 days, or a period otherwise mutually agreed, after the date of receipt of the request, then the Member that requested the holding of consultations may proceed directly to request the establishment of a panel. 4. All such requests for consultations shall be notified to the DSB and the relevant Councils and Committees by the Member which requests consultations. Any request for consultations shall be submitted in writing and shall give the reasons for the request, including identification of the measures at issue and an indication of the legal basis for the complaint. 5. In the course of consultations in accordance with the provisions of a covered agreement, before resorting to further action under this Understanding, Members should attempt to obtain satisfactory adjustment of the matter. 6. Consultations shall be confidential, and without prejudice to the rights of any Member in any further proceedings. 7. If the consultations fail to settle a dispute within 60 days after the date of receipt of the request for consultations, the complaining party may request the establishment of a panel. The complaining party may request a panel during the 60-day period if the consulting parties jointly consider that consultations have failed to settle the dispute. 8. In cases of urgency, including those which concern perishable goods, Members shall enter into consultations within a period of no more than 10 days after the date of receipt of the request. If the consultations have failed to settle the dispute within a period of 20 days after the date of receipt of the request, the complaining party may request the establishment of a panel. 9. In cases of urgency, including those which concern perishable goods, the parties to the dispute, panels and the Appellate Body shall make every effort to accelerate the proceedings to the greatest extent possible. 10. During consultations Members should give special attention to the particular problems and interests of developing country Members. 11. Whenever a Member other than the consulting Members considers that it has a substantial trade interest in consultations being held pursuant to paragraph 1 of Article XXII of GATT 1994, paragraph 1 of Article XXII of GATS, or the corresponding provisions in other covered agreements4, such Member may notify the consulting Members and the DSB, within 10 days after the date of the circulation of the request for consultations under said Article, of its desire to be joined in the consultations. Such Member shall be joined in the consultations, provided that the Member to which the request for consultations was addressed agrees that the claim of substantial interest is well-founded. In that event they shall so inform the DSB. If the request to be joined in the consultations is not accepted, the applicant Member shall be free to request consultations under paragraph 1 of Article XXII or paragraph 1 of Article XXIII of GATT 1994, paragraph 1 of Article XXII or paragraph 1 of Article XXIII of GATS, or the corresponding provisions in other covered agreements.

4 The corresponding consultation provisions in the covered agreements are listed hereunder: Agreement on Agriculture, Article 19; Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures, paragraph 1 of Article 11; Agreement on Textiles and Clothing, paragraph 4 of Article 8; Agreement on Technical Barriers to Trade, paragraph 1 of Article 14; Agreement on Trade-Related Investment Measures, Article 8; Agreement on Implementation of Article VI of GATT 1994, paragraph 2 of Article 17; Agreement on Implementation of Article VII of GATT 1994, paragraph 2 of Article 19; Agreement on Preshipment Inspection, Article 7; Agreement on Rules of Origin, Article 7; Agreement on Import Licensing Procedures, Article 6; Agreement on Subsidies and Countervailing Measures, Article 30; Agreement on Safeguards, Article 14; Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights, Article 64.1; and any corresponding consultation provisions in Plurilateral Trade Agreements as determined by the competent bodies of each Agreement and as notified to the DSB.

120

Article 5

Good Offices, Conciliation and Mediation 1. Good offices, conciliation and mediation are procedures that are undertaken voluntarily if the parties to the dispute so agree. 2. Proceedings involving good offices, conciliation and mediation, and in particular positions taken by the parties to the dispute during these proceedings, shall be confidential, and without prejudice to the rights of either party in any further proceedings under these procedures. 3. Good offices, conciliation or mediation may be requested at any time by any party to a dispute. They may begin at any time and be terminated at any time. Once procedures for good offices, conciliation or mediation are terminated, a complaining party may then proceed with a request for the establishment of a panel. 4. When good offices, conciliation or mediation are entered into within 60 days after the date of receipt of a request for consultations, the complaining party must allow a period of 60 days after the date of receipt of the request for consultations before requesting the establishment of a panel. The complaining party may request the establishment of a panel during the 60-day period if the parties to the dispute jointly consider that the good offices, conciliation or mediation process has failed to settle the dispute. 5. If the parties to a dispute agree, procedures for good offices, conciliation or mediation may continue while the panel process proceeds. 6. The Director-General may, acting in an ex officio capacity, offer good offices, conciliation or mediation with the view to assisting Members to settle a dispute.

Article 6

Establishment of Panels 1. If the complaining party so requests, a panel shall be established at the latest at the DSB meeting following that at which the request first appears as an item on the DSB's agenda, unless at that meeting the DSB decides by consensus not to establish a panel.5 2. The request for the establishment of a panel shall be made in writing. It shall indicate whether consultations were held, identify the specific measures at issue and provide a brief summary of the legal basis of the complaint sufficient to present the problem clearly. In case the applicant requests the establishment of a panel with other than standard terms of reference, the written request shall include the proposed text of special terms of reference.

Article 7

Terms of Reference of Panels

5 If the complaining party so requests, a meeting of the DSB shall be convened for this purpose within

15 days of the request, provided that at least 10 days' advance notice of the meeting is given.

121

1. Panels shall have the following terms of reference unless the parties to the dispute agree otherwise within 20 days from the establishment of the panel:

"To examine, in the light of the relevant provisions in (name of the covered agreement(s) cited by the parties to the dispute), the matter referred to the DSB by (name of party) in document ... and to make such findings as will assist the DSB in making the recommendations or in giving the rulings provided for in that/those agreement(s)."

2. Panels shall address the relevant provisions in any covered agreement or agreements cited by the parties to the dispute. 3. In establishing a panel, the DSB may authorize its Chairman to draw up the terms of reference of the panel in consultation with the parties to the dispute, subject to the provisions of paragraph 1. The terms of reference thus drawn up shall be circulated to all Members. If other than standard terms of reference are agreed upon, any Member may raise any point relating thereto in the DSB.

Article 8

Composition of Panels 1. Panels shall be composed of well-qualified governmental and/or non-governmental individuals, including persons who have served on or presented a case to a panel, served as a representative of a Member or of a contracting party to GATT 1947 or as a representative to the Council or Committee of any covered agreement or its predecessor agreement, or in the Secretariat, taught or published on international trade law or policy, or served as a senior trade policy official of a Member. 2. Panel members should be selected with a view to ensuring the independence of the members, a sufficiently diverse background and a wide spectrum of experience. 3. Citizens of Members whose governments6 are parties to the dispute or third parties as defined in paragraph 2 of Article 10 shall not serve on a panel concerned with that dispute, unless the parties to the dispute agree otherwise. 4. To assist in the selection of panelists, the Secretariat shall maintain an indicative list of governmental and non-governmental individuals possessing the qualifications outlined in paragraph 1, from which panelists may be drawn as appropriate. That list shall include the roster of non-governmental panelists established on 30 November 1984 (BISD 31S/9), and other rosters and indicative lists established under any of the covered agreements, and shall retain the names of persons on those rosters and indicative lists at the time of entry into force of the WTO Agreement. Members may periodically suggest names of governmental and non-governmental individuals for inclusion on the indicative list, providing relevant information on their knowledge of international trade and of the sectors or subject matter of the covered agreements, and those names shall be added to the list upon approval by the DSB. For each of the individuals on the list, the list shall indicate specific areas of experience or expertise of the individuals in the sectors or subject matter of the covered agreements. 5. Panels shall be composed of three panelists unless the parties to the dispute agree, within 10 days from the establishment of the panel, to a panel composed of five panelists. Members shall be informed promptly of the composition of the panel.

6 In the case where customs unions or common markets are parties to a dispute, this provision applies

to citizens of all member countries of the customs unions or common markets.

122

6. The Secretariat shall propose nominations for the panel to the parties to the dispute. The parties to the dispute shall not oppose nominations except for compelling reasons. 7. If there is no agreement on the panelists within 20 days after the date of the establishment of a panel, at the request of either party, the Director-General, in consultation with the Chairman of the DSB and the Chairman of the relevant Council or Committee, shall determine the composition of the panel by appointing the panelists whom the Director-General considers most appropriate in accordance with any relevant special or additional rules or procedures of the covered agreement or covered agreements which are at issue in the dispute, after consulting with the parties to the dispute. The Chairman of the DSB shall inform the Members of the composition of the panel thus formed no later than 10 days after the date the Chairman receives such a request. 8. Members shall undertake, as a general rule, to permit their officials to serve as panelists. 9. Panelists shall serve in their individual capacities and not as government representatives, nor as representatives of any organization. Members shall therefore not give them instructions nor seek to influence them as individuals with regard to matters before a panel. 10. When a dispute is between a developing country Member and a developed country Member the panel shall, if the developing country Member so requests, include at least one panelist from a developing country Member. 11. Panelists' expenses, including travel and subsistence allowance, shall be met from the WTO budget in accordance with criteria to be adopted by the General Council, based on recommendations of the Committee on Budget, Finance and Administration.

Article 9

Procedures for Multiple Complainants 1. Where more than one Member requests the establishment of a panel related to the same matter, a single panel may be established to examine these complaints taking into account the rights of all Members concerned. A single panel should be established to examine such complaints whenever feasible. 2. The single panel shall organize its examination and present its findings to the DSB in such a manner that the rights which the parties to the dispute would have enjoyed had separate panels examined the complaints are in no way impaired. If one of the parties to the dispute so requests, the panel shall submit separate reports on the dispute concerned. The written submissions by each of the complainants shall be made available to the other complainants, and each complainant shall have the right to be present when any one of the other complainants presents its views to the panel. 3. If more than one panel is established to examine the complaints related to the same matter, to the greatest extent possible the same persons shall serve as panelists on each of the separate panels and the timetable for the panel process in such disputes shall be harmonized.

Article 10

Third Parties 1. The interests of the parties to a dispute and those of other Members under a covered agreement at issue in the dispute shall be fully taken into account during the panel process.

123

2. Any Member having a substantial interest in a matter before a panel and having notified its interest to the DSB (referred to in this Understanding as a "third party") shall have an opportunity to be heard by the panel and to make written submissions to the panel. These submissions shall also be given to the parties to the dispute and shall be reflected in the panel report. 3. Third parties shall receive the submissions of the parties to the dispute to the first meeting of the panel. 4. If a third party considers that a measure already the subject of a panel proceeding nullifies or impairs benefits accruing to it under any covered agreement, that Member may have recourse to normal dispute settlement procedures under this Understanding. Such a dispute shall be referred to the original panel wherever possible.

Article 11

Function of Panels The function of panels is to assist the DSB in discharging its responsibilities under this Understanding and the covered agreements. Accordingly, a panel should make an objective assessment of the matter before it, including an objective assessment of the facts of the case and the applicability of and conformity with the relevant covered agreements, and make such other findings as will assist the DSB in making the recommendations or in giving the rulings provided for in the covered agreements. Panels should consult regularly with the parties to the dispute and give them adequate opportunity to develop a mutually satisfactory solution.

Article 12

Panel Procedures 1. Panels shall follow the Working Procedures in Appendix 3 unless the panel decides otherwise after consulting the parties to the dispute. 2. Panel procedures should provide sufficient flexibility so as to ensure high-quality panel reports, while not unduly delaying the panel process. 3. After consulting the parties to the dispute, the panelists shall, as soon as practicable and whenever possible within one week after the composition and terms of reference of the panel have been agreed upon, fix the timetable for the panel process, taking into account the provisions of paragraph 9 of Article 4, if relevant. 4. In determining the timetable for the panel process, the panel shall provide sufficient time for the parties to the dispute to prepare their submissions. 5. Panels should set precise deadlines for written submissions by the parties and the parties should respect those deadlines. 6. Each party to the dispute shall deposit its written submissions with the Secretariat for immediate transmission to the panel and to the other party or parties to the dispute. The complaining party shall submit its first submission in advance of the responding party's first submission unless the panel decides, in fixing the timetable referred to in paragraph 3 and after consultations with the parties to the dispute, that the parties should submit their first submissions simultaneously. When there are sequential arrangements for the deposit of first submissions, the panel shall establish a firm time-

124

period for receipt of the responding party's submission. Any subsequent written submissions shall be submitted simultaneously. 7. Where the parties to the dispute have failed to develop a mutually satisfactory solution, the panel shall submit its findings in the form of a written report to the DSB. In such cases, the report of a panel shall set out the findings of fact, the applicability of relevant provisions and the basic rationale behind any findings and recommendations that it makes. Where a settlement of the matter among the parties to the dispute has been found, the report of the panel shall be confined to a brief description of the case and to reporting that a solution has been reached. 8. In order to make the procedures more efficient, the period in which the panel shall conduct its examination, from the date that the composition and terms of reference of the panel have been agreed upon until the date the final report is issued to the parties to the dispute, shall, as a general rule, not exceed six months. In cases of urgency, including those relating to perishable goods, the panel shall aim to issue its report to the parties to the dispute within three months. 9. When the panel considers that it cannot issue its report within six months, or within three months in cases of urgency, it shall inform the DSB in writing of the reasons for the delay together with an estimate of the period within which it will issue its report. In no case should the period from the establishment of the panel to the circulation of the report to the Members exceed nine months. 10. In the context of consultations involving a measure taken by a developing country Member, the parties may agree to extend the periods established in paragraphs 7 and 8 of Article 4. If, after the relevant period has elapsed, the consulting parties cannot agree that the consultations have concluded, the Chairman of the DSB shall decide, after consultation with the parties, whether to extend the relevant period and, if so, for how long. In addition, in examining a complaint against a developing country Member, the panel shall accord sufficient time for the developing country Member to prepare and present its argumentation. The provisions of paragraph 1 of Article 20 and paragraph 4 of Article 21 are not affected by any action pursuant to this paragraph. 11. Where one or more of the parties is a developing country Member, the panel's report shall explicitly indicate the form in which account has been taken of relevant provisions on differential and more-favourable treatment for developing country Members that form part of the covered agreements which have been raised by the developing country Member in the course of the dispute settlement procedures. 12. The panel may suspend its work at any time at the request of the complaining party for a period not to exceed 12 months. In the event of such a suspension, the time-frames set out in paragraphs 8 and 9 of this Article, paragraph 1 of Article 20, and paragraph 4 of Article 21 shall be extended by the amount of time that the work was suspended. If the work of the panel has been suspended for more than 12 months, the authority for establishment of the panel shall lapse.

Article 13

Right to Seek Information 1. Each panel shall have the right to seek information and technical advice from any individual or body which it deems appropriate. However, before a panel seeks such information or advice from any individual or body within the jurisdiction of a Member it shall inform the authorities of that Member. A Member should respond promptly and fully to any request by a panel for such information as the panel considers necessary and appropriate. Confidential information which is provided shall not be revealed without formal authorization from the individual, body, or authorities of the Member providing the information.

125

2. Panels may seek information from any relevant source and may consult experts to obtain their opinion on certain aspects of the matter. With respect to a factual issue concerning a scientific or other technical matter raised by a party to a dispute, a panel may request an advisory report in writing from an expert review group. Rules for the establishment of such a group and its procedures are set forth in Appendix 4.

Article 14

Confidentiality 1. Panel deliberations shall be confidential. 2. The reports of panels shall be drafted without the presence of the parties to the dispute in the light of the information provided and the statements made. 3. Opinions expressed in the panel report by individual panelists shall be anonymous.

Article 15

Interim Review Stage 1. Following the consideration of rebuttal submissions and oral arguments, the panel shall issue the descriptive (factual and argument) sections of its draft report to the parties to the dispute. Within a period of time set by the panel, the parties shall submit their comments in writing. 2. Following the expiration of the set period of time for receipt of comments from the parties to the dispute, the panel shall issue an interim report to the parties, including both the descriptive sections and the panel's findings and conclusions. Within a period of time set by the panel, a party may submit a written request for the panel to review precise aspects of the interim report prior to circulation of the final report to the Members. At the request of a party, the panel shall hold a further meeting with the parties on the issues identified in the written comments. If no comments are received from any party within the comment period, the interim report shall be considered the final panel report and circulated promptly to the Members. 3. The findings of the final panel report shall include a discussion of the arguments made at the interim review stage. The interim review stage shall be conducted within the time-period set out in paragraph 8 of Article 12.

Article 16

Adoption of Panel Reports 1. In order to provide sufficient time for the Members to consider panel reports, the reports shall not be considered for adoption by the DSB until 20 days after the date they have been circulated to the Members. 2. Members having objections to a panel report shall give written reasons to explain their objections for circulation at least 10 days prior to the DSB meeting at which the panel report will be considered. 3. The parties to a dispute shall have the right to participate fully in the consideration of the panel report by the DSB, and their views shall be fully recorded.

126

4. Within 60 days after the date of circulation of a panel report to the Members, the report shall be adopted at a DSB meeting7 unless a party to the dispute formally notifies the DSB of its decision to appeal or the DSB decides by consensus not to adopt the report. If a party has notified its decision to appeal, the report by the panel shall not be considered for adoption by the DSB until after completion of the appeal. This adoption procedure is without prejudice to the right of Members to express their views on a panel report.

Article 17

Appellate Review Standing Appellate Body 1. A standing Appellate Body shall be established by the DSB. The Appellate Body shall hear appeals from panel cases. It shall be composed of seven persons, three of whom shall serve on any one case. Persons serving on the Appellate Body shall serve in rotation. Such rotation shall be determined in the working procedures of the Appellate Body. 2. The DSB shall appoint persons to serve on the Appellate Body for a four-year term, and each person may be reappointed once. However, the terms of three of the seven persons appointed immediately after the entry into force of the WTO Agreement shall expire at the end of two years, to be determined by lot. Vacancies shall be filled as they arise. A person appointed to replace a person whose term of office has not expired shall hold office for the remainder of the predecessor's term. 3. The Appellate Body shall comprise persons of recognized authority, with demonstrated expertise in law, international trade and the subject matter of the covered agreements generally. They shall be unaffiliated with any government. The Appellate Body membership shall be broadly representative of membership in the WTO. All persons serving on the Appellate Body shall be available at all times and on short notice, and shall stay abreast of dispute settlement activities and other relevant activities of the WTO. They shall not participate in the consideration of any disputes that would create a direct or indirect conflict of interest. 4. Only parties to the dispute, not third parties, may appeal a panel report. Third parties which have notified the DSB of a substantial interest in the matter pursuant to paragraph 2 of Article 10 may make written submissions to, and be given an opportunity to be heard by, the Appellate Body. 5. As a general rule, the proceedings shall not exceed 60 days from the date a party to the dispute formally notifies its decision to appeal to the date the Appellate Body circulates its report. In fixing its timetable the Appellate Body shall take into account the provisions of paragraph 9 of Article 4, if relevant. When the Appellate Body considers that it cannot provide its report within 60 days, it shall inform the DSB in writing of the reasons for the delay together with an estimate of the period within which it will submit its report. In no case shall the proceedings exceed 90 days. 6. An appeal shall be limited to issues of law covered in the panel report and legal interpretations developed by the panel. 7. The Appellate Body shall be provided with appropriate administrative and legal support as it requires.

7 If a meeting of the DSB is not scheduled within this period at a time that enables the requirements of

paragraphs 1 and 4 of Article 16 to be met, a meeting of the DSB shall be held for this purpose.

127

8. The expenses of persons serving on the Appellate Body, including travel and subsistence allowance, shall be met from the WTO budget in accordance with criteria to be adopted by the General Council, based on recommendations of the Committee on Budget, Finance and Administration. Procedures for Appellate Review 9. Working procedures shall be drawn up by the Appellate Body in consultation with the Chairman of the DSB and the Director-General, and communicated to the Members for their information. 10. The proceedings of the Appellate Body shall be confidential. The reports of the Appellate Body shall be drafted without the presence of the parties to the dispute and in the light of the information provided and the statements made. 11. Opinions expressed in the Appellate Body report by individuals serving on the Appellate Body shall be anonymous. 12. The Appellate Body shall address each of the issues raised in accordance with paragraph 6 during the appellate proceeding. 13. The Appellate Body may uphold, modify or reverse the legal findings and conclusions of the panel. Adoption of Appellate Body Reports 14. An Appellate Body report shall be adopted by the DSB and unconditionally accepted by the parties to the dispute unless the DSB decides by consensus not to adopt the Appellate Body report within 30 days following its circulation to the Members.8 This adoption procedure is without prejudice to the right of Members to express their views on an Appellate Body report.

Article 18

Communications with the Panel or Appellate Body 1. There shall be no ex parte communications with the panel or Appellate Body concerning matters under consideration by the panel or Appellate Body. 2. Written submissions to the panel or the Appellate Body shall be treated as confidential, but shall be made available to the parties to the dispute. Nothing in this Understanding shall preclude a party to a dispute from disclosing statements of its own positions to the public. Members shall treat as confidential information submitted by another Member to the panel or the Appellate Body which that Member has designated as confidential. A party to a dispute shall also, upon request of a Member, provide a non-confidential summary of the information contained in its written submissions that could be disclosed to the public.

Article 19

Panel and Appellate Body Recommendations

8 If a meeting of the DSB is not scheduled during this period, such a meeting of the DSB shall be held

for this purpose.

128

1. Where a panel or the Appellate Body concludes that a measure is inconsistent with a covered agreement, it shall recommend that the Member concerned9 bring the measure into conformity with that agreement.10 In addition to its recommendations, the panel or Appellate Body may suggest ways in which the Member concerned could implement the recommendations. 2. In accordance with paragraph 2 of Article 3, in their findings and recommendations, the panel and Appellate Body cannot add to or diminish the rights and obligations provided in the covered agreements.

Article 20

Time-frame for DSB Decisions Unless otherwise agreed to by the parties to the dispute, the period from the date of establishment of the panel by the DSB until the date the DSB considers the panel or appellate report for adoption shall as a general rule not exceed nine months where the panel report is not appealed or 12 months where the report is appealed. Where either the panel or the Appellate Body has acted, pursuant to paragraph 9 of Article 12 or paragraph 5 of Article 17, to extend the time for providing its report, the additional time taken shall be added to the above periods.

Article 21

Surveillance of Implementation of Recommendations and Rulings 1. Prompt compliance with recommendations or rulings of the DSB is essential in order to ensure effective resolution of disputes to the benefit of all Members. 2. Particular attention should be paid to matters affecting the interests of developing country Members with respect to measures which have been subject to dispute settlement. 3. At a DSB meeting held within 30 days11 after the date of adoption of the panel or Appellate Body report, the Member concerned shall inform the DSB of its intentions in respect of implementation of the recommendations and rulings of the DSB. If it is impracticable to comply immediately with the recommendations and rulings, the Member concerned shall have a reasonable period of time in which to do so. The reasonable period of time shall be:

(a) the period of time proposed by the Member concerned, provided that such period is approved by the DSB; or, in the absence of such approval,

(b) a period of time mutually agreed by the parties to the dispute within 45 days after the

date of adoption of the recommendations and rulings; or, in the absence of such agreement,

9 The "Member concerned" is the party to the dispute to which the panel or Appellate Body

recommendations are directed. 10 With respect to recommendations in cases not involving a violation of GATT 1994 or any other

covered agreement, see Article 26. 11 If a meeting of the DSB is not scheduled during this period, such a meeting of the DSB shall be held

for this purpose.

129

(c) a period of time determined through binding arbitration within 90 days after the date of adoption of the recommendations and rulings.12 In such arbitration, a guideline for the arbitrator13 should be that the reasonable period of time to implement panel or Appellate Body recommendations should not exceed 15 months from the date of adoption of a panel or Appellate Body report. However, that time may be shorter or longer, depending upon the particular circumstances.

4. Except where the panel or the Appellate Body has extended, pursuant to paragraph 9 of Article 12 or paragraph 5 of Article 17, the time of providing its report, the period from the date of establishment of the panel by the DSB until the date of determination of the reasonable period of time shall not exceed 15 months unless the parties to the dispute agree otherwise. Where either the panel or the Appellate Body has acted to extend the time of providing its report, the additional time taken shall be added to the 15-month period; provided that unless the parties to the dispute agree that there are exceptional circumstances, the total time shall not exceed 18 months. 5. Where there is disagreement as to the existence or consistency with a covered agreement of measures taken to comply with the recommendations and rulings such dispute shall be decided through recourse to these dispute settlement procedures, including wherever possible resort to the original panel. The panel shall circulate its report within 90 days after the date of referral of the matter to it. When the panel considers that it cannot provide its report within this time frame, it shall inform the DSB in writing of the reasons for the delay together with an estimate of the period within which it will submit its report. 6. The DSB shall keep under surveillance the implementation of adopted recommendations or rulings. The issue of implementation of the recommendations or rulings may be raised at the DSB by any Member at any time following their adoption. Unless the DSB decides otherwise, the issue of implementation of the recommendations or rulings shall be placed on the agenda of the DSB meeting after six months following the date of establishment of the reasonable period of time pursuant to paragraph 3 and shall remain on the DSB's agenda until the issue is resolved. At least 10 days prior to each such DSB meeting, the Member concerned shall provide the DSB with a status report in writing of its progress in the implementation of the recommendations or rulings. 7. If the matter is one which has been raised by a developing country Member, the DSB shall consider what further action it might take which would be appropriate to the circumstances. 8. If the case is one brought by a developing country Member, in considering what appropriate action might be taken, the DSB shall take into account not only the trade coverage of measures complained of, but also their impact on the economy of developing country Members concerned.

Article 22

Compensation and the Suspension of Concessions 1. Compensation and the suspension of concessions or other obligations are temporary measures available in the event that the recommendations and rulings are not implemented within a reasonable period of time. However, neither compensation nor the suspension of concessions or other obligations is preferred to full implementation of a recommendation to bring a measure into conformity with the covered agreements. Compensation is voluntary and, if granted, shall be consistent with the covered agreements.

12 If the parties cannot agree on an arbitrator within ten days after referring the matter to arbitration, the

arbitrator shall be appointed by the Director-General within ten days, after consulting the parties. 13 The expression "arbitrator" shall be interpreted as referring either to an individual or a group.

130

2. If the Member concerned fails to bring the measure found to be inconsistent with a covered agreement into compliance therewith or otherwise comply with the recommendations and rulings within the reasonable period of time determined pursuant to paragraph 3 of Article 21, such Member shall, if so requested, and no later than the expiry of the reasonable period of time, enter into negotiations with any party having invoked the dispute settlement procedures, with a view to developing mutually acceptable compensation. If no satisfactory compensation has been agreed within 20 days after the date of expiry of the reasonable period of time, any party having invoked the dispute settlement procedures may request authorization from the DSB to suspend the application to the Member concerned of concessions or other obligations under the covered agreements. 3. In considering what concessions or other obligations to suspend, the complaining party shall apply the following principles and procedures:

(a) the general principle is that the complaining party should first seek to suspend concessions or other obligations with respect to the same sector(s) as that in which the panel or Appellate Body has found a violation or other nullification or impairment;

(b) if that party considers that it is not practicable or effective to suspend concessions or

other obligations with respect to the same sector(s), it may seek to suspend concessions or other obligations in other sectors under the same agreement;

(c) if that party considers that it is not practicable or effective to suspend concessions or

other obligations with respect to other sectors under the same agreement, and that the circumstances are serious enough, it may seek to suspend concessions or other obligations under another covered agreement;

(d) in applying the above principles, that party shall take into account:

(i) the trade in the sector or under the agreement under which the panel or

Appellate Body has found a violation or other nullification or impairment, and the importance of such trade to that party;

(ii) the broader economic elements related to the nullification or impairment and

the broader economic consequences of the suspension of concessions or other obligations;

(e) if that party decides to request authorization to suspend concessions or other

obligations pursuant to subparagraphs (b) or (c), it shall state the reasons therefor in its request. At the same time as the request is forwarded to the DSB, it also shall be forwarded to the relevant Councils and also, in the case of a request pursuant to subparagraph (b), the relevant sectoral bodies;

(f) for purposes of this paragraph, "sector" means:

(i) with respect to goods, all goods;

(ii) with respect to services, a principal sector as identified in the current "Services Sectoral Classification List" which identifies such sectors;14

(iii) with respect to trade-related intellectual property rights, each of the

categories of intellectual property rights covered in Section 1, or Section 2, or

14 The list in document MTN.GNS/W/120 identifies eleven sectors.

131

Section 3, or Section 4, or Section 5, or Section 6, or Section 7 of Part II, or the obligations under Part III, or Part IV of the Agreement on TRIPS;

(g) for purposes of this paragraph, "agreement" means:

(i) with respect to goods, the agreements listed in Annex 1A of the WTO

Agreement, taken as a whole as well as the Plurilateral Trade Agreements in so far as the relevant parties to the dispute are parties to these agreements;

(ii) with respect to services, the GATS;

(iii) with respect to intellectual property rights, the Agreement on TRIPS.

4. The level of the suspension of concessions or other obligations authorized by the DSB shall be equivalent to the level of the nullification or impairment. 5. The DSB shall not authorize suspension of concessions or other obligations if a covered agreement prohibits such suspension. 6. When the situation described in paragraph 2 occurs, the DSB, upon request, shall grant authorization to suspend concessions or other obligations within 30 days of the expiry of the reasonable period of time unless the DSB decides by consensus to reject the request. However, if the Member concerned objects to the level of suspension proposed, or claims that the principles and procedures set forth in paragraph 3 have not been followed where a complaining party has requested authorization to suspend concessions or other obligations pursuant to paragraph 3(b) or (c), the matter shall be referred to arbitration. Such arbitration shall be carried out by the original panel, if members are available, or by an arbitrator15 appointed by the Director-General and shall be completed within 60 days after the date of expiry of the reasonable period of time. Concessions or other obligations shall not be suspended during the course of the arbitration. 7. The arbitrator16 acting pursuant to paragraph 6 shall not examine the nature of the concessions or other obligations to be suspended but shall determine whether the level of such suspension is equivalent to the level of nullification or impairment. The arbitrator may also determine if the proposed suspension of concessions or other obligations is allowed under the covered agreement. However, if the matter referred to arbitration includes a claim that the principles and procedures set forth in paragraph 3 have not been followed, the arbitrator shall examine that claim. In the event the arbitrator determines that those principles and procedures have not been followed, the complaining party shall apply them consistent with paragraph 3. The parties shall accept the arbitrator's decision as final and the parties concerned shall not seek a second arbitration. The DSB shall be informed promptly of the decision of the arbitrator and shall upon request, grant authorization to suspend concessions or other obligations where the request is consistent with the decision of the arbitrator, unless the DSB decides by consensus to reject the request. 8. The suspension of concessions or other obligations shall be temporary and shall only be applied until such time as the measure found to be inconsistent with a covered agreement has been removed, or the Member that must implement recommendations or rulings provides a solution to the nullification or impairment of benefits, or a mutually satisfactory solution is reached. In accordance with paragraph 6 of Article 21, the DSB shall continue to keep under surveillance the implementation of adopted recommendations or rulings, including those cases where compensation has been provided or concessions or other obligations have been suspended but the recommendations to bring a measure into conformity with the covered agreements have not been implemented.

15 The expression"arbitrator" shall be interpreted as referring either to an individual or a group. 16 The expression "arbitrator" shall be interpreted as referring either to an individual or a group or to the

members of the original panel when serving in the capacity of arbitrator.

132

9. The dispute settlement provisions of the covered agreements may be invoked in respect of measures affecting their observance taken by regional or local governments or authorities within the territory of a Member. When the DSB has ruled that a provision of a covered agreement has not been observed, the responsible Member shall take such reasonable measures as may be available to it to ensure its observance. The provisions of the covered agreements and this Understanding relating to compensation and suspension of concessions or other obligations apply in cases where it has not been possible to secure such observance.17

Article 23

Strengthening of the Multilateral System 1. When Members seek the redress of a violation of obligations or other nullification or impairment of benefits under the covered agreements or an impediment to the attainment of any objective of the covered agreements, they shall have recourse to, and abide by, the rules and procedures of this Understanding. 2. In such cases, Members shall:

(a) not make a determination to the effect that a violation has occurred, that benefits have been nullified or impaired or that the attainment of any objective of the covered agreements has been impeded, except through recourse to dispute settlement in accordance with the rules and procedures of this Understanding, and shall make any such determination consistent with the findings contained in the panel or Appellate Body report adopted by the DSB or an arbitration award rendered under this Understanding;

(b) follow the procedures set forth in Article 21 to determine the reasonable period of

time for the Member concerned to implement the recommendations and rulings; and

(c) follow the procedures set forth in Article 22 to determine the level of suspension of concessions or other obligations and obtain DSB authorization in accordance with those procedures before suspending concessions or other obligations under the covered agreements in response to the failure of the Member concerned to implement the recommendations and rulings within that reasonable period of time.

Article 24

Special Procedures Involving Least-Developed Country Members 1. At all stages of the determination of the causes of a dispute and of dispute settlement procedures involving a least-developed country Member, particular consideration shall be given to the special situation of least-developed country Members. In this regard, Members shall exercise due restraint in raising matters under these procedures involving a least-developed country Member. If nullification or impairment is found to result from a measure taken by a least-developed country Member, complaining parties shall exercise due restraint in asking for compensation or seeking authorization to suspend the application of concessions or other obligations pursuant to these procedures.

17 Where the provisions of any covered agreement concerning measures taken by regional or local

governments or authorities within the territory of a Member contain provisions different from the provisions of this paragraph, the provisions of such covered agreement shall prevail.

133

2. In dispute settlement cases involving a least-developed country Member, where a satisfactory solution has not been found in the course of consultations the Director-General or the Chairman of the DSB shall, upon request by a least-developed country Member offer their good offices, conciliation and mediation with a view to assisting the parties to settle the dispute, before a request for a panel is made. The Director-General or the Chairman of the DSB, in providing the above assistance, may consult any source which either deems appropriate.

Article 25

Arbitration 1. Expeditious arbitration within the WTO as an alternative means of dispute settlement can facilitate the solution of certain disputes that concern issues that are clearly defined by both parties. 2. Except as otherwise provided in this Understanding, resort to arbitration shall be subject to mutual agreement of the parties which shall agree on the procedures to be followed. Agreements to resort to arbitration shall be notified to all Members sufficiently in advance of the actual commencement of the arbitration process. 3. Other Members may become party to an arbitration proceeding only upon the agreement of the parties which have agreed to have recourse to arbitration. The parties to the proceeding shall agree to abide by the arbitration award. Arbitration awards shall be notified to the DSB and the Council or Committee of any relevant agreement where any Member may raise any point relating thereto. 4. Articles 21 and 22 of this Understanding shall apply mutatis mutandis to arbitration awards.

Article 26 1. Non-Violation Complaints of the Type Described in Paragraph 1(b) of Article XXIII of

GATT 1994 Where the provisions of paragraph 1(b) of Article XXIII of GATT 1994 are applicable to a covered agreement, a panel or the Appellate Body may only make rulings and recommendations where a party to the dispute considers that any benefit accruing to it directly or indirectly under the relevant covered agreement is being nullified or impaired or the attainment of any objective of that Agreement is being impeded as a result of the application by a Member of any measure, whether or not it conflicts with the provisions of that Agreement. Where and to the extent that such party considers and a panel or the Appellate Body determines that a case concerns a measure that does not conflict with the provisions of a covered agreement to which the provisions of paragraph 1(b) of Article XXIII of GATT 1994 are applicable, the procedures in this Understanding shall apply, subject to the following: (a) the complaining party shall present a detailed justification in support of any

complaint relating to a measure which does not conflict with the relevant covered agreement;

(b) where a measure has been found to nullify or impair benefits under, or impede the

attainment of objectives, of the relevant covered agreement without violation thereof, there is no obligation to withdraw the measure. However, in such cases, the panel or the Appellate Body shall recommend that the Member concerned make a mutually satisfactory adjustment;

134

(c) notwithstanding the provisions of Article 21, the arbitration provided for in

paragraph 3 of Article 21, upon request of either party, may include a determination of the level of benefits which have been nullified or impaired, and may also suggest ways and means of reaching a mutually satisfactory adjustment; such suggestions shall not be binding upon the parties to the dispute;

(d) notwithstanding the provisions of paragraph 1 of Article 22, compensation may be

part of a mutually satisfactory adjustment as final settlement of the dispute. 2. Complaints of the Type Described in Paragraph 1(c) of Article XXIII of GATT 1994 Where the provisions of paragraph 1(c) of Article XXIII of GATT 1994 are applicable to a covered agreement, a panel may only make rulings and recommendations where a party considers that any benefit accruing to it directly or indirectly under the relevant covered agreement is being nullified or impaired or the attainment of any objective of that Agreement is being impeded as a result of the existence of any situation other than those to which the provisions of paragraphs 1(a) and 1(b) of Article XXIII of GATT 1994 are applicable. Where and to the extent that such party considers and a panel determines that the matter is covered by this paragraph, the procedures of this Understanding shall apply only up to and including the point in the proceedings where the panel report has been circulated to the Members. The dispute settlement rules and procedures contained in the Decision of 12 April 1989 (BISD 36S/61-67) shall apply to consideration for adoption, and surveillance and implementation of recommendations and rulings. The following shall also apply:

(a) the complaining party shall present a detailed justification in support of any argument made with respect to issues covered under this paragraph;

(b) in cases involving matters covered by this paragraph, if a panel finds that cases also

involve dispute settlement matters other than those covered by this paragraph, the panel shall circulate a report to the DSB addressing any such matters and a separate report on matters falling under this paragraph.

Article 27

Responsibilities of the Secretariat 1. The Secretariat shall have the responsibility of assisting panels, especially on the legal, historical and procedural aspects of the matters dealt with, and of providing secretarial and technical support. 2. While the Secretariat assists Members in respect of dispute settlement at their request, there may also be a need to provide additional legal advice and assistance in respect of dispute settlement to developing country Members. To this end, the Secretariat shall make available a qualified legal expert from the WTO technical cooperation services to any developing country Member which so requests. This expert shall assist the developing country Member in a manner ensuring the continued impartiality of the Secretariat. 3. The Secretariat shall conduct special training courses for interested Members concerning these dispute settlement procedures and practices so as to enable Members' experts to be better informed in this regard.

APPENDIX 1

135

AGREEMENTS COVERED BY THE UNDERSTANDING (A) Agreement Establishing the World Trade Organization (B) Multilateral Trade Agreements Annex 1A: Multilateral Agreements on Trade in Goods Annex 1B: General Agreement on Trade in Services

Annex 1C: Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights Annex 2: Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes (C) Plurilateral Trade Agreements Annex 4: Agreement on Trade in Civil Aircraft Agreement on Government Procurement International Dairy Agreement International Bovine Meat Agreement The applicability of this Understanding to the Plurilateral Trade Agreements shall be subject to the adoption of a decision by the parties to each agreement setting out the terms for the application of the Understanding to the individual agreement, including any special or additional rules or procedures for inclusion in Appendix 2, as notified to the DSB.

APPENDIX 2

SPECIAL OR ADDITIONAL RULES AND PROCEDURES CONTAINED IN THE COVERED AGREEMENTS

Agreement Rules and Procedures Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures 11.2 Agreement on Textiles and Clothing 2.14, 2.21, 4.4, 5.2, 5.4, 5.6, 6.9,

6.10, 6.11, 8.1 through 8.12 Agreement on Technical Barriers to Trade 14.2 through 14.4, Annex 2 Agreement on Implementation of Article VI of GATT 1994 17.4 through 17.7 Agreement on Implementation of Article VII of GATT 1994 19.3 through 19.5, Annex II.2(f), 3, 9, 21 Agreement on Subsidies and Countervailing Measures 4.2 through 4.12, 6.6, 7.2 through 7.10, 8.5,

footnote 35, 24.4, 27.7, Annex V General Agreement on Trade in Services XXII:3, XXIII:3

Annex on Financial Services 4 Annex on Air Transport Services 4

Decision on Certain Dispute Settlement

136

Procedures for the GATS 1 through 5 The list of rules and procedures in this Appendix includes provisions where only a part of the provision may be relevant in this context. Any special or additional rules or procedures in the Plurilateral Trade Agreements as determined by the competent bodies of each agreement and as notified to the DSB.

APPENDIX 3

WORKING PROCEDURES l. In its proceedings the panel shall follow the relevant provisions of this Understanding. In addition, the following working procedures shall apply. 2. The panel shall meet in closed session. The parties to the dispute, and interested parties, shall be present at the meetings only when invited by the panel to appear before it. 3. The deliberations of the panel and the documents submitted to it shall be kept confidential. Nothing in this Understanding shall preclude a party to a dispute from disclosing statements of its own positions to the public. Members shall treat as confidential information submitted by another Member to the panel which that Member has designated as confidential. Where a party to a dispute submits a confidential version of its written submissions to the panel, it shall also, upon request of a Member, provide a non-confidential summary of the information contained in its submissions that could be disclosed to the public. 4. Before the first substantive meeting of the panel with the parties, the parties to the dispute shall transmit to the panel written submissions in which they present the facts of the case and their arguments. 5. At its first substantive meeting with the parties, the panel shall ask the party which has brought the complaint to present its case. Subsequently, and still at the same meeting, the party against which the complaint has been brought shall be asked to present its point of view. 6. All third parties which have notified their interest in the dispute to the DSB shall be invited in writing to present their views during a session of the first substantive meeting of the panel set aside for that purpose. All such third parties may be present during the entirety of this session. 7. Formal rebuttals shall be made at a second substantive meeting of the panel. The party complained against shall have the right to take the floor first to be followed by the complaining party. The parties shall submit, prior to that meeting, written rebuttals to the panel. 8. The panel may at any time put questions to the parties and ask them for explanations either in the course of a meeting with the parties or in writing. 9. The parties to the dispute and any third party invited to present its views in accordance with Article 10 shall make available to the panel a written version of their oral statements. 10. In the interest of full transparency, the presentations, rebuttals and statements referred to in paragraphs 5 to 9 shall be made in the presence of the parties. Moreover, each party's written submissions, including any comments on the descriptive part of the report and responses to questions put by the panel, shall be made available to the other party or parties.

137

11. Any additional procedures specific to the panel. 12. Proposed timetable for panel work:

(a) Receipt of first written submissions of the parties: (1) complaining Party: _______ 3-6 weeks (2) Party complained against: _______ 2-3 weeks (b) Date, time and place of first substantive meeting with the parties; third party session: _______ 1-2 weeks (c) Receipt of written rebuttals of the parties: _______ 2-3 weeks (d) Date, time and place of second substantive meeting with the parties: _______ 1-2 weeks (e) Issuance of descriptive part of the report to the parties:_______ 2-4 weeks (f) Receipt of comments by the parties on the descriptive part of the report: _______ 2 weeks (g) Issuance of the interim report, including the

findings and conclusions, to the parties:_______ 2-4 weeks (h) Deadline for party to request review of part(s) of report: _______ 1 week (i) Period of review by panel, including possible

additional meeting with parties: _______ 2 weeks (j) Issuance of final report to parties to dispute: _______ 2 weeks (k) Circulation of the final report to the Members: _______ 3 weeks The above calendar may be changed in the light of unforeseen developments. Additional meetings with the parties shall be scheduled if required.

APPENDIX 4

EXPERT REVIEW GROUPS The following rules and procedures shall apply to expert review groups established in accordance with the provisions of paragraph 2 of Article 13. 1. Expert review groups are under the panel's authority. Their terms of reference and detailed working procedures shall be decided by the panel, and they shall report to the panel. 2. Participation in expert review groups shall be restricted to persons of professional standing and experience in the field in question. 3. Citizens of parties to the dispute shall not serve on an expert review group without the joint agreement of the parties to the dispute, except in exceptional circumstances when the panel considers

138

that the need for specialized scientific expertise cannot be fulfilled otherwise. Government officials of parties to the dispute shall not serve on an expert review group. Members of expert review groups shall serve in their individual capacities and not as government representatives, nor as representatives of any organization. Governments or organizations shall therefore not give them instructions with regard to matters before an expert review group. 4. Expert review groups may consult and seek information and technical advice from any source they deem appropriate. Before an expert review group seeks such information or advice from a source within the jurisdiction of a Member, it shall inform the government of that Member. Any Member shall respond promptly and fully to any request by an expert review group for such information as the expert review group considers necessary and appropriate. 5. The parties to a dispute shall have access to all relevant information provided to an expert review group, unless it is of a confidential nature. Confidential information provided to the expert review group shall not be released without formal authorization from the government, organization or person providing the information. Where such information is requested from the expert review group but release of such information by the expert review group is not authorized, a non-confidential summary of the information will be provided by the government, organization or person supplying the information. 6. The expert review group shall submit a draft report to the parties to the dispute with a view to obtaining their comments, and taking them into account, as appropriate, in the final report, which shall also be issued to the parties to the dispute when it is submitted to the panel. The final report of the expert review group shall be advisory only.

1

BAB I

PENYELESAIAN SENGKETA BERDASARKAN GATT/WTO

A. Pengantar Salah satu bidang yang menjadi pengaturan dalam GATT

(General Agreement on Tariffs and Trade atau Kesepakatan Umum

tentang Tarif dan Perdagangan) dan Perjanjian WTO (World Trade

Organization) adalah penyelesaian sengketa. Bidang ini memainkan

peran penting di dalam memelihara kredibilitas dan menegakkan

aturan-aturan GATT dan Perjanjian WTO (Agreement Establishing the

World Trade Organization).1

Di samping itu, mekanisme penyelesaian sengketa ini membantu

para pihak dalam GATT/WTO dalam menyelesaikan sengketa-sengketa

dagang dengan cara-cara yang damai. Dengan adanya pengaturan

mengenai penyelesaian sengketa ini, para pihak (anggota GATT)

memiliki sarana bagaimana sengketa mereka harus diselesaikan.

Meskipun bidang ini bukan sesuatu hal yang baru dalam GATT,2

namun bidang ini adalah salah satu bidang esensial. Pengaturannya

mengalami perkembangan yang panjang. Ia telah pula mengalami

berbagai reformasi (aturan) yang sekarang ini telah

terkristalisasi dan dimasukkan ke dalam suatu aturan khusus dalam

WTO, yaitu the Dispute Settlement Understanding of the WTO

Agreement.3

1 Karya komprehensif mengenai penyelesaian sengketa berdasarkan GATT (antara tahun 1958 – 1989) adalah: Robert E. Hudec, Enforcing International Trade Law: The Evolution of the Modern GATT Legal System (USA: Butterworths, 1991) (Selanjutnya disebut Enforcing). 2 Bidang ini dianggap ‘baru’ dalam kerangka WTO. Suatu lembaga penyelesaian baru, yaitu the Dispute Settlement Body, dibentuk. Di samping itu, hukum acara atau prosedural baru dibuat, khususnya aturan-aturan mengenai mekanisme untuk banding. (Uraian lebih lanjut mengenai hal ini lihat uraian mengenai hasil-hasil putaran Uruguay mengenai penyelesaian sengketa, infra). 3 Berbagai upaya reformasi terhadap aturan-aturan sistem penyelesaian sengketa berdasarkan GATT mencakup: the 1966 Decision on Procedure under Article XXIII, adopted on 5 April 1996, Basic Instruments and Selected Documents (BISD) 14S/18 (1966); the 1979 Understanding Regarding Notification, Consultation, Dispute Settlement and Surveillance, 28 November 1979, BISD 26S/210 (1980); the Dispute Settlement Procedures in

2

Mengingat peran yang sangat dominan yang telah dimainkannya

dalam menyelesaikan sengketa dagang, bidang ini tidak hanya

penting bagi negara maju tetapi juga bagi negara sedang

berkembang. Bagi negara maju, pengaturan mengenai penyelesaian

sengketa ini bertujuan untuk menegakkan kewajiban-kewajiban hukum

bagi negara lainnya. Mekanisme ini juga diharapkan dapat memberi

putusan (atau rekomendasi), yang pada akhirnya akan menentukan dan

memutuskan apakah kebijakan negara anggota lainnya memang telah

melanggar aturan-aturan perdagangan multilateral.

Di lain pihak, bagi negara sedang berkembang, aturan

mengenai mekanisme penyelesaian sengketa memberikan berbagai

alternatif penyelesaian sengketa atau konflik dengan negara

anggota WTO lainnya. Keberadaan mekanisme ini sangat penting atau

krusial bagi negara-negara sedang berkembang ini, khususnya

manakala ketika mereka bermaksud mengajukan komplain terhadap

negara maju. Dalam kaitan ini, guru penulis, Professor Sornarajah

berpendapat bahwa tersedianya aturan penyelesaian sengketa akan

memberikan negara sedang berkembang ‘perlindungan yang lebih besar

dalam menghadapi negara maju ('greater protection against stronger

trading powers’).4

the 1982 Ministerial Declaration on Dispute Settlement, 29 November 1982, BISD 29S/13 (1983); the 1984 Action on Dispute Settlement, 30 November 1984, BISD 31S/9 (1985); dan the Improvements to the GATT Dispute Settlement Rules and Procedures, in the Midterm Agreement, 12 April 1989, BISD 36S/61 (1990). 4 Professor M. Sornarajah, 'WTO Dispute Settlement Mechanism: An ASEAN Perspective,' dalam: Chia Siouw Yue & Joseph L.H. Tan (eds.), ASEAN in the WTO: Challenges and Responses (Singapore: Institute of Southeast Asia studies, 1996), hlm. 113. Lihat Vilaysoun Loungnarath and Céline Stehly, 'The General Dispute Settlement Mechanism in the North American Free Trade Agreement and the World Trade Organization System,' 34 : 1 J.W.T. 39-71 (2000). hlm. 67 (menganalisis beberapa sengketa di mana negara sedang berkembang telah berhasil menggunakan atau memanfaatkan sistem penyelesaian sengketa WTO); Thomas L. Brewer and Stephen Young berpendapat bahwa sistem penyelesaian sengketa (WTO) dapat dimanfaatkan untuk kepentingan negara sedang berkembang khususnya untuk bidang-bidang yang menjadi kepentignan mereka, seperti halnya sektor tekstil dan pertanian (Thomas L. Brewer and Stephen Young, 'WTO Disputes and Developing Countries,' 33 : 5 J.W.T. 169-182 (1999). hlm. 179).

3

Sedangkan sarjana terkemuka lainnya, yaitu Beatrice Chaytor

dengan tepat menggambarkan peran mekanisme penyelesaian sengketa

bagi negara sedang berkembang ini sebagai berikut:5

'Considering that some weaker developing countries are not in a position, either economically or politically, unilaterally to address GATT violations by other members, it is essential for them to have recourse to a system which can do so on their behalf. An effective enforcement mechanism is a major factor enabling them the fuller participation of developing countries in the multilateral trading system.' (Huruf miring oleh penulis).

5 Beatrice Chaytor, 'Dispute Settlement Under the GATT/WTO: The Experience of Developing Nations,' dalam: James Cameron and Karen Campbell, (eds.), Dispute Resolution in the World Trade Organization, (London: Cameron May, 1998), hlm. 250.

4

B. LATAR BELAKANG DAN PERKEMBANGAN PENGATURAN

1. Penyelesaian Sengketa berdasarkan GATT

Sebenarnya artsitek aturan-aturan GATT sejak semula tidak

membayangkan atau menciptakan GATT sebagai suatu ‘Lembaga’ yang

akan menyelesaikan sengketa dagang di antara negara ‘anggota’-

nya.6 Pada awalnya, GATT semata-mata dimaksudkan sebagai suatu

‘Lampiran’ ('Annex') yang akan diletakkan pada Piagam Organisasi

Perdagangan Internasional (the Charter of the International Trade

Organization [ITO]). Di samping itu, GATT sejak semula dibentuk

semata-mata untuk mengatur pengurangan tarif.

Namun demikian, ada dua (2) pasal, yaitu Pasal XXII dan

XXIII GATT, yang secara langsung mengatur penyelesaian sengketa

ini (dalam hal terjadinya sengketa mengenai penurunan tarif ini,

yaitu apa yang disebut sebagai 'Consultation' (konsultasi) dan

'Nullification and Impairment' (penghapusan dan perusakan).7

Kedua pasal tersebut tidak dimaksudkan sebagai pasal

pengaturan untuk penyelesaian sengketa dagang. Professor Jackson

mengungkapakan bahwa dalam sidang-sidang GATT masalah atau isu

mengenai penyelesaian sengketa ini hanya dibahas pada pertemuan-

6 Olivier Long, Law and Its Limitations in the GATT Multilateral Trade System, (Graham & Trotman, 1987), hlm. 72. Sornarajah, supra, note 4, hlm. 112. Untuk analsiis mengenai sejarah Article XXII and XXIII dan kaitannya dengan penyelesaian sengketa berdasarkan ITO, Lihat: J.C. Bliss, 'GATT Dispute Settlement Reform in the Uruguay Round: Problems and Prospects,' 23 Stan. J. Int'l.L 31 (1987), hlm. 33-38.; T. Cottier, 'Dispute Settlement in the World Trade Organization: Characteristics and Structural Implications for the European Union,' (1998) 35 CML Rev 334. 7 W.J. Davey, 'An Overview of the General Agreement on Tariffs and Trade,' dalam: Pierre Pescatore, William J. Davey, Andreas F. Lowenfeld, Handbook of GATT Dispute Settlement (New York: Transantional Juris Publications, 1991), hlm. 62 (n); Kenneth W. Dam, The GATT: Law and International Organization (Chicago: The University of Chicago Press, 1970) hlm. 353-356; Prof. Jackson mengamati bahwa terdapat sebanyak 19 klausul dalam GATT yang mewajibkan negara-negara anggotanya untuk berkonsultasi terlebih dahulu. (John H. Jackson, William J. Davey and Alan O. Sykes, Legal Problems of International Economic Relations, 3rd. ed., (St. Paul Minn.,: West Publishing Co., 1995), hlm. 238; Miquel Montaña I Mora, 'A GATT with Teeth: Law Wins Over Politics in the Resolution of International Trade Disputes,' 31 Colum.J Transnat'l.L. 103 (1993), hlm. 115.

5

pertemuan reguler atau tetap ['regular meeting'].8 Amy Porges

berpendapat bahwa di dalam kenyataannya negara-negara anggota GATT

sebenarnya tidak siap untuk menghadapi adanya aturan atau

mekanisme penyelesaian sengketa yang mapan.9 Hal ini semua

sebenarnya dilatarbelakangi oleh adanya fakta bahwa pengaturan

khusus mengenai penyelesaian sengketa dagang sudah termuat dan

dirumuskan di dalam Piagam ITO (the ITO Charter).

Ketentuan mengenai penyelesaian sengketa dalam Piagam ITO

termuat dalam pasal 92 hingga 97 (di bawah judul 'Settlement of

Differences'). Pasal-pasal ini mensyaratkan negara-negara anggota

ITO untuk menyelesaikan sengketanya melalui konsultasi bilateral

atau negosiasi dan penyelesaian melalui arbitrase (Pasal 93),

penyerahan sengketa kepada the Executive Board atau badan

kelengkapan tertinggi ITO, yakni the Conference (Pasal 94d an 95).

Alternatif lain yang dapat ditempuh adalah para pihak menyerahkan

sengketanya kepada Mahkamah Internasional (the International Court

of Justice) sesuai dengan Pasal 96 Piagam ITO.

Sebenarnya ada pasal-pasal lainnya dalam GATT yang dapat

digunakan sebagai ketentuan untuk menyelesaikan sengketa. Pasal-

pasal ini adalah Pasal VII:1, VIII:2, XIX:2, XXV:4 (menyaratkan

Contracting Parties untuk memberikan putusan dengan berdasarkan

suara mayoritas),10 dan Pasal XXV:5 (penyelesaian di dalam hal

terjadinya penanggalan kewajiban).

8 Jackson,et.al., supra, note 7, hlm. 339. 9 'Is GATT Dead? A Retrospective,' dalam: Alfred E. Eckers Jr., (ed.), Revisiting U.S. Trade Policy: Decisions in Retrospective (Athens: Ohio U.P., 2000), hlm. 24. Rosine M. Plank-Brumback berpendapat bahwa sebelumnya GATT tidak menganggap penyelesaian sengketa sebagai suatu obyek pengaturan yang serius. GATT beranggapan bahwa komitmen-komitmen perdagangan lebih penting daripada sengketa. Seeprti diungkapkan oleh Plank-Brumback: 'they approached dispute settlement as more of an administrative than a substantive matter.' (Rosine M. Plank-Brumback, 'The GATT/WTO Dispute Settlement and the Negotiations for a Free Trade Area of the Americas,' dalam: M. R. Mendoza, P. Low, Barbara Kotschwar (eds.), Trade Rules in the Making: Challenges in Regional and Multilateral Negotiations (Washington DC: Brookings Institution Press, 1999), hlm. 364). 10 Lihat Edmunt Vermulst and B. Driessen, 'An Overview of the WTO Dispute Settlement System and Its Relationship with the Uruguay Round Agreements,' 29 J. W. T. 131-161 (1995), hlm. 134. (Kedua penulis

6

Pasal XXII dan XXIII GATT memuat aturan sederhana mengenai

mekanisme penyelesaian sengketa perdagangan di antara negara-

negara anggota GATT. Tujuan utama dari kedua pasal ini sebenarnya

tidak dimaksudkan untuk menyelesaikan sengketa perdagangan. Kedua

pasal tersebut dibuat untuk ‘melindungi nilai dari konsesi tariff

yang telah dipertukarkan’ ('to protect the value of the tariff

concessions exchanged)’.11

Pasal XXII menghendaki para pihak untuk menyelesaikan

sengketa mereka melalui konsultasi secara bilateral. Mereka

disyaratkan untuk memberikan ‘pertimbangan simpatik’ ('sympathetic

consideration') terhadap setiap sengketa mengenai segala sesuatu

hal yang menyangkut pelaksanaan GATT. Pasal ini menyatakan bahwa

suatu pihak dapat mengajukan permohoan untuk pembentukan suatu

konsultasi multilateral apabila konsultasi bilateral tidak

menghasilkan sesuatu hasil yang berarti. Pasal XXII berbunyi:

"1. Each contracting party shall accord sympathetic consideration to, and shall afford adequate opportunity for consultation regarding, such representations as may be made by another contracting party with respect to any matter affecting the operation of this Agreement. 2. The CONTRACTING PARTIES may, at the request of a contracting party, consult with any contracting party or parties in respect of any matter for which it has not been possible to find a satisfactory solution through consultation under paragraph 1."

berpendapat bahwa pasal ini juga mencakup Pasal XXII and XXIII GATT); Lihat juga Michael Esser, 'Conflict Resolution under the General Agreement on Tariffs and Trade: Experience and Reform,' dalam: Daniel Friedmann and Erns-Joachim Mestmäcker (eds.), Conflict Resolution in International Trade (Baden-Baden: Nomos Verlagesellschaft, 1993), hlm. 128. 11 Rosine M. Plank-Brumback, supra, note 9, hlm. 366. Cf., Menurut G.L. de Lacharriére, tujuan utama dari penyelesaian sengketa berdasarkan GATT adalah mencapai suatu penyelesaian yang dapat diterima oleh para pihak yang bersengketa. Mekanisme penyelesaian sengketa pada waktu itu adalah tidak untuk menentukan siapa yang salah atau melanggar hukum dan siapa yang tidak. Tetapi tujuan utamanya adalah berupaya untuk mengembalikan suatu keseimbangan perdagangan di antara para pihak. (G.L. de Lacharriére, 'Case For a Tribunal to Assist in Settling Trade Dispute,' 8 World Economy 339 (1985), hlm. 340.

7

Pasal XXIII (di bawah judul ‘Nullification and Impairment’)

adalah jantung dari penyelesaian sengketa berdasarkan GATT ('the

centrepiece for dispute settlement and the GATT’).12 Pasal ini

terdiri dari dua paragrap. Paragrap 1 Pasal XXIII menyatakan:

'1. If any contracting party should consider that any benefit accruing to it directly or indirectly under this Agreement is being nullified or impaired or that the attainment of any objective of the Agreement is being impeded as the result of

(a) the failure of another contracting party to carry out its obligations under this Agreement; or

(b) the application by another contracting party of any measure, whether or not it conflicts with the provisions of this Agreement; or

(c) the existence of any situation, the contracting party may, with a view to the satisfactory adjustment of the matter, make written representations or proposals to the other contracting party or parties which it considers to be concerned.

Any contracting party thus approached shall give sympathetic consideration to the representations or proposals made to it.'

Paragrap 1 Pasal XXIII di atas secara tegas menyebutkan dua

bentuk pelanggaran hukum yang dapat digolongkan ke dalam tiga

keadaan. Dua macam pelanggaran hukum tersebut adalah:

1) any benefit accruing to it directly or indirectly under this Agreement is being nullified or impaired;

2) attainment of any objective of the Agreement is being impeded.

Sedangkan tiga keadaan yang dimaksudkan dalam paragrap 1

Pasal XXIII adalah:

a) the failure of another contracting party to carry out its obligations under the Agreement' (violation complaints);

b) the application by another contracting party of any measure, whether or not it conflicts with the provisions of this Agreement' (non-violation complaints);

c) the existence of any other situation' (situation-complaints).

12 John H. Jackson, The World Trade Organization: Constitution and Jurisprudence (London: The Royal Institute of International Affairs, 1998), hlm. 65.

8

In the face of the three conditions above, Article XXII:1 urges and requires the parties to settle their dispute by way of bilateral consultation (namely 'to give sympathetic consideration').

Perlu dikemukakan di sini bahwa ketiga keadaan yang termuat

di dalam Paal XXIII para. 1 di atas berbeda dalam perlakuannya.

Dalam hal terjadinya pengaduan pelanggaran, negara-negara peserta

dapat mengacu kepada Pasal XXIII apabila menurut pendapatnya,

suatu keuntungan yang sebelumnya diharapkan menjadi hilang atau

rusak (nullified or impaired). Manakala terdapat suatu kewajiban

yang dilanggar, maka tindakan tersebut pada pokoknya, prima facie,

dianggap sebagai suatu kasus terjadinya ‘nullification or

impairment’.13 Tindakan seperti ini adalah tindakan yang umum yang

dilakukan oleh negara anggota GATT.14

Komplain mengenai tidak adanya pelanggaran (the non-

violation complaint) termuat di dalam Pasal XXIII paragrap 1 (b).

Paragrap ini juga mengijinkan negara-negara anggota untuk mengacu

kepada Pasal XXIII. Dalam hal terjadinya hal ini, paragrap 5 dari

Annex (Lampiran) the 1979 Understanding menyaratkan negara anggota

untuk memberikan dasar pembenaran yang lengkap (to 'provide a

detailed justification’).15 Kewajiban untuk memberikan dasar

pembenaran yang lengkap ini juga berlaku terhadap paragrap 1 c

dari Pasal XXIII ( di bawah sub-judul 'any other situation').16

Pasal XXIII Paragrap 2 berbunyi:

'2. If no satisfactory adjustment is effected between the contracting parties concerned within a reasonable time, or if

13 Para. 5, the Annex to the 1979 Understanding, BISD, 26S/210. 14 Di antara tahun 1948-1993, terdapat lebih dari 90 % dari 195 sengketa berdasarkan GATT yang berada dalam lingkup pengertian 'violation – complaints’. Lihat: E-U Petersmann, 'The GATT Dispute Settlement System as an Instrument of the Foreign Trade Policy of the European Community,' dalam: N. Emiliou and D.O'Keefe (eds.), The European Union and World Trade Law (Chichester: John Wiley & Sons, 1996), hlm. 254; John H. Jackson, et.al., supra, note 7, hlm. 350. 15 Para. 5, the Annex to the 1979 Understanding, BISD, 26S/210. 16 Dari 1948 hingga 1993, 15 'non-violation complaints' dan 4 'situation-complaints' diserahkan kepada sistem penyelesaian sengketa GATT. (Lihat: E-U Petersmann, supra, note 14, hlm. 254).

9

the difficulty is of the type described in paragraph 1 (c) of this Article, the matter may be referred to the CONTRACTING PARTY. The CONTRACTING PARTY shall promptly investigate any matter so referred to them and shall make appropriate recommendations to the contracting parties which they consider to be concerned, or give a ruling on the matter, as appropriate. The CONTRACTING PARTY may consult with contracting parties, with the Economic and Social Council of the United Nations and with any appropriate inter-governmental organization in cases where they consider such consultation necessary. If the CONTRACTING PARTY consider that the circumstances are serious enough to justify such action, they may authorize a contracting party or parties to suspend the application to any other contracting party or parties of such concessions or other obligations under this Agreement as they determine to be appropriate in the circumstances. If the application to any contracting party of any concession or other obligation is in fact suspended, that contracting party shall then be free, not later than sixty days after such action is taken, to give written notice to the Executive Secretary [Director-General] to the Contracting Parties of its intention to withdraw from this Agreement and such withdrawal shall take effect upon the sixtieth day following the day on which such notice is received by him.'

Paragraph 2 di atas memuat dua ketentuan utama. Pertama,

pasal tersebut menyaratkan para para pihak yang bersengketa untuk

menyelesaikan sengketanya secara bilateral (negosiasi) sesuai

dengan paragrap 1. Apabila cara ini gagal, maka mereka disyaratkan

untuk menyerahkah sengketanya kepada badan tertinggi GATT, yaitu

the CONTRACTING PARTY.

Kedua, paragrap ini menunjukkan tiga bentuk putusan yang

dapat dibuat oleh the CONTRACTING PARTY:17

1) CONTRACTING PARTY mengeluarkan rekomendasi kepada negara yang

sedang bersengketa; atau

2) memberikan putusan pada suatu sengketa; dan

3) memberi wewenang kepada suatu negara peserta untuk menangguhkan

penerapan konsesi atau kewajibannya kepada pihak lainnya

berdasarkan perjanjian GATT.

17 Ernst-Ulrich Petersmann, The GATT/WTO Dispute Settlement System, (The Hague: Kluwer Law International, 1997), hlm. 74-75.

10

Bentuk putusan ketiga, yang juga lazim disebut upaya

retaliasi, hanya diberikan apabila keadaannya, menurut pengamat

hukum GATT, William J. Davey, cukup serius ('serious enough'),18.

Upaya ini pula baru bisan ditempuh apabila telah diadakan tinjauan

secara serius mengenai tindakan pihak lainnya yang tidak mau

menaati putusan (“serious review of the status of non

compliance",19 atau upaya retaliasi diberikan sebagai upaya akhir

('the last resort')(stilah yang digunakan dalam paragrap 4 dari

the Annex pada the 1979 Understanding).

Menarik untuk disimak di sini bahwa dalam praktik dan

sejarah GATT, upaya retaliasi atau balas dendam ini baru sekali

saja diberikan, yakni dalam sengketa the Netherlands Action under

Article XXIII to Suspend Obligations to the United States.20 Dalam

sengketa ini Belanda berpendapat bahwa kebijakan perdagangan

Amerika Serikat (AS) yang membatasi produk-produk susu Belanda ke

dalam pasar AS disebabkan karena adanya pembatasan yang dikenakan

oleh Section 104 of the Defence Production Act adalah suatu

kebijakan yang tidak sah. The Working Party GATT setuju dengan

pendirian Belanda. Dalam putusannya, the Working Party memberi

kuasa atau wewenang kepada Belanda untuk mengenakan pembatasan

impor sebesar 60.000 ton gandum dari AS.21

Ketentuan utama dari penyelesaian sengketa GATT di atas

terlihat jauh dari jelas, khususnya dalam hal pengertian pasal-

pasal atau ketentuannya.22 Demikian pula ketentuan-ketentuan

18 W. J. Davey, supra, note 7, hlm. 68. 19 William J. Davey, 'Dispute Settlement in GATT,' 11 Fordham Int'l.L.J 99 (1987). 20 BISD 1S/32, 62, 8 November 1952. 21 Dalam praktik retaliasi jarang sekali dilakukan. Lihat: John H. Jackson, et.al., supra, note 7, hlm. 369; GATT Focus No. 45, May 1987, hlm. 4, G.L. de Lacharriére, supra, note 11, hlm. 343. Lihat juga E. Vermulst and B. Driessen, supra, note 10, hlm. 135 (menguraikan bahwa upaya atau tindakan retaliasi jarang sekali digunakan karena para pihak lebih menyukai penggunaan retaliasi atau arbitrase untuk menyelesaikan sengketanya secara damai. Di samping itu pula, anggota-anggota GATT masih memiliki kesempatan untuk memblok putusan sewaktu panel akan dibentuk). 22 John H. Jackson, et.al., supra, note 7, hlm. 350.

11

tersebut tidak secara jelas lembaga yang akan memberi wewenang

untuk menyelesaikan sengketa atau prosedur bagi ‘badan peradilan’.

Namun demikian, pengalaman dan sengketa-sengekta yang lahir

telah memaksa GATT untuk melakukan serangkaian perubahan atau

reformasi sehingga, berdasarkan pengalaman dan praktik tersebut,

terciptalah suatu mekanisme penyelesaian sengketa. Mengenai hal

ini, sarjana terkemuka GATT menyatakan:23 'The General Agreement

does not mention dispute settlement, nor does it institute any

articulate machinery for such purpose. Everything in this field

had to be created ex nihilo by necessity and by experience.'

Meskipun adanya kekurangan ini, Pescatore berpendapat

berikut:24

'This is the weakness but it is also the strength of the

system which having been created pragmatically, is very close

to practical needs.' (Emphasis added).

Pengaturan yang tidak jelas ini mengakibatkan beberapa

ketidak-pastian dalam proses penyelesaian sengketa berdasarkan

GATT. Dalam perkembangan awalnya misalnya, badan yang menangani

sengketa perdagangan ini adalah the CONTRACTING PARTIES. Sengketa

pertama yang diserahkan kepada GATT antara Belanda melawan Kuba.25

Pemohon, Belanda, berpendapat bahwa pajak konsuler-ya melanggar

kewajiban MFN yang termuat dalam pasal I GATT (MFN). Sengketa ini

ditangani CONTRACTING PARTIES. Dalam putusannya the CONTRACTING

PARTIES berpendapat bahwa pasal I GATT (MFN) berlaku terhadap

pajak-pajak dan bahwa Kuba telah melanggar kewajibannya.

Dalam perkembangannya kemudian, the GATT CONTRACTING PARTIES

membentuk suatu Working Party (kelompok kerja) untuk menyelesaikan

23 Pierre Pescatore, 'The GATT Dispute Settlement Mechanism: Its Present Situation and Its Prospects,' 10 J. Int. Arb 27 (1993). 24 Pierre Pescatore, supra, note 23, hlm. 27. Lihat juga John H. Jackson, 'Introduction and Overview,', (Symposium on the First Three Years of the WTO Dispute Resolution System)' 32:3 Int'l. Law 615 (1998) (menyatakan bahwa perkembangan prosedur penyelesaian sengketa GATT berasal dari proses 'trial and error' dalam praktik penyelesaian senkgeta antara negara anggota GATT. Hal ini sulit dihindari mengingat pengaturannya sederhana mengenai mekanisme penyelesaian sengketa ini).

12

sengketa atas dasar pasal XXIII: 2. Sengketa pertama yang

diselesaikan oleh Working Party ini adalah sengketa the

Restrictions on Textile Imports Case (1948), suatu sengketa antara

Amerika Serikat dan Kuba mengenai pengaturan atau hukum tekstil

Kuba. The Working Party dalam sengketa ini dimohonkan untuk

memberikan penyelesaian yang praktis (‘recommend ... practical

solution').26 Namun dalam sengketa ini badan tersebut tidak

mengeluarkan putusannya karena para pihak telah sepakat untuk

menyelesaikan sengketanya yang juga berarti megakhiri sengketa.

Suatu perkembangan penting terjadi pada tahun 1952. Dalam

tahun ini suatu mekanisme baru berkembang, yaitu terbentuknya

suatu badan penyelesaian sengketa dagang baru di bawah GATT, yaitu

Panel. Dalam sengketa the Sardine, sengketa antara Norwegia

melawan Jerman,27 the CONTRACTING PARTIES menunjuk enam negara

yang akan berfungsi sebagai Panel. Dalam sengketa ini tugas panel

adalah, pertama, mempertimbangkan tuduhan-tuduhan yang dialamatkan

oleh negara yang bersengketa. Pertimbangan ini juga akan diambil

setelah berkonsultasi dengan negara atau phak-pihak yang terkait

dengan sengketa.

Kedua, panel diberi tugas untuk memberi putusan dan

rekomendasi kepada the CONTRACTING PARTIES.28 Pembentukan suatu

panel untuk menyelesaikan sengketa dagang sebagaimana tampak dalam

sengketa the Sardine ini kemudian diikuti oleh sengketa-sengketa

selanjutnya. Sejak itu mekanisme ini menjadi praktik kebiasaan

dalam GATT.

Keberhasilan proses ini beserta keefektifannya sangat

bergantung pada para pihak dalam sengketa dan juga sifat atau

posisi the CONTRACTING PARTIES.29 Hal ini disebabkan karena dalam

25 Netherlands v Cuba: Consular Taxes, GATT/CP.2/9, 19 July 1948. 26 GATT/CP.2/SR.23. 27 Treatment by Germany of Import of Sardines, BISD 1S/53 (31 October 1952). 28 J.C. Bliss, supra, note 6, hlm. 40. 29 Cf., G.N. Horlick, K. Chagnon dan J.P. McIlroy berpendapat bahwa efektifitas mekanisme penyelesaian sengketa GATT bergantung pada keinginan dari negara peserta untuk ‘mendelegasikan’ beberapa kedaulatan

13

penyelesaian sengketa dalam GATT, putusan panel bergantung pada

adopsi putusan panel oleh para pihak. Mekanisme seperti ini

karenanya memberi peluang yang luas kepada para pihak dalam

penyelesaian sengketa berdasarkan GATT. Kebebasan tersebut

termasuk kebebasan para pihak untuk tidak mengadopsi putusan

panel.

Sifat lain dari mekanisme penyelesaian sengketa dalam GATT

adalah prosedurnya. Menurut Robert Hudec, prosedur penyelesaian

sengketa dalam GATT dapat dikelompokkan ke dalam dua macam

prosedur. Pertama, di antara tahun 1948 – 1978. Dalam kurun waktu

ini, prosedur penyelesaian sengketa GATT dapat dikelompokkan

sebagai ‘penyelesaian sengketa secara diplomatik ('diplomatic

settlement of disputes').30

Kedua, kurun waktu antara 1980 – 1994. Dalam kurun waktu ini

prosedur penyelesaian sengketa GATT beralih dari semula yang

diplomatik menjadi penyelesaian sengketa secara judicial atau

hukum ("judicial" or "juridical" settlement of disputes”).31

keapda GATT dan memberi wewenang kepada GATT untuk menginterpretasikan dan menegakkan aturan-aturan perdagangan intern asional). (Gary N. Horlick, Kathleen Chagnon, and James P. McIlroy, 'Institutional Structures for Dispute Resolution in the GATT,' dalam: S.J. Rubin and M.L. Jones (eds.), Conflict and Resolution in US-EC Trade Relations at the Opening of the Uruguay Round (New York: Oceana, 1989), hlm. 101. 30 Robert E. Hudec, 'The New WTO Dispute Settlement Procedure: An Overview of the First Three Years,' 8:1 Minn.J. Global Trade 4 (1999). 31 Robert E. Hudec, supra, note 30, hlm. 4; John H. Jackson memperkenalkan istilan sistem 'power oriented' dan 'rule-oriented' [John H. Jackson, The World Trading System (Cambridge: the MIT Press, 1997), hlm. 85-88; or K.W. Abbott's dichotomies between pragmatism and legalism (K.W. Abbott, 'Trade Remedies and Legal Remedies: Antidumping, Safeguards, and Dispute Settlement After the Uruguay Round,' dalam: Arvind Panagariya, M.G. Quibria and Narhari Rao (eds)., The Global Trading System and Developing Asia (Oxford, N.Y: Asian Development Bank, 1997), hlm. 393. Cf., Lihat juga: John H. Jackson et.al., supra, note 7, hlm. 229-330 (beragumentasi bahwa pendekatan hukum atau pengadilan lebih disukai]. Perbedaan antara kedua istilah ini, khususnya antara penyelesaian secara diplomatis dan hukum memang diperlukan untuk menunjukan adanya perubahan dalam sistem penyelesaian sengketa GATT. Namun demikian perlu ditekankan di sini bahwa perubahan pendekatan ini berlangsung pada tahun 1979 (bukan pada tahun 1980 seperti dinyatakan di atas), yakni sejak berakhirnya Putaran Tokyo dan ketika disahkannya the 1979 Understanding Regarding Notification, Consultation, Dispute Settlement and Surveillance was adopted. (Lihat di bawah ini mengenai pembahasan mengenai the 1979 Understanding).

14

Dalam pada itu, Professor Jackson berpendapat bahwa

beralihnya penggunaan atau penyelesaian melalui 'working party' ke

penggunaan panel yang terdiri dari beberapa orang ahli di tahun

1955 merupakan suatu transformasi dari penyelesaian melalui

atmosfir negosiasi multilateral ke arah prosedur penyelesaian yang

lebih judisial atau hukum (transformation from a 'negotiating

atmosphere of multilateral diplomacy to a more arbitral or

judicial – procedure’).32

2. Perkembangan Pengaturan Penyelesaian Sengketa dalam GATT

a. Periode tahun 1950-an.

Pada tahun 1950-an ini, tidak ada aturan yang mapan untuk

prosedur atau mekanisme penyelesaian sengketa. Namun demikian,

terdapat satu suara atau kesepakatan dari negara-negara anggota

GATT untuk menghormati dan melaksanakan aturan-aturan GATT.33

Berdasar pada kesepakatan bersama ini, di negara-negara

peserta GATT kemudian timbul keyakinan dalam sistem GATT, termasuk

dalam mekanisme penyelesaian sengketanya sebagaimana termuat dalam

pasal XXII dan XXIII. Oleh karena itu, tidaklah terlalu

mengherankan apabila selama perkembangannya, GATT kemudian

menerima 52 sengketa.

Dari usianya yang baru sebagai suatu ‘lembaga’ yang baru,

GATT telah membuktikan dirinya sebagai suatu lembaga yang cukup

populer di antara negara sedang berkembang. Negara-negara sedang

berkembang juga menggunakan mekanisme penyelesaian sengketa GATT

sebagai upaya untuk mempertahankan kepentingan nasionalnya dalam

bidang perdagangan.34

Namun demikian, dari ke-52 sengketa tersebut, keikutsertaan

negara sedang berkembang masih dirasa kurang. Hanya terdapat 4

32 Jackson, supra, note 12, hlm. 66-67. Peralihan ini menurut Jackson diperkuat kembali oleh sengketa Uruguay (the Uruguayan case) tahun 1962 (Ibid, hlm. 67). 33 Pär Hallström, The GATT Panels and the Formation of International Trade Law (Stockholm: Juristförlaget, 1994), hlm. 32. 34 South Centre, Issues Regarding the Review of the WTO Dispute Settlement Mechanism, T.R.A.D.E. Working Paper, (South Centre, 2000), hlm. 5; Beatrice Chaytor, supra, note 5, hlm. 253.

15

(empat) negara saja yang keseluruhannya berjumlah 6 sengketa (11

%) dimana negara-negara ini bertindak sebagai negara pemohon.

Keempat negara ini adalah Czechoslovakia,35 India,36 Yunani37 dan

Turki.38

Pada sisi lain, negara sedang berkembang juga telah

menghadapi berbagai tuduhan dari negara maju. Terdapat 8 sengketa

yang dimohonkan oleh negara maju yang dialamatkan kepada negara

sedang berkembang selama tahun 1950-an. Kesemua permohonan

(komplain) ini ditujukan kepada 5 negara sedang berkembang, yaitu:

Yunani (4 sengketa);,39 Brazil (1),40 Turki (1),41 Peru (1),42 dan

Chile (1).43

Mengenai alasan mengapa negara sedang berkembang hanya

sedikit saja menyerahkan sengketa kepada GATT, Professor Hudec

memberi penjelasan berikut:

'The relatively small number of legal complaints was interpreted by the developing countries to mean that it was very difficult for them to enforce legal claims against developed countries, primarily because their dependent economic position exposed to them to indirect retaliation in so many different ways. In addition, they often argued, developing country lawsuits had no real force behind them because developing countries simply do not have the market power to injure a developed country by retaliation.' [Huruf miring oleh penulis].44

35 Dua sengketa: Withdrawal of a Tariff Concession under Article XIX, GATT/CP.5/22 [1950] dan Embargo on Imports from Czechoslovakia, L/214 [1954]. 36 Export Fees on Jute, L/41 [1952]. 37 Article XIX Action on Dried Figs, L/40 and L/44 [1952]. 38 Import Restricts on Filberts, G/46/Add.3 [1953]. 39 The cases were: 1) Greek Increase in Bound Duties, BISD 8S/52 (1960); 2) Greek Special Import Taxes, BISD 7S/69 (1959); 3). Greek Luxury Tax, SR.9/30 (1955); 4). Greek Duties on Long-Playing Phonographs Records, L/765 (1957). 40 Brazilian Compensatory Concessions, SR.9/27 (1954). 41 Turkish Import Levy, SR.9/7 (1954). 42 Peruvian Embargo on Exports from Czechoslovakia, SR.9/27 (1954). 43 Chilean Auto Taxes, IC/SR.31 (1957). 44 Robert E. Hudec, Developing Countries in the GATT Legal System (Aldershot: Gower, 1987), hlm. 48.

16

Perkembangan penting yang terjadi selama tahun 1950-an ini

adalah dikeluarkannya putusan oleh the CONTRACTING PARTIES GATT

mengenai prosedur ‘konsultasi’ sebagaimana dinyatakan atau diatur

dalam pasal XXII. Pada tanggal 10 November 1958, CONTRACTING

PARTIES GATT mengesahkan keputusan mengenai Prosedur berdasarkan

pasal XXII mengenai masalah-masalah yang mempengaruhi kepentingan

negara-negara anggota CONTRACTING PARTIES yang memberikan

klarifikasi lebih lanjut mengenai pasal XXII ini.45

b. Periode pada tahun 1960-an

Pada tahun 1960-an, GATT menerima sedikit sengketa. Hanya 6

sengketa yang diserahkan atau diterima panel GATT pada sepanjang

tahun 1960-an.46 Terdapat beberapa alasan yang dapat menerangkan

hal ini.

Pertama, terjadinya perubahan dalam perdagangan

internasional sepanjang tahun 1960-an. Perkembangan ini

berpengaruh cukup signifikan terhadap eksistensi ketentuan-

ketentuan GATT yang dibuat pada tahun 1940-an. Dengan terjadinya

perkembangan tersebut dirasakan bahwa aturan-aturan yang

diciptakan pada tahun 1940-an tidak dapat mengatur masalah-masalah

perdagangan yang semakin kompleks dan rumit. Termasuk di dalamnya

adalah semakin berkembangnya praktik pelanggaran dalam ketentuan

di bidang pertanian, prinsip-prisnip MFN dan semakin meningkatnya

rintangan perdagangan yang diterapkan oleh negara negara-negara di

dunia.47

45 UNCTAD, The Outcome of the Uruguay Round: An Initial Assessment (New York: UN, 1994), hlm.206. 46 Keenam sengketa adalah: 1) Exports of Potatoes to Canada, BISD 11S/88 (16 November 1962); 2) French Import Restrictions, BISD 11S/94 (14 November 1962); 3) Uruguayan Recourse to Article XXIII, BISD 11S/95 (16 November 1962); 4). Turkey - Consultation Under Article XXII:2, BISD 14S/59 (28 March 1966); 5). United Kingdom Temporary Import Charges, BISD 15S/113 (17 November 1966); 6) United States Subsidy on Unmanufactured Tobacco, BISD 15S/116, 122 (22 November 1967). 47 Gary N. Horlick, Kathleen Chagnon and James P. McIlroy, 'Institutional Structures for Dispute Resolution in the GATT,' dalam: Seymour J. Rubin and Mark L. Jones (eds.), Conflict Resolution in US-EC Trade Relations (New York: Oceana, 1989), hlm. 102.

17

Kedua, Selama tahun 1960-an, GATT menerima cukup banyak

anggota dari negara sedang berkembang. Pada saat yang bersamaan

pula keanggotaan negara sedang berkembang telah berkembang cukup

pesat. Semula pada tahun 1948 keikutsertaan negara sedang

berkembang hanya 10. Pada akhir tahun 1960-an, jumlah ini

meningkat cukup tajam menjadi sekitar 36 negara.48

Jumlah atau meningkatnya keanggotaan ini menjadi faktor

utama yang menjadi pemicu berubahnya persepsi negara anggota GATT

terhadap sengketa-sengketa hukum.49 Selama dekade ini negara-

negara mulai hilang kepercayaannya terhadap aturan-aturan GATT,

termasuk terhadap mekanisme penyelesaian sengketa dagangnya.50

Namun demikian pada masa tahun 1960-an itu terdapat suatu

kasus penting yang berpengaruh cukup besar bagi negara sedang

berkembang. Pada tahun 1961, Uruguay mengajukan tuntutan terhadap

15 negara maju berdasarkan pasal XXIII GATT. Dalam tuntutannya

tersebut, Uruguay mengungkapkan bahwa negara maju telah

mempraktekkan sebanyak 576 upaya perdagangan yang sifatnya

restriktif.51

Sebenarnya, tuntutan Uruguay tersebut di atas tampaknya

berlebihan. Ibaratnya, menangkap angin dengan tangan. Sulit untuk

dibayangkan bagaimana suatu negara berkembang berdiri menghadapi

15 negara kaya di hadapan badan peradilan perdagangan

internasional.52

Namun demikian dalam sengketa ini, Profesor Jackson melihat

upaya dan tuntutan Uruguay ini tidak lain sebagai suatu "an

attempt to call attention to the problems of developing countries"

48 Robert E. Hudec, supra, note 30, hlm. 6. 49 Lihat lebih lanjut: Robert E. Hudec, supra, note 44, hlm. 654; Montana i Mora, supra, note 7, hlm. 119. 50 Pär Hallström, The GATT Panels and the Formation of International Trade Law (Stockholm: Juristförlaget, 1994), hlm. 33; Michael K. Young, 'Dispute Resolution in the Uruguay Round: Lawyers Triumph over Diplomats,' 29:2 Int'l.Law 394 (1995). 51 Uruguayan Recourse to Article XXIII, BISD 11S/95, 16 November 1962. 52 Dalam sengketa ini pihak termohon (tergugat) adalah: Austria, Belanda, Belgium, Canada, Czechoslovakia, Denmark, Finland, Perancis, Jerman, Italy, Jepang, Norway, Swedia, Switzerland, dan AS.

18

[upaya untuk mearik perhatian terhadap masalah-masalah yang

dihadapi negara-negara sedang berkembang].53

Professor Hudec berpendapat bahwa tuntutan pemerintah

Uruguay tersebut hanyalah suatu ‘showpiece litigation’ untuk

menarik perhatian terhadap masalah-masalah perdagangan dari negara

sedang berkembang dan juga untuk mengangkat masalah ketidak-

efektifan penyelesaian sengketa dalam GATT. Profesor Hudec

mengungkapkan sebagai berikut:54

"The Uruguayan complaint was showpiece litigation - an effort to dramatize a larger problem by framing it as a lawsuit. The complaint was making two points. One was to draw attention to commercial barriers facing exports from developing countries and the fact that, whether or not these barriers facing exports from developing countries and the fact that, whether or not these barriers were legal, the GATT was not working if it could not do better than this. Second, although Uruguay carefully avoided any claim of illegality, the fact that many of the restrictions were obviously illegal would, Uruguay hoped, dramatize the GATT's ineffectiveness in protecting the legal rights of developing countries."

Dalam sengketa ini Panel berpendapat bahwa dari ke-15 negara

termohon, hanya 7 negara yang terbukti bahwa mereka melanggar

aturan GATT. Dalam putusannya, panel merekomendasikan agar negara-

negara yang telah melanggar aturan-aturan GATT tersebut untuk

segera memperbaiki pelanggaran tersebut.

Meskipun putusan tersebut dikeluarkan, pemerintah Uruguay

ternyata masih mengehadapi rintangan perdagangan. Masalah utamanya

adalah walaupun pelanggaran terhadap aturan-aturan GATT telah

dihapus, namun rintangan-rintangan baru ternyata kemudian lahir.

Karena hal ini, ada suara atau pendapat yang menyatakan bahwa

panel telah gagal dalam memberi perlindungan terhadap kepentingan

negara sedang berkembang.55

53 John H. Jackson, et.al., supra, note 7, hlm. 346. 54 Robert Hudec, supra, note 44, hlm. 47; South Centre, supra, note 34, hlm. 5. 55 South Centre, supra, note 34, hlm. 5.

19

Menyadari bahwa GATT tidak memberi aturan khusus bagi negara

berkembang, negara-negara ini kemudian menyuarakan reformasi

terhadap mekanisme penyelesaian sengketa dalam GATT. Upaya penting

terhadap hal ini adalah upaya Brazil pada tahun 1965 yang

mengusulkan suatu perubahan. Mereka juga menghendaki agar GATT

dalam upaya menyelesaikan sengketanya diberi, meminjam kata

Kenneth Dam, 'muscle' (atau otot),56 khususnya ke dalam ketentuan

pasal XXIII GATT.57 Adapun usulan pemerintah Brazil ini berbunyi

sebagai berikut:58

(i) 'the arrangement for action under paragraph 2 of Article XXIII should be elaborated in a way which would give less-developed countries invoking the Article the option of employing certain additional measures’;

(ii) ‘where it has been established that measures complained of have adversely affected the trade and economic prospects of less-developed countries and it has not been possible to eliminate the measure or obtain adequate commercial remedy, compensation in the form of an indemnity of a financial character would be in order’;

(iii) ‘in cases where the import capacity of a less-developed country has been impaired by the maintenance of measures by a developed country contrary to the provisions of the GATT, the less-developed country concerned shall be automatically released from its obligations under the General Agreement towards the developed country complained of, pending examination of the matter in the GATT’; and

(iv) ‘in the event that a recommendation by the CONTRACTING PARTIES to a developed country is not carried out within a given time-limit, the CONTRACTING PARTIES shall consider what collective action they could take to obtain compliance with their recommendation.'

Terungkap pula bahwa ada dua alasan utama di belakang usulan

dari pemerintah Uruguay dan Brazil tersebut. Pertama, kedua negara

berupaya memperjelas prosedur penyelesaian sengketa guna

mempercepat tindakan-tindakan yang disyaratkan dalam pasal XXIII.

Kedua, kedua negara berupaya mencari pemecahan terhadap

ketimpangan yang terjadi manakala negara sedang berkembang

56 Kenneth Dam, supra, note 7, hlm. 368. 57 BISD 14 S/139; South Centre, supra, note 34, hlm. 5.

20

menghadapi sengketa dengan negara maju berdasarkan pasal XXIII

GATT.59

Usulan ini kemudian mendapat respon positif dari GATT. Untuk

itu GATT akhirnya mengesahkan suatu keputusan mengenai prosedur

penyelesaian sengketa berdasarkan pasal XXIII GATT, yaitu the

Decision concerning the Procedure of the Settlement of Disputes

between the Developing Countries and the Developed Countries of

1966.60

c. Periode tahun 1970-an

Selama tahun 1970-an, setelah sebelumnya vakum cukup lama,

penyelesaian sengketa melalui prosedur GATT kembali meningkat.61

Latar belakng meningkatnya penggunaan kembali GATT sebagai badan

yang menyelesaikan sengketa dagang adalah karena banyaknya negara

yang mempraktekkan rintangan-rintangan perdagangan.

Cukup banyak negara yang terpengaruh karena adanya upaya-

upaya atau kebijakan restriktif tersebut berkeyakinan bahwa upaya

terbaik untuk menanganinya adalah dengan menyelesaikannnya melalui

jalur penyelesaian sengketa melalui GATT.62 Negara yang pertama

kali berinisiatif menempuh cara ini adalah AS, yang kemudian

diikuti oleh negara-negara anggota GATT lainnya.

Pada tahun 1970-an, kebijakan AS juga mengalami perubahan,

khususnya perspektif AS terhadap penyelesaian sengketa berdasarkan

GATT.63 Perubahan ini terjadi ketika AS merasakan perlunya suatu

perlindungan yang lebih kuat terhadap hak-hak perdagangan AS.64

58 Para. 41, 1966 Report on Trade and Development, BISD 14S/139. 59 Para. 43, 1966 Report on Trade and Development, BISD 14S/39. 60 Decision of 5 April 1966, BISD 4:18. 61 Robert E. Hudec, supra, note 30, hlm. 6. 62 Robert E. Hudec, supra, note 30, hlm. 6. 63 Lihat misalnya , M. Sornarajah, supra, note 4, hlm. 117. Sengketa pertama pada tahun 1970 yang diserahkan kepada GATT adalah the United States v. Greece: Preferential Tariff Quotas to the USSR (L/3384), 16 April 1976. Sengketa-sengketa selanjutnya adalah: US v Denmark: Import Restrictions on Grains (L/3436), 14 September 1970, US v. Jamaica: Margins of Preferences, BISD, 18S/33 (1972), etc. 64 Hudec, supra, note 1, hlm. 13.

21

Kebutuhan akan adanya perubahan ini juga dirasakan oleh

negara-negara besar lainnya, khususnya Masyarakat Eropa (ME/EC

atau the European Communities). Sengketa pertama yang EC untuk

pertama kalinya bawa ke hadapan GATT adalah sengketa the United

States Income Tax Legislation (DISC) case pada tahun 1973.

Sengketa the DISC sebenarnya tidak ada yang menarik.

Sengketanya biasa-biasa saja. Sengketa ini adalah sengketa biasa

seperti sengketa lainnya, yaitu sengketa mengenai kebijakan

perpajakan di hadapan GATT di mana salah satu pihak menggugat

pihak lainnya dengan alasan bahwa kebijakan pajaknya bersifat

diskriminatif dan melanggar aturan-aturan GATT.65 Namun apa yang

membuat sengketa ini luar biasa adalah karena sengketa ini

mengungkapkan secara nyata kelemahan mekanisme penyelesaian

sengketa berdasarkan GATT.

Sengketa ini menunjukkan adanya perubahan atau peralihan

dalam penyelesaian sengketa GATT ternyata tidak berarti tanpa

adanya perubahan terhadap mekanismenya (yakni aspek prosedural

dari proses penyelesaian sengketa). Misalnya, dengan tidak adanya

aturan mengenai pembatasan jangka waktu, kadangkala para pihak

membutuhkan waktu selama 3 tahun hanya untuk mencapai kata sepakat

mengenai komposisi panel.

Di samping itu pula, acapkali ada keterlambatan di dalam

hampir setiap fase atau tahap proses penyelesaian sengketa. Dalam

sengketa the DISC ini, panel sepakat dengan EC. Namun untuk

mencapai keputusan tersebut, panel membutuhkan waktu hampir 8

(delapan) tahun sejak panel terbentuk.66

65 Similar cases misalnya the Indian Tax Rebates on Experts (1948), Brazil Internal Taxes (1949), Greece Special Import Taxes (1952), Canada: Discriminatory Application of Retail Tax on Gold Coins (1984); or US: Taxes on Petroleum and Certain Imported Substance ('Superfund Taxes') (1986). Semua sengketa ini menyangkut sengketa mengenai perlakuan diskriminatif pajak terhadap negara lainnya. Panel yang menangani sengketa ini berpendapt bahwa sifat atau perlakuan pajak tersebut melanggar aturan atau hukum GATT. 66 Untuk analisis lebih lanjut mengenai sengketa ini, lihat: Hudec, supra, note 1, hlm. 456-457.

22

Di tengah munculnya kritikan terhadap kelemahan mekanisme

penyelesaian sengketa GATT, dalam putaran Perundingan Tokyo

negara-negara peserta mengangkat masalah kelemahan penyelesaian

sengketa ini sebagai salah satu agendanya yang cukup penting.67

Setelah serangkaian negosiasi, pada tanggal 28 November 1979,

negara peserta GATT menandatangani suatu dokumen mengenai proses

penyelesaian sengketa yang bernama: the Understanding Regarding

Notification, Consultation, Dispute Settlement and Surveillance

(selanjutnya disebut dengan 'the 1979 Understanding' atau

Perjanjian 1979).68

Dalam the 1979 Understanding ini antara lain termuat suatu

lampiran dokumen yang berjudul: the Agreed Description of the

Customary Practice of the GATT in the Field of Dispute

Settlement.69 Sebenarnya, the 1979 Understanding ini tidak memuat

suatu prosedur baru. Perjanjian ini hanya memuat kodifikasi dan

menegaskan kembali praktik yang berkembang sejak lama.70 Pescatore

berpendapat, meskipun Perjanjian 1979 tersebut hanyalah berisi

kodifikasi dari praktek yang telah dilakukan sebelumya, perjanjian

1979 ini dapat dianggap sebagai suatu 'the masterpiece of the

dispute settlement procedures' (of the GATT)’ (atau karya penting

mengenai prosedur penyelesaian sengketa).71

The 1979 Understanding pertama-tama menegaskan hak suatu

pihak berdasarkan pasal Article XXIII (2) untuk menyerahkan

sengketa kepada the CONTRACTING PARTIES.72 Perjanjian tahun 1979

ini juga meletakkan batas waktu pembentukan suatu panel setelah

Direktur Jenderal GATT membuat suatu rekomenasi kepada the

CONTRACTING PARTIES.

67 W.J. Davey, supra, note 7, hlm. 66. 68 GATT/BISD, 26th Supp. 210 (1980). 69 265 GATT/BISD 210, 215 (1980). 70 Para. 7 the 1979 Understanding. 71 Pierre Pescatore, 'The GATT Dispute Settlement Mechanism - Its Present Situation and Its Prospects,' 27 J.W.T 6 (Feb. 1993). 72 Para. 10, the 1979 Understanding.

23

Seperti telah dinyatakan di atas, peletakan atau pengenaan

batas waktu ini dibuat sebagai reaksi terhadap banyaknya suara

yang mengkritik terhadap sistem panel. Kritik utamnya adalah

dimungkinkannya salah satu pihak untuk menunda-nunda proses

penyelesaian sengketa. Berdasarkan Perjanjian (Understanding)

tahun 1979 ini, para pihak yang bersengketa diberi waktu 7 hari

untuk membuat putusan mengenai komposisi panel yang diusulkan oleh

Direktur jenderal. Khusus untuk panel, the 1979 Understanding

menyaratkan pembentukannya dalam jangka waktu tidak lebih dari 30

hari sejak the CONTRACTING PARTIES mengeluarkan putusannya.73

Segera setelah panel terbentuk, the Understanding menyadari

bahwa waktu yang dibutuhakn oleh panel akan berbeda antara satu

sengketa dengan sengketa lainnya.74 The Understanding lebih lanjut

mengemukakan sebagai berikut:

'However, panels should aim to deliver their findings without undue delay, taking into account the obligation of the CONTRACTING PARTIES to ensure prompt settlement. In cases of urgency the panel would be called upon to deliver its findings within a period normally of three months from the time the panel was established.'75

The 1979 Understanding juga memuat aturan mengenai mekanisme

untuk pemantauan putusan atau rekomendasi yang dikeluarkan.

Tampaknya, perjanjian tahun 1979 ini berupaya untuk memastikan dan

memberi kekuatan terhadap putusan atau rekomendasi. Perjanjian

1979 ini menyatakan bahwa putusan dan rekomendasi bersifat

mengikat (dan dapat dipaksakan atau ‘enforceable’). Menurut

paragrap 22 dari the Understanding, the CONTRACTING PARTIES diberi

kepercayaan untuk:

'keep under surveillance any matter on which they have made recommendations or given rulings. If the CONTRACTING PARTIES' recommendations are not implemented within a reasonable period of time, the contracting parties bringing

73 Para. 11 dan 12 the 1979 Understanding; G.L. de Lacharriére, supra, note 11, hlm. 343-344. 74 Para. 20, the 1979 Understanding. 75 Para 21, The 1979 Understanding; G.L. de Lacharriére, supra, note 11, hlm. 344.

24

the case may ask the CONTRACTING PARTIES to make suitable efforts with a view to finding an appropriate solutions.'

Tampaknya tepat untuk ditekankan di sini bahwa the 1979

Understanding, dari segi atau perspektif hukum perdagangan

internasional, telah memberi sumbangan penting terhadap sistem

penyelesaian sengketa GATT. Seperti telah dikemukakan di atas,

meskipun Understanding ini hanya menegaskan kembali praktik GATT

sebelumnya di bidang penyelesaian sengketa, namun dampak hukum

yang dibuatnya cukup signifikan:

1) the Understanding tidak hanya bermakud menegaskan kembali

praktik sebelumnya, tetapi juga ia telah memformalkan prosedur

(praktik) lama sebagai suatu ‘hukum’. Adalah hukum yang

mengikat negara peserta GATT untuk mengikuti prsedur

penyelesaian sengketa (sebagaimana awalnya termuat dalam Pasal

XXII dan khususnya pasal XXIII).

2) Dengan adanya formulasi mekanisme penyelesaian sengketa,

tampaknya the Understanding 1979 ini, menurut Robert Hudec,

menandakan beralihnya mekanisme penyelesaian sengketa, dari

semula yang bersifat penyelesaian sengketa secara negosiasi

atau diplomatik ke arah penyelesaian yang lebih bersifat hukum

('a more judicial approach') di dalam penyelesaian sengketa

dagang.76

d. Periode tahun 1980-an

Setelah rampungnya putaran Tokyo (Tokyo Round) di tahun

1979, para panelis mulai sibuk kembali karena sengketa-sengketa

yang diserahkan kepada GATT meningkat cukup signifikan.

Kepercayaan negara sedang berkembang juga meningkat.77 Pada tahun

1980-an, GATT menerima 115 sengketa dari negara anggotanya. Jumlah

76 Robert E. Hudec, supra, note 30. 77 Untuk sengketa-sengketa yang menyangkut negara sedang berkembang selama tahun 1980-an, Lihat: Robert E. Hudec, supra, note 1, (Enforcing) hlm. 14. Terdapat 20 sengketa yang menyangkut negara-negara sedang berkembang. Negara-negara ini adalah (India [2 sengketa], Hong Kong [1]), Amerika Latin (Argentina [2], Brazil [7], Chile [2], Mexico [1], Nikaragua [1]), dan 1 negara dari Afrika (South Africa [1]).

25

ini merupakan jumlah tertinggi yang GATT pernah terima sejak

berdiri tahun 1948.78

Selama tahun 1980-an ini, the CONTRACTING PARTIES telah pula

mengesahkan 3 putusan yang bertujuan untuk meningkatkan dan

memperkuat sistem penyelesaian sengketa berdasarkan GATT.

Keputusan tersebut adalah:

i. The 1982 Ministerial Declaration on Dispute Settlement (‘the

1982 Declaration').79

Deklarasi tahun 1982 ini pada pokoknya menguraikan lebih

lanjut ketentuan substantif Perjanjian 1979 (the 1979

Understanding). Pada umumnya Deklarasi mengatur aspek prosedural

dari penyelesaian sengketa. Sedikitnya terdapat dua hal yang perlu

dinyatakan di sini. Paragraph 1 yang mengijinkan setiap pihak

dengan persetujuan pihak lainnya untuk meminta penyelesaian

melalui jasa-jasa baik (Good Offices) Direktur Jenderal GATT atau

seorang atau sekelompok orang yang ditunjuk atau dipilih oleh

Direktur Jenderal GATT.

Kedua, Deklarasi juga mengijinkan negara peserta GATT untuk

meminta the CONTRACTING PARTIES untuk mengeluarkan suatu

rekomendasi untuk pembayaran kompensasi terhadap produk negara

lainnya atau ijin untuk menangguhkan konsesi sebagaimana termuat

dalam Pasal XXIII:2 GATT.'80

ii. The 1984 Action on Dispute Settlement ('the Action 1984’)81

The Action 1984 ini memuat ketentuan-ketentuan penting

mengenai pembentukan suatu panel. Ketentuan di dalamnya juga

memberi wewenang kepada para pihak untuk mengusulkan nama-nama

orang yang mereka pilih untuk duduk di panel.82 Di samping itu,

the Action 1984 juga memuat aturan-aturan di mana para pihak tidak

dapat mencapai kesepakatan untuk menunjuk panelnya. Dalam hal

78 Robert E. Hudec, supra, note 1, (Enforcing), hlm. 14. 79 BISD 29S/13. 80 Paragrap ix, the 1982 Declaration. 81 BISD 31S/9.

26

demikian itu, Direktor-General, atas permintaan salah satu pihak

dengan berkonsultasi dengan ketua Dewan (Council) GATT, harus

menunjuk anggota-anggota panel dari daftar panelis GATT, dengan

syarat anggota panel tersebut bukan berasal dari negara yang

sedang bersengketa.83

iii. The 1989 Dispute Settlement Procedures Improvements (‘the

Improvements 1989’).84

The 1989 Improvement memuat ketentuan yang lebih lengkap

mengenai aspek prosedural penyelesaian sengketa. Aspek ini,

termasuk pengenaan pembatasan waktu untuk permohonan konsultasi,

jasa baik, konsiliasi dan mediasi. Di samping itu pula, the

Improvements ini memuat atauran-aturan hukum acara (prosedural)

untuk arbitrase dan Working Party. Yang juga penting adalah

ketentuan mengenai pemberian bantuan teknik kepada negara kurang

maju.85 Paragraph H dari the Improvements 1989 ini yang berjudul

'Technical Assistance' menyatakan sebagai berikut:

"1. While the Secretariat assists contracting parties in respect of dispute settlement at their request, there may also be a need to provide additional legal advice and assistance in respect of dispute settlement to developing contracting parties. To this end, the Secretariat shall make available a qualified legal expert within the Technical Co-operation Division to any developing contracting party which so requests. This expert shall assist the developing contracting party in a manner ensuring the continued impartiality of the Secretariat."

"2. The Secretariat shall conduct special training courses for interested contracting parties concerning GATT dispute settlement procedures and practices so as to enable contracting parties' experts to be better informed in this regard."86 (Huruf miring oleh penulis).

3. Kelemahan Sistem Penyelesaian Sengketa

82 Paragrap 1, the 1984 Action. 83 Paragrap 3, the 1984 Action. 84 BISD 36S/61-67. (Selanjutnya disebut 'the 1989 Improvements'). 85 Paragrap H the 1989 Improvements. 86 BISD 36S/66.

27

Kelemahan utama penyelesaian sengketa GATT, sebagaimana

tampak dalam Pasal XXII dan XXIII GATT, adalah tidak adanya

lembaga permanen dan mekanisme untuk penyelesaian sengketa

perdagangan. Kelemahan utama ini telah menyebabkan kelemahan

lainnya dalam praktik, khususnya dalam tiga dekade awal keberadaan

GATT.

Memang telah ada upaya-upaya serius dan keras serta berbagai

usulan atau proposal untuk meningkatkan sistem penyelesaian

sengketa GATT, khususnya selama tahun 1960-an, 1970-an dan 1980-

an. Namun upaya-upaya ini semua tidak memberi hasil yang

menggembirakan.

Sesungguhnya, kelemahan utama penyelesaian sengketa GATT

sudah ada sejak awal dari proses penyelesaian sengketa GATT hingga

pelaksanaan dari putusan atau rekomendasi panel. Dalam pembentukan

panel, para pihak dapat menunda-nundanya dengan, misalnya saja,

tidak memberikan usulan nama atau menolak usulan nama panel dari

pihak lainnya.87

Di samping itu, tidak ada persyaratan tegas mengenai

kualifikasi atau syarat-syarat dari soerang panel. Selama praktik

GATT, umumnya panel terdiri dari para diplomat atau perwakilan

negara-negara peserta GATT yang berkedudukan atau bertugas di

Jenewa.88 Dapat dimaklumi, mereka umumnya adalah para politikus.

Mereka juga umumnya tidak menerima didikan di bidang aturan

perdagangan internasional. Karena itu, dapatlah dipahami apabila

pendekatan mereka dalam menyelesaikan sengketa pada prinsipnya

berbeda dari mereka yang sebelumnya atau berlatar belakang

pendidikan hukum atau hukum perdagangan internasional. Karena itu

dapat pula dipahami bahwa umumnya laporan-laporan panel acapkali

87 A.K. Schneider, 'Getting Along: The Evolution of Dispute Resolution Regimes in International Trade Organizations,' 20 Mich.J. Int'l.L. 721 (1999). 88 Rodney de C Grey, Concept of Trade Diplomacy and Trade in Services (London: Trade Policy Research Centre, 1990), hlm. 90.

28

kurang atau tidak terlihat argumen hukumnya atau argumen hukum

yang diberikan kurang jelas.89

Namun demikian the Understanding 1979, memberikan

perkembangan penting terhadap mekanisme penyelesaian sengketa,

khususnya mengenai syarat-syarat atau kualifikasi panel. Namun

meskipun terhadap perkembangan tersebut, the Understanding

(Perjanjian) 1979 ini tidak menyaratkan keahlian hukum atau

pengetahuan hukum bagi calon panel. Paragraph 13 dari the

Understanding 1979 antara lain menyebut sebagai berikut:

'In order to facilitate the constitution of the panels, the Director General should maintain an informal indicative list of governmental and non-governmental persons qualified in the fields of trade relations, economic development, and other matters covered by the General Agreement....'90 (Huruf miring oleh kami).

Demikian pula the Decision on Dispute Settlement tanggal 30

November 198491 tidak menyaratkan calon anggota panel untuk

memiliki pengetahuan khusus di bidang hukum perdagangan

internasional. The Decision ini menyaratkan anggota panel 'have a

high degree of knowledge of international trade and experience of

the GATT.'92

Lebih lanjut prosedur penyelesaian sengeketanya pun memiliki

kekurangan. Prosedur penyelesaian sengketanya mirip menyerupai

konsiliasi yang tujuan utamanya adalah mencapai penyelesaian

sengketa yang memuaskan dan diterima oleh para pihak.

Karakteristik seperti ini sangat sulit dalam praktik, khususnya

apabila salah satu pihak kedudukan ekonomi atau politiknya lebih

lemah daripada pihak lainnya. Acapkali terjadi pihak yang lebih

89 Lihat: M.J. Trebilcock and R. Howse, The Regulation of International Trade (New York: Routledge, 2nd.ed., 1999), hlm. 56. 90 Para. 13, the 1979 Understanding. 91 BISD 31S/9. 92 Para. 1, the Formation of Panels, Decision on Dispute Settlement of 30 November 1984, BISD 31S/9.

29

kuat memiliki posisi yang lebih kuat dalam mengontrol hasil

penyelesaian sengketanya.93

Sebenarnya mekanisme penyelesaian sengketa berdasarkan GATT

tidaklah semudah seperti membentuk suatu panel sebagaimana

disyaratkan dalam pasal XXII dan XXIII GATT. Sewaktu penutupan

putaran perundingan Tokyo (the Tokyo Round), the CONTRACTING

PARTIES juga mengesahkan 9 (sembilan) prosedur yang berbeda

mengenai penyelesaian sengketa yang terkait dengan sengketa

mengenai non-tarif.94

Kelemahan lain adalah masalah pengesahan putusan panel.

Berdasarkan GATT, negara peserta dapat memblok pengesahan putusan

panel. Negara peserta dapat pula tidak mengindahkan putusan panel

sama sekali.95 Hal ini antara lain karena adanya fakta bahwa GATT

1947 menyaratkan laporan panel disahkan berdasarkan konsensus dari

the CONTRACTING PARTIES. Berdasarkan persyaratan tersebut,

sebagaimana dinyatakan di atas, negara yang kalah dapat saja

mencegah putusan menjadi berlaku atau mengikat dengan cara tidak

93 Lihat Rafiqul Islam, International Trade Law, (N.S.W: LBC, 1995), hlm. 369; Meinhard Hilf, 'EC and GATT: A European Proposal for Strengthening the GATT Dispute Settlement Procedures,' dalam: Rode, Reinhard (ed)., GATT and Conflict Management: A Transatlantic Strategy for a Stronger Regime (Boulder: Westview Press, 1990), hlm. 72-73. 94 Prosedur-prosedur ini mencakup: (a) the Agreement on Import Licensing Procedures; (2) the Arrangement Regarding Bovine Meat and the International Dairy Arrangement; (3) the International Dairy Arrangement; (4) the Agreement on Implementation of Article VI ('Anti Dumping Code'); (5) the Agreement on Trade in Civil Aircraft; (6) the Agreement on Technical Barriers to Trade (the 'Standards Code'); (7) the Agreement on Interpretation and Application of Articles VI, XVI and XXIII (the 'Code on Subsidies and Countervailing Duties'); (8) the Agreement on Government Procurement; dan (9) the Agreement on Implementation of Article VII (the 'Custom Valuation Code'). (Lihat: G.L. de Lacharriére, supra, note 11, hlm. 345. Cf., Tetapi, lihat: GATT Focus, No 47 (1987), hlm. 2 (berpendapat bahwa mekanisme penyelesaian sengketa sebagaimana termuat dalam berbagai aturan mengenai tarif dalam Putaran Tokyo telah memperkuat unsur pengaturan hukum terhadap sistem penyelesaian sengketa). 95 Magda Shahin, From Marrakesh to Singapore: The WTO and Developing Countries (Penang: Third World Network, 1996), hlm. 22-23; W.J. Davey, supra, note 7, hlm. 69; Palitha T.B. Kohona, 'Dispute Resolution in the New World Trade Organization: An Overview,' 28 J.W.T 69-70 (April 1994).

30

memberikan suara sehingga konsensus dalam pertemuan atau sidang

the CONTRACTING PARTIES tidak terpenuhi.96

Kelemahan utama dari penyelesaian sengketa berdasarkan the

GATT 1947 adalah masalah penegakan atau pelaksanaan dari putusan

panel. Meskipun the CONTRACTING PARTIES pada akhirnya telah dapat

mengesahkan putusan panel, namun tidak ada jaminan bahwa putusan

tersebut akan secara efektif akan dapat dilaksanakan.

Beberapa sengketa selama GATT berdiri menunjukkan atau

memperkuat pernyataan di atas. Contoh yang nyata adalah sengketa

the Uruguayan case.97 Setelah memeriksa sengketa, panel GATT

menyatakan bahwa ke-15 negara maju telah menerapkan restriksi

perdagangan dan karenanya melanggar aturan GATT. Meskipun panel

mengeluarkan putusan dengan bunyi demikian, namun ke-15 negara ini

ternyata hanya menghilangkan sebagian saja dari kebijakan

perdagangannya yang bersifat restriktif. Celakanya lagi adalah,

negara-negara maju ini ternyata kemudian memperkenalkan restriksi-

restriksi baru yang membuat Uruguay semakin sulit.98

Kelemahan lain yang tampak adalah kurang atau tidak adanya

mekanisme peninjauan kembali berdasarkan sistem penyelesaian

sengketa GATT. Tidak adanya mekanisme peninjauan kembali ini telah

menutup kesempatan untuk meninjau putusan-putusan yang dikeluarkan

panel: apakah sesuatu putusan telah menerapkan hukum yang tepat

atau tidak terhadap suatu pokok sengketa; apakah panel telah

96 D.P. Steger and S.M. Hainsworth, 'World Trade Organization Dispute Settlement: The First Three Years,' 1:2 JIEL 199 (1998); juga: D.P. Steger and S.M. Hainsworth, 'New Directions in International Trade Law: WTO Dispute Settlement,' dalam: James Cameron and Karen Campbell (eds)., Dispute Resolution in the WTO, (Cameron May, 1998), hlm. 29. Persyaratan untuk harus adanya persetujuan dari the CONTRACTING PARTIES telah menyebabkan negara pihak yang kalah untuk mencari alasan untuk tidak menerima laporan panel (M. Sornarajah, supra, note 4, hlm. 116). 97 Uruguay: Recourse to Article XXIII, L/1647, 21 November 1961. Contoh lainnya adalah sengketa the DISC case (the European Community v. United States: Income Tax Legislation (DISC), L/3851, 1 May 1973). Sengketa mengenai gugatan ME terhadap hukum pajak AS dan gugatan balik oleh AS terhadap peraturan perundangan pajak ME. Sengketa ini berlangsung lama dan lambat karena baik ME dan AS selama 2 tahun tidak menunjuk anggota panelnya. (Jackson, et.al., supra, note 7, hlm. 345. 98 Ringkasan sengketa ini diterbitkan dalam Hudec's Enforcing, supra, note 1, hlm. 447.

31

melaksanakan kewenangannya secara tepat (berdasarkan syarat-syarat

mengenai kekuasaan atau kewenangan panel), dll.99

4. Aturan Khusus Bagi Negara Sedang Berkembang

Seperti dapat dipahami, sejak pembentukannya GATT tidak

memuat satu pasalpun mengenai negara berkembang dalam pengaturan

penyelesaian sengketanya. Tidak adanya pengaturan khusus ini telah

mendorong negara-negara sedang berkembang untuk berupaya

memasukkan aturan-aturan khusus ini ke dalam GATT. Mereka

menyuarakan agar pengaturan penyelesaian sengketa GATT

direformasi.

Upaya menyuarakan aturan khusus bagi negara sedang

berkembang ini membuahkan hasil. Perubahan tersebut antara lain,

disahkannya Keputusan tahun 1966 (‘the 1966 Decision’),100 the

Understanding 1979,101 dan the Decision 1989.102

99 Lihat juga John H. Jackson, supra, note 12, hlm. 71 (menguraikan kelamahan-kelamahan utama dari prosedur penyelesaian sengketa GATT); Patrick Specht, 'The Dispute Settlement System of the WTO and NAFTA - Analysis and Comparison,' 27 Ga.J.Int'l. & Comp.L. 75 (1998) (mengemukakan kelemahan GATT selama GATT berdiri termasuk tidak adanya sistem untuk memberi sanksi terhadap suatu negara anggota yang gagal melaksanakan putusan atau rekomendasi panel, termasuk juga ambiguitas dan ketidak-konsistensian dalam laporan panel); M. J. Trebilcock and R. Howse, supra, note 89, hlm. 55; Mark L. Movsesian, 'Sovereignty, Compliance, and the World Trade Organization: Lessons from the History of Supreme Court Review,' 20 Mich. J. Int'l.L. 784-785 (1999); William J. Davey, 'Dispute Settlement in GATT,' 11 Fordham J. Int'l.L. 81-89 (1987); Gary N. Horlick, Kathleen Chagnon and James P. McIlroy, 1989, supra, note 29, hlm. 109-118. 100 The 1966 Decision on Procedures under Article XXIII, BISD 14S/18 (Lihat di atas mengenai latar belakang dikeluarkannya putusan). 101 The 1979 Understanding on Dispute Settlement, BISD 26S/210. 102 Decision of 12 April 1989 on Improvements to the GATT Dispute Settlement Rules and Procedures (BISD 36S/61). Di samping the 1966 Decision, the 1979 Understanding (di atas) dan the 1989 Decision, sebenarnya ada tiga reformasi lainnya mengenai penyempurnaan aturan mekanisme penyelesaian sengketa. Aturan-aturan penyempurnaan tersebut adalah:: (1) Ministerial Declaration of 29 November 1982, Decision on Dispute Settlement (BISD 29S/13); (2) Decision on Dispute Settlement of 30 November 1984 (BISD 31S/9); and (3) Decision on Dispute Settlement of 30 November 1984 (BISD 31S/9). Ketiga reformasi aturan tersebut tidak menyentuh sama sekali kepentingan negara sedang berkembang atau negara kurang maju. Untuk uraian lebih lengkap, lihat: Analytical Index, 1995, hlm,. 636 - 641.

32

a. The 1966 Decision

Preambul dari the 1966 Decision memuat, antara lain, tujuan

akhir dari penyelesaian sengketa. Tujuan tersebut adalah

penyelesaian secara cepat. Penyelesaian seperti ini memang menjadi

penting agar fungsi GATT berjalan dengan efektif dan juga

memelihara keseimbangan antara hak dan kewajiban semua negara

peserta.

Di samping itu, Preambul juga mengakui secara penuh bahwa

keberadaan suatu sengketa dapat menyebabkan kerugian terhadap

pembangunan perdagangan dan ekonomi dari negara yang kurang maju

(less-developed contracting parties’).103 Pengakuan ini perlu

digaris-bawahi. Putusan tahun 1966 ini menyadari bahwa sengketa-

sengketa yang menyangkut negara kurang maju tidak selalu

menguntungkan terhadap pembangunan ekonomi dan perdagangan negara-

negara ini.

Karena itu, tepatlah apabila dinyatakan di sini bahwa suatu

aturan khusus bagi negara kurang maju merupakan suatu keharusan

guna memelihara kegiatan perdagangan dan ekonomi. Aturan khusus

ini juga penting adalah untuk dapat memungkinkan negara-negara ini

untuk dapat menyerahkan atau membawa sengketanya ke hadapan GATT.

The 1966 Decision juga memuat prosedur yang secara khusus

berlaku terhadap sengketa yang salah satu pihaknya adalah negara

kurang maju (‘least-developed countries). Prosedur tersebut adalah

sebagai berikut:

(a) penyelesaian melalui konsultasi secara bilateral,104

(b) terlibatnya Direktur Jenderal GATT sebagai mediator atau

konsiliator,

(c) penunjukan suatu panel apabila Direktur Jenderal gagal untuk

menyelesaian sengketa,105 dan

103 Paragraph 2 the Preamble. Di samping itu, perlu pula dikemukakan di sini bahwa the Decision 1966 ini memberi perhatian kepada aspek pembangunan ekonomi dari negara kurang maju di dalam penyelesaian sengketa. 104 Paragrap 1 the 1966 Decision.

33

(d) diperkenalkannya jangka waktu yang tegas mengenai prosedur

penyelesaian sengketa.106

Penting pula untuk dikemukakan di sini bahwa ketentuan yang

penting yang terdapat dalam the 1966 Decision ini adalah paragrap

6. Paragrap ini menyaratkan panel untuk mempertimbangkan dampak

terhadap perdagangan dan pembangunan negara kurang maju di dalam

memutus sengketa yang melibatkan negara kurang maju ini. Paragrap

6 dari the 1966 Decision menyatakan sebagai berikut:

'6. In conducting its examination and having before it all the background information, the panel shall take due account of all the circumstances and considerations relating to the application of the measures complained of, and their impact on the trade and economic development of affected contracting parties.' (Huruf miring oleh penulis).

b. The 1979 Understanding

Sama halnya seperti the 1966 Decision, the 1979

Understanding (Perjanjian 1979) juga tidak memuat aturan khusus

untuk negara sedang berkembang. Pada prinsipnya the 1979

Understanding hanya menegaskan status khusus dan ketentuan untuk

negara kurang maju di dalam hal mereka menghadapi sengketa dengan

negara maju.

Pada tahap konsultasi di antara negara para peserta GATT,

Paragrap 5 the Understanding 1979 menyatakan sebagai berikut:

'5. During consultations, contracting parties should give special attention to the particular problems and interests of less-developed contracting parties.'

Dalam tahap konsiliasi, negara kurang maju dapat meminta

jasa-jasa baik dari Direktur Jenderal yang di dalam melaksanakan

tugasnya, dapat berkonsultasi dengan ketua the CONTRACTING PARTIES

dan ketua Dewan GATT (the Council).107

105 Paragrap 3 the 1966 Decision. 106 Lihat misalnya Paragrap 7 and 8 the Decision 1966. 107 Para. 8 the 1979 Understanding.

34

The 1979 Understanding juga memuat ketentuan mengenai negara

kuang maju sehubungan dengan laporan panel. Paragrap 21 the 1979

Understanding menyatakan sebagai berikut:

'Reports of the panels and working parties should be given prompt consideration by the CONTRACTING PARTIES. The CONTRACTING PARTIES should take appropriate action on reports of panels and working parties within a reasonable period of time. The action to be taken on the report of the panel by the contracting party should be decided at a special convened meeting. In such cases, in considering what appropriate action might be taken the CONTRACTING PARTIES shall take into account not only the trade coverage of measures complained of, but also their impact on the economy of less-developed contracting parties concerned.' (Huruf miring oleh penulis).

Lebih lanjut, the Understanding 1979 juga mengakui kebutuhan

bantuan teknis GATT kepada negara kurang maju ketika mereka

bersengketa. Pengakuan ini termuat dalam Paragrap 25 the

Understanding 1979 yang menyatakan sebagai berikut:

'The technical assistance services of the GATT Secretariat shall, at the request of a less-developed party, assist it in connection with matters dealt with this Understanding.'

Seperti dinyatakan di atas, semua ketentuan atau paragrap

dalam the 1979 Understanding dibuat semata-mata untuk negara

kurang maju. Tetapi ada 1 (satu) paragrap dalam the Annex the 1979

Understanding yang menegaskan praktik mekanisme penyelesaian

sengketa GATT yang menyangkut negara sedang berkembang. Paragrap 6

(ii) the Annex to the 1979 Understanding membolehkan pihak dari

negara sedang berkembang untuk memilih seorang atau beberapa orang

anggota panel dari negara sedang berkembang apabila negara sedang

berkembang tersebut bersengketa dengan negara maju.108

c. The 1989 Decision109

108 Lihat Analytical Index, 1995, hlm. 763. 109 Decision of 12 April 1989 on Improvements to the GATT Dispute Settlement Rules and Procedures. (BISD 36S/61)

35

The 1989 Decision pada prinsipnya mengatur lebih lanjut

mengenai prosedur penyelesaian sengketa GATT. Pengaturan tersebut

termasuk peningkatan atau perbaikan terhadap tahap-tahap proses

penyelesaian sengketa berdasarkan GATT. Keputusan tahun 1989 ini

juga mengatur kewajiban untuk memberitahukan Dewan GATT mengenai

penyelesaian sengketa berdasarkan kesepakatan para pihak, proses

penyelesaian secara konsultasi, jasa-jasa baik, konsiliasi,

mediasi, arbitrase, panel dan prosedur melalui working party.

Keputusan tahun 1989 ini juga memuat suatu aturan khusus

bagi negara sedang berkembang. Paragrap H dari Keputusan tahun

1989 ini mengakui bahwa negara sedang berkembang memerlukan

bantuan teknis, termasuk nasihat hukum di dalam proses

penyelesaian sengketa yang melibatkan mereka. Hal ini merupakan

pertanda postif, karena semula GATT hanya mengakui bahwa yang

membutuhkan teknis ini adalah negara kurang maju (the least-

developed countries).110 Paragrap H the Decision tahun 1989 ini

berbunyi sebagai berikut:

'1. While the Secretariat assist contracting parties in respect of dispute settlement at their request, there may also be a need to provide additional legal advice and assistance in respect of dispute settlement to developing contracting parties. To this end, the Secretariat shall make available a qualified legal expert within the Technical Co-operation to any developing contracting party which so requests. This expert shall assist the developing contracting party in a manner ensuring the continued impartiality of the Secretariat.'

'2. The Secretariat shall conduct a special training course for interested contracting parties concerning GATT dispute settlement procedures and practices so as to enable contracting parties' experts to be better informed in this regard.' (Huruf miring oleh kami).

Adanya fakta bahwa aturan yang mengatur atau memberi

perlakuan khusus kepada negara sedang berkembang hanya sedikit

saja menunjukkan bahwa sebenarnya GATT tidak memberikan suatu

perlakuan khusus yang menguntungkan negara sedang berkembang.

110 Lihat di atas, paragrap 25 the Understanding 1979.

36

Namun demikian tanda positif yang GATT berikan adalah

perlakuan khusus yang diberikannya kepada negara kurang maju.

Terdapat sedikitnya dua masalah yang dapat mempengaruhi

keefektifan dari pengaturan mengenai perlakuan khusus ini.

Masalah pertama adalah bahwa ketentuan-ketentuan tersebut

dirancang dalam bentuk kalimat yang ‘soft’ (lunak) yang dapat

memberi kesan bahwa ketentuan mengenai perlakuan khusus ini

semata-mata merupakan kewajiban yang sifatnya tidak mengikat. GATT

tidak menggunakan kata harus, tetapi sesungguhnya ('should') untuk

menunjukkan ‘kewajiban-kewajiban’ yang dibebankan kepada negara-

negara maju.111

Masalah kedua, dari pengalaman sejarah panjang GATT, tidak

ada satu negara kurang maju pun yang membawa sengketanya kepada

panel untuk alasan adanya pelanggaran terhadap ketentuan GATT.

Karena itu pula, keefektifan dari aturan-aturan khusus tersebut

yang akan ditanggung oleh kelompok-kelompok ini akan tetap harus

diperhatikan dalam praktik.

Penting pula dikemukakan di sini mengenai pelaksanaan

aturan-aturan khusus bagi negara kurang maju tersebut berdasarkan

Keputusan (Decision) 1966. Sehubungan dengan Paragrap 1 hingga

paragrap 3 dari The Decision 1966 yang memuat ketentuan mengenai

jasa-jasa baik oleh Direktur Jenderal GATT, nyatanya dalam praktik

negara sedang berkembang (developing countries) juga telah

memanfaatkan ketentuan pasal khusus ini. Yang mengherankan adalah,

negara maju, the CONTRACTING PARTIES, atau panel yang menangani

sengketa tidak keberatan dengan upaya ini. Ada dua contoh sengketa

yang menggambarkan keadaan ini:

a. Pada bulan Mei 1978, Chile menyerahkan sengketanya dengan MEE

kepada Direktur Jenderal berdasarkan the Decision 1966 ini

setelah upaya melalui konsultasi kedua negara gagal. Chile

111 Lihat misalnya , para. 5 and 21 the Understanding 1979, di atas.

37

meminta Direktur Jenderal untuk menggunakan jasa-jasa baiknya

guna menyelesaikan sengketa kedua negara.112

b. Pada tahun 1979, India memanfaatkan the Decision 1966

sehubungan dengan kebijakan perdagangan Jepang yang membatasi

produk-produk kulitnya. Kedua pihak setuju untuk mencari

penyelesaian secara konsultasi bilateral yang diusulkan oleh

Sekretaris Jenderal GATT.113

d. Evaluasi

Praktik GATT menunjukkan bahwa negara sedang berkembang

jarang sekali menggunakan mekanisme penyelesaian sengketa GATT,114

termasuk meminta aturan khusus bagi mereka berdasarkan the

Decision 1966 atau the Understanding 1979.115 Sejak berdiri tahun

1948 hingga akhir 1989, GATT menerima 229 senkgeta, namun dari

angka tersebut hanya 44 sengketa (19 %) berasal dari negara sedang

berkembang. Selain itu, negara sedang berkembang yang bertindak

sebagai tergugat hanya 29 sengketa (13 %).116 Lagi pula, upaya-

upaya negara sedang berkembang dalam upayanya meningkatkan atau

112 Analytical Index 1995, hlm. 765. 113 Ada sekitar 4 sengketa lainnya dimana negara sedang berkembang memanfaatkan paragrap 1 hingga 3 the Decision 1966. Lihat: Analytical Index 1995, hlm. 765. 114 Robert E. Hudec, Daniel L.M. Kennedy, Mark Sgarbossa, 'A Statistical Profile of GATT Dispute Settlement Cases: 1948-1989,' 2 Minn.J.Global Trade 30 (1993); Mary E. Footer, ‘Developing Country Practice in the Matter of WTO Dispute Settlement,’ 35 (1) JWT 55 (2001), hlm. 58 (menyatakan bahwa antara tahun 1948 dan 1994, negara-negara sedang berkembang yang menjadi tergugat adalah 6 % dari semua guggatan di GATT); J.C. Bliss, supra, note 6, hlm. 45 (Bliss mengungkapkan bahwa dalam kenyataannya hanya 8 (delapan) negara yang menjadi penggugat dalam GATT, yakni: Brazil, Chile, Hong Kong, Argentina, Israel, Nicaragua, Uruguay, dan India). 115 Lihat misalnya , Miquel Montaña I. Mora, supra, note 7, hlm. 120; John H. Jackson, et.al., supra, note 7, hlm. 347. 116 Kenneth W. Abbott, supra, note 31, hlm. 393-4. Menurut Kenneth W. Abbott, keengganan negara sendang berkembang untuk menggunakan mekanisme penyelesaian sengketa disebabkan karena adanya kelemahan dalam mekanisme penyelesaian sengketa GATT itu sendiri. Masalah utamanya adalah bahwa tidak ada aturan mengikat yang menyaratkan negara anggota GATT untuk menyelesaikan sengketanya melalui GATT. Karena itu, manakala ada suatu negara anggota memblok proses penyelesaian sengketa, pihak lainnya khususnya negara maju dapat melakukan tindakan balasan terhadap negara lainnya yang secara ekonomis lemah.

38

mereformasi aturan mengenai penyelesaian sengketa ini berdasarkan

GATT 1947 tidak berhasil.117

Ketentuan khusus bagi negara sedang berkembang sebagaimana

termuat dalam berbagai dokumen di atas, khususnya yang terutama

dalam the Understanding 1979 tampak terlalu sederhana. Ketentuan

yang benar-benar khusus untuk kepentingan negara sedang berkembang

hanyalah ketentuan mengenai kemungkinan untuk menunjuk seorang

anggota panel dari atau berasal dari negara sedang berkembang.

Sebaliknya negara kurang maju menikmati ketentuan yang lebih

banyak mengenai aturan perlakuan khusus ini. Menarik untuk

dikemukakan di sini bahwa sedikitnya terdapat 4 kasus di mana

negara sedang berkembang memanfaatkan aturan-aturan khusus yang

sebenarnya dibuat untuk kepentingan negara kurang maju tanpa

adanya keberatan dari negara-negara lainnya (negara maju).

Mungkin alasan yang dapat diterima adalah karena negara-

negara sedang berkembang masih mengalami kesulitan di dalam

persidangan. Alasan lainnya adalah kelemahan negara-negara ini

(khususnya kurangnya keahlian dan kemampuan keuangannya) yang

menyebabkan mengapa aturan khusus bagi negara kurang maju pun

akhirnya dapat diterapkan terhadap negara berkembang.

Di samping aturan yang sederhana bagi negara sedang

berkembang, tidak adanya atau sedikitnya ahli yang yang terdidik

dan sumber dana yang memadai juga merupakan alasan yang juga dapat

diterima mengapa negara sedang berkembang jarang sekali

menggunakan mekanisme penyelesaian sengketa.118 Meskipun GATT

beritikad memberi bantuan hukum kepada negara-negara sedang

berkembang, namun itikad tersebut tidaklah cukup. Personil atau

staf hukum di Sekretariat GATT yang memberi bantuan hukum

sangatlah terbatas.

Perlu pula dikemukakan di sini bahwa untuk memperoleh

bantuan teknik hukum demikian, negara sedang berkembang harus

117 South Centre, supra, note 34, hlm. 2 and 5. 118 Kenneth W. Abbott, supra, note 1461, hlm. 394; Lihat juga Beatrice Chaytor, supra, note 5, hlm. 252.

39

memohonnya. Dalam kenyataannya negara-negara tersebut jarang

memintanya. Tidak ada data mengapa negara-negara sedang berkembang

ini kurang memanfaatkan aturan khusus ini.

Memperhatian sederhanya peraturan, penulis berpendapat bahwa

GATT tampaknya lambat atau bahkan enggan, memberi respon terhadap

kebutuhan negara sedang berkembang di bidang penyelesaian

sengketa.

53

BAB 2

HASIL PUTARAN URUGUAY MENGENAI PENYELESAIAN SENGKETA

A. PUTARAN URUGUAY MENGENAI PENYELESAIAN SENGKETA

Diluncurkannya putaran Uruguay di tahun 1986 telah

mengakibatkan perubahan terhadap pengaturan mengenai penyelesaian

sengketa. Di dalam putaran ini, negara peserta memandang isu

penyelesaian sengketa ini merupakan salah satu dari sekian isu

yang menjadi agenda penting perundingan.1 Negara-negara peserta

memiliki persepsi yang sama bahwa negosiasi mengenai aturan-aturan

perdagangan multilateral tidak akan berarti bila pada akhirnya

aturan-aturan tersebut tidak dapat dipaksakan.2

Negara-negara peserta perundingan berpendapat bahwa tujuan

utama dari perundingan putaran Urugay antara lain adalah berupaya

memperbaiki kelemahan-kelemahan dari prosedur penyelesaian

sengketa GATT. Untuk maksud itu, negara-negara peserta berupaya

untuk meningkatkan dan memperkuat aturan-aturan dan prosedur-

prosedur penyelesaian sengketanya. Tujuan dari perundingan ini

juga mencakup uapaya-upaya implementasi dari putusan dan

rekomendasi-rekomendasi yang dikeluarkan oleh panel.3

Sebenarnya, tujuan ini merupakan hasil dari pada suatu kerja

sama antara delegasi dari negara maju dan negara berkembang, yaitu

khususnya antara Swis dan Kolombia. Kedua negara berupaya mencari

jalan tengah atau jalan kompromi yang dapat diterima dan berimbang

1 M. Y. Young, 'Dispute Resolution in the Uruguay Round: Lawyers Triumph over Diplomats,' 29:2 Int'l.Law 389 (1995) (menyatakan bahwa negara peserta GATT di dalam proses penyelesaian sengketa telah bersedia untuk memberi perhatian lebih kepada peningkatan proses penyelesaian sengketa GATT). 2 Lihat Meinhard Hilf, 'EC and GATT: A European Proposal for Strengthening the GATT Dispute Settlement Procedures,' in: Rode, Reinhard (ed)., GATT and Conflict Management: A Transatlantic Strategy for a Stronger Regime (Boulder: Westview Press, 1990), hlm. 63. 3 Lihat Robert E. Hudec, ‘Dispute Settlement,’ dalam: Jeffrey J. Schott (ed.), Completing the Uruguay Round: A Result Oriented Approach to the GATT Trade Negotiations (Washington DC: Institute for International Economics, 1990), hlm. 181.

54

di antara para perunding dari negara-negara anggota GATT mengenai

penyelesaian sengketa ini.

Hasil dari kerja bersama ini dituangkan dalam suatu

rancangan deklarasi mengenai penyelesaian sengketa. Pada akhirnya,

rancangan ini didukung penuh oleh negara-negara anggota peserta

perundingan dan rancangan tersebut kemudian menjadi dasar bagi

Ministerial Declaration (Deklarasi Tingkat Tingi) di Uruguay.4

Deklarasi Uruguay (The Declaration of Punta Del Este

[Uruguay]) mengenai penyelesaian sengketa berbunyi sebagai

berikut:

‘In order to ensure prompt and effective resolution of disputes to the benefit of all contracting parties, negotiations shall aim to improve and strengthen the rules and the procedures of the dispute settlement process, while recognizing the contribution that would be made by more effective and enforceable GATT rules and disciplines. Negotiations shall include the development of adequate arrangements for overseeing and monitoring of the procedures that would facilitate compliance with adopted recommendations.’5 (Huruf miring oleh penulis).

Deklarasi di atas menunjukkan dua agenda utama mengenai

pembahasan penyelesaian sengketa:

(1) meningkatkan dan memperkuat aturan-atuan dan prosedur proses

penyelesaian sengketa; dan

(2) merumuskan ketentuan-ketentuan untuk mengawasi dan memonitor

penaatan dengan putusan dan rekomendasi panel.

Deklarasi juga mengakui bahwa keberadaan penyelesaian

sengketa yang cepat dan efektif akan bermanfaat bagi semua negara

peserta, baik negara maju maupun negara sedang berkembang.6

4 Terence P. Stewart, 'Dispute Settlement Mechanisms,' dalam: Terence P. Stewart, The GATT Uruguay round: A Negotiating History (1986-1992) (Kluwer, 1993), hlm. 2723-4. 5 Ministerial Declaration on the Uruguay Round, Declaration of 20 September 1986, 33 GATT/BISD 19, 25 (1986). Lihat juga GATT Focus, No. 43, (Jan.-Feb. 1987), hlm. 6 (menyatakan bahwa tujuan negosiasi dan tahap-tahap utama proses negosiasi). Untuk analisis lebih lanjut, lihat Sidney Golt, The GATT Negotiations 1986-1990: Origins, Issues and Prospects, (London: British-North American Committee, 1988), hlm. 69. 6 Lihat juga GATT Focus, No. 46, (May 1987), hlm. 2.

55

Menurut Hilf, deklarasi di atas juga menunjukkan adanya 'a common

understanding of all contracting parties' (satu pemahaman dari

semua negara anggotanya).7

Negara maju khususnya AS bahkan telah menetapkan masalah

perbaikan mekanisme penyelesaian sengketa ini sebagai agenda utama

pada putaran Uruguay. Pemerintah AS menyambut baik adanya

inisiatif untuk meluncurkan putaran Uruguay. Dalam agendanya, AS

menetapkan isu penyelesaian sengketa sebagai salah satu tujuan

utamanya di dalam perundingan. Tujuannya adalah meningkatkan

kemampuan AS di dalam menyelesaikan sengketa yang timbul dari

penafsiran aturan-aturan perdagangan internasional.8

Bagi negara sedang berkembang umumnya, kebutuhan akan

tersedianya penyelesaian sengketa yang efektif telah ditekankan

antara lain oleh Professor Tommy Koh. Professor Koh berpendapat

bahwa tersedianya mekanisme penyelesaian sengketa yang efektif

akan sangat bermanfaat bagi negara sedang berkembang.

Beliau lebih lanjut juga mengungkapkan bahwa mekanisme

penyelesaian sengketa ini akan mencegah negara maju menggunakan

cara-cara penyelesaian sengketa secara bilateral yang apabila cara

ini digunakan akan hanya memberi keuntungan dan posisi yang lebih

kuat kepada negara maju. Dalam keadaan seperti itu, negara maju

dapat mengancam atau menekan negara yang lebih lemah. Professor

Koh menyatakan sebagai berikut:

'the major trading powers such as the United States, the European Community and Japan have sought to settle their trade problems bilaterally and to impose the results of their separate agreements on others. There is also a tendency on their part to approach many of their international trade problems on a sectoral basis. The developing countries must resist these trends.'9

7 Meinhard Hilf, supra, note 2, hlm. 64. 8 Gary N. Horlick, Kathleen Chagnon and James P. McIlroy, 'Institutional Structures for Dispute Resolution in the GATT,' in: Seymour J. Rubin and Mark L. Jones (ed.), Conflict and Resolution in US-EC Trade Relations at the Opening of the Uruguay Round (New York: Oceana, 1989), hlm. 98. 9 Tommy Koh, 'The GATT and the Uruguay Round of Multilateral Trade Negotiations: A Developing Nation Perspective,' dalam: S.J. Rubin and

56

Dibandingkan dengan agenda penyelesaian sengketa, isu

lainnya khususnya mengenai TRIMS, TRIPS dan GATS, terdapat

perbedaan pendapat yang cukup tajam antara negara maju dan negara

berkembang.10 Secara khusus, negara maju menekankan pentingnya

sifat proses penyelesaian sengketa yang kuat dan mengikat.

Di lain pihak, negara sedang berkembang berpendapat bahwa

tersedianya pengaturan khusus dan yang berbeda bagi negara sedang

berkembang merupakan hal yang tidak dapat ditawar mengingat tidak

adanya posisi tawar dan lemahnya keadaan perekonomian negara ini.

Sama seperti isu-isu negosiasi dalam perundingann GATT,

termasuk dalam putaran Uruguay ini, negosiasi mengenai

penyelesaian sengketa juga dilaksanakan dan berlangsung secara

informal.11 Dapat dimaklumi, dalam kondisi seperti itu, posisi

tawar dan kemampuan ekonomi negara maju memiliki kontrol atau

penguasaan untuk mengontrol agenda negosiasi dan menentukan hasil-

hasil perundingan.

M.L. Jones (eds.), Conflict and Resolution in US-EC Trade Relations (New York: Oceana, 1989), hlm. 49. 10 John Croome, Reshaping the World Trading System, (The Hague: Kluwer Law Int'l - WTO, 2nd ed.,1999), hlm. 125. 11 Lihat misalnya , GATT Focus, No. 73, (August 1990); GATT Focus No. 75 (October 1990), hlm. 7.

57

B. PERKEMBANGAN PERUNDINGAN

1. Awal Perundingan pada tahun 1987-1988

Pada pokoknya, perundingan mengenai penyelesaian sengketa

dapat dikelompokkan ke dalam dua kategori. Pertama, negara maju,

khususnya AS, berupaya merumuskan mekanisme penyelesaian sengketa

yang kuat berdasarkan GATT.

Kedua, negara sedang berkembang pada prinsipnya berpendapat

sama dengan negara maju, yaitu perlunya suatu mekanisme

penyelesaian yang kuat. Tetapi negara-negara ini menekankan lebih

pentingnya percepatan pembentukan panel dan putusan yang

dikeluarkannya. Negara-negara ini juga menekankan perlunya suatu

aturan yang khusus dibuat untuk mereka di dalam suatu perjanjian

mengenai penyelesaian sengketa.

Selama tahap-tahap awal perundingan pada tahun 1987 dan

1988, negara-negara mengusulkan berbagai usulan untuk meningkatkan

mekanisme penyelesaian sengketa. Usulan-usulan tersebut pada

pokoknya juga telah menggambarkan adanya dua kelompok usulan

utama, yaitu usulan-usulan yang menggambarkan kepentingan negara

maju dan kepentingan negara sedang berkembang mengenai

penyelesaian sengketa.

Dari usulan-usulan yang diserahkan tersebut, tampak bahwa

persepsi negara-negara anggota GATT berbeda dalam hal sistem

penyelesaian sengketa ini. Yang menarik adalah, debat dan persepsi

yang berbeda telah berkembang di antara negara maju sendiri,

terutama antara AS dan ME. Kedua negara ini mengakui perlunya

untuk meningkatkan sistem penyelesaian sengketa ini. Namun mereka

tidak memiliki persepsi yang sama mengenai sifat penyelesaian

sengketa. AS mendukung penyelesaian secara hukum. Sedangkan ME

lebih suka agar sengketa dagang diselesaikan secara diplomatik.12

12 Lihat misalnya , GATT Focus, No. 47 (1987), hlm. 2.

58

Pendekatan yang berbeda mengenai sifat dari sengketa pun

telah membuat negosiasi di bidang ini menjadi sulit selama

negosasi putaran Uruguay.13

Sejak tahun 1980-an, AS berpendapat bahwa tujuan dari

penyelesaian sengketa adalah agar terciptanya suatu kepastian

hukum. AS berpendapat pula bahwa adalah tugas panel (‘pengadilan’)

untuk menentukan siapa yang benar dan siapa yang salah serta

menyaratkan negara atau pihak yang kalah untuk terikat pada

putusan yang dikeluarkan.14 Di samping itu, AS berpendapat akan

lebih baik apabila sistem yang ada (mekanisme penyelesaian GATT)

tidak memutus semua sengketa. AS berpendapat suatu sengketa akan

juga lebih baik apabila diselesaikan oleh arbitrase. Peran GATT

dibutuhkan manakala sengketa yang lahir itu merupakan sengketa

yang besar ('hard cases'). Keberadaan badan arbitrase yang

mengikat ('binding') bukan dimaksudkan untuk menggantikan peran

Dewan GATT di dalam menyelesaikan sengketa, karena peran arbitrase

di sini hanya akan lahir apabila memang para pihak menghendaki dan

memilihnya.15

Selama perundingan, terungkap pula bahwa adanya suatu

mekanisme penyelesaian sengketa yang kuat dimaksudkan untuk

memberi keuntungan kepada perusahaan-perusahaan multinasional AS

yang menjalankan usahanya di negara-negara sedang berkembang.

Sebagaimana diungkapkan oleh Alfred E. Eckes Jr., 'the mandatory

dispute settlement mechanism seemed designed primarily to serve

the interests of the multinational corporations concerned about

receiving fair treatment in developing countries.'16

Pandangan AS yang mendukung perlunya suatu mekanisme

penyelesaian sengketa secara hukum yang kuat dalam GATT sebenarnya

13 Lihat misalnya , Miquel Montaña I Mora, 'A GATT with Teeth: Law Wins Over Politics in the Resolution of International Trade Disputes,' 31 Colum.J.Transnat'l.L. 137 (1993). 14 John Croome, supra, note 10, hlm. 125. 15 Terence P. Stewart, supra, note 4, hlm. 2727. 16 Alfred E. Eckes, Jr., 'U.S. Trade History,' dalam: William A. Lovett, Alfred E. Eckes Jr., and Richard L. Brinkman, U.S. Trade Policy: History, Theory and The WTO (New York: M.E. Sharpe, 1999), hlm. 103.

59

tidak benar juga. Dalam praktik, AS telah juga aktif menggunakan

cara-cara ‘kekuatan’ ('power') atau menerapkan tindakan-tindakan

sepihak untuk menyelesaiakan sengketa. Misalnya saja, dengan

berdasarkan pada Section 301 dari UU Perdagangan, pemerintah AS

secara sepihak melindungi dan menegakkan hak-hak warga negaranya

terhadap perusahaan-perusahaan asing (termasuk negara-negara

anggota GATT).17 Alan Wolff, mantan dua besar Perwakilan Dagang AS

(USTR atau United States Trade Representative), menyatakan bahwa

'Section 301 is the greatest and should not be compromised in any

way, shape or manner.'18

AS menganggap keberadaan Section 301 ini dipandang sebagai

perundang-undangan yang paling penting dalam bidang perdagangan

dalam hubungannya dengan GATT.19 Section 301 dari the Trade Act of

1974 (yang telah diubah beberapa kali, khususnya pada tahun 1979

dan 1988) digunakan untuk menegakkan hak-hak AS berdasarkan

kesepakatan bilateral dan multilateral. AS juga telah menggunakan

Section 301 ini untuk merespon terhadap upaya-upaya atau

kebijakan-kebijakan perdagangan partner dagangnya yang

diskriminatif, membebani atau merugikan produk-produk atau

perusahaan AS atau kepentingan dagang AS di luar negeri.

Pengusaha AS dapat pula meminta perwakilan dagang AS (USTR)

untuk menyelidiki kebijakan pemerintah asing atau praktik

pemerintah asing berdasarkan Section 301 ini. Demikian pula kantor

perwakilan dagang AS (USTR) dapat pula mengadakan penyelidikan

atas keingingan atau inisiatifnya sendiri.20

17 Diskusi dan debat mengenai penerapan Section 301 di dalam forum GATT, Lihat: ‘Unilateral Measures under Fire, US Reaffirms Commitment to GATT at the Round’ (GATT Focus, No. 63, [July 1989], hlm. 6-8). 18 Robert M. Jerome, (ed.), World Trade at the Cross Roads: The Uruguay Round, GATT and Beyond (Maryland: The Economic Strategy Institute, 1992), hlm. 65. 19 P. Low, Trading Free: The GATT and US Trade Policy (New York: the Twentieth Century Fund Press, 1993), hlm. 56. 20 Robert M. Jerome (ed.), supra, note 18, hlm. 65. Section 301 the Trade Act 1979 menyatakan antara lain sebagai berikut:

‘If the President determines that action by the United States is appropriate –

60

Ada suara yang mengungkapkan bahwa Section 301 ini

sebenarnya dirumuskan sebagai respon terhadap kelemahan dalam

sistem penyelesaian sengketa GATT. Professor Jackson berpendapat

bahwa sistem penyelesiaan sengketa GATT tidak melindungi

kepentingan kebijakan perdagangan AS.21 Oleh karena itu, masuk

akal jadinya apabila kemudian AS mengeluarkan Section 301 tersebut

untuk menegakkan dan melindungi hak-hak AS apabila GATT tidak bisa

melindunginya.22

Berbeda dengan sikap AS, ME lebih menekankan pada kekuatan

(‘more power-oriented approach’) di dalam hubungan dagang,

termasuk di dalam proses penyelesaian sengketanya. ME sebagai

negara peserta GATT yang kuat berpendapat bahwa pihaknya dapat

menegakkan dan melindungi hak-haknya tanpa harus mengandalkan pada

adanya prosedur hukum, termasuk prosedur mekanisme penyelesaian

sengketa GATT.23

(1) to enforce the rights of the United States under any trade

agreement; or

(2) to respond to any act, policy, or practice of a foreign country or instrumentality that

(A) is inconsistent with the provisions of, or otherwise denies benefits to the United States under, any trade agreement, or

(B) is unjustifiable, unreasonable, or discriminatory and burdens and restricts United States commerce;

the President shall take appropriate and feasible action within his power to enforce such rights or to obtain the elimination of such act, policy, or practice. Action under this section may be taken on a non-discriminatory basis or solely against the products or services of the foreign country or instrumentality involved.’ 21 John H. Jackson, 'Multilateral and Bilateral Negotiating Approaches for the Conduct of U.S. Trade Policies,' dalam: Robert M. Stern (ed.), U.S. Trade Policies in a Changing World Economy (Cambridge: the MIT Press, 1987), hlm. 386. 22 Terence P. Stewart, supra, note 4, hlm. 2704; P. Low, supra, note 19, hlm. 56. 23 M. Hilf, supra, note 2, hlm. 67.

61

ME telah pula dikenal telah menggunakan cara-cara negosiasi

dan penyelesaian secara musyawarah daripada menggunakan cara

penyelesaian yang terdapat dalam GATT.24 Meinhard Hilf menyatakan:

'the mere existence under dispute among themselves has helped member states in nearly all cases under dispute among themselves to find solutions to their conflicts by negotiation and consent.'25

Menanggapi kebijakan AS dengan kebijakan Section 301-nya, ME

menyatakan ketidaksetujuannya. ME mengakui perlunya peningkatan

prosedur penyelesaian sengketa GATT. Tetapi ME juga berpandangan

bahwa aturan-aturan yang ditingkatkan tersebut harus juga memuat

larangan bagi negara-negara anggotanya untuk melakukan tindakan

sepihak. Lebih lanjut, ME menekankan perlunya negara-negara

anggota untuk menyesuaikan peraturan perdagangannya agar sesuai

dengan aturan-aturan perdagangan multialteral.26

Jepang, sebagaimana halnya dengan ME, juga lebih suka

penyelesaian sengketa dengan menggunakan pendekatan diplomatik

('diplomatic approach') daripada penyelesaian secara hukum untuk

sengketa-sengketa dagangnya. Jepang memandang penyelesaian

sengketa berdasarkan GATT adalah suatu proses konsiliasi yang

tidak terlalu bersifat hukum untuk menyelesaikan sengketa (‘with

the aim less to reach legal judgments than to overcome a

particular trade problem’).27

Berdasarkan pada pandangan tersebut, Jepang berpendapat

konsultasi bilateral haruslah dijadikan sebagai suatu cara

penyelesaian yang penting di dalam proses penyelesaian sengketa.

Dalam komunikasi yang diberikannya kepada GATT, Jepang berpendapat

bahwa mekanisme penyelesaian sengketa yang ada sekarang pada

umumnya sudah cukup memuaskan dan bahwa masalah-masalah yang

24 Lihat misalnya sengketa-sengketa mengenai lemahnya perlindungan HAKI milik kawula negara ME dan AS di Indonesia. 25 M. Hilf, supra, note 2, hlm. 65; Lihat juga P. Specht, supra, note 25, hlm. 76. 26 John Croome, supra, note 10, hlm. 126-127. 27 John Croome, supra, note 10, hlm. 125; Miquel Montaña I Mora, supra, note 7, hlm. 131.

62

timbul di antara para pihak telah gagal untuk memanfaatkan proses

konsiliasi berdasrkan pasal XXII dan XXIII. Untuk itulah, Jepang

mengusulkan agar bilateral konsultasi diperkuat dan bahwa prosedur

penyelesaian sengketa secara bilateral perlu diatur lebih lanjut

dan diperjelas.28

Negara sedang berkembang selama proses negosiasi menekankan

agar mereka diperlakukan secara berbeda dalam hal pengaturan

mengenai penyelesaian sengketa berdasarkan GATT. Nicaragua,

misalnya, mengusulkan agar Dewan GATT memberikan ganti rugi yang

layak (appropriate compensation) atau tindakan-tindakan lainnya

manakala suatu negara sedang berkembang menjadi pihak yang

dirugikan di dalam suatu sengketa.

Suara-suara dari negara sedang berkembang mengenai perlunya

aturan yang lebih menguntungkan mereka juga disuarakan keras oleh

Brazil selama perundingan tahun 1987. Brazil mengangkat kembali

suara negara sedang berkembang ini pada perundingan tahun 1980-an

sebelum dilangsungkannya pertemuan the Mid-Term Review pada bulan

Desember 1988.29

Dasar hukum Brazil (negara sedang berkembang) untuk usulan

ini adalah Bab IV GATT dan the Decision tahun 1977 mengenai

‘Differential and More Favourable Treatment.’30 Berdasarkan dua

ketentuan ini, negara berkembang harus mendapatkan perlakuan yang

‘differential treatment’ (perlakuan berbeda), dan pula harus

mendapat perlakuan yang ‘favourable treatment’(perlakuan lebih

menguntungkan).

Meksiko juga mengemukakan usulan serupa selama negosiasi

pada pertengahan tahun 1988. Meksiko menekankan bahwa adalah juga

hak negara sedang berkembang untuk menggunakan mekanisme

penyelesaian sengketa. Meksiko menekankan posisi lemah dari

28 Terence P. Stewart, supra, note 4, hlm. 2727-8. 29 Terence P. Stewart, supra, note 4, hlm. 2744. 30 Terence P. Stewart, supra, note 4, hlm. 2744. Lihat 'Differential and More Favourable Treatment Reciprocity and Fuller Participation of Developing Countries', Decision of 28 November 1979, GATT Doc. No. L/4903, reproduced in BISD 26th Supp., hlm. 203 (1980).

63

negara-negara sedang berkembang di dalam bersengketa dengan negara

yang lebih kuat.

Kepedulian yang sama juga diangkat ketika berlangsung

penyelesaian sengketa secara bilateral. Dalam keadaan seperti ini,

Meksiko berpendapat bahwa CONTRACTING PARTIES harus diberi

kesempatan untuk meninjau kembali penyelesaiannya apabila diminta

oleh negara sedang berkembang. Dalam situasi seperti itu,

CONTRACTING PARTIES harus memperhatikan prinsip-prinsip, tujuan-

tujuan dan komitmen-komimten yang disahkan di bidang perlakuan

yang khusus dan berbeda bagi negara sedang berkembang.31

Pada bulan April 1988, the Negotiating Group diminta

Sekretariat GATT untuk mengkaji lebih lanjut masalah ini. Pada

bulan Juni 1988, Sekretariat GATT menerima laporan dari the

Negotiating Group. Laporan tersebut antara lain menyatakan bahwa

prosedur penyelesaian sengketa tidaklah cukup untuk melindungi

kepentingan negara sedang berkembang. Meskipun adanya laporan ini,

Sekretariat GATT hanya merekomendasikan agar negara sedang

berkembang diberi bantuan hukum apabila mereka terlibat dalam

sengketa.32

2. Mid-Term Review Montreal, Desember 1988

Perkembangan penting lainnya mengenai upaya peningkatan

mekanisme penyelesaian sengketa ini berlangsung ketika

diselenggarakannya the Ministerial Mid-Term Review of the Uruguay

Round negotiations pada bulan Desember 1988. Suatu panitia

(komisi) khusus dibentuk untuk menangani masalah penyelesaian

sengketa ini, yaitu the Negotiating Group on Dispute Settlement.

Negara-negara peserta juga telah berhasil sepakat bahwa

sistem penyelesaian sengketa GATT merupakan suatu unsur penting di

dalam memberikan kepastian dan prediksi di dalam sistem

31 Terence P. Stewart, supra, note 4, hlm. 2746-7. 32 GATT Focus No. 56 (August 1988), hlm. 6.

64

perdagangan multilateral ('a central element in providing security

and predictability to the multilateral trading system)'.33

Dalam Mid-Term Review ini, the Negotiating Group on Dispute

Settlement telah berhasil merumuskan dan menyerahkan dokumen teks

mengenai mekanisme penyelesaian sengketa kepada the CONTRACTING

PARTIES untuk mendapat persetujuannya. Pada dasarnya, muatan dari

teks dokumen mengenai penyelesaian sengketa ini masih mengadopsi

mekanisme penyelesaian sengketa berdasarkan Pasal XXII dan XXIII.

Kedua pasal ini termasuk cara-cara penyelesaian sengketanya, yaitu

notifikasi, proses penyelesaian melalui konsultasi, jasa-jasa

baik, konsiliasi, mediasi dan arbitrase, pembentukan panel,

laporan panel, pemantauan implementasi rekomendasi dan putusan.34

Teks dokumen tersebut juga memuat suatu ketentuan khusus

bagi negara sedang berkembang, yaitu ketentuan mengenai bantuan

teknis untuk membantu negara sedang berkembang yang terlibat dalam

sengketa. ‘Bantuan teknis’ diberikan dalam bentuk pemberian

bantuan seorang ahli hukum dari badan kelengakapan khusus GATT

yaitu the Technical Cooperation Division. Badan khusus ini juga

memberikan pelatihan atau kursus mengenai penyelesaian sengketa

kepada negara-negara ini.35

Selama perundingan, mulanya negara-negara peserta pada

umumnya menginginkan untuk tidak merubah sistem penyelesaian

sengketa GATT yang telah berlangsung lama. Mereka menghendaki agar

hak veto setiap negara anggota tetap dipertahankan agar mereka

dapat memblok putusan atau mereka juga menghendaki agar tetap

dipertahankannya persyaratan konsensus di dalam membuat suatu

putusan.36

33 Michael Esser, supra, note 10, hlm. 132. 34 Terence P. Stewart, supra, note 4, hlm. 2758-2759. 35 Arti penting atau signifikansi aturan untuk negara sedang berkembang ini sangatlah kecil. Aturan tersebut sudah ada sejak lama yaitu khususnya dalam the Understanding 1979. 36 Lihat R.E. Hudec, ‘Dispute Settlement,’ dalam: Jeffrey J. Schott (ed.), Completing the Uruguay Round (Washington: Institute for International Economics, 1990), hlm. 184; D.P. Steger and M. Hainsworth, 'New Directions in International Trade Law: WTO Dispute Settlement,' in:

65

Menurut pandangan negara-negara tersebut, hak veto tersebut

dapat berfungsi sebagai katup pengamanan (‘safety valve)’.37

Keberadaan ‘safety valve’ dapat menjadi suatu dorongan bagi negara

atau pemerintah negara anggota GATT untuk turut serta dalam

pertemuan-pertemuan mengenai penyelesaian sengketa. Katup

penyelamat ini memberi jaminan kepada pemerintah yang bersangkutan

bahwa mereka dapat menarik diri dari pertemuan manakala mereka

menganggap putusan (panel) yang akan disahkan dalam pertemuan

tersebut tidak akan menguntungkan mereka.

Pandangan seperti ini berubah pada tahun 1988. Faktor

penting yang merubah persepsi tersebut adalah kebijakan AS dengan

Section 301 UU Perdagangan tahun 1974. Pada tahun 1988, pemerintah

AS memperluas dan memperkuat Section 301-nya tersebut dengan

dikeluarkannya 'Special 301' dan 'Super 301' di dalam UU

Perdagangannya yaitu the Omnibus Trade and Competitiveness Act

tahun 1988.38 Perluasan ini dimaksudkan untuk mengatur daftar-

daftar praktik atau kebijakan perdagangann yang membebani

perdagangan AS.39

Pemerintah AS membenarkan kebijakan sepihaknya tersebut

dengan alasan bahwa prosedur penyelesaian sengketa berdasarkan

GATT masih lemah dan lamban dalam memberikan perlindungan yang

James Cameron and Karen Campbell (eds.), Dispute Settlement Resolution in the World Trade Organization, (London: Cameron May, 1998), p. 201. 37 Lihat R.E. Hudec, ibid., hlm. 184. 38 Sebenarnya Section 301 diundangkan untuk menegakkan perlindungan HAKI AS di luar negeri dan memperluas akses pasar barang dan jasa AS. Special 301 mengalami penambahan guna memperkuat perlindungan HAKI AS dengan cara memberi wewenang lebih luas kepada USTR untuk mengidentifikasi dan membuat daftar-daftar negara-negara yang kurang atau tidak melindungi HAKI AS. Daftar tersebut terdiri dari: negara-negara yang termasuk ‘priority’ yaitu manakala negara yang bersangkutan ‘the most onerous or egregious acts, policies and practices.’ Super 301 ditambahkan untuk memberi mandat kepada USTR untuk mengidentifikasi praktik negara yang merintangi dan mengganggu perdagangan AS. (Stewart, supra, note 4, hlm. 2761). Pembahasan lebih lanjut mengenai the Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988, Lihat P. Low, supra, note 19, hlm. 62-66. 39 R.E Hudec, supra, note 30, hlm. 13. Lihat juga J.C. Bliss, supra, note 6, khususnya hlm. 43-45 (membahas pengaruh Section 301 the Trade Act tahun 1974 terhadap kepentingan AS di dalam reformasi penyelesaian sengketa).

66

memuaskan manakala hak-hak (warga negara) AS dilanggar. Lebih

lanjut Kongres AS juga berpendapat bahwa AS memiliki hak berdaulat

untuk mengambil tindakan yang diperlukan manakala aturan-aturan

hukum internasional tidak berlaku atau berfungsi. Karena itu, AS

berpendirian ia berhak mengambil tindakan yang diperlukan,

termasuk tindakan menerapkan Section 301 baik dalam hubungan

perdagangan bilateral atau multialteral AS.40

Sebagai respon dari adanya ancaman hukum AS ini, negara-

negara peserta GATT menawarkan suatu sistem penyelesaian sengketa

yang kuat dan berupaya mencegah pemberlakuan Section 301. Sistem

yang dimaksud adalah persyaratan atau kewajiban untuk

menyelesaikan sengketa-sengketa dagang di antara negara anggota

GATT hanya melalui mekanisme penyelesaian sengketa yang terdapat

dalam GATT.

Di samping itu, sistem tersebut juga memperkenalkan prinsip

automatisasi untuk setiap langkah di dalam penyelesaian sengketa

dan penerapan batas waktu untuk setiap tahap penyelesaian

sengketa. Sistem ini termuat antara lain di dalam pasal 23 ayat 1

Understanding yang menyatakan sebagai berikut:

'When members seek the redress of a violation of obligations [or of related legal claims], they shall have recourse to, and abide by, the rules and procedures of this Understanding.'41 (Huruf miring oleh penulis).

Pertemuan Montreal ini menghasilkan beberapa kesepakatan

berikut:

a) pembentukan badan khusus Penyelesaian sengketa GATT, yaitu the

Dispute Settlement Body (DSB). Fungsi badan ini, antara lain,

adalah untuk mengawasi secara langsung proses penyelesaian

sengketa berdasarkan GATT;

b) diperkenalkannya prinsip automatisasi termasuk jangka waktu

untuk setiap tahap di dalam proses penyelesaian sengketa;

40 Lihat Robert W. Jerome (ed.), World Trade at the Cross Roads (Maryland: Economic Strategy Institute, 1992), hlm. 13.

67

c) disahkannya ketentuan yang membolehkan Direktur Jenderal GATT

untuk memilih anggota panel apabila para pihak gagal untuk

menyepakati komposisi panel dalam jangka waktu tertentu;

d) pembentukan secara otomatis apabila para pihak gagal untuk

menyelesaiakan sengketanya melalui konsultasi dalam jangka

waktu 60 melalui konsultasi dalam jangka waktu 60 hari.42

Tujuan dari kesepakatan-kesepakatan di atas menurut Steger

and Hainsworth, adalah untuk membentuk suatu sistem penyelesaian

sengketa yang lebih judisial dan dapat diprediksikan

(‘predictable’).43

Unsur otomatisasi termasuk di dalamnya adalah pengenaan

jangka waktu untuk setiap tahap atau proses penyelesaian sengketa.

Misalnya, jangka waktu ini berlaku terhadap aturan-aturan dan

persyaratan-persyaratan untuk pemilihan anggota panel, dan

ketentuan yang memberikan wewenang kepada Direktur Jenderal GATT

untuk memilih anggota-anggota panel.

3. Draft Final Act 1991

Perkembangan penting kedua adalah inisiatif Direktur

Jenderal GATT yang pada waktu dipegang oleh Mr. Arthur Dunkel. Di

dalam upayanya merampungkan negosasi dan mencapai kesimpulan, Mr

Dunkel mengeluarkan suatu Draft Final Act44 (Rancangan Akhir

Perjanjian atau the ‘Dunkel Draft’). Rancangan ini antara lain,

memuat ketentuan mengenai penyelesaian sengketa. The Dunkel Draft

memuat dua rancangan perjanjian mengenai penyelesaian sengketa:

41 Lihat juga pembahasan di bawah ini mengenai tindakan sepihak dan hubungannya dengan sistem penyelesaian sengketa WTO. 42 Lihat D.P. Steger and M. Hainsworth, supra, note 36, hlm. 30. 43 Steger and Hainsworth, 'New Directions in International Trade Law: WTO Dispute Settlement,' dalam: James Cameron and Karen Campbell (eds.), Dispute Settlement Resolution in the World Trade Organization, (London: Cameron May, 1998), hlm. 30. Cf. Miquel Montaña I Mora, supra, note 7, hlm. 141. 44 MTN.TNC/W/FA, 20 December 1991, diterbitkan pula dalam: The Dunkel Draft 'From the GATT Secretariat' (Institute of Legal Information (ed.), New York: William S. Hein & Co., 1992).

68

(1) Unsur-unsur Sistem penyelesian sengketa yang terpadu (Elements

of an Integrated Dispute Settlement System),45 dan

(2) Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement

of Disputes under Articles XXII and XXIII of the General

Agreement on Tariffs and Trade (the ‘Understanding’).46

The Elements of an Integrated Dispute Settlement System

memuat usulan kesepakatan mengenai prosedur untuk mengharmonisasi

berbagai mekanisme penyelesaian sengketa yang terdapat dalam

Multilateral Trade Organization (MTO). Sistem ini bermaksud agar

MTO akan menangani sistem penyelesaian sengketa yang mencakup:

(1) GATT dan aturan-aturan turunannya (associated agreements);

(2) the Tokyo Round Code;

(3) GATS (Agreement on Trade in Services atau Perjanjian di

bidang Perdagangan Jasa);

(4) TRIPS Agreement (Perjanjian mengenai HAKI yang terkait dengan

Perdagangan), dan

(5) the Agreement on Civil Aircraft, Government Procurement,

Bovine Meat and Dairy Products (Perjanjian Plurilateral WTO)

Perjanjian tersebut bermaksud pula untuk mendirikan suatu

Badan Penyelesaian Sengketa (Dispute Settlement Body atau DSB)

untuk mengawasi pelaksanaan dari mekanisme penyelesaian

sengketa.47

Perjanjian kedua, yaitu the Understanding, memuat aturan

detail mengenai penyelesaian sengketa dan memperkenalkan beberapa

perubahan dan prosedur baru mengenai mekanisme penyelesaian

sengketa.48 Perubahan ini mencakup prosedur pengambilan keputusan

oleh Dewan, pengaturan mengenai gugatan yang tergolong ke dalam

45 MTN.TNC/W/FA, page T.1 - T.6. 46 MTN.TNC/W/FA, page S.1 - S.23. 47 Terence P. Stewart, supra, note 4, hlm. 2802. 48 Miquel Montaña I Mora, supra, note 7, hlm. 137; Lihat juga D.P. Steger and M. Hainsworth, supra, note 36, hlm. 201.

69

‘non-violation complaints’ dan perlakuan khusus bagi negara sedang

berkembang.

The Draft Final Act 1991 memuat aturan-aturan berikut:

pertama, diperkenalkannya badan banding (the Appellate Body) yang

terdiri dari tujuh anggota yang bekerja secara rotasi, tiga di

antaranya menangani satu sengketa. Keanggotaannya diangkat oleh

the CONTRACTING PARTIES untuk jangka waktu empat tahun dan dapat

diangkat kembali untuk satu masa jabatan.49

Kedua, terdapat pengaturan baru mengenai konsensus.

Berdasarkan Tokyo Round (Putaran Tokyo), konsensus disyaratkan

harus ada untuk menolak pembentukan panel atau pengesahan laporan

panel. Berdasarkan the Understanding, konsensus disyaratkan juga

harus ada untuk menolak pembentukan panel. Aturan ini berlaku pula

untuk pengesahan laporan the Appellate Body dan untuk mengesahkan

penangguhan konsesi.50

Ketiga, the Understanding menyaratkan suatu pihak untuk

melaksanakan putusan-putusan DSB dan merekomendasikan dalam jangka

waktu yang layak. Apabila hal ini tidak dipenuhi, maka pihak

penggugat atau pemohon dapat secara otomatis diberi wewenang untuk

melakukan tindakan-tindakan balasan.

Keempat, the DSU menyaratkan negara-negara peserta untuk

menggunakan aturan-aturan dan prosedur penyelesaian sengketa

berdasarkan perjanjian WTO dan melarang penggunaan tindakan-

tindakan sepihak untuk menyelesaikan sengketa-sengketa mereka.51

Sehubungan dengan negara sedang berkembang, the

Understanding memuat beberapa ketentuan yang khusus bagi negara-

negara ini (termasuk negara-negara peserta GATT yang kurang maju

atau least-developed contracting parties). Ketentuan-ketentuan ini

49 Section 15.1 Draft Final Act (diterbitkan pula dalam: The Dunkel Draft from the Secretariat (the Institute for International Legal Information, ed.,), (New York: William S. Hein, 1992), hlm. S13 (selanjutnya disebut 'DFA'). Miquel Montaña I Mora, supra, note 7, hlm. 145. 50 Miquel Montaña I Mora, supra, note 7, hlm. 145, 15.1 hlm. S13 dan 20.3, hlm. S17 DFA. 51 D.B. Steger and S.M. Hainsworth, supra, note 36, hlm. 30-31.

70

hanyalah merupakan kodifkasi dari apa yang telah dimuat dalam

keputusan-keputusan atau pengaturan-pengaturan sebelumnya. Di

samping itu pula, kebanyakan bunyi aturan-aturannya dibuat dengan

tidak tegas. Tampaknya aturan-aturan tersebut tidak dengan

sungguh-sungguh berupaya untuk membantu negara sedang berkembang.

Pengaturan-pengaturan tersebut berbunyi sebagai berikut:

a. Paragraph 1.13: "Notwithstanding paragraph 1.12 above, if a complaint is brought by a developing contracting party, that contracting party may choose to apply as an alternative to this Understanding, the provisions of the Decision of the CONTRACTING PARTIES of 5 April 1966 (BISD 14S/18), instead of the provisions of this Understanding. In that event, the same procedures shall apply that would have applied to cases brought pursuant to the 1966 Decision immediately prior to the date of entry into force of this Understanding, including the procedures contained in the Decision of the Council of 12 April 1989 (BISD 36S/61)."

b. Paragraph 2.10: "During consultations contracting parties should give special attention to the particular problems and interests of developing contracting parties." (Emphasis added).

c. Paragraph 6.10: "When a dispute is between a developing and a developed contracting party, the panel shall, if the developing contracting party so requests, include at least one member from a developing contracting party."

d. Paragraph 10.11: "In the context of consultations involving a measure taken by a developing contracting party, the parties may agree to extend the periods established in paragraphs 2.6 and 2.8."

e. Paragraph 19.2: "Particular attention should be paid to matters affecting the interests of developing contracting parties with respect to measures which have been subject to dispute settlement." (Emphasis added).

f. Paragraph 19.8: "If the case is one brought by developing contracting party, in considering what appropriate action might be taken the CONTRACTING PARTIES shall take into account not only the trade coverage of measures complained of, but also their impact on the economy of developing contracting parties concerned."

g. Paragraph 22 (Special procedures involving least-developed contracting parties). "22.1. At all stages of the determination of the causes of a dispute and of dispute settlement procedures involving a least-developed contracting party, particular consideration shall be given to the special situation of least- developed contracting parties. In this regard, contracting parties shall exercise due restraint in raising matters under

71

Article XXIII involving a least-developed contracting party. If nullification or impairment is found to result from a measure taken by a least-developed contracting party, complaining party shall exercise due restraint in asking for compensation or seeking authorization to suspend the application of concessions or other obligations pursuant to Article XXIII:2."

"22.2. In dispute settlement cases involving a least-developed contracting party where a satisfactory solution has not been found in the course of consultations under Article XXII:1 or XXIII:1, the Director-General shall, upon request by a least-developed contracting party, offer his good offices, conciliation and mediation with a view to assisting their parties to settle the dispute, before a request for a panel is made. The Director-General, in providing the above assistance, may consult any source, which he deems appropriate."

h. Paragraph 25.2: "While the Secretariat assists contracting parties in respect of dispute settlement at their request, there may also be a need to provide additional legal advice and assistance in respect of dispute settlement to developing contracting parties. To this end, the Secretariat shall make available a qualified legal expert within the Technical Co-operation Division to any developing contracting party which so requests. This expert shall assist the developing contracting party in a manner ensuring the continued impartiality of the Secretariat."

72

BAB 3

HASIL-HASIL PERUNDINGAN PUTARAN URUGUAY

A. PENGANTAR

The Legal Drafting Group, suatu kelompok yang khusus

dibentuk untuk merampungkan rancangan MTO dan perjanjian

penyelesaian sengketa, merivisi beberapa kali the DFA yang

diusulkan Arthur Dunkel pada tahun 1991.1 Revisi tersebut memuat

dimasukkannya sistem penyelesaian sengketa ke dalam Perjanjian

WTO.

Perubahan-perubahan pengaturan di bidang penyelesaian

sengketa tersebut akhirnya menjadi suatu perjanjian khusus yang

merupakan lampiran dari Perjanjian WTO. Perjanjian khusus tersebut

diberi nama the Understanding on Rules and Procedures Governing

the Settlement of Disputes (the Dispute Settlement Understanding

atau DSU) yang disahkan pada bulan April 1994.2

Pada prinsipnya, the DSU tetap mengikuti mekanisme

penyelesaian sengketa yang termuat dalam Pasal XXII dan XXIII

GATT. Hal ini tampak dalam Pasal XVI:1 WTO Agreement yang

menyatakan bahwa WTO akan mengikuti putusan-putusan, prosedur-

prosedur dan praktik-praktik kebiasaan yang diikuti oleh the

CONTRACTING PARTIES GATT 1947 dan badan-badan kelengkapan GATT

yang dibentuk berdasarkan kerangka GATT 1947.3

1 Lihat lebih lanjut, revisi pertama dan kedua yang dibuat bulan Maret 1992, dalam: T. Stewart, 'Dispute Settlement Mechanisms,' dalam: Terence P. Stewart, The GATT Uruguay round: A Negotiating History (1986-1992) (Kluwer, 1993), hlm. 2807-2808; D.P. Steger and S. Hainsworth, 'New Directions in International Trade Law: WTO Dispute Settlement,' in: James Cameron and Karen Campbell (eds.), Dispute Settlement Resolution in the World Trade Organization, (London: Cameron May, 1998), p. 202. 2 Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes, 15 April 1994, Marrakesh Agreement Establishing the World Trade Organization, Annex 2, The Results of the Uruguay Round of Multilateral Trade Negotiations: The Legal Texts, 404 (1994), 32 ILM 1144 (1994). 3 UCNTAD, The Outcome of the Uruguay Round: An Initial Assessment, Supporting Papers to the Trade and Development Report 1994 (UNCTAD/TDR/14, 1994), pp. 205-6. Prosedur atau praktik kebiasaan yang memberi sumbangan kepada DSU adalah: 1) the 1958 Decision on Procedures under Article XXII on questions Affecting the Interests of a Number of

73

Di samping itu, DSU juga memperkenalkan beberapa teknik

penyelesaian sengketa baru yang tidak ada atau dikenal dalam

sistem yang lama. Beberapa penambahan dan kristalisasi praktik

yang sudah berlangsung selama GATT 1947 menunjukkan bahhwa sistem

yang baru ini menunjukkan sifatnya yang lebih juridis (hukum).4

Untuk memperkuat prosedurnya, the 1994 Ministerial Decision

menyaratkan negara-negara anggota untuk meninjau ulang ketentuan-

ketentuan DSU dalam jangkaw aktu 4 (empat) tahun sejak berlakunya

Perjanjian WTO. Adapun the Ministerial Decision tersebut berbunyi

antara lain:

'Ministers, invite the Ministerial Conference to complete a full review of dispute settlement rules and procedures under the World Trade Organization within four years after the entry into force of the Agreement Establishing the World Trade Organization, and to take a decision on the occasion of its first meeting after the completion of the review, whether to continue, modify or terminate such dispute settlement rules and procedures.'5

Upaya untuk meninjau ulang pelaksanaan aturan-aturan DSU

hingga akhir tahun 1998 tidak menghasilkan hasil yang nyata.

Beberapa negara anggota mengajukan beberapa usulan untuk meninjau

ulang DSU, namun, negara-negara peserta tidak mencapai kata

sepakat apa pun. Negara-negara yang mengajukan usulan antara lain

Contracting Parties (Lihat di atas, khususnya mengenai latar belakang atau perkembangan penyelesaian sengketa dalam GATT). 2) adalah the 1979 Understanding regarding Notification, Consultation, Dispute Settlement and Surveillance (UNCTAD, supra, note 3, p. 206). 4 Lihat M. Sornarajah, 'WTO Dispute Settlement Mechanism: An ASEAN Perspective,' in: Chia Siouw Yue & Joseph L.H. Tan (eds.), ASEAN in the WTO: Challenges and Responses (Singapore: Institute of Southeast Asia studies, 1996), pp. 113-115; D.P Steger and S.M. Hainsworth, supra, note 1, p. 28; Lihat juga: Hyun Chong Kim, 'The WTO Dispute Settlement Process: A Primer,' 2:3 JIEL 458 and 460 (1999) (membuat beberapa aspek dari DSU yang merupakan ketentuan yang tidak ada dalam mekanisme penyelesaian sengketa dalam GATT); Pierre J. Pescatore, 'Drafting and Analyzing Decision on Dispute Settlement,' in: Pierre J. Pescatore, et.al., (eds.), Handbook of WTO/GATT Dispute Settlement (Ardsley: Transnational, 1998), Part II, the Repertory, p. 15. 5 Para. 3, The Ministerial Decision on the Application and Review of the Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes, The Results of the Uruguay Round of Multilateral Trade Negotiations: The Legal Texts, 1994, p. 465.

74

Venezuela, India, Pakistan, Argentina, Costa Rica, Guatemala,

Peru, Thailand, dan Hong Kong.

Tujuan dari usulan-usulan tersebut adalah untuk memperbaiki

atau memberi jalan keluar atas kesulitan-kesulitan yang dihadapi

oleh negara sedang berkembang ketika sedang bersengekta, terutama

di dalam menerapkan aturan-aturan DSU.

Kesulitan-kesulitan tersebut antara lain kesulitan di dalam

proses konsultasi, persidangan di panel dan Badan Banding WTO (the

Appellate Body), kesulitan di dalam melaksanakan rekomendasi DSB,

aturan khusus bagi negara sedang berkembang, bantuan teknis bagi

negara sedang berkembang dan masalah-masalah lainnya berdasarkan

DSU.6

Pada pokoknya, ketentuan-ketentuan mengenai penyelesaian

sengketa memuat 128 paragrap yang dapat dikelomokkan menjadi 27

pasal. Seperti telah dinyatakan di atas, pasal-pasal tersebut

memuat beberapa pengaturan yang merupakan penyempurnaan terhadap

prosedur penyelesaian sengketa GATT.

Penyempurnaan tersebut antara lain adalah pengesahan prinsip

automatisasi7 dan diperkenalkannya jangka waktu yang ketat untuk

setiap tahapan proses penyelesaian sengketa.8 Jangka waktu

keseluruhan dari sejak tanggal pembentukan panel hingga

6 South Centre, Issues Regarding the Review of the WTO Dispute Settlement Mechanism, T.R.A.D.E. Working Paper, (South Centre, 2000), p. 3. Lihat juga Kim Van Der Borght, 'The Review of the WTO Understanding on Dispute Settlement: Some Reflections on the Current Debate,' 14 Am.U.Int'l.L. Rev 1223 et.seq. (1999), (menguraikan masalah-masalah yang dibahas selama peninjauan ulang terhadap DSU. Masalah-masalah tersebut antara lain, upaya-upaya negara sedang berkembang untuk mendapat aturan khusus berupa perlakuan yang lebih menguntungkan mereka dalam proses penyelesaian sengketa). (Ibid, pp. 1229-1232). 7 Lihat the Mid-Term Review of 1988, Lihat di atas. 8 Lihat misalnya, T. Cottier, 'Dispute Settlement in the World Trade Organization: Characteristics and Structural Implications for the European Union,' (1998) 35 CML Rev 341.; V. Loungnarath and C. Stehly, 'The General Dispute Settlement Mechanism in the North American Free Trade Agreement and the World Trade Organization System,' 34 (1) JWT 64 (2000).

75

dikeluarkannya putusan atau rekomendasi DSB tidak boleh lebih dari

19 bulan.9

Perkembangan penting ini dimaksudkan untuk memperkuat

prosedur penyelesaian sengketa.10 Penting pula dikemukakan di sini

bahwa dengan dirampungkannya DSU bersama-sama dengan dilahirkannya

pasal-pasal baru di dalamnya, negara-negara anggota WTO memandang

sistem penyelesaian sengketa WTO sebagai salah satu ketentuan

penting di antara aturan-aturan perdagangan.

Pengaturan mengenai penyelesaian sengketa tidak lagi

dipandang sebagai suatu persoalan ‘administratif’, suatu pandangan

yang berlaku di antara negara-negara GATT sebelumnya.11 Pierre J.

Pescatore berpendapat bahwa dengan keberadaan perjanjian WTO, maka

sistem ajudikasi GATT/WTO telah beralih menjadi suatu yang 'rule-

adjudication of disputes'. Dalam hal ini, Perjanjian WTO telah

membentuk suatu 'form of moderate separation of powers' (pemisahan

9 Pasal 21.4 of the DSU. Untuk gambaran lebih lanjut mengenai jangka waktu proses penyelesaian sengketa berdasarkan DSU WTO, Lihat: D.P. Steger and S. Hainsworth, supra, note 1, pp. 55-56. Menurut Thomas Cottier, para pihak memiliki kebebasan untuk memperpanjang jangka waktu ini. Pada prinsipnya, jangka waktu ini bersifat memaksa. (Thomas Cottier, supra, note 8, p. 344). Uraian lebih lanjut mengenai pembatasan waktu proses penyelesaian sengketa berdasarkan WTO, lihat: E. Vermulst, P.C. Mavroidis and P. Waer, 'The Functioning of the Appellate Body After Four Years,' 33 : 2 J.W.T. 1-50 (1999), p. 6 (merujuk kepada beberapa sengketa, khususnya the Bananas dan the Hormones di mana panel dalam sengketa-sengketa tersebut biasanya membutuhkan waktu lebih dapatipada yang disyaratkan kepada mereka guna mengeluarkan putusannnya).. 10 Lihat di atas, the Preamble of the Uruguay Round Declaration on Dispute Settlement. Untuk uraian lebih lanjut mengenai peraturan baru dan perbaikan sistem penyelesaian sengketa, lihat: John H. Jackson, The World Trade Organization: Constitution and Jurisprudence (London: The Royal Institute of International Affairs, 1998), p. 72. Lihat juga Mark L. Movsesian, 'Sovereignty, Compliance, and the World Trade Organization: Lessons from the History of Supreme Court Review,' 20 Mich. J. Int'l.L. 791-795 (1999), pp. 791-795 (membahas debat antara pendukung dan pengkritik DSU). 11 Rosine M. Planck-Brumback, 'The GATT/WTO Dispute Settlement and the Negotiations for a Free Trade Area of the Americas,' in: M. R. Mendoza, P. Low, Barbara Kotschwar (eds.), Trade Rules in the Making: Challenges in Regional and Multilateral Negotiations (Washington DC: Brookings Institution Press, 1999), p. 365.

76

kekuasaan yang moderat) khususnya di antara DSB, Panel, dan Badan

Banding (Appellate Body).12

DSU termuat dalam Annex 2 Perjanjian WTO. DSU dimaksudkan

untuk memberikan prosedur penyelesaian sengketa yang khusus untuk

semua perjanjian di bawah Perjanjian WTO.13 Menurut Pasal 1

Paragrap 2 DSU, aturan-aturan dan prosedur penyelesaian sengketa

DSU berlaku untuk semua perjanjian yang berada dalam cakupan

(covered agreements) Perjanjian WTO. Tetapi, penerapannya tunduk

pada ketentuan khusus atau ketentuan tambahan mengenai

penyelesaian sengketa yang terdapat dalam masing-masing perjanjian

cakupan yang bersangkutan.

Perjanjian-perjanjian cakupan ini (covered agreements)

antara lain adalah Perjanjian TRIMS (Agreements on TRIMS),

Perjanjian HAKI (TRIPS Agreement), Perjanjian di bidang Jasa (GATS

Agreement), dan Perjanjian-perjanjian Plurilateral (the

Plurilateral Trade Agreements).

Berdasarkan Pasal II Perjanjian WTO, Annex 2 bersama-sama

dengan Annex 1 dan Annex 3 merupakan bagian integral (tidak

terpisahkan) dari Perjanjian WTO. Berdasarkan hubungan hukum ini,

kekuatan mengikat dari perjanjian cakupan pun (covered agreements)

adalah sama kuatnya dengan Perjanjian WTO.14

Pasal 3 para. 2 DSU memuat tujuan dari penyelesaian

sengketa. Pasal ini menyatakan bahwa 'the dispute settlement

system of the WTO is a central element in providing security and

predictability to the multilateral trading system.'

Lebih lanjut Pasal 3 para. 3 DSU menyatakan bahwa

penyelesaian sengketa yang cepat merupakan suatu hal yang penting

bagi pelaksanaan WTO secara efektif. Kedua pasal ini sangat

12 Pierre J. Pescatore, supra, note 4, p. 15. 13 John H. Jackson, supra, note 10, p. 73; Patrick Specht, 'The Dispute Settlement System of the WTO and NAFTA - Analysis and Comparison,' 27 Ga.J.Int'l. & Comp.L. 77-78 (1998). 14 Pasal II para. 2: Perjanjian-perjanjian dan instrumen-instrumen hukum lainnya yang termuat dalam Annex 1, 2 dan 3 (selanjutnya disebut 'Multilateral Trade Agreements’) adalah bagian integral dari Perjanjian WTO dan mengikat semua negara anggota.

77

penting bagi pelaksanaan aturan-aturan WTO. Dalam kaitan ini,

William J. Davey menyatakan: "Without an effective dispute

settlement system, negotiating rules for international trade would

simply not be a worthwhile endeavour."15

Sama halnya seperti dengan GATT, tujuan utama dari

penyelesaian sengketa berdasarkan WTO adalah menyelesaikan

sengketa secara damai di antara para pihak tanpa mengikutsertakan

keterlibatan pihak ketiga. Para pihak bebas untuk menggunakan

cara-cara penyelesaian apa pun tanpa menyerahkannya kepada badan

panel. Menurut Pasal 3 para.7 DSU: '...A solution mutually

acceptable to the parties to a dispute and consistent with the

covered agreements clearly to be preferred.'

Dirampungkannya dan disahkannya DSU telah menandai suatu

perkembangan penting dalam hukum penyelesaian sengketa

internasional. Professor Hudec menggambarkan prosedur penyelesaian

sengketa baru ini sebagai suatu 'signal event in international

trade affairs.'16

Sejak pembentukan GATT, DSU untuk pertama kalinya

memformalkan dan meletakkan suatu aturan yang mapan dan prosedur

baru bagi penyelesaian sengketa. Perkembangan ini juga secara

15 William J. Davey, 'The WTO Dispute Settlement System,' 3:1 JIEL 15-18 (2000), p. 15 (William J. Davey juga berpendapat bahwa suatu sistem penyelesaian sengketa yang efektif akan menjamin adanya penegakan hukum yang pada gilirannya akan memberikan prediktabilitas dan stabilitas dalam hubungan perdagangan). 16 R. E. Hudec, 'The New WTO Dispute Settlement Procedure: An Overview of the First Three Years,' 8:1 Minn. J. Global Trade 2 (1999). Lihat juga John H. Jackson, 'Designing and Implementing Effective Dispute Settlement Procedures: WTO Dispute Settlement, Appraisal and Prospects,' in: Anne O. Krueger, (ed.), The World Trade Organization as an International Organization (Chicago: the Univ. of Chicago press, 1998), pp. 175, 176 (mengemukakan bahwa mekanisme penyelesaian sengketa WTO sebagai 'one of the most important, and perhaps even watershed, developments of international economic relations in the twentieth century'). D.P. Stager and S.M. Hainsworth, supra, note 1, p. 28 (menyatakan bahwa mekanisme penyelesaian sengketa yang baru memaifestasikan 'a balance between pragmatic and increasingly judicialised, government-to-government dispute settlement'); Mark L. Movsesian berpendapat bahwa penyelesaian sengketa WTO merupakan 'one of the WTO's more remarkable and controversial innovations.' (Mark L. Movsesian, supra, note 10, p. 777).

78

formal telah menegaskan sifat hukum ('judicial nature') dari

sistem penyelesaian sengketa berdasarkan WTO.17 Menurut T.J.

Schoenbaum, cara kerja penyelesaian sengketa berdasarkan menurut

WTO sama seperti halnya suatu peradilan perdagangan internasional.

Kesamaan ini misalnya saja, adanya jurisdiksi memaksa, penerapan

aturan-aturan hukum terhadap sengketa, keterikatan para pihak oleh

putusan (panel) dan pemberlakuan sanksi manakala putusan tidak

ditaati.18

Pasal 23 DSU menyaratkan semua negara anggota untuk

menyelesaikan sengketa mereka sesuai dengan aturan-aturan dan

prosedur-prosedur penyelesaian sengketa berdasarkan DSU.19

Tampaknya, pasal ini bermaksud untuk melarang para negara anggota

WTO untuk menggunakan cara-cara kekerasan atau tindakan sepihak

untuk menyelesaikan sengketanya.20

Badan kelengkapan utama yang melaksanakan fungsi

penyelesaian sengketa sesungguhnya adalah WTO sendiri. Namun

fungsi ini berdasarkan Pasal III para. 3 Perjanjian WTO

dilaksanakan oleh DSU (Annex 2 Perjanjian WTO). Fungsi ini

17 Robert E. Hudec, The Enforcing International Trade Law: The Evolution of the Modern GATT Legal System (Salem, N.H.: Butterworth Legal Publishers, 1993), pp. 138-150; William J. Davey, 'Dispute Settlement in GATT,' 11 Fordham Int'l.L.J 67-78 (1987). Cf.,E-U. Petersmann, 'The Dispute Settlement System of the World Trade Organization and the Evolution of the GATT Dispute Settlement System Since 1948,' 31 CML. Rev. 1157 (1994), p. 1207, berpendapat bahwa Pasal 3 (khususnya paragrap 2, 5, dan 6) DSU menekankan fungsi penyelesaian sengketa yang berorientasikan aturan dan primat hukum dari sistem penyelesaian sengketa WTO; D.P. Steger and M. Hainsworth, supra, note 1, p. 32. 18 Thomas J. Schoenbaum, 'WTO Dispute Settlement: Praise and Suggestions for Reform,' 47 Int'l. & Comp.L.Q. 648 (1998). 19 Pasal 23 DSU. Cf., Lihat juga M.J. Trebilcock and R. Howse, The Regulation of International Trade (New York: Routledge, 2nd .ed., 1999) p. 79 (menyatakan bahwa suatu pihak dapat membawa sengketa baik ke mekanisme penyelesaian sengketa WTO maupun prosedur regim perdagangan lainnya khususnya NAFTA). 20 Meskipun bersifat hukum, penyelesaian sengketa WTO juga berupaya menyeimbangkan penyelesaian secara pragmatik dan hukum. (Lihat: D.P Steger and S. Hainsworth, supra, note 1). Lei Wang, 'Some Observations on the Dispute Settlement System in the World Trade Organization,' 29 J.W.T 174 (1995) (menyatakan bahwa 'like the dispute settlement in the GATT, the DSU still considers the maintenance between rights and obligations of Members as the objective of its dispute settlement system').

79

didelegasikan lebih lanjut oleh 4 badan utama lainnya untuk

penyelesaian sengketa yakni: DSB, Badan Banding (Appellate Body),

Arbitrase dan Panel.

Pada prinsipnya, DSB adalah General Council yang juga adalah

badan utama WTO.21 General Council melaksankaan tugas-tugas the

Ministerial Conference, badan kelengkapan tertinggi WTO. DSB

bertanggung jawab melaksanakan aturan-aturan dan prosedur-prosedur

DSU. Badan ini memiliki wewenang untuk membentuk panel,

mengesahkan putusan dan rekomendasi panel dan Appellate Body.

Di samping itu, DSB mengawasi pelaksanaan putusan dan

rekomendasi panel. DSB juga memberi wewenang kepada suatu negara

anggota untuk melakukan tindakan retaliasi (balas dendam) terhadap

pihak yang kalah yang tidak melaksanakan putusan atau rekomendasi

panel.22

Sebenarnya keberadaan DSB juga membedakan antara proses

penyelesaian sengketa yang ada di GATT dan di WTO. Di GATT,

penyelesaian akhir suatu sengketa diputuskan oleh suatu badan yang

diberi wewenang untuk menyelesaikannya. Jadi untuk setiap

sengketa, terdapat suatu badan khusus untuk menyelesaikannya

(bersifat ad hoc).

Di bawah WTO, sudah ada badan penyelesaian sengketa yang

sifatnya permanen, yaitu DSB. Juga di WTO, terdapat pengaturan

yang sifatnya standar dan persyaratan-persyaratan yang digunakan

oleh para pihak untuk menyelesaikan sengketanya.23

21 Pasal IV para. 3 Perjanjian WTO berbunyi: 'The General Council shall convene as appropriate to discharge the responsibilities of the Dispute Settlement Body provided for in the Dispute Settlement Understanding.' 22 Pasal 2 para. 1 DSU. 23 Lihat lebih lanjut: Steger and Hainsworth, supra, note 1, p. 32.

80

B. PROSEDUR PENYELESAIAN SENGKETA

1. Konsultasi

Seperti telah dikemukakan di atas, ketentuan berdasarkan

GATT mengenai penyelesaian sengketa menekankan nilai atau

pentingnya konsultasi di antara para pihak yang bersengketa.24

Konsultasi adalah tahap pertama penyelesaian sengketa dan biasanya

berlangsung dalam bentuk yang informal atau negosiasi formal,

seperti melalui saluran-saluran diplomatik.25 Tujuan utama dari

proses ini adalah untuk menyelesaikan sengketa di luar dari cara

atau proses ajudikasi yang formal.26

Meskipun sifatnya yang formal dan informal, cara konsultasi

mengingat arti penting yang dimainkannya, masih merupakan proses

penyelesaian yang penting dan utama dalam proses penyelesaian

sengketa di WTO. Gary Horlick berpendapat bahwa:

'the consultation process can be viewed as one of the series of milestones in the WTO dispute resolution process that serve as "action forcing events" for the two governments to rethink the merits of their cases and the desirability of moving forward.'27

24 Cf., Pasal XXII dan XXIII GATT. C. Christoph Parlin, 'Operation of Consultations, Deterrence and Mediation,' 31 Law & Pol'y Int'l. Bus. 565 (2000), p. 567. (menyatakan bahwa 'the drafters of the WTO sought to promote and enhance the resolution of disputes without the need for the intercession of a Panel or the Appellate Body'). Asif H. Qureshi, The World Trade Organization: Implementing International Trade Norms (Manchester: Manchester U.P., 1996), p. 101 (menyatakan bahwa konsultasi (dan panel) merupakan 'cornerstone' of the DSU'). Cf., Lihat juga Bernard M. Hoekman and Petros C. Mavroidis, Enforcing Multilateral Commitments: Dispute Settlement and Developing Countries, The WTO/World Bank Conference on Developing Countries in a Millennium Round, WTO Secretariat, Geneva, 20-21 September 1999, p. 6 (dimuat dalam website: <http://www.itd.org/wb/hoekman.doc>. 25 Pasal 4 DSU. Uraian mengenai status proses konsultasi berdasarkan sistem penyelesaian sengketa WTO, lihat WTO Website: <http://www.wto.org/wto/dispute/bulletin.htm>; Mike Moore, 'Dispute Settlement at the WTO,' The Hindu, 7 June 2000, at website: <http://www.indiaserver.com/thehindu/2000/06/06/stories/05071348.htm>. 26 John H. Jackson, et.al., Jackson, John H., William J. Davey and Alan O. Sykes, Legal Problems of International Economic Relations (St. Paul Publ., 3rd ed., 1995), p. 341. 27 Gary Horlick, 'The Consultation Phase of WTO Dispute Resolution: a Private Practitioner's View', 32:3 Int'l Law 685-93 (1998), p. 690,

81

Karena cara konsultasi ini juga dimuat di dalam DSU, dapat

dinyatakan di sini bahwa konsultasi tersebut dapat dipandang

sebagai proses penyelesaian yang mengikat berdasarkan WTO.28 Cara

ini merupakan proses yang mengikat para pihak dan mereka harus

terlebih dahulu mengambil langkah ini sebelum menempuh

penyelesaian sengketa melalui panel untuk menyelesaikan

sengketa.29 Dalam suatu sengketa terkenal, yaitu the Brazil -

Desiccated Coconut, panel menyatakan:

'... Compliance with the fundamental obligation of the WTO Members to enter into consultations where a request is made under the DSU is vital to the operation of the dispute settlement system... Member's duty to consult is absolute, and is not susceptible to the prior imposition of any terms and conditions by a Member.'30 (Huruf miring oleh penulis).

Berdasarkan DSU, terdapat suatu perkembangan baru mengenai

penyelesaian sengketa melalui konsultasi. Pertama, DSU

memperkenalkan prinsip automatisasi (the principle of

'automaticity'). Berdasarkan GATT, suatu prosedur penyelesaian

sengketa hanya dapat berlanjut atau naik ke tahap selanjutnya

apabila ada konsensus atau kesepakatan dari seluruh negara peserta

GATT.

Lihat juga William J. Davey and A. Porges, Comments (Symposium on the First Three Years of the WTO Dispute Resolution System)', 32:3 Int'l. Law 695 (1998) (menguraikan bahwa persyaratan untuk berkonsultasi bagi para pihak yang bersengekta sebelum membawa sengketa tersebut ke proses penyelesaian melalui panel adalah suatu bagian penting dari keseluruhan proses penyelesaian sengketa'). Konsultasi dapat juga digunakan untuk seluruh sengketa termasuk sengketa dagang yang diselesaikan berdasarkan WTO. Beberapa penulis berpendapat bahwa proses penyelesaian sengketa ini sangat relevan untuk menyelesaikan sengketa-sengketa mengenai ati-dumping dan bea masuk tambahan. (E. Vermulst and B. Driessen, Vermulst, Edwin E., & Bart Driessen, 'An Overview of the WTO Dispute Settlement System and Its Relationship with the Uruguay Round Agreements,' 29 JWT 141-161 (1995). 28 Lihat juga: J.G. Merrills, International Dispute Settlement (Cambridge: Cambridge U.P., 1998), p. 203 (berpendapat bahwa proses konsultasi berisfat memaksa). 29 Cf., William J. Davey and A. Porges, supra, note 27, p. 695 ('menyatakan bahwa adalah kewajiban bagi para pihak untuk berkonsutlasi'). 30 Brazil - Measures Affecting Desiccated Coconut, WT/DS22/R, (17 October 1996), para. 287.

82

Adanya syarat konsensus atau kesepakatan ini berdampak cukup

serius terhadap sistem penyelesaian GATT. Adanya syarat ini

berarti bahwa suatu pihak dalam sengketa yang tidak setuju agar

GATT menyelesaikan sengketanya, memiliki kekuasaan untuk menyetop

atau memblok prosedur penyelesaian sengketanya.

Praktik demikian itu tidak akan berlaku lagi di WTO. Dengan

peraturan baru, prosedur penyelesaian sengketa akan terus

berlanjut secara otomatis atas dasar permintaan dari salah satu

pihak yang bersengketa. Bahkan, sesuai dengan Pasal 3 para. (3)

DSU, pihak negara termohon dapat menghadapi kemungkinan

pembentukan suatu badan panel setelah 10 hari sejak permintaan

konsultasi terhadanya.31

Kedua, DSU menetapkan jangka waktu 10 hari bagi termohon

untuk memberi jawaban kepada pemohon untuk menyelenggarakan

konsultasi. Apabila termohon menerima tawaran untuk berkonsultasi

tersebut, maka mereka disyaratkan untuk menyelesaikan sengketanya

secara bilateral dalam jangka waktu 30 hari sejak permohonan untuk

berkonsultasi diterima. Jadi waktu yang digunakan untuk

berkonsultaai sejak permohonan konsultasi adalah 60 hari.32

Permohonan untuk berkonsultasi kepada pihak lainnya harus juga

diberitahukan kepada DSB dan atau Komisi lainnya.33

Prinsip otomatisasi dan jangka waktu tampaknya dibuat untuk

menanggulangi kekurangan atau kelemahan sistem penyelesaian

sengketa (tersebut di atas) di mana salah satu pihak dapat memblok

atau menyetop proses penyelesaian sengketa.

31 Lihat juga: M. Sornarajah, supra, note 4, p. 113 (menyatakan bahwa 'there is guaranteed access to a panel and the language under pasal 6 (1) that gives this guarantee is mandatory'). 32 Selama perundingan (yang gagal), beberapa anggota mengusulkan untuk mengurangi jangka waktu untuk konsultasi, dari 60 ahri menjadi30 hari, meskipun mereka megnakui bahwa negara-negara sedang berkembang harus diberi jangka waktu yang lebih lama. (Peter Lichtenbaum, 'Dispute Settlement and Institutional Issues,' 3:1 JIEL 173-176 (2000), p. 173. 33 Pasal 4 para. 3 DSU.

83

Konsultasi bersifat rahasia.34 Menurut A. Porges, sifat

kerahasiaan dari proses konsultasi ini acapkali memberi ruang yang

kondusif sehingga penyelesaian dapat tercapai ('usually more

conducive to settlement').35

Permohonan untuk konsultasi harus dibuat secara tertulis.

Permohonan tersebut juga harus mengemukakan alasan timbulnya

sengketa dan dasar hukum untuk pengajuan permohonan untuk

konsultasi.36 WTO merekomendasikan para pihak untuk memanfaatkan

cara-cara yang tersedia untuk mencapai penyelesaian yang memuaskan

selama berlangsungnya proses konsultasi.37

Ketentuan di atas mengenai konsultasi dapat menimbulkan dua

kemungkinan. Pertama, apabila konsultasi gagal. Dalam hal seperti

ini, dengan atas dasar kesepakatan para pihak, sengketa dapat

diserahkan kepada Direktur Jenderal WTO. Dalam tahap ini, Direktur

Jenderal akan memberikan rekomendasi penyelesaiannya melalui jasa

baik atau mediasi.

Kedua, termohon tidak memberi reaksi positif apa pun

terhadap permohoan untuk konsultasi dalam jangka waktu 10 hari.

Sebagai alternatif, termohon menerima permohonan untuk konsultasi

tetapi tidak mencapai penyelesaian dalam jangka wkatu 60 hari,

maka termohon dapat meminta DSB untuk membentuk suatu panel.38

Dalam keadaan darurat, misalnya obyek permasalahannya adalah

barang yang dapat rusak, maka jangka waktunya dapat diperpendek.39

Dalam keadaan demikian itu, konsultasi dapat dilakukan dalam

jangka waktu 10 hari sejak permohonan konsultasi. Apabila langkah

34 Pasal 4 para. 6 DSU. 35 William J. Davey and A. Porges, supra, note 27, p. 700. Cf., Jonathan C. Spierer, 'Dispute Settlement Understanding: Developing A Firm Foundation for Implementation of the World Trade Organization,' 22:1 Suffolk Transnat'l.L.Rev. 63 (1998), p. 85n., (berpendapat bahwa sifat kerahasiaan dari konsultasi menyebabkan proses jauh dari obyektif selama persidangan). 36 Pasal 4 para. 4 DSU. 37 Pasal 4 para. 5 DSU. 38 Pasal 4 para. 7 DSU. 39 Pasal 4 para. 8 DSU.

84

ini gagal, suatu pihak dapat meminta pembentukan suatu panel dalam

jangka waktu 20 hari.

Pihak ketiga yang mempunyai kepentingan di dalam suatu

penyelesaian sengketa dapat meminta untuk turut serta di dalam

konsultasi.40 Permohonan ini seyogyanya diterima apabila termohon

(tergugat) setuju bahwa negara yang bersangkutan memiliki

kepentingan dagang yang cukup besar ('substantial trade interest')

untuk ikut serta dalam konsultasi.41

Pasal 4 para 10 menyaratkan negara anggotanya untuk memberi

perhatian kepada negara-negara anggota yang sedang berkembang di

dalam pelaksanaan konsultasi. Pasal ini menunjukkan adanya

pengakuan dari perancang DSU bahwa negara sedang berkembang

terlepas apakah negara yang bersangkutan adalah pemohon

(penggugat) atau termohon (tergugat). Yang penting adalah pihak

tersebut berada dalam keadaan atau posisi yang lemah di dalam

proses konsultasi.

Pasal 4 para. 10 tersebut juga menunjukkan bahwa metode

penyelesaian sengketa berdasarkan DSU hanya memberikan posisi yang

lebih baik kepada negara maju.42 Seperti telah dinyataan di atas,

penyelesaian sengketa dalam suatu badan peradilan perdagangan

internasional memerlukan suatu negosiator yang baik, berpengalaman

dan dana yang cukup besar.

2. Jasa Baik, Konsiliasi dan Mediasi

Jasa-jasa baik, konsiliasi dan mediasi adalah cara-cara

penyelesaian sengketa secara damai melalui keikutsertaan pihak

ketiga.43 Prosedur untuk penyelesaian sengketa melalui proses ini

40 Pasal 4 para. 11 DSU. Dalam praktik, keikutsertaan pihak ketiga agar jarang. Waktu yang tersedia untuk memohon keikutsertaan dan sedikitnya sumber dana untuk ikut serta dalam persidangan merupakan alasan-alasan mengapa keikutsertaan pihak ketiga ini jarang. (Gary Horlick, supra, note 27, p. 690). 41 Pasal 4 para. 11 DSU. 42 Gary Horlick, supra, note 27, pp. 685-686. 43 Penjelasan mengenai istilah-istilah ini, lihat: J.G. Merrills, supra, note 28, p. 27 et.seq.

85

bersifat sukarela. Hal ini berarti bahwa para pihak hanya dapat

menempuh prosedur ini apabila mereka sepakat.44

Seperti halnya dengan konsultasi, prosedur jasa baik,

konsiliasi dan mediasi bersifat informal dan konfidensial

(rahasia). Namun demikian, hal tersebut tidak menghalangi setiap

pihak untuk menempuh tahap penyelesaian sengketa yang lebih

lanjut.45

Menimbang sifat sukarela ini, para pihak dapat menempuh

penyelesaian melalui proses ini setiap saat, asalkan bahwa jangka

waktu 60 hari konsultasi telah berahir.46 Demikian pula, para

pihak dapat mengakhirinya setiap saat apabila mereka pertimbangkan

prospek penyelesaiannya kelabu. Apabila proses ini berakhir,

pemohon atau penggugat dapat meminta pembentukan panel.47

DSU memberi kemungkinan kepada para pihak untuk meminta

Direktur Jenderal memberi jasa-jasa baiknya dalam setiap sengketa

yang salah satu pihaknya adalah negara sedang berkembang.48 Yang

mengherankan adalah, hingga saat ini belum ada laporan atau berita

di mana negara sedang berkembang atau negara kurang maju dalam

suatu sengketa meminta Direktur Jenderal untuk memberi jasa

baiknya, mediasi atau konsiliasi tersebut.49

Dalam hal yang sama, selama 50 tahun berdirinya GATT, negara

para peserta jarang sekali menggunakan bentuk-bentuk alternatif

penyelesaian sengketa.50 Sedikit sekali berita yang diketahui

mengenai hal ini. Tetapi mungkin benar untuk dikemukakan di sini

bahwa alternatif-alternatif ini hanya memberi posisi yang lebih

44 Pasal 5 para. 1 DSU. 45 UNCTAD, supra, note 3, p. 208. 46 Pasal 5 para. 3 and 4 DSU; J.G. Merrills, supra, note 28, p. 203. 47 Pasal 5 para. 1 - 3. 48 Pasal 24 para. 2 DSU. 49 Faryar Shirzad, 'The WTO Dispute Settlement System: Prospects for Reform,' 31 Law & Pol'y Int'l. Bus. 769 (2000), p. 770; Lihat juga C. Christopher Parlin, 'Operation of Consultations, Deterrence and Mediation,' 31 Law & Pol'y Int'l. Bus. 565 (2000), p. 566. 50 J.G. Merrills, supra, note 28, p. 203; D.P. Steger and S.M. Hainsworth, supra, note 1, p. 29.

86

baik kepada negara-negara yang memiliki kemampuan ekonomi atau

politik yang lebih kuat daripada kepada negara yang lemah.

3). Panel

Pembentukan panel dianggap sebagai upaya akhir manakala

penyelesaian sengketa secara bilateral gagal. Fungsi utama panel

adalah membentu penyelesaian secara obyektif dan untuk memutuskan

apakah suatu subyek atau obyek perkara telah melanggar perjanjian

cakupan (covered agreements) WTO. Panel memformulasikan dan

menyerahkan hasil dari penemuannya yang akan membantu DSB dalam

memformulasikan rekomenasi atau putusan.51

Pembentukan panel dibuat paling akhir pada saat pertemuan

kedua DSB, kecuali para pihak mencapai konsensus atau sepakat

untuk menundanya. Kemungkinan pengecualian lainnya adalah ada

konsensus dari DSB untuk tidak membentuk suatu panel.52

Apabila terbentuk, suatu anggota yang menolak untuk

berpartisipasi tidak memiliki kekuasan untuk memberhentikan

persidangan didasarkan pada bukti dan fakta-fakta yang tersedia di

panel.53

Permohonan untuk membentuk suatu panel harus dibuat secara

tertulis. Permohonan tersebut harus memuat antara lain hal-hal

berikut:

(1) upaya-upaya tertentu yang menjadi masalah;

(2) kesimpulan ringkas mengenai dasar hukum untuk sengketa; dan

(3) informasi mengenai upaya-upaya konsultasi yang gagal.

Ruang lingkup sengketa yang akan diselesaikan oleh panel

terdapat di dalam the terms of reference. Dalam hal ini, para

51 Pasal 11 para. 1 DSU. 52 Disahkannya persyaratan konsensus ini (yang oleh banyak sarjana disebut sebagai 'negative consensus') dilakukan dengan harapan persyaratan tersebut akan memuaskan tuntutan-tuntutan AS mengenai kelemahan sistem GATT dan karenanya AS akan menggunakan cara yang tersedia dalam GATT dan tidak menggunakan cara-cara sepihak di kemudian hari. (J.H. Jackson, et.al., supra, note 26, p. 343). 53 T. Cottier, supra, note 8, p. 337.

87

pihak dalam suatu sengketa dapat meminta persyaratan-persyaratan

khusus (special terms of reference), atau menerima persyartan-

persyaratan standar (standard terms of reference).

Apabila salah satu pihak memohon suatu persyaratan khusus

(special terms), maka permohonan atau gugatan harus mengusulkan

rancangan atau teks persyaratannya (proposed text of the terms of

reference).

Persyaratan ini pada pokoknya memberi wewenang kepada panel

untuk mempertimbangkan setiap ketentuan-ketentuan yang ada dalam

perjanjian cakupan (covered agreements) dalam kaitannya dengan

masalah yang diserahkan kepada panel.54

Persyaratan khusus (Specific terms of reference) harus

disepakati atas dasar konsutlasi para pihak, sebagaimana

disyaratkan Pasal 7 paragrap 2. Dalam sengketa the Desicated

Coconut case, Badan Banding (the Appellate Body) menggarisbawahi

pentingnya status mengenai persyaratan ini. Dalam sengketa ini

panel berpendapat sebagai berikut:

'A panel's terms of reference are important for two reasons. First, terms of reference fulfil an important due process objective - they give the parties and third parties sufficient information concerning the claims at issue in the dispute in order to allow them an opportunity to respond to the complainant's case. Second, they establish the jurisdiction of the panel by defining the precise claims at issue in the dispute.'55

Panel terdiri dari 3 orang yang berkompeten ('well-

qualified'). Mereka harus memiliki syarat-syarat berikut:

(1) berpengalaman di dalam bidang penyelesaian sengketa

berdasarkan GATT atau mereka yang telah mengajar atau

mempublikasikan hukum atau kebijakan perdagangan

internasional;

54 Pasal 6 para. 2 DSU. Persyaratan standar (the standard terms of reference) terdapat dalam Pasal 7 para. 1 DSU. Lihat juga P. Lichtenbaum, 'Procedural Issues in WTO Dispute Resolution,' 19:4 Mich.J. Int’l. L 1195-274 (1998), p. 1225.

88

(2) anggota panel harus netral. Mereka tidak boleh

berkewarganegaraan yang sama dengan negara yang sedang

bersengketa kecuali para pihak dalam sengketa meyetujuinya;56

(3) mereka boleh pejabat negara (biasanya diplomat), atau orang

perorangan biasa; dan

(4) anggota penal harus dipilih dengan tujuan untuk memastikan

agar tercapai 'a sufficiently diverse background and a wide

spectrum of experience.'57

Persyaratan ini menunjukkan bahwa para anggota panel tidak

perlu ahli hukum. Biasanya, mereka adalah politikus (diplomats),

ahli ekonomi atau ahli di bidang perdagangan internasional.

Sekretariat WTO memiliki daftar nama-nama yang memenuhi

kriteria tersebut di atas.58 Kualifikasi tambahan (lainnya) bagi

suatu anggota panel ditambahkan apabila sengketa terkait dengan

masalah yang tunduk pada perjanjian cakupan (the covered

agreements).

Misalnya, berdaarkan suatu putusan mengenai penyelesaian

sengketa di bidang jasa, yaitu the Decision on Certain Dispute

Settlement Procedures for the General Agreement on Trade in

Services menyatakan bahwa suatu daftar panel khusus dibentuk untuk

penyelesaian sengketa berdasarkan GATS. Berdasarkan Decision ini,

55 Brazil-Measures Affecting Desiccated Coconut, report of the Appellate Body, WT/DS22/AB/R (21 February 1997), 56 Pasal 8 para. 3 DSU. Lihat juga Asif H. Qureshi, The World Trade Organization: Implementing International Trade Norms (Manchester: Manchester U.P., 1996), p. 102 (berpendapat bahwa kata 'well-qualified' tidaklah jelas). 57 Pasal 8 para. 2 DSU. Cf., Lihat kritikan Hudec, supra, note 16, p. 34 (mengkritik kurangnya pendidikan dan pengalaman anggota panel sehingga sulit bagi mereka untuk memberi pendapat atau putusan atas pokok perkara yang kompleks.). Vermulst, Mavroidis, and Baer, supra, note 9, p.6, (menyatakan dasar pertimbangan hukum sebanyak 13 dari 15 putusan yang diberikan oleh Badan Banding adalah keliru). 58 Pasal 8 para. 4 DSU. Cf., Trebilcock and Howse, supra, note 19 p. 64, (mengkritik bahwa Sekretariat cenderung memilih orang-orang tertentu saja, yaitu orang-orang dari perwakilan pemerintah tertentu saja. Sedangkan individu, aktivis, pengusaha yang memiliki pengalaman dan pengetahuan luas mengenai aturan-aturan perdagangan internasional janrang sekali dipilih menjadi calon anggota panel).

89

anggota panel harus terdiri dari orang-orang yang memiliki

keahliah di bidang perdagangan jasa termasuk masalah-masalah

pengaturan yang terkait.59

Sekretariat dapat juga mengusulkan beberapa nama untuk

menyelesaikan sengketa. Apabila para pihak setuju, komposisi panel

dapat ditambahkan menjadi 5 orang anggota panelis. Tetapi untuk

itu para pihak harus memohonnya dalam jangka waktu 10 hari sejak

pembentukan panel.60 Apabila tidak ada kesepakatan yang tercapai

dalam jangka waktu 20 hari mengenai penunjukan para anggota panel,

salah satu pihak dapat memohon direktur Jenderal untuk memilih

para anggota panel.61

Biasanya, tidaklah mudah bagi para pihak untuk mencapai kata

sepakat mengenai komposisi panel. Pengalaman Korea misalnya saja

menunjukkan bahwa acapkali negara ini mengusulkan nama-nama panel,

namun pihak lainnya menolaknya.62

Masalah akhir-akhir ini mengenai pemilihan anggota panel

juga diperburuk oleh tidak adanya atau kurangnya anggota panel

yang berkualifikasi baik. Hal ini disebabkan karena adanya fakta

bahwa para panelis pada umumnya berasal dari negara maju,

khususnya AS, ME dan negara-negara OECD lainnya.

Dengan meningkatnya keikutsertaan negara-negara ini dalam

sengketa perdagangan, pemilihan anggota panel yang kualified

59 Pasal 3 the Decision on Certain Dispute Settlement Procedures for the General Agreement on Trade in Services berbunyi sebagai berikut:

'Panels shall be composed of well-qualified government and/or non-governmental individuals who have experience in issues related to the General Agreement on Trade in Services and/or trade in services, including associated regulatory matters. Panelists shall serve in their individual capacities and not as representatives of any government or organization.' 60 Pasal 8 para. 5 DSU. 61 Pasal 8 para. 7 DSU. Uraian lebih lanjut mengenai pemilihan panel, lihat: Hudec, supra, note 16, pp. 35-37 (menunjukkan semakin meningkatnya permasalahan dalam pemilihan anggota panel. Hudec juga mengusulkan agar pemilihan anggota panel disamakan dengan pemilihan anggota Badan Banding (Appellate Body). Di samping itu, Hyun Chong Kim, supra, note 4, p. 466, (mengusulkan pembentukan suatu daftar panelis yang tetap di WTO. 62 Hyun Chong Kim, supra, note 4, p. 466.

90

menjadi semakin terbatas. Hal ini disebabkan karena para pihak

dalam sengketa tidak diperkenankan untuk memilih anggota panel

dari negaranya.63

Pasal 8 para. 10 DSU mengatur komposisi panel apabila salah

satu pihak adalah negara sedang berkembang. Dalam keadaan

demikian, negara yang bersangkutan dapat meminta sedikitnya salah

anggota yang berasal dari negara sedang berkembang. Dalam hal

keadaan seperti ini, pasal ini tampaknya agak bias dan tidak

menggambarkan semangat hukum mengenai penyelesain sengketa yang

menyaratkan kenetralitasan dan ketidakberpihakan anggota panel.

Dalam arti bahwa para anggota panel berkewajiban untuk menegakkan

atau menjaga hukum tanpa mempertimbangkan status dari para pihak

yang terlibat dalam senkgeta.

Menurut Pasal 11 DSU (mengenai fungsi panel), panel

disyaratkan untuk memberikan penilaian mengenai sengketa secara

obyektif. Panel berkewajiban pula untuk memutuskan apakah suatu

sengketa melanggar perjanjian cakupan (covered agreements) WTO

atau tidak. Di samping itu, panel diberi tugas untuk membuat

penemuan-penemuan (findings) yang membantu DSB di dalam membuat

putusan atau rekomendasi.64

Namun demikian, dilihat dari sejarah atau latar belakang

penyelesaian sengketa GATT, di mana negara maju mendominasi

sengketa-sengketa dan memiliki sumber kekayaan untuk menyelesaikan

sengketa, maka muatan dari pasal tersebut dapatlah dipahami.

Charnovitz menyatakannya sebagai berikut: 'the idea behind this

selection factor presumably is not that this panelist will favor a

63 Lihat Hudec, supra, note 16, p. 36. Lihat juga: T. Cottier, supra, note 8, p. 348, (berpendapat bahwa banyaknya penolakan terhadap usulan anggota panel merupakan gambaran dari kurangnya independensi). 64 Perlu pula dikemukakan di sini bahwa persyaratan memilih seorang anggota panel dari suatu negara sedang berkembang apabila suatu negara berkembang menjadi pihak dalam sengekta tidak menjamin bahwa hasil laporan panel akan mendukung atau akan pro kepada negara sedang berkembang. (Hudec, supra, note 16, p.34).

91

developing country litigant, but rather that he may have a fuller

understanding of its position.'65

Dapat saja terjadi dalam praktik pemohon lebih dari satu

dapat memohon pembentukan panel mengenai hal yang sama. Dalam

keadaan demikian, kecenderungannya tidaklah untuk membentuk panel

tetapi membentuk suatu panel tunggal untuk menangani sengketa

dengan tetap memperhatikan hak-hak para pihak yang bersangkutan.66

Biasanya, suatu sengketa di antara para pihak dapat menarik

perhatian dan mempengaruhi kepentingan pihak ketiga. Dalam keadaan

seperti itu, Pasal 10 para. 1 DSU menyaratkan panel untuk

mempertimbangkan secara penuh kepentingan pihak ketiga terhadap

suatu sengketa dan kepada pihak anggota lainnya berdasarkan suatu

perjanjian cakupan (covered agreement) atas suatu sengketa.

Setiap pihak ketiga dapat meminta untuk didengar oleh panel

dan untuk membuat pernyataan tertulis kepada sengketa tersebut (to

make written submissions to it).67 Di samping itu, mereka juga

memiliki hak untuk menerima argumen hukum (submissions) yang

dibuat oleh para pihak yang bersengketa kepada pertemuan panel

yang pertama.68 Selama proses panel, hak-hak pihak ketiga dapat

juga berada di luar dari apa yang diatur di dalam DSU.69 Tetapi

hak ini umumnya bergantung pada kesepakatan para pihak dan panel.

Misalnya saja, panel diberi hak untuk keikutsertaan yang lebih

luas di dalam proses panel terhadap para pihak di dalam sengketa

the EC Measures Affecting Meat and Meat Products (Hormones).70

65 Steve Charnovitz, 'Environment and Health Under WTO Dispute Settlement,' 32:3 Int'l. Law 901 (1998), p. 918. 66 Pasal 9 para. 1 DSU. Lihat juga D.P. Steger and M. Hainsworth, supra, note 1, p. 35 (mengungkapkan terdapat 8 sengekta yang menyangkut lebih dari satu komplain yang diperiksa oleh panel). 67 Pasal 10 para. 2 DSU. 68 Pasal 10 para. 3 DSU. 69 Selain termuat dalam Pasal 10 DSU, hak pihak ketiga termuat juga dalam Appendix 3 DSU ('Working Procedures'), khususnya para. 6 dan 9. 70 The EC Measures Affecting Meat and Meat Products (Hormones)WT/DS18; D.P. Steger and M. Hainsworth, supra, note 1, p. 36.

92

Keseluruhan proses, yaitu sejak penentuan syarat-syarat

(terms of reference) panel, komposisi panel dan hasil

penyelidikan, tidak boleh lebih dari 6 bulan.71 Dalam hal keadaan

darurat (emergency matters), misalnya barang yang menjadi sengketa

adalah barang yang mudah rusak, maka jangka waktu dapat

diperpendek hingga menjadi 3 bulan.72

Namun dmeikian, jika batas waktu tersebut tidak terpenuhi,

panel dapat memperpanjang hingga menjadi 9 bulan.73 Perpanjangan

jangka waktu ini harus dilaporkan kepada DSB secara tertulis.

Laporan tersebut harus memuat alasan untuk perpanjangan waktu

tersebut dan kapan laporan akan diserahkan.

Pasal 12 para. 10 dan 11 DSU adalah pasal-pasal yang secara

khusus dibuat untuk negara sedang berkembang. Pasal-pasal ini

antara lain memberikan wewenang kepada DSB untuk memperpanjang

jangka waktu penyelesaian sengketa melalui panel setelah

berkonsultasi dengan para pihak.

Di samping itu, panel diberi wewenang untuk memberikan

jangka waktu yang layak kepada negara sedang berkembang untuk

mempersiapkan sengketanya dan menyerahkan pembelaannya manakala

negara sedang berkembang ini menjadi pihak tergugat dalam suatu

sengketa.74

Pasal 12 para. 11 DSU adalah pasal khusus yang dibuat untuk

mengingatkan anggota panel untuk memberi perhatian yang khusus

71 Pasal 12 para. 8 DSU. 72 Pasal 12 para. 8 DSU. 73 Pasal 12 para. 9 DSU. Meskipun ketetanya jagnka waktu ini, DSU tidak memuat sanksi apa pun juga jika jangka waktu ini dilanggar. (Lihat E. Vermulst and B. Driessen, supra, note 27, p. 142). 74 Lihat misalnya pengalaman Korea dalam sengketa-sengketanya di WTO. Negeri ini merasa bahwa jangka waktu yang ketata berdasarkan DSU sangatlah singkat sehingga sulit untuk membuat pembelaan di persidangan WTO (Hyun Chong Kim, supra, note 4, p. 467). Yang cukup mengherankan adalah, dalam sengketa-sengketa seperti Korean-Taxes on Alcoholic Beverages [WT/DS/75/1, WT/DS/84/1, AB - 1988-7, WT/DS/75/AB/R, WT/DS84/AB/R, Panel and Appellate Body Reports disahkan 17 February 1999]); dan sengketa Korea-Definitive Safeguard Measures on Imports of Certain Dairy Products, WT/DS/98/1 (12 August 1997), Korea tidak meminta perpanjangan waktu sebagaimana diperkenankan berdasarkan Pasal 12 para. 10 dan 11 DSU.

93

kepada negara-negara sedang berkembang. Karena itu, anggota panel

sebelum menyerahkan laporannya, mereka disyaratkan untuk

memperhatikan klausul-klausul atau pasal-pasal yang khusus

diberikan untuk negara sedang berkembang ini.

Ketentuan pasal 12 para. 11 tersebut tampaknya menekankan

kepentingan negara sedang berkembang di dalam penyelesaian

sengketa (khususnya ketika negara-negara tersebut berhadapan

dengan negara maju). Oleh sebab itu, penggunaan pasal ini harus

dioptimalkan. Hal ini akan memberikan keuntungan kepada negara

sedang berkembang.75

Di dalam menyelidiki suatu sengketa, panel berhak untuk

mendapatkan setiap informasi dan nasihat dari setiap individu,

lembaga atauu organisasi yang berkompeten.76 Ketentuan ini

merupakan ketentuan yang baru di WTO. Berdasarkan aturan yang lama

di bawah GATT, anggota panel hanya menyandarkan pada informasi

yang diserahkan oleh para pihak yang bersengketa.77

Kewenangan panel untuk mendapatkan informasi ini didasarkan

pada Pasal 13 para. 2 DSU. Pasal ini menyatakan bahwa panel dapat

menyandarkan pada beberapa sumber informasi tambahan. Bahkan panel

dapat juga berkonsutlasi dengan para ahli mengenai suatu masalah

tertentu dalam suatu sengketa. Panel dapat juga meminta bantuan

dari para ahli mengenai suatu hal teknis atau hal-hal yang

bersifat ilmu pengetahuan (technical or scientific matters).

Panel juga dapat membentuk suatu kelompok ahli (a technical

expert review group) untuk membantu panel dalam menyelesaikan

sengketanya.78

Pasal 13 pernah diuji dalam dua sengketa, yakni dalam the

Hormones dan the Footwear. Dalam sengketa the Hormones, panel

berpendapat bahwa ia (panel) memiliki kebebasan apakah akan

75 Pasal ini tampaknya sulit untuk dinyatakankan oleh negara sedang berkembang. Masalah klasiknya bukan saja terletak pada negara sedang berkembang itu sendiri, tetapi juga masalah penegakan hukumnya. 76 Pasal 13 para. 1 DSU. 77 UNCTAD, supra, note 3, p. 211. 78 Pasal 13 para. 2 DSU and Appendix 4 (mengenai 'Expert Review Groups').

94

meminta atau tidak informasi dan jasa-jasa yang dianggap patut

('appropriate') dalam setiap sengketa yang dihadapinya.

Juga dalam sengketa the Footwear case, Badan Banding (the

Appellate Body) menekankan hal yang sama. Badan banding menyatakan

bahwa DSU tidak membatasi panel di dalam melaksanakan fungsinya di

dalam menyelesaikan sengketa.79 Badan Banding menyatakan:

'We call our statement in ... Hormones that Article 13 of the DSU enables a Panel to seek information and technical advice as it deems appropriate in a particular case, and that the DSU leaves “to the sound discretion of a Panel the determination of whether the establishment of an expert review group is necessary or appropriate.” Just as a Panel has the discretion to determine how to seek expert advice, so also does a Panel have the discretion to determine whether to seek information or expert advice at all...'80 (Huruf miring oleh penulis).

Namun demikian ketentuan pasal ini tampaknya tidak

dilaksanakan secara konsisten. Menurut Trebilcock dan Howse,

putusan panel dalam sengketa the Shrimp case81 tidak konsisten

dengan tanggung jawab panel berdasarkan Pasal 11. Dalam sengketa

ini panel justru menolak untuk memperhatikan dokumen-dokumen yang

diserahkan oleh NGO (LSM) hanya karena dokumen-dokumen tersebut

tidak diminta oleh panel. Panel menyatakan: 'Accepting non-

requested information from non-governmental sources would be, in

79 Lihat antara lain, E. Vermulst, supra, note 9, p. 4; Andrew M. Shoyer and Eric M. Solovy, 'The Process and Procedure of Litigating at the World Trade Organization: A Review of the Work of the Appellate Body,' 31 Law&Pol'y Int'l.Bus. 677 (2000), p. 683. 80 The Argentina - Measures Affecting Imports of Footwear, Apparel and Other Items (Footwear), WT/DS56/AB/R (27 March 1998), paras. 84-86, as quoted in United States-Import Prohibitions of Certain Shrimp and Shrimp Products (Shrimp), WT/DS58/AB/R (12 October 1998), para. 103. 81 The Shrimp (Ibid). Untuk review terhadap sengketa, lihat: Gregory Shaffer, 'United States-Import Prohibition on Certain Shrimp-Shrimp Products, WTO.Doc.WT/DS58/AB/R, World Trade Organization, Appellate Body, October 12, 1998,' 93 Am.J.Int'l.L. 507 (1999), pp. 507-514 (antara lain menyatakan bahwa aspek positif dari putusan sengekta tersebut adalah bahwa diakuinya perwakilan dunia usaha dalam penyelesaian sengketa WTO dan juga disempurnakannya pengaturan hukum lingkungan di negara sedang berkembang. Empat negara sedang berkembang terlibat dalam sengekta ini, yaitu India, Malaysia, Pakistan dan Thailand.

95

our opinion, incompatible with the provisions of the DSU as

currently applied.'82

Laporan sementara panel ditulis oleh para panelis tanpa

kehadiran para pihak. Pendapat para anggota panel juga dibuat

tanpa menyebutkan nama-nama mereka.83 Laporan sementara (the

interim report) kemudian disebarkan kepada para pihak untuk

mendapatkan komentar sebelum panel membuat laporan akhirnya.84

Pada tahap ini, ada dua kesempatan yang para pihak dapat

manfaatkan:

(1) para pihak dapat memeriksa ketepatan argumen yang mereka

buat di dalam laporan; dan

(2) mereka dapat pula memeriksa penemuan panel (the panel

findings).85

Ketentuan pasal ini memberikan kesempatan kepada para pihak

untuk memastikan bahwa panel telah melaksanakan fungsinya sesuai

dengan syarat-syarat panel (the terms of reference). Menurut

Professor Hudec, ketentuan pasal ini sebenarnya mengadopsi

ketentuan dari lembaga lain, yaitu pasal-pasal dari perjanjian

antara Kanada dan AS mengenai perdagangan bebas (the Canada -

United States Free Trade Agreement [CUSTA]) dan the North American

Free Trade Agreement (NAFTA).86

82 Para 7.8; Trebilcock and Howse, supra, note 19, p. 66. Lihat Dukgeun Ahn, 'Environmental Dispute in the GATT/WTO: Before and After US - Shrimp Case,' 20 Mich. J. Int'l. L. 819 (1999), p. 840. Cf., Meskipun keengganan Badan Banding (Appellate Body) untuk menerima alasan hukum dari LSM, G. Marceau dan DPN Pedersen berpendapat bahwa kesimpulan Badan Banding dalam sengketa ini memberikan kesempatan kepada LSM untuk memberikan argumennya dalam persidangan penyelesaian sengketa WTO. (Gabrielle Marceau and Peter N. Pedersen, 'Is the WTO Open and Transparent? 33:1 J.W.T. 5-49 (1999), p. 37). 83 UNCTAD, supra, note 3, p. 211. 84 Pasal 12 para. 7 DSU. 85 T. Cottier, supra, note 8, pp. 344-345. 86 Hudec, supra, note 16, p. 42.

96

Proses tersebut, meminjam kata Professor Hudec, 'correction

phase' (tahap koreksi), tampaknya memang diperlukan karena dua

alasan berikut:87

Pertama, proses ini memberi kesempatan kepada para pihak

untuk memastikan bahwa panel telah melaksanakan kewenangannya

sesuai dengan persyaratan yang telah disepakati (the agreed terms

of reference).

Hal tersebut juga penting kepada para pihak untuk mengecek

apakah panel telah menerapkan hukumnya dengan benar. Hal ini

menjadi sangat penting mengingat latar belakang dari anggota panel

yang berasal latar belakang dan pengalaman yang berbeda-beda.88

Kedua, dengan diberikannya kesempatan untuk mengetahui

terlebih dahulu laporan panel, suatu pihak (atau kedua pihak yang

bersengketa) dapat memiliki posisi yang lebih baik untuk

menentukan langkah yang akan dilakukannya selanjutnya di dalam

proses penyelesaian sengketa: apakah akan menerima laporan panel

atau memutuskan untuk membawa putusan tersebut ke badan banding

untuk menguji laporan panel. Dengan adanya upaya untuk menguji

(meninjau ulang) tersebut, maka adalah kewajiban pada pihak yang

kalah untuk menaati putusan panel.89

Namun demikian, menurut Pasal 12 para. 7 DSU, para pihak

diberi kesempatan untuk mencapai kesepakatan atau persetujuan

mengenai penyelesaian sengketanya meskipun proses penyelesaian

sengketa oleh panel sedang berjalan. Apabila persetujuan secara

87 Beberapa sarjana telah mengusulkan agar ketentuan ini dihilangkan dari DSU. Lihat misalnya Andrew N. Shoyer, 'The First Three Years of the WTO Dispute Settlement: Observations and Suggestions,' 1 J.I.E.L. 293-296 (1998); Hudec, supra, note 16, pp. 42-43 (menyatakan bahwa panel telah dibantu oleh sejumlah staf hukum di Sekretariat. Selain itu, laporan panel dapat diajukan banding ke Badan Banding (the Appellate Body); dan cara demikian itu akan memboros-boroskan waktu mengingat ketatnya waktu berdasarkan DSU). Cf., Cottier, supra, note 8, p. 345 (menyatakan bahwa peninjauan kembali ini (review) telah disampaikan kepada anggota-anggota lainnya sehingga sangat sulit bagi panel untuk mengubah penemuannya dan selain itu pula, pihak yang kalah cenderung untuk menggunakan tahap kesempatan itu untuk bersiap-siap untuk banding). 88 Lihat di atas mengenai komposisi panel. 89 M. Sornarajah, supra, note 4, p. 115.

97

damai ini ternyata tercapai, maka panel harus menyerahkan

laporannya kepada DSB yang berisi gambaran singkat mengenai

sengketa dan pernyataan adanya kesepakatan atau perjanjian damai

yang telah ditempuh oleh para pihak.90

Sebagaimana halnya dengan GATT, WTO juga mengharapkan cara

ini, yaitu penyelesaian sengketa secara damai. DSU menyatakan

bahwa para pihak yang menginginkan untuk membawa sengketanya

kepada WTO harus memperhatikan atau mempertimbangkan dampak

positif dan negatif penyelesaian sengketa melalui WTO. Pasal 3

para. 7 DSU menyatakan: 'Before bringing a case, a Member shall

exercise its judgment as to whether action under these procedures

would be fruitful.'

Pasal 16 para. 4 DSU menyatakan bahwa hasil dari putusan

panel harus disahkan oleh DSB. Seperti telah disebutkan di atas,

para pihak tidak dapat lagi memblok pengesahan laporan panel.91

Laporan mengikat para pihak dalam jangka waktu 60 hari sejak

tanggal laporan tersebut disebarkan kepada anggota WTO.

Sifat mengikat suatu putusan dapat dikesampingkan apabila

salah satu pihak memberitahu DSB mengenai keputusannya untuk

banding. Alasan lainnya, jika DSB memutuskan dengan konsensus

untuk tidak mengesahkan laporan.92

90 Uraian lebih lanjut mengenai penyelesaian sengketa secara konsensus oleh para pihak selama proses penyelesaian melalui panel, lihat: T. Cottier, supra, note 8, p. 347 (menyatakan bahwa adanya kemungkinan bagi para pihak untuk mencapai penyelesaian sengketa secara konsensus sama sifatnya degnan praktik arbitrase komersial internasional atau adjudikasi internasional. Perlu pula dikemukakan di isni bahwa beberapa sarjana, khususnya Steger dan Hainsworth berpendapat bahwa penyelesaian secara sepakat ini (mutually agreed solution of the disputes) jarang sekali dilakukan oleh para pihak karena alasan sebagai berikut: "the binding nature of the decision, the short timeframes, the automaticity of the stages in the process and the strengthened mechanisms for surveillance and enforcement rulings." (D.P. Steger and M. Hainsworth, supra, note 1, p. 33). Arti penting penyelesaian sengketa secara konsensus ini juga ditekankan oleh Lei Wang, supra, note 20, pp. 174-176. 91 Pasal 16 DSU. Lihat juga: T. Cottier, supra, note 3, p. 339; M.Y. Young, 'Dispute Resolution in the Uruguay Round: Lawyers Triumph over Diplomats,' 29:2 Int'l.Law 402 (1995). 92 Pasal 16 para. 4 DSU.

98

Sehubungan dengan masalah stare-decisis (putusan pengikat

pada panel selanjutnya), praktik panel di dalam penyelesaian

sengketa telah lama berpendirian bahwa stare-decisis ini tidak

akan berlaku.

Oleh karena itu, pada prinsipnya panel terikat oleh putusan

dan argumentasi hukum yang telah dibuat oleh panel sebelumnya.

Pendekatan ini telah didukung luas oleh banyak pengamat.93 Tidak

berlakunya stare-decisis ini telah sesuai dengan prinsip

penyelesaian sengketa dalam hukum internasional.94

Pendekatan tersebut berlaku baik terhadap laporan yang telah

disahkan maupun laporan yang belum atau tidak disahkan. Meskipun

demikian, menurut Rosine M. Plank-Brumback, laporan-laporan panel

yang tidak disahkan tidak memiliki status hukum apapun berdasarkan

GATT. Namun demikian putusan demikian dapat memberi gambaran yang

berguna.95 Dalam sengketa the Japan-Taxes on Alcoholic Beverages,96

panel mengemukakan pendapatnya:

"...an important part of the GATT acquis. They are often considered by subsequent panels. They create legitimate expectations among WTO Members, and, therefore, should be taken into account where they are relevant to any dispute. However, they are not binding, except with respect to

93 Lihat misalnya, Hudec, supra, note 16, p. 42; John H. Jackson, supra, note 10, p. 83. 94 Lihat, Sir Gerald Fitzmaurice, The Law and Procedure of International Court of Justice (Cambridge: Grotius, 1986), pp. 583-584. 95 R.M. Plank-Brumback, supra, note 11, p. 394. Untuk analisis secara umum mengenai dampak hukum dan arti laporan penyelesaian sengketa WTO/GATT, lihat: J.H. Jackson, supra, note 10, pp. 81-89 (menyimpulkan bahwa laporan GATT/WTO adalah mengikat berdasarkan hukum internasional tradisional). Cf., J.C. Spierer, supra, note 35, p. 93, (berpendapat bahwa stare decisis dapat saja berlaku di kemudian hari. Badan Banding hingga kini masih membuat bandingan terhadap putusan-putusan sebelumnya. Menurut hemat penulis, pendapat ini kurang tepat. Karena, tidaklah mudah meskipun Badan Banding melakukan atau mengambil langkah tersebut tidak serta merta mengakibatkan praktik seperti itu menjadi mengikat. 96 WT/DS8/AB/R, WT/DS10/AB/R, WT/DS11/AB/R, disahkan pada 4 Oktober 1996, p. 15, menyatakan bahwa laporanlpaoran panel yang tidak disahkan 'have no legal status in the GATT or WTO system'.

99

resolving the particular dispute between the parties to that dispute.'97

4. Badan Banding (Appellate Body)

Pembentukan badan banding (Appellate Body atau 'AB')98

merupakan suatu inovasi dalam prosedur penyelesaian sengketa WTO.

AB terdiri dari tujuh orang, tiga di antaranya mengadili

sengketa.99 Tidak seperti anggota panel, kewarganegaraan dalam AB

tidak menjadi masalah. Section 6.2 the Working Procedure for

Appellate Review menolak persyaratan kewarganegaraan atau

nasionalitas di dalam pemilihan komposisi anggota-anggota AB untuk

mengadili sengketa.100

Anggota-anggota AB haruslah 'persons of recognized

authority, with demonstrated expertise in law, international trade

and the subject matter of the covered agreements generally.'101

Anggota-anggota AB dipilih untuk jangka waktu 4 tahun dan dapat

dipilih kembali hanya untuk satu kali saja.102

Latar belakang pembentukan AB pada prinsipnya terkait dengan

adanya kekuasaan yang terdapat pada panel. Selama perundingan

mengenai mekanisme penyelesaian sengketa di Uruguay Round, para

negosiator berpendapat bahwa panel memiliki terlalu kekuasaan yang

besar.

Dengan kekuasaan yang besarnya itu, panel dapat saja

mengeluarkan putusan yang keliru. Karena itu, pembentukan AB

semata-mata untuk memberikan pengamanan (safeguard) terhadap

97 WTO.Doc. WT/DS8/15. DS10/15 and DS11/13, disahkan pada 1 November 1996, p. 14. 98 Pasal 17 DSU. 99 Pasal 17 para. 1 DSU; Pasal 6 para. (1) the Working Procedures for Appellate Review (WT/AB/WP/3, 28 February 1997). 100 Pasal 6 para. (2) the Working Procedure of the Appellate Review (WT/AB/WP/3, 28 February 1997). 101 Pasal 17 para. 3 DSU. 102 Trebilcock and Howse, supra, note 19, p. 78.

100

putusan-putusan yang keliru tersebut.103 Lagipula, menurut Steger

dan Hainsworth, pembentukan AB akan memberi kepastian hukum dan

prediktabilitas yang lebih kepada sistem penyelesaian sengketa WTO

('bring additional legal certainty and predictability to the

dispute settlement system').104

Tugas utama dari AB, sebagaimana termuat dalam Pasal 17

paragrap 6 DSU, adalah terbatas. AB bertugas hanya untuk meninjau

hukum yang diterapkan panel dan penafsirannya ('issues of law

covered in the panel report and legal interpretations developed by

the panel'). AB dberi wewenang untuk menegakkan, mengubah, atau

penemuan-penemuan hukum dan putusan atau kesimpulan panel.105

Dalam hubungan itu, AB berpendapat bahwa penafsiran

perjanjian-perjanjian WTO dilaksanakan sesuai dengan ketentuan-

ketentuan yang terkait dengan Konvensi Wina mengenai Hukum

Perjanjian (the Vienna Convention on the Law of Treaties).106

Pendirian AB yang merefer masalah penafsiran ini kepada

Konvensi Wina mengenai Hukum Perjanjian agak menarik. Pertama, di

sini tersirat pengakuan para perancang DSU untuk mengakui

eksistensinya aturan-aturan hukum internasional publik di dalam

masalah penafsiran perjanjian internasional.

103 Konstantin J. Joergens, 'True Appellate Procedure or Only A Two-Stage Process? A Comparative View of the Appellate Body Under the WTO Dispute Settlement Understanding,' 30:2 Law & Pol'y Int'l. Bus. 193 (1999), p. 194; Hudec, supra, note 16, p. 27; M. Sornarajah, supra, note 4, p. 115. Lihat juga UNCTAD, supra, note 3, p. 212. 104 D.P. Steger and M. Hainsworth, supra, note 1, p. 208. 105 Lihat juga P. Lichtenbaum, supra, note 32, p. 1265. 106 Vienna Convention on the Law of Treaties, 23 May 1969, U.N.T.S. 331. Menurut Hudec: 'the care and attention given to the VCLT could be viewed as a bit excessive, given the rather open-ended drafting of VCLT Articles 31 and 32 and the differences among scholars as to what they mean.' (Hudec, supra, note 16, p. 30). Uraian lebih lanjut mengenai pengalaman Badan Banding sehubungan dengan masalah interpretasi ini, lihat: K.J. Joergens, 'True Appellate Procedure or Only A Two-Stage Process? A Comparative View of the Appellate Body Under the WTO Dispute Settlement Understanding,' 30:2 Law & Pol’y. Int'l. Bus. 215-216 (1999) (menyatakan antara lain bahwa Badan Banding telah menerapkan penafsiran secara luas terhadap pokok masalah. Misalnya dalam sengketa: the EC - Regime for the Implementation, Sale and Distribution of Bananas (WT/DS27/AB/R, 19 September 1997). Untuk kesimpulan yang sama mengenai posisi Badan Banding ini, lihat: Vermulst, et.al., supra, note 9.

101

Kedua, pengacuan kepada konvensi (hukum) internasional

publik juga menyiratkan suatu hal yang penting. WTO dan

perjanjian-perjanjian cakupan (covered agreements) sebenarnya juga

termasuk ke dalam ruang lingkup hukum internasional publik. Hal

ini sebenarnya juga memberi jawaban terhadap polemik yang selama

ini tengah berlangsung: apakah kajian hukum WTO ini tunduk pada

hukum perdagangan internasional atau hukum internasional.

Jelaslah, dengan adanya pengacuan ini, hukum WTO juga memerlukan

kajian dan bantuan hukum internasional untuk memahami kajian yang

cukup luas ini.

Masalah utama yang AB hadapi dalam tahun-tahun terakhir ini

adalah masalah remand (pengembalian kembali berkas putusan ke

panel). Masalah ini timbul manakala laporan panel ternyata tidak

jelas. Dalam hal demikian, sangatlah sulit bagi AB untuk

mengembalikan sengketa kepada panel semula untuk mendapat

penjelasan atau klarifikasi.107

Proses banding tidak boleh lebih dari 60 hari sejak para

phak secara formal menyerahkan pemberitahuan banding (Notice for

Appeal) ke AB dan memberikan pemberitahuan tertulis (written

notification) kepada DSB.108

Namun demikian, bila AB beranggapan bahwa jangka waktunya

tidaklah cukup untuk menghasilkan laporannya, maka ia dapat

memperpanjangnya hingga menjadi 90 hari. Untuk maksud ini, ia

harus memberitahu DSB secara tertulis bersama-sama dengan alasan

perpanjangan dan menyebutkan kapan laporan akan diberikan.

Pada pokoknya, pihak ketiga yang memiliki kepentingan di

dalam suatu sengketa, tidak memiliki hak untuk banding.109 Tetapi

107 Lihat lebih lanjut: Andrew M. Shoyer and Eric M. Solovy, 'The Process and Procedure of Litigating at the World Trade Organization: A Review of the Work of the Appellate Body,' 31 Law & Pol’y. Int'l. Bus. 659 (2000); Hyung Chon Kim, supra, note 4, p. 474. 108 Pasal 17 para. 5 DSU. 109 Cf., Pasal 10 para. 2 DSU memberikan hak eksklusif kepada pihak dalam sengketa untuk mengajukan banding ke Badan Banding.

102

pihak ketiga ini dapat memberikan pendapatnya secara tertulis

untuk dapat didengar oleh AB.110

Sesuai dengan Pasal 17 para. 10 DSU, persidangan AB bersifat

rahasia. Laporan AB dirancang tanpa kehadiran para pihak yang

bersengketa. Pendapat-pendapat yang dikemukakan dalam laporan AB

ditulis secara anonim (tanpa menyebutkan nama-nama anggota AB) dan

AB menangani setiap masalah yang diangkat panel selama

persidangan.111

Hasil dari proses peyelidikan disampaikan dan disahkan oleh

DSB. Namun demikian, laporan dan pengesahan putusan dan

rekomendasi AB dapat saja dicegah apabila para pihak setuju untuk

tidak disahkan.

Laporan AB disahkan secara otomatis dalam jangka waktu 30

hari sejak laporan tersebut disirkulasikan kepada anggota-

anggotanya.112 Keputusan untuk mengesahkan laporan didasarkan pada

aturan konsensus negatif (negative consensus rule atau 'reverse

consensus').113 Sewaktu tulisan ini dibuat laporan yang telah

disahkan berjumlah 41.114

Akhir-akhir ini terdapat beberapa usulan (proposal) guna

mengubah DSU dengan tujuan untuk memperkuat AB sehubungan dengan

adanya sistem yang diperkenalkan sekarang yaitu adanya jangka

waktu yang ketat.

Di antara usulan tersebut adalah usulan untuk memberi AB

kekuasaan untuk mengembalikan sengketa kepada panel semula (yang

asli). Usulan lainnya adalah memberikan waktu yang lebih banyak

kepada AB untuk menyidangkan sengketa dan mengeluarkan putusannya.

110 Pasal 17 para. 4 DSU. 111 Pasal 17 para. 12 DSU; Lihat juga: J.C. Spierer, supra, note 35, p. 77. 112 Trebilcock & Howse, supra, note 19, p. 78. 113 R.M. Plank-Brumback, supra, note 11, p. 376. 114 Laporan putusan Badan Banding dapat ditemukan di website WTO: <http:/www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/stplay_e.doc>.

103

Dari semula yang hanya 2 hingga 3 bulan menjadi lebih agak lama,

misalnya menjadi 5 atau 6 bulan.115

5. Implementasi Putusan dan Rekomendasi

Implementasi putusan dan rekomendasi dapat dianggap sebagai

masalah yang sangat penting di dalam proses penyelesaian sengketa.

Isu ini akan menentukan kredibilitas WTO, termasuk efektivitas

dari penyelesaian sengketa WTO itu sendiri.116

Berdasarkan pertimbangan ini, DSU menekanan bahwa penaatan

terhadap rekomendasi dan putusan DSB adalah sangat penting. Dalam

kaitan ini, Pasal 21 para. 1 DSU menyatakan: 'Prompt compliance

with recommendations or rulings of the DSB is essential in order

to ensure effective resolution of disputes to the benefits of all

Members.' Ketentuan ini menyiratkan bahwa kredibilitas keberadaan

sistem penyelesaian sengketa di masa depan akan banyak bergantung

pada keinginan para pihak untuk menaati ketentuan-ketentuan DSU

dan putusan panel atau AB.117

115 Lihat misalnya, H.C. Kim, supra, note 4, p. 475. Hudec, supra, note 16, p. 32 (mengusulkan agar Badan Banding diberi kekuasaan untuk mengembalikan putusan panel yang tidak jelas atau keliru ke badan panel semula untuk diperiksa kembali. Untuk itu panel perlu diberi waktu tambahan untuk mengoreksinya; Lihat juga: J.J. Joergens, supra, note 106, p. 204 (memberi contoh mengenai Badan Banding AS). Usulan yang sama juga dikemukakan oleh Viji Rangaswami, 'Operations of the Appellate Process and Functions, Including the Appellate Body,' 31 Law & Pol'y Int'l. Bus. 701 (2000), p. 703; John A. Ragosta, 'Unmasking the WTO - Access to the DSB System: The WTO DSB Live Up To the Moniker 'World Trade Court?'," 31 Law & Pol'y Int'l. Bus. 739 (2000), p. 765; D.P. Steger and M. Hainsworth, supra, note 1, pp. 56-57. 116 Meskipun peranannya penting, beberapa ketentuannya ternyata tidak jelas. Lihat lebih lanjut: Cherise M. Valles & B.P. McGivern, 'The Right to Retaliate under the WTO Agreement,' 33 ; 2 J.W.T. 63-84 (2000), pp. 65-66 (penulis ini berpendapat bahwa terdapat beberapa masalah dalam pasal-pasal mengenai pelaksanaan putusan dan rekomendasi, khususnya hubungan antara pasal 21 para. 5 dan Pasal 22 DSU. W.J. Davey, supra, note 15, p. 17, (memperingatkan bahwa 'a failure of major trading partners to implement decisions in favor of developing countries could fatally undermine the system since it would lead to changes that the system was simply a mechanism to put pressure on developing countries and provided them with no real benefits'). 117 Cf., Faryar Shirzad, supra, note 49, p. 770 (menyatakan bahwa 'the Dispute Settlement Body (DSB) and the WTO cannot survive without the cooperation and consent of the parties in a dispute and of the organization's membership generally').

104

Mekanisme penyelesaian sengketa yang efektif dan kuat juga

sangat penting bagi negara sedang berkembang. Beatrice Chaytor

menggambarkan arti pentingnya peranan mekanisme penyelesaian

sengketa bagi negara sedang berkembang dengan pernyataan sebagai

berikut:118

'Considering that some weaker developing countries are not in a position, either economically or politically, unilaterally to address GATT violations by other members, it is essential for them to have recourse to a system which can do so on their behalf. An effective enforcement mechanism is a major factor enabling the fuller participation of developing countries in the multilateral trading system.'

DSU menyaratkan pihak yang kalah untuk menyatakan

keingingannya untuk melaksanakan rekomendasi panel (atau AB) pada

pertemuan atau sidang DSB dalam jangka waktu 30 hari sejak laporan

tersebut dikeluarkan.119 Apabila jangka waktu ini dianggap tidak

mungkin dipenuhi, maka para pihak diberi jangka waktu yang lebih

wajar ('reasonable period of time') untuk melaksanakannya.

Suatu jangka waktu yang wajar dapat ditentukan oleh DSB atas

usulan dari pihak yang lemah. Sebagai alternatif, jangka waktu

tersebut dapat juga ditentukan oleh kesepakatan para pihak yang

bersengketa dalam jangka waktu 45 hari sejak putusan atau

rekomendasi dikeluarkan.

Dapat juga terjadi jangka waktu tersebut ditentukan oleh

putusan arbitrase dalam jangka waktu 90 hari sejak putusan atau

rekomendasi dikeluarkan.120 Menurut Pasal 21 para. 3 (c) DSU,

secara umum jangka waktu yang wajar tersebut untuk melaksanakan

putusan tidak boleh lebih dari 15 bulan sejak laporan

dikeluarkan.121

118 Beatrice Chaytor, 'Dispute Settlement Under the GATT/WTO: The Experience of Developing Nations,' in: Cameron, James and Karen Campbell (eds.), Dispute Resolution in the World Trade Organization (London: Cameron May, 1998), p. 250. 119 Pasal 21 para. 3 DSU. 120 Pasal 21 para. 3 DSU. 121 Jangka waktu 15 bulan ini tampaknya telah dipraktekkan secara konsisten. Misalnya, dalam sengketa Japan-Taxes on Alcoholic Beverages

105

Untuk memastikan agar para pihak (khususnya pihak yang

kalah) mau melaksanakan putusan atau rekomendasi), Pasal 21 para.

6 DSU menyaratkan DSB untuk mengawasi pelaksanaan putusan

tersebut. Pasal ini juga merupakan suatu aturan baru yang

sebelumnya tidak ada dalam GATT.

Tampaknya pasal tersebut dimaksudkan untuk mencegah

terulangnya praktik GATT yang lama di mana pihak yang kalah

memiliki kebebasan untuk menunda-nunda pelaksanaan putusan atau

rekomendasi.122 Karena itu, dengan keberadaan DSU, kebebasan

tersebut tidak lagi diperkenankan. Apabila penaatan atau

pelaksanaan putusan dianggap tidak cukup, setiap anggota dapat

membawa masalah tersebut pada sidang DSB.

Dengan melakukan langkah ini, masalahnya akan dijadikan

sebagai salah satu agenda pertemuan DSB dalam jangka waktu 6 bulan

setelah ditetapkannya jangka waktu yang layak tersebut

('reasonable period'). Masalah ini akan tetap menjadi bagian dari

agenda DSB sampai masalah tersebut terselesaikan.123 Dapat pula

dikemukakan di sini bahwa meskipun tidak dinyatakan secara tegas,

ketentuan pasal ini menunjukkan bahwa putusan atau rekomendasi DSB

adalah mengikat.

Manakala terdapat ketidak-sesuaian pendapat mengenai

pelaksanaan putusan, misalnya apakah pelaksanaan suatu putusan

tersebut tidak cukup atau belum, maka para pihak disyaratkan untuk

menyerahkan masalah ini kepada panel semula (apabila

memungkinkan).124

Manakala seorang anggota dalam suatu sengketa gagal untu

membawa masalah tersebut sesuai dengan perjanjian cakupan (covered

(WTO.Doc. WT/DS8/15, DS10/15 and DS11/13, 14 February 1997), the parties did not present particular circumstances regarding the request for the reasonable period of time to implement the rulings. In that event, the arbitrator ruled that 15 months would be reasonable period of time in which Japan should implement the recommendations. 122 UNCTAD, supra, note 3, p. 213. 123 Andreas F. Lowenfeld, 'Remedies Along with Rights: Institutional Reform of the New GATT,' 88 Am. J.Int'l.L 477 (1994), p. 486. 124 Pasal 21 para. 3 DSU.

106

agreements) yang terkait, maka DSB dapat memberi kuasa kepada

pihak lainnya untuk mengklaim ganti rugi (kompensasi) atau menunda

konsesi (atau kadang-kadang disebut juga sebagai retaliasi).125

Selama proses ini, Pasal 22 para. 2 DSU membolehkan para pihak

untuk melakukan negosiasi dengan setiap pihak yang bersengketa

guna mencapai kesepakatan mengenai konsesi yang diterima kedua

belah pihak.

Pada pokoknya, ganti rugi dapat juga dipertimbangkan sebagai

satu alternatif sukarela untuk melaksanakan putusan.126 Penundaan

konsesi, sebagaimana diperintahkan oleh DSB, tunduk pada beberapa

persyaratan dan kriteria sebagaimana dimuat dalam Pasal 22 para 3

DSU dan ketentuan terkait dengan pasal ini.127

Di samping itu, Pasal 22 para. 4 DSU dengan jelas menyatakan

bahwa derajat penundaan konsesi atau kewajiban lainnya yang diberi

wewenang oleh DSB harus seimbang atau sepadan dengan derajat

kerugian yang diderita. Apabila negara yang bersangkutan tidak

setuju dengan derajat penundaan atau penangguhan yang diusulkan

atau diklaim, maka masalah tersebut harus diserahkan kepada

arbitrase untuk diselesaikan.128

Sebagaimana dinyatakan di atas, kompensasi atau penundaan

konsesi terhadap kewajiban lainnya tidak bersifat permanen.

Penundaan konsesi atau kewajiban lainnya berakhir apabila:

(a) upaya-upaya yang dinyatakan tidak sesuai dengan perjanjian

cakupan telah dihilangkan;

(b) negara anggota yang harus melaksanakan rekomendasi atau

putusan memberikan suatu penyelesaian terhadap adanya

kerugian atau kerusakan yang dibuatnya; atau

125 Pasal 21 para. 1 DSU. 126 Pasal 22 para. 8 DSU. 127 M.J. Trebilcock and R. Howse, supra, note 19, p. 79. 128 Lihat C.M. Valles and McGivern, Valles, Cherise M., and Brendan P. McGivern, 'The Right to Retaliate under the WTO Agreement,' 33 (2) JWT 68 (2000).

107

(c) para pihak mencapai kesepakatan yang memuaskan bersama.129

Hingga saat ini telah terdapat 3 (tiga) sengketa dimana para

pihak telah menempuh cara tersebut. Sengketa tersebut adalah:130

European Communities-Regime for the Importation, Sale and

Distribution of Bananas;131 European Communities - Measures

Concerning Meat and Meat Products (Hormones);132 dan Australia-

Measures Affecting the Importation of Salmon.133

Di samping retaliasi, DSU juga memberi kemungkinan

dilaksanakannya retaliasi silang. Namun untuk dapat melakukan

tindakan ini, ada beberapa persyaratan ketat yang harus dipenuhi.

Pertama, pemohon harus menunjukkan bahwa retaliasi di dalam sektor

ekonomi yang sama tidak efektif atau tidak mungkin dilaksanakan.

Kedua, pemohon harus menunjukkan bahwa retaliasi di dalam

ruang lingkup suatu perjanjian tidaklah mungkin dilakukan

(misalnya dalam ruang lingkup perjanjian GATT, GATS, atau

Perjanjian TRIPS).134

Ketiga, keadaannya cukup serius sehingga cara retaliasi

silang inilah yang paling mungkin diterapkan.135

Keempat, retaliasi silang hanya dapat dilakukan apabila

semua cara damai yang ada telah dilakukan dan ternyata tidak

berhasil.136

129 Pasal 22 para. 8 DSU. 130 Lihat: Joost Pauwelyn, 'Enforcement and Countermeasures in the WTO: Rules are Rules - Toward a More Collective Approach,' 94 Am.J.Int'l.L 335 (2000). 131 WTO Doc. Series WT/DS27. 132 WTO Doc. Series WT/DS26 and WT/DS48. 133 WTO Doc. Series WT/DS18. 134 Asif H. Qureshi, supra, note 24, p. 105; P.J. Kuyper, 'The Law of GATT as a Special Field of International Law,' in: L.A.N.M. Baarnhorn and K.C. Wellens, (eds.), Diversity in Secondary Rules and the Unity of International Law, (The Hague: Kluwer, 1995), p. 254. 135 Sekali lagi, istilah ini tidak jelas: kapan dan siapa yang menentukan bahwa ‘suatu keadaan adalah cukup serius.’ 136 Lihat: C. Espinoza, 'The WTO Banana Dispute: Do Ecuador's Sanctions Against the European Communities Make Sense?,' 4:4 Bridges 3 (May 2000). Persyaratan ini tidak dimintakan DSU, tetapi didasarkan pada praktik Equador dalam sengketa the Bananas case.

108

Di samping itu, terdapat dua pembatasan lainnya agar supaya

retaliasi silang ini dapat dilakukan. Pertama, pihak pemohon harus

mempertimbangkan perdagangan di sektor yang sama atau relevan dan

aspek ekonomi yang lebih luas dan akibat atau dampak dari

penundaan konsesi tersebut.137

Kedua, taraf atau derajat dari retaliasi silang harus sama

dengan kerugian atau kerusakan yang dideritanya.138

Untuk kepentingan negara-negara sedang berkembang, DSU

memuat beberapa aturan khusus untuk negara ini. Pertama, Pasal 21

para. 2 DSU menyatakan bahwa perhatian harus diberikan kepada

masalah-masalah yang terkait dengan anggota sedang berkembang

sehubungan dengan adanya sengketa yang tunduk pada penyelesaian

sengketa WTO.139

Kedua, Pasal 21 para. 7 dan 8 memuat konsep perlakuan yang

berbeda dan lebih menguntungkan bagi negara sedang berkembang. DSB

disyaratkan untuk mempertimbangkan tindakan lainnya yang dapat

dilakukan untuk negara-negara anggota yang sedang berkembang ini.

Dalam pertimbangkannya, DSB harus memperhatikan tidak hanya

cakupan perdagangan yang menjadi obyek sengketa, tetapi juga

dampaknya terhadap perekonomian negara-negara anggota sedang

berkembang yang bersangkutan.140

Umumnya, ketaatan negara anggota terhadap putusan dan

rekomendasi panel atau AB cukup tinggi.141 Hal ini tampak dari

adanya fakta bahwa tidak ada negara anggota yang terang-terangan

menolak untuk melaksanakan putusan atau rekomendasi.142

137 Pasal 22 para. 3(d) DSU. Namun tidaklah jelas apa yang dimaksud oleh paragrap ini. Paragrap ini tidak menjelaskan apakah paragrap ini mengacu kepada negara yang lemah atau kurang maju (‘weaker or less-developed countries). (Lihat: E. Vermulst and B. Driessen, supra, note 27, p. 147). 138 Cf., Pasal 22 para. 4 DSU. 139 UNCTAD, supra, note 3, p. 213. 140 Pasal 21 para. 7 of the DSU. 141 Faryar Shirzad, supra, note 49, p. 769. 142 Untuk uraian lebih lanjut mengenai masalah ini, lihat: R.M. Plank-Brumback, supra, note 11, p. 377.

109

Tetapi kadang-kadang, masalah pelaksanaan putusan atau

rekomendasi dapat saja timbul di dalam dua keadaan berikut.

Pertama, suatu masalah timbul apakah para pihak telah benar-benar

melaksanakan secara konsisten atau cukup putusan atau rekomendasi.

Kedua, suatu pihak tidak memberikan petunjuk apapun apakah

ia akan atau tidak akan melaksanakan putusan atau rekomendasi.

Sikap tidak dilaksanakannya putusan, misalnya tampak dalam

sengketa the Bananas. Dalam sengketa yang terkenal ini, upaya ME

untuk melaksanakan putusan atau rekomendasi ternyata tidak cukup

('inadequate’).143

Sebagai konsekuesi dari tidak dilaksanakannya putusan dalam

sengketa the Bananas,144 (dan juga the Hormones), AS telah meminta,

dan dikabulkan, wewenang atau kuasa untuk melakukan retaliasi

terhadap ME.145

6. Arbitrase

Arbitrase telah lama diakui dalam praktik penyelesaian

sengketa dagang dalam GATT. Namun penggunaannya sangat irit. Tidak

banyak laporan mengenai penyelesaian sengketa melalui badan

arbitrase ini selama GATT berdiri. Di samping itu tidak ada aturan

khusus mengenai penyelesaian melalui arbitrase ini. Ketentuan

penting mengenai arbitrase baru dibuat pada tahun 1989 ketika

disahkannya the Improvements.146

143 W.J. Davey, supra, note 15, p. 16. For further analysis on the position of the United States and EC in the Bananas, Lihat: C.M. Valles and P. McGivern, supra, note 128, pp. 71-78. 144 European Communities – Measures Concerning Meat and Meat Products (Hormones), WTO Doc. Series WT/DS26 and WT/DS48, and European Communities – Regime for the Importation, Sale and Distribution of Bananas, WTO Doc. Series WT/DS27. 145 W.J. Davey, supra, note 15, p. 16. There are several suggestions to remedy this difficulty. Joost Pauwelyn, misalnya, suggested that WTO adopts a more collective and effective enforcement mechanism. (J. Pauwelyn, supra, note 130, p. 136). 146 Paragraph E, the 1999 Improvements; Lihat juga Analytical Index of the GATT, 1995, p. 768; Michael Esser, supra, note 146, pp. 139-140 (menyatakan bahwa para sarjana telah lama mengiginkan arbitrase sebagai alternatif penyelesaian sengketa di samping prosedur panel).

110

Berdasarkan perjanjian WTO, kebutuhan untuk mengatur

arbitrase dinyatakan dalam Pasal 25 DSU. Pasal 25 di bawah judul

'arbitration' adalah suatu penyelesaian sengketa brdasarkan WTO.147

Muatan Pasal 25 pada pokoknya merupakan pengambil-alihan dari

aturan yang termuat dalam the 1989 Improvements.148

Paragraph 1 pasal 25 ini mengakui bahwa arbitrase dapat

memfasilitasi penyelesaian sengketa yang terkait dengan masalah-

masalah yang secara tegas dinyatakan oleh kedua belah pihak.

Karena sangat jarangnya digunakan, tampaknya paragrap ini agak

berlebih-lebihan, kalau tidak mau dikatakan sia-sia.

Pada pokoknya, beberapa pengaturan mengenai arbitrase dalam

Pasal 25 DSU adalah sebagai berikut:

a). Harus ada kesepakatan bersama di antara para pihak untuk

menyerahkan sengketanya kepada arbitrase;149

b). Kesepakatan para pihak tersebut harus diberitahukan kepada

semua anggota terlebih dahulu sebelum proses arbitrase

belangsung;150

c). Pihak ketiga dapat menjadi pihak dalam persidangan arbitrase

setelah para pihak yang sepakat menyerahkan sengketanya

kepada arbitrase juga menyetujuinya;151 dan

d). Putusan arbitrase mengikat para pihak dan putusan harus

diberitahukan kepada DSB dan Dewan atau Committee yang

terkait dengan perjanjian yang relevan.152

Biasanya, arbitrase diambil dari anggota-anggota panel

semula (the original panel). Apabila tidak ada kesepakatan

tercapai mengenai siapa yang akan menjadi arbitrator dalam jangka

147 Untuk uraian lebih lanjut mengenai alternatif penyelesaian sengketa WTO, lihat: Franck W. Swacker, Kenneth R. Redden, and Larry B. Wenger, 'WTO & ADR,' 55:3 Disp. Res. J. 36 (August/October 2000). 148 The 1989 Dispute Settlement Procedure Improvements, BiSD 36S/61-67, Lihat di atas, (mengenai perkembangan aturan penyelesaian sengketa dalam GATT). 149 Pasal 25 para. 2 DSU. 150 Pasal 25 para. 2 DSU. 151 Pasal 25 para. 3 DSU.

111

waktu 10 hari sejak masalah atau sengketa diserahkan kepada

arbitrase, maka DSB akan memberi perpanjangan waktu untuk memilih

seorang arbitrator dalam jangka waktu 10 hari lainnya. DSB juga

memiliki wewenang untuk mengesahkan laporan atau mengawasi

pelaksanaan putusan dan rekomendasi dan memberikan wewenang untuk

menunda konsesi dan kewajiban lainnya berdasarkan perjanjian

cakupan.153

Mengenai aturan-aturan hukum acara arbitrase, para

negosiator dalam putaran Uruguay lebih menyukai menyerahkan

masalah ini kepada para pihak (untuk disepakati di antara

mereka),154 ketimbang membuat aturan hukum acaranya yang detail.155

Pasal 22 para. 7 DSU memuat kewajiban atau tugas arbitrator.

Pasal ini menyatakan bahwa arbitrator tidak boleh memeriksa sifat

dari penangguhan yang diminta. Tanggung jawab arbitrator adalah

untuk menentukan apakah derajat atau level penangguhan sepadan

dengan derajat kerugian atau kerusakan.

Arbitrator dapat juga menentukan apakah penangguhan yang

diusulkan tersebut diperbolehkan berdasarkan perjanjian cakupan

(covered agreements) yang terkait. Penentuan ini dimaksudkan untuk

menyelesaikan masalah-masalah perbedaan pendapat di antara para

pihak yang bersangkutan mengenai apakah perjanjian yang tercakup

membolehkan penangguhan konsesi atau kewajiban lainnya.

Dalam sengketa the Hormones, misalnya, badan arbitrase

dibentuk untuk menentukan jangka waktu yang layak bagi ME untuk

melaksanakan putusan DSB. Dalam sengketa ini, arbitrase

berpendapat bahwa jangka waktu 15 bulan merupakan jangka waktu

yang layak untuk menaatinya.

Putusan tersebut sesuai dengan Pasal 21 para. 3 (c) DSU

mengenai patokan (guideline) bagi arbitrator untuk menentukan

jangka waktu yang layak tersebut. Pasal ini antara lain

152 Pasal 25 para. 3 DSU. 153 Pasal 21 dan 22 DSU juga diterapkan terhadap putusan arbitrase. 154 Cf., Pasal 25 para. 2 DSU. 155 Ernst-Ulrich Petersmann, supra, note 17, p. 1221.

112

menyatakan: “...a guideline for the arbitrator should be that the

reasonable of time to implement panel or Appellate Body

recommendations should not exceed 15 months from the date of

adoption of a panel or Appellate Body report.” (Huruf miring dan

tebal oleh penulis).

Biasanya para arbitrator memiliki keleluasaan untuk

menentukan jangka waktu kurang dari 15 bulan seperti tertuang

dalam Pasal 21. Misalnya, meskipun posisinya sebagai negara sedang

berkembang, arbitrator memberi Indonesia, dalam sengketa the Auto

case, hanya 12 bulan untuk melaksanakan rekomendasi panel.156 Dalam

sengketa the Beverages, arbitrator memberi 11 bulan dan 2 minggu

kepada Korea untuk melaksanakan putusan.157

Arbitrase juga diberi mandat untuk menentukan jumlah ganti

rugi. Dalam sengketa the Hormones, ME mengusulkan kepada DSB bahwa

ia akan mempertimbangkan untuk memberikan ganti rugi apabila ia

gagal untuk melaksanakan putusan dalam jangka waktu yang

ditetapkan arbitrase. Usulan ini dibuat sebulan sebelum jatuh

tempo untuk melaksanakan putusan. AS dan Kanada setuju dengan

usulan ini. Untuk itu arbitrase menetapkan jumlah ganti rugi

sebesar US$ 116.8 juta dan Can$ 11.3 juta per tahun.158

Putusan arbitrase tidak membutuhkan pengesahan dari DSB.

Menurut Pasal 25 para. 3 DSU, arbitrase hanya disyaratkan untuk

memberitahu putusan kepada DSB dan the Council dari setiap

perjanjian terkait di mana setiap anggota dapat mengangkat setiap

masalah yang terkait dengan itu. Putusannya bersifat final dan

156 WTO Arbitrator Report on Indonesia - Certain Measures Affecting the Automobile Industry, WT/DS54/ARB, WT/DS55/ARB, WT/DS59/ARB (Dec. 7, 1998); Sue Ann Mota, 'The World Trade Organizations: An Analysis of Disputes,' 25:1 N.C.J.Int'l.& Com.Reg. 101 (1999). 157 Korea-Taxes on Alcoholic Beverages, Arbitration under Pasal 21 para. 3 of the DSU, WT/DS75/16, WT/DS184/14, para. 47 (June 1999). 158 Sue Ann Mota, 'The World Trade Organizations: An Analysis of Disputes,' 25:1 N.C.J.Int'l.&Com.Reg. 88 (1999); WTO Award on Arbitrator on EC-Measures concerning Meat and Meat Products (Hormones), Original Complaint by Canada, Recourse to Arbitration by EC under Article 22 para. 6 of the DSU, WT/DS26, WT/DS48, para. 1, 2, 12 July 1999.

113

mengikat para pihak. Persidangan (Aribtrase) ulangan tidak

diperkenankan.159

Dapat saja terjadi sebelum putusan diberikan, arbitrator

memberikan para pihak putusan awal ('initial decision’). Hal ini

dilakukan semata-mata karena arbitrator memerlukan informasi

tambahan. Dalam sengketa the Bananas case, arbitrator berpendapat

bahwa ia memerlukan informasi tambahan sebelum mengeluarkan

laporan akhir. Upaya ini dilakukan untuk memastikan bahwa putusan

final yang akan dikeluarkan tidak mengakibatkan ketidaksepakatan

di antara para pihak.160

Sebagaimana halnya dengan GATT, peran arbitrase dalam WTO

juga irit atau jarang dilakukan.161 Tampaknya peran arbitrase ini

akan meningkat di kemudian hari. Guru penulis, J.G. Merrills

berpendapat bahwa arbitrase di WTO jarang digunakan karena

prosedur penyelesaian melalui panel telah memberi penyelesaian

sengketa secara hukum yang memuaskan.162

Alasan lainnya adalah bahwa peran arbitrase berdasarkan DSU

berbeda dengan arbitrase yang dikenal dalam (hukum) perdagangan

internasional. Pada awalnya, prosedur penyelesaian sengketa

melalui arbitrase berdasarkan perjanjian WTO, seperti telah

dikemukakan di atas, tidak ada. Adalah para pihak yang menentukan

prosedurnya, termasuk hukum yang akan berlaku terhadap sengketa

dan nama para arbitrator.163 Hal inilah yang menjadi kelemahan

utama arbitrase dalam DSU.164

159 Lihat Pasal 25 para. 4 of the DSU; J.G. Merrills, supra, note 28, p. 216. 160 Untuk analisis lebih lanjut mengenai sengketa ini, lihat: C.M. Valles and B.P. McGivern, supra, note 128, pp. 63-84. 161 Data terakhir mengenai sengketa-sengketa yang diseleaikan (dalam proses) di WTO, dapat dilihat pada website WTO: <http:/www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/stplay_e.doc> (last update 21 November 2000). 162 J.G. Merrills, supra, note 28, p. 14. 163 J.G. Merrills, supra, note 28, p. 216. 164 Lihat: M. Sornarajah, supra, note 4, p. 116.

114

Perlu dikemukakan di sini bahwa bahwa mereka yang dapat

menjadi arbitrator berasal dari para anggota panel asli (semula

yang menangani sengketa). Hal ini agak mengherankan. Bagaimana

mungkin seorang panel kemudian menjadi anggota arbitrase

(arbitrator) untuk menangani sengketa yang sama.

Di samping itu, professor Merrills juga telah katakan, panel

berdasarkan DSU juga memiliki kemiripan sebagai suatu badan

arbitrase (‘has much in common with arbitration!').165 Hal ini

semata menunjukkan bahwa panel dan arbitrase sebenarnya tidak

beda.

Selain itu, peran arbitrase hanyalah utuk menyelesaikan satu

aspek atau satu bagian saja dari sengketa. Arbitrase tidak

dimaksudkan untuk menyelesaikan pokok sengketa. Arbitrase WTO anya

menyelesaikan masalah apakah putusan atau rekomendasi panel telah

ditaati dan dilaksanakan.

Selain itu pula tidak ada sifat kerahasiaan dalam arbitrase

WTO. Para pihak disyaratkan untuk memberitahu semua anggota

mengenai adanya kesepakatan untuk menyerahkan sengketa mereka ke

arbitrase.166 Salah satu ciri dari arbitrase internasional yang

diakui oleh masyarakat internasional adalah sifat kerahasiaannnya.

Sifat ini tidak ada dalam arbitrase WTO.167

Karena status dan sifat arbitrase WTO tersebut di atas,

tampaknya tepat untuk dinyatakan di sini bahwa arbitrase WTO

sebagai salah satu alternatif penyelesaian sengketa berperan

sangat terbatas (kecil).

Akan jauh lebih efisien apabila panel juga diberi mandat

untuk melaksanakan fungsi arbitrase (WTO), khususnya mandat untuk

menentukan jangka waktu tertentu untuk pelaksanaan putusan atau

165 J.G. Merrills, supra, note 28, p. 216. 166 Pasal 25 para. 2 DSU, antara lain menyatakan: '...Agreements to resort to arbitration shall be notified to all Members sufficiently in advance of the actual commencement of the arbitration process.' 167 Lihat Georgios I. Zekos, 'An Examination of GATT/WTO Arbitration procedures,' 54:4 Disp.Res.J. 72, 75 (2000).

115

rekomendasi atau konsesi termasuk sanksi kepada suatu pihak

apabila ia tidak melaksanakan putusan atau rekomendasi.

139

BAB 4

PERKEMBANGAN NEGOSIASI MENGENAI PENGATURAN PENYELESAIAN SENGKETA WTO

A. PENGANTAR1 Salah satu ketentuan penting dari perjanjian WTO mengenai

penyelesaian sengketa adalah Ministerial Decision tahun 1994.

Ministerial Decision ini menyebutkan bahwa aturan-aturan

penyelesaian sengketa harus ditinjau ulang sebelum tanggal 1

Januari 1999.

DSB memulai review DSU pada akhir 1997. untuk itu ia

mengadakan serangkaian pertemuan informal untuk membahas proposal-

proposal yang para anggota kemukakan.

Umumnya proposal tersebut menyatakan perlunya penyempurnaan

terhadap pengaturan DSU.2 Namun demikian hingga waktu akhir yang

ditentukan tidak ada kesepakatan mengenai hal-hal apa saja yang

perlu penyempurnaan terhadap pengaturan tersebut.

1 http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/dispu_e.htm#negotiations 2 Lihat infra, di bawah ini.

140

B. DEKLARASI DOHA

Pada bulan November 2001, sewaktu Ministerial Conference di

Doha diselenggarakan, negara-negara anggota WTO sepakat untuk

menegosiasikan kembali guna meningkatkan dan mengklarifikasi

Perjanjian Penyelesaian Sengketa WTO (the Dispute Settlement

Understanding). Ngara-negara para peserta perundingan waktu ini

menyatakan bahwa perundingan baru harus dilakukanakan sampai batas

waktu bulan Mei 2003. Perundingan ini berlangsung pada sidang-

sidang khusus DSB.

Dalam Ministerial Conference di Doha 2001, para peserta

menyepati suatu deklasasi yaitu the DOHA WTO MINISTERIAL 2001:

MINISTERIAL DECLARATION yang disahkan pada tanggal 14 November

2001.3

Dalam the Ministerial Declaration tersebut, kesepakatan

mengenai perjanjian penyelesaian sengketa (DSU) termuat dalam

paragrap 30, yang berbunyi sebagai berikut:

30. We agree to negotiations on improvements and clarifications of the Dispute Settlement Understanding. The negotiations should be based on the work done thus far as well as any additional proposals by members, and aim to agree on improvements and clarifications not later than May 2003, at which time we will take steps to ensure that the results enter into force as soon as possible thereafter.

Dalam penjelasan resmi paragrap 30 Deklarasi Doha disebutkan

kembali mengenai mandat dari hasil putaran Uruguay tahun 1994 (the

1994 Marrakesh Ministerial Conference) untuk melaksanakan

peninjauan ulang terhadap perjanjian penyelesaian sengketa WTO

(DSU atau the Dispute Settlement Understanding) dalam jangka waktu

4 tahun sejak berlakunya perjanjian WTO (yaitu 1 January 1999).

Dalam penjelasan disebutkan bahwa tanggal untuk memulai

perundingan lebih lanjut adalah Januari 2002. The Doha Declaration

3 WT/MIN(01)/DEC/1, 20 November 2001.

141

memberi mandat untuk perundingan mengenai DSU ini sampai batas

akhir Mei 2003.

Perundingan didasarkan pada hasil-hasil negosiasi yang telah

dilakukan dan ditambah dengan proposal-proposal tambahan oleh para

anggota.

Deklarasi juga menyatakan bahwa negosiasi mengenai DSU tidak

akan menjadi bagian dari satu paket (the single undertaking),

yaitu DSU tidak akan dikaitkan dengan keberhasilan atau kegagalan

negosiasi-negosiasi lainnya yang juga menjadi mandat yang

dinyatakan dalam Deklarasi.4

Selengkapanya, penjelasan paragrap 30 Deklarasi Doha

menyatakan sebagai berikut:

'The 1994 Marrakesh Ministerial Conference mandated WTO member governments to conduct a review of the Dispute Settlement Understanding (DSU, the WTO agreement on dispute settlement) within four years of the entry into force of the WTO Agreement (i.e. by 1 January 1999).

The Dispute Settlement Body (DSB) started the review in late 1997, and held a series of informal discussions on the basis of proposals and issues that members identified. Many, if not all, members clearly felt that improvements should be made to the understanding. However, the DSB could not reach a consensus on the results of the review.

The Doha Declaration mandates negotiations with the aim of concluding an agreement by May 2003. The negotiations will be based on the work done so far and on any additional proposals by members. The declaration also clearly states that the negotiations on the Dispute Settlement Understanding will not be part of the single undertaking - i.e. that they will not be tied to the overall success or failure of the other negotiations mandated by the declaration.

Untuk memperlancar perundingan, Komisi Negosiasi Perdagangan

(Trade Negotiating Committee) pada tanggal 1 Februari 2002,

4 Special Session of the Dispute Settlement Body, Report by the Chairman, Ambassador David Spencer to the Trade Negotiation Committee, TN/DS/10, 21 June 2004.

142

membentuk suatu “special session of the DSB.” Special Session of

the DSB ini melaksanakan pertemuan resmi hingga sebanyak 13 kali

guna menyempurnakan dan mengklarifikasi aturan-aturan DSU sesuai

dengan paragrap 30 Deklarasi Ministerial Doha.

Pada tanggal 24 Juli 2003, DSB melihat bahwa sidang khusus

untuk membahas masalah ini masih memerlukan perpanjangan waktu.

Karena itu, disepakati bahwa perundingan diperpanjang hingga bulan

Mei 2004.

Perundingan masih bertumpu pada usulan-usulan (proposal) yang

dikemukakan oleh negara-negara anggota. Hingga Juni 2003, usulan

tersebut berjumlah 42 usulan.5

5 Report of the Chairman, ambassador P�ter Balás to the TNC, TN/DS/9, 6 June 2003.

143

C. Usulan-usulan Perbaikan terhadap DSU

Selama perundingan mengenai revisi atau perbaikan terhadap

DSU, negara-negara anggota WTO aktif memberi cukup banyak masukan

atau usulan untuk memperbaiki muatan aturan-aturan DSU. Dari

berbagai negara yang memberi masukan tersebut, sedikitnya terdapat

3 macam usulan yang dapat digolongkan menurut tingkat perekonomian

dari negara-negara yang bersangkutan. Secara garis besarnya,

negara-negara tersebut digolongkan ke dalam: a. negara maju; 2.

Negara berkembang; dan 3) negara kurang maju.

Ketiga kelompok negara memberikan usulan-usulan perbaikan

konstrutif terhadap aturan-aturan DSU. Namun demikian, seperti

tampak di bawah ini, masing-masing usulan tersebut akan

mencerminkan perbedaan kebutuhan dan prioritas yang masing-masing

kelompok negara ini tekankan.

a. Negara Maju

Usulan-usulan dari negara maju yang menonjol dan menjadi

fokus tulisan ini adalah usulan dari Masyarakat Eropa, Amerika

Serikat, Jepang dan Australia. Dari berbagai usulan negara-negara

ini, hal-hal yang penting untuk dikemukakan di sini antara lain

sebagai berikut:

1) Perlunya penghematan waktu dalam proses penyelesaian sengketa

Usulan agar proses penyelesaian sengketa di WTO lebih hemat,

dalam arti lebih cepat, diusulkan oleh Australia, Uni Eropa, dan

Jepang. Usulan terkait khususnya dengan pasal 6 dan angka 12 dari

Appendix 3 DSU.

Pasal 6 DSU menyatakan bahwa apabila pihak penggugat

menghendakinya, maka suatu badan panel akan dibentuk pada

pertemuan DSB setelah permohonan tersebut tercantum pada agenda

DSB (kecuali berdasarkan konsensus, DSB memutuskan untuk tidak

membentuk badan panel tersebut). Ketentuan untuk mendirikan panel

pada pertemuan DSB ini dipandang tidak efisien dari segi waktu.

144

Australia misalnya saja mengusulkan agar badan panel untuk

menangani suatu sengketa dapat dibentuk tanpa harus menunggu

sidang khusus. Australia memberikan usulan perbaikan terhadap

pasal 6 menjadi kalimat sebagai berikut:

Article 6 (lama)

Establishment of Panels 1. If the complaining party so requests, a panel shall be established at the latest at the DSB meeting following that at which the request first appears as an item on the DSB's agenda, unless at that meeting the DSB decides by consensus not to establish a panel.

Article 6 (usulan perbaikan) Establishment of Panels

1. If the complaining party so requests, the DSB shall establish a panel at the meeting at which the request first appears as an item on the DSB's agenda, unless the DSB decides by consensus not to establish a panel.6

2) Sengketa dengan banyak pihak

Masyarakat Eropa (European Community atau EC) mengangkat

masalah suatu sengketa dengan banyak pihak sebagai pihak pemohon.

Usulan EC terkait dengan pasal 9 DSU (procedures for Multiple

Complaints).

Pasal 9 ini menyatakan bahwa untuk mengadili sengketa yang

diajukan oleh banyak pemohon, maka apabila memungkinkan panel yang

akan menanganinya cukuplah satu. Apabila panelnya yang terbentuk

ternyata lebih dari satu, maka jadual waktu untuk proses panel

harus diharmoniskan.

Pengalaman EC dalam bersengketa di DSB menunjukkan bahwa

prosedur dalam pasal 9 tersebut acapkali menimbulkan keterlambatan

(penangguhan) di dalam penyelesaian sengketa. Salah satu cara

mengatasi masalah ini adalah memberi hak kepada negara-negara,

6 Usulan yang hampir sama dengan Australia juga dikemukakan oleh Masyarakat Eropa dan Jepang.(TN/DS/W/38, 23 Januari 2003).

145

setelah menempuh penyelesaian secara kosultasi, untuk menjadi

pihak pada suatu persidangan panel apabila panel terbentuk tanpa

harus menunggu persyaratan DSU sebelum memohon pembentukan suatu

panel.

Untuk maksud itu, EC mengusulkan dimasukkannya suatu ayat

baru ke dalam Pasal 9 DSU (yaitu ayat 3). Bunyi ayat ini, yang

diusulkan EC, adalah sebagai berikut:

3. In order to facilitate the establishment of single panels to consider multiple complaints, any Member that has participated pursuant to Article 4.11 in consultations requested by another Member may join in any request to establish a panel under Article 6.1 without having to request its own consultations and any Member that has held consultations concerning the same matter may make a request for the establishment of a panel for consideration at the same meeting of the DSB even if 60 days have not elapsed from the date that it requested the consultations.7

3) Persidangan yang Terbuka dan Transparansi (Open transparency)

Usulan penting lainnya guna mereformasi aturan penyelesaian

sengketa WTO dalam DSU adalah usulan AS. Negara ini mengusulkan

agar proses penyelesaian sengketa WTO lebih tranparansi. AS

melihat aspek transparansi dalam penyelesaian sengketa WTO selama

ini belum ada.

Berdasarkan pengalaman AS, sistem penyelesaian sengketa WTO

sejak 1994 telah menunjukkan bahwa rekomendasi dan putusan DSB

tidak saja berpengaruh terhadap negara atau pemerintah yang

menjadi pihak dalam sengketa, tetapi juga berpengaruh cukup besar

pada masyarakat secara luas. Dampak putusan ini semakin nyata

seiring dengan semakin banyaknya negara yang menjadi anggota WTO.

Karena itu, negara anggota dan warga negaranya akan merasa

berkepentingan dengan setiap putusan atau rekomendasi DSB.

Namun praktik selama ini menunjukkan bahwa masyarakat dan

negara yang bukan bertindak sebagai salah satu pihak dalam

7 TN/DS/W/38, 23 Januari 2003.

146

sengketa tidak boleh meninjau atau menyaksikan argumen-argumen

atau persidangan-persidangan DSB.

Sifat ketertutupan sistem penyelesaian sengketa di WTO ini

kontras benar dengan baan-badan penyelesaian sengketa

internasional lainnya, seperti Mahkamah Internasional (the

International Court of Justice)8, Mahkamah Internasional untuk

Hukum Laut (the International Tribunal for the Law of the Sea)9,

the International Criminal Tribunal for the Former Yugoslavia10,

the International Criminal Tribunal for Rwanda11, the European

Court of Human Rights12, dan the African Court on Human and

Peoples' Rights.13

Badan-badan peradilan internasional yang disebut terakhir ini

bersifat peradilan yang para pihaknya juga adalah negara

(pemerintah). Sengketa yang diserahkan kepada badan-badan

peradilan ini pun dapat dianggap sensitif bagi negara-negara yang

mnjadi pihak dalam sengketa. Misalnya saja, sengketa perbatasan,

penggunaan senjata (use of force), senjata nuklir, pelanggaran hak

asasi manusia, dan genosida.

Oleh karena itu, menurut AS, tidak ada alasan bagi WTO untuk

berbeda dengan badan-badan penyelesaian sengketa internasional

lainnya itu. Masayarakat atau publik karenanya memiliki

kepentingan yang sah dalam persidangan penyelesaian sengketa WTO.

AS juga berpendapat, negara yang bukan menjadi pihak dalam

suatu sengketa juga akan memperoleh manfaat untuk mengetahui

argumentasi-argumentasi dalam persidangan WTO. Hal ini akan

membantu negara-negara anggota, termasuk negara sedang berkembang

8 Pasal 59, Rules of Court. 9 Pasal 74, Rules of the Tribunal. 10 Rule 78, Rules of Procedure and Evidence. 11 Rule 78, Rules of Procedure and Evidence. 12 Rule 33, Chapter 1, Title II, Rules of Court. 13 Pasal 10 mengenai the Establishment of an African Court of Human and Peoples' Rights, Protocol to the African Charter on Human and Peoples' Rights.

147

di dalam memahami masalah-masalah dalam sistem penyelesaian

sengketa termasuk memperoleh pengenalan dan pengalaman dalam

persidangan penyelesaian sengketa dagang di WTO.

Proses yang terbuka dan transparan hanya dapat tercapai

apabila diberikannya kesempatan kepada negara anggota dan

masyarakat untuk meninjau argumen dan bukti-bukti yang diberikan

di persidangan (dengan tunduk pada sifat kerahasiaan dan

keamanannya).14

14 CONTRIBUTION OF THE UNITED STATES TO THE IMPROVEMENT OF THE DISPUTE SETTLEMENT UNDERSTANDING OF THE WTO RELATED TO TRANSPARENCY, TN/DS/W/13, 22 AUGUST 2002

148

b. Negara Sedang Berkembang (Developing Countries)

Berbeda dengan negara maju, kepentingan dan prioritas negara

sedang berkembang dalam perundingan mengenai DSU menekankan pada

perjuangan mereka untuk mendapat perlakuan khusus dan berbeda

(special and differential provisions) dalam sistem penyelesaian

sengketa dagang WTO.

Secara umum, ada dua masalah yang negara berkembang hadapi

dalam proses penyelesaian sengketa WTO. Pertama adalah masalah

biaya litigasi; kedua, adalah eksistensi masalah dalam aturan

khusus dan berbeda ini dalam DSU.

Yang menarik adalah, usulan-usulan ini dikemukakan oleh

negara-negara sedang berkembang yang memiliki andil cukup besar

dalam WTO. Salah satunya adalah Indonesia. Negara-negara lainnya

adalah Cuba, Republik Dominican, Mesir, Honduras, India, Kenya,

Mauritius, Pakistan, Sri Lanka, Tanzania, and Zimbabwe,15 India,16

a. Biaya Litigasi (Litigation costs)

Masalah utama bagi negara sedang berkembang dalam berperkara

di WTO adalah mahalnya biaya persidangan yang mereka harus

tanggung. Berdasarkan pengalaman negara-negara ini selama 7 tahun

sejak WTO berdiri, biaya berperkara di panel dan Badan Banding WTO

sangatlah tinggi.

Karena itu, perlu adanya perlakuan khusus dan berbeda dalam

hal biaya ini kepada negara sedang berkembang khususnya manakala

mereka berperkara dengan negara maju. Karena itu negara-negara ini

mengusulkan agar manakala mereka berperkara menghadapi negara

maju, dan manakala putusannya ternyata negara maju tersebut

dikalahkan, maka biaya perkara, dan biaya-biaya lainnya yang

dikeluarkan negara berkembang agar ditanggung oleh negara maju

(yang kalah) tersebut.

15 Dokumen TN/CTD/W/2.

149

2).Ketentuan Khusus dan Berbeda lainnya

Negara berkembang umumnya sudah menyadari perlunya aturan

khusus dan berbeda bagi mereka. Sesuai dengan rencana kerja Doha

(the Doha Work Programme), beberapa negara telah mengajukan usulan

mengenai aturan khusus dan berbeda ini kepada the Committee on

Trade and Development on the Special and Differential Treatment,

suatu badan yang khusus dibentuk untuk merumuskan aturan-aturan

bagi negara sedang berkembang.

Usulan-usulan tersebut di atas secara langsung mengacu kepada

Pasal 12.10, Pasal 4.10 dan Pasal 21.2 DSU.

a). Article 4.10 DSU berbunyi:

"During consultations Members should give special attention to developing-country Members' particular problems and interests."

Di mata negara sedang berkembang, permohonan untuk

berkonsultasi adalah langkah pertama yang perlu ditempuh dalam

proses berperkara di WTO. Menempuh cara penyelesaian secara

konsultasi ini sifatnya adalah memaksa (keharusan) sebelum

sengketanya diserahkan kepada panel.

Tujuan dari konsultasi ini adalah untuk memberikan kesempatan

kepada para pihak yang bersengketa untuk mengetahui pandangannya

masing-masing. Cara ini juga memberi kesempatan kepada pihak

tergugat untuk menjelaskan upaya-upayanya yang menjadi pokok

sengketa.

Usulan konkrit dari negara sedang berkembang antara lain

mengusulkan agar kata "should" diganti dengan kata "shall". Dengan

adanya usulan perubahan ini negara sedang berkembang mengharapkan

16 Dokumen TN/CTD/W/6.

150

agar ketentuan yang khusus dan berbeda kepada negara sedang

berkembang (S&D provision) menjadi mengikat sifatnya.

Masalah lainnya yang tersurat dari pasal 4.10 DSU adalah

adanya kata "give special attention". Ketiga kata ini tidak

dijelaskan maksud atau artinya. Usulan dari negara sedang

berkembang adalah memberi penjelasan sebagai berikut:

(1) apabila negara penggugat adalah negara maju dan jika negara

maju ini bermaksud memohon pembentukan panel, maka adalah

kewajiban atau keharusan bagi negara maju tersebut untuk

menjelaskan dalam permohonan pembentukan panel-nya mengenai apa

yang telah dilakukannya dalam memberi perhatian yang khusus

kepada masalah-masalah dan kepentingan negara sedang berkembang

yang menjadi pihak tergugat;

(2) apabila negara maju adalah pihak tergugat, maka adalah

kewajiban atau keharusan bagi negara maju tersebut untuk

menjelaskan dalam permohonan pembentukan panel-nya mengenai apa

yang telah dilakukannya dalam memberi perhatian yang khusus

kepada masalah-masalah dan kepentingan negara sedang berkembang

yang menjadi pihak penggugat; dan

(3) apabila panel memeriksa sengketa yang di dalamnya terkait

antara negara maju dan negara berkembang, maka panel harus

memberi putusannya mengenai kata-kata tersebut (angka (a) dan

(2)) di atas.17

Negara berkembang berkeyakinan, apabila usulan ini diterima

dan dilaksanakan, maka pasal 4.10 DSU akan menjadi memaksa

sifatnya, efektif, operasioal dan memberi nilai kepada negara

sedang berkembang.18

b) Article 12.10 DSU berbunyi sebagai berikut:

17 Proposals on DSU by Cuba, Honduras, India, Indonesia, Malaysia, Pakistan, Sri Lanka, Tanzania and Zimbabwe, TN/DS/W/19, 9 October 2002] 18 Ibid.

151

"In the context of consultations involving a measure taken by a developing-country Member, the parties may agree to extend the periods established in paragraphs 7 and 8 of Article 4. If, after the relevant period has elapsed, the consulting parties cannot agree that the consultations have concluded, the Chairman of the DSB shall decide, after consultation with the parties, whether to extend the relevant period and, if so, for how long. In addition, in examining a complaint against a developing-country Member, the panel shall accord sufficient time for the developing Member to prepare and present its argumentation. The provisions of paragraph 1 of Article 20 and paragraph 4 of Article 21 are not affected by any action pursuant to this paragraph."

Pasal ini mensyiratkan negara sedang berkembang sebagai

tergugat dalam suatu perkara baik dengan negara maju atau dengan

negara berkembang lainnya. Ketentuan pasal ini dapat dibagi ke

dalam dua tahap: (1) tahap konsultasi dan (2) tahap persidangan

melalui panel.

Bagian pertama dari pasal ini mengatur perpanjangan jangka

waktu konsultasi oleh para pihak atau oleh ketua DSB. Bagian

lainnya adalah mensyaratkan panel untuk memberikan waktu yang

cukup ("sufficient time") kepada negara sedang berkembang untuk

mempersiapkan pembelaannya.19

Pendapat negara berkembang, yang memang tepat, adalah bahwa

kata "shall" dalam rumusan pasal di atas (kalimat kedua dan

ketiga) adalah ketentuan yang memaksa. Namun demikian

penggunaannya banyak bergantung pada kebebasan ketua DSB apakah

akan memberi perpanjangan waktu konsultasi ini. Apabila diberikan,

jangka waktu yang diberikannya juga bergantung padanya.

Kebebasan seperti ini tampaknya tidak berlaku pada panel,

karena yang tertulis dalam pasal tersebut adalah "shall allow

sufficient time".

Namun demikian aturan tersebut tidak memberi arahan kepada

ketua DSB atau kepada panel mengenai berapa lama jangka waktu

19 Ibid.

152

tambahan yang dapat diberikan. Panel dalam hal ini dibatasi oleh

adanya kalimat terakhir, yaitu berlakunya jangka waktu keseluruhan

dalam penyelesaian sengketa WTO. Karena itu bunyi pasal ini

tampaknya menjadi terbatas sifatnya. Dalam pelaksanaannya pun

pasal tersebut menjadi tidak begitu relevan bagi negara sedang

berkembang. 20

Karena itu pulalah, mengapa sampai saat ini tidak ada satu

pun negara sedang berkembang yang memanfaatkan ketentuan bagian

pertama dari pasal ini. Sedangkan untuk paragrap kedua, India

satu-satunya negara yang telah memanfaatkannya dan mendapat 10

hari tambahan untuk mempersiapkan pembelaan tertulisnya.21

Untuk memaksimalkan pasal tersebut, negara sedang berkembang

mengusulkan agar kata "whether" dan "if so, for how long" dihapus

dari kalimat kedua dan kata-kata "for not less than 15 days, in

cases of urgency as envisaged in paragraph 8 of Article 4, and not

less than 30 days in normal circumstances" ditambahkan kepada

kalimat terakhir, sehingga pasal tersebut menjadi berbunyi sebagai

berikut:

"If, after the period has elapsed, the consulting parties cannot agree that the consultations have concluded, the Chairman of the DSB shall, after consultation with the parties, decide to extend the relevant period for not less than 15 days, in cases of urgency as envisaged in paragraph 8 of Article 4, and not less than 30 days in other cases in normal circumstances."

Begitu pula kalimat ketiga, setelah kata-kata "sufficient

time" kata-kata "not less than two weeks extra in normal

circumstance", diselipkan dan kata "argumentation" ditambahkan

kata "first written submission and not less than one week extra

20 Ibid. 21 India – Quantitative Rstrictions on Imports of Agricultural, Textile and Industrial Products (digugat oleh AS) (DS90), 22 Juli 1997.

153

thereafter at each stage of written submission or presentation".

Sehingga kalimatnya menjadi sebagai berikut:

"In addition, in examining a complaint against a developing-country Member, the panel shall allow sufficient time, not less than two additional weeks in normal circumstance, for the developing Member to prepare and present its first written submission and one additional week thereafter at each stage of written submission or presentation." 22

Kalimat terakhir harus ditulis ulang menjadi: "The additional

time taken above shall be added to the time-frames envisaged in

Article 20 and paragraph 4 of Article 21."

Bagian pertama dari usulan tersebut memberikan arahan kepada

ketua DSB untuk memberikan perpanjangan waktu sedikitnya 15 atau

30 hari dalam keadaan normal. Namun dalam keadaan khusus

(‘exceptional circumstances’ sebagaimana dinyatakan dalam Pasal

21.4) ketua DSB dapat memberi waktu yang lebih lama kepada para

pihak.23

Bagian kedua dari usulan di atas mengusulkan panel untuk

memberi waktu lebih sedikitnya dua minggu untuk the first

submission, satu minggu untuk second submission, persidangan lisan

pertama dan kedua dan, jika ada, untuk interim submissions.

Bagian ketiga dari usulan tersebut berupaya memberi

perpanjangan waktu kepada negara sedang berkembang yang menjadi

pihak tergugat.24 Ketentuan atau usulan ini adalah wajar mengingat

negara-negara ini memang membutuhkan waktu yang relatif lebih lama

untuk mempersiapkan argumen-argumen hukumnya di persidangan WTO.

22 Proposals on DSU by Cuba, Honduras, India, Indonesia, Malaysia, Pakistan, Sri Lanka, Tanzania and Zimbabwe, TN/DS/W/19, 9 October 2002] 23 Ibid. 24 Ibid.

154

c). Article 21.2 DSU berbunyi sebagai berikut:

"Particular attention should be paid to matters affecting the interests of developing-country Members with respect to measures which have been subject of dispute settlement."

Ketentuan pasal ini adalah bagian dari ketentuan yang

mensyaratkan DSB untuk mengawasi pelaksanaan putusannya. Pasal ini

menetapkan jangka waktu yang wajar (RPT atau reasonable period of

time) guna penaatan terhadap putusan DSB. Pasal ini akan berfungsi

untuk menjawab permasalahan mengenai ketidaksepakatan mengenai

penaatan putusan DSB, guna persidangan lebih lanjut untuk

menentuan apakah tergugat telah menaati putusan DSB, dan untuk

menerima laporan mengenai pelaksanaan putusan DSB pada pertemuan

reguler DSB 6 bulan setelah pengesahan putusan panel atau Badan

Banding.

Negara berkembang mengusulkan agar kata "should" diganti

dengan kata "shall", sehingga ketentuan pasal tersebut menjadi

mengikat sifatnya.25

25 Ibid.

155

c. Negara Kurang Maju (Least Developed Countries) 26

Di samping usulan dari negara maju dan berkembang, usulan

lainnya yang juga menarik adalah usulan oleh kelompok negara

kurang maju (LDC atau Least-Developed Countries). Usulan

dikemukakan pada tanggal 19 September 2002 oleh Zambia yang

mewakili negara-negara LDC.

Yang menarik dari LDC ini adalah mereka belum pernah menjadi

pihak dalam sengketa WTO. Hal ini bukan berarti bahwa mereka

kurang perhatian terhadap sistem penyelesaian sengketa WTO, tetapi

karena semata-mata mereka menghadapi berbagai kesulitan dan

kesulitan lainnya yang terkait dengan sistem penyelesaian sengketa

WTO.

Karena itu, mereka menyuarakan agar DSU memberi perhatian

kepada kesulitan-kesulitan LDC, khususnya dalam kaitannya dengan

pasal-pasal DSU mengenai LDC, yakni pasal 4.10 DSU. Masalah mereka

yang perlu mendapat perhatian antara lain adalah sebagai berikut:

(1) negara kurang maju menghendaki agar ketentuan khusus dan

berbeda untuk negara berkembang juga diberlakukan kepada mereka

dengan mendapat penekanan. Misalnya, pasal 4.10 DSU perlu

ditambahkan dengan kalimat tambahan, yaitu “especially those of

least-developed country Members.” Sehingga kalimat pasal 4.10

DSU diusulkan menjadi:

10. During consultations Members should give special attention to the particular problems and interests of developing countries Members especially those of least-developed country Members.

(2) negara kurang maju menyadari betul kelemahan mereka di dalam

hal sumber daya manusia dan dana. Karena itu cukup banyak

negara kurang maju yang tidak memiliki perwakilan di Jenewa.

Karena itu mereka mengusulkan agar dalam tahap konsultasi

26 NEGOTIATIONS ON THE DISPUTE SETTLEMENT UNDERSTANDING, PROPOSAL BY THE LDC GROUP, TN/DS/W/17, 9 OCTOBER 2002.

156

dalam penyelesaian sengketa, tempat dilangsungkannya dapat

dilaksanakan di ibu kota negara kurang maju tersebut.

(3) masalah yang sulit lainnya yang kemungkinan akan dihadapi

negara kurang maju adalah masalah retaliasi. Tidaklah mungkin

bagi negara kurang maju untuk melaksanakan retaliasi apalagi

apabila ia berhadapan dengan negara maju. Untuk itu, negara-

negara ini mengusulkan agar sistem penyelesaian sengketa WTO

mengadopsi prinsip retaliasi kolektif (tindakan balasan

bersama atau "principle of collective responsibility").

Prinsip ini sama dengan prinsip yang terdapat dalam Piagam

PBB. Berdasarkan prinsip ini, semua negara anggota WTO secara

kolektif memiliki hak dan tanggung jawab untuk menegakkan

rekomendasi dan putusan DSB. Apabila suatu negara berkembang

atau suatu negara kurang maju menang dalam suatu sengketa,

maka retaliasi kolektif akan berlaku secara otomatis sebagai

suatu prinsip atau ketentuan yang khusus dan berbeda (bagi

negara-negara kurang maju dan negara-negara berkembang).

Sebaliknya pula manakala suatu negara maju dalam suatu

sengketa ternyata dikalahkan, maka pihak yang menang pun harus

benar-benar memperhatikan keberadaan dan status negara kurang maju

ini. Dalam hal ini, negara (yang menang) harus menahan diri untuk

tidak melakukan tindakan balasan manakala negara kurang maju ini

ternyata tidak dapat atau tidak mampu melaksanakan kewajibannya

dalam melaksanakan putusan atau rekomendasi BSD.27

27 Ibid.

157

D. PENUTUP

Beragamnya usulan serta berbedanya prioritas dan kepentingan

masing-masing negara di dalam proses penyelesaian sengketa dapat,

antara lain, tampak dari usulan-usulan perbaikan terhadap DSU.

Usulan-usulan ini kita maklumi tidaklah muncul begitu saja tanpa

dilatarbelakangi oleh pengalaman dan pandangan mereka terhadap

(sistem) penyelesaian sengketa dagang di WTO.

Usulan tersebut patut disambut positif. Namun kiranya, memang

setiap usulan dan masukan tunduk pada sistem penerimaan di WTO,

yaitu perlunya konsensus oleh semua negara anggotanya. Karena

itulah dapat dipahami mengapa pembahasan dan negosiasi di bidang

ini belum juga menghasilkan keluaran yang konstruktif.

Dengan tidak adanya kesepakatan yang baru bukan berarti bahwa

sistem yang ada sekarang tidak efektif. Sengketa hingga saat ini

masih terus berjalan. Sebagian besar putusan dan rekomendasi

ternyata juga ditaati dengan itikad baik oleh para pihak. Hal ini

menunjukkan bahwa kepercayaan dan penaatan terhadap DSB tetap

tinggi.

168

BAB 5

KESIMPULAN

Berakhirnya putaran Uruguay beserta disahkannya DSU

menandakan perkembangan penting bagi mekanisme penyelesaian

sengketa perdagangan internasional. Sistem penyelesaian sengketa

yang diperkuat, bersama-sama dengan diperketatnya jangka waktu dan

diawasi secara ketatnya pelaksanaan putusan, membuat badan

penyelesaian sengketa ini lebih ‘judisial’ dan efektif.

Dapat pula dikemukakan di sini bahwa keberadaan mekanisme

penyelesaian sengketa yang diperkuat ini memberi kepercayaan

kepada negara sedang berkembang terhadap sistem penyelesaian

sengketa dagang dalam GATT/WTO.1 Menurut pengamatan Ronald Brand:

'The completion of the Uruguay Round trade negotiations take dispute resolution in the GATT framework to a new level, enhancing and improving what has been extremely effective forum for the settlement of economic differences.'2

Mekanisme penyelesaian sengketa WTO merupakan tameng hukum

bagi negara sedang berkembang untuk melindungi hak-haknya

berdasarkan perjanjian WTO.3 Mekanisme penyelesaian sengketa

1 Beatrice Chaytor, 'Dispute Settlement Under the GATT/WTO: The Experience of Developing Nations,' in: Cameron, James and Karen Campbell (eds.), Dispute Resolution in the World Trade Organization (London: Cameron May, 1998), hlm. 251 dan hlm. 262 (memberikan statistik mengenai sengketa-sengketa yang dibawa oleh negara sedang berkembang sejak Januari 1995 hingga Juni 1997; J. Lacarte-Muró, Developing Countries and the WTO Legal and Dispute Settlement System: A View from the Bench, Speech delivered to the UNCTAD Work-shop on Settlement of Disputes in International Trade, Investment and Intellectual Property (Geneva, 2000), (menguraikan sengketa-sengketa yang menyangkut negara sedang berkembang baik sebagai penggugat atau tergugat). 2 Ronald A. Brand, 'External Society and International Law,' 18 Fordham Int'l.L.J. 1685, 1693 (1995). Lihat juga M.L. Movsesian, 'Sovereignty, Compliance, and the World Trade Organization: Lessons from the History of Supreme Court Review,' 20 Mich. J. Int'l.L. 775-818 (1999), hlm. 789 (mengungkapkan bahwa DSU sejak 1994 hingga 1999 dianggap 'a great success'). 3 Lihat V. Loungnarath and C. Stehly, 'The General Dispute Settlement Mechanism in the North American Free Trade Agreement and the World Trade Organization System,' 34 (1) JWT 39-71 (2000), hlm. 67, menyatakan bahwa mekanisme penyelesaian sengketa secara 'jurisdictionalization' atau 'rule-oriented' (istilah yang diperkenalkan oleh Professor Jackson) berdasarkan WTO sangat menguntungkan negara yang lemah. Julio Lacarte-

169

dagang dalam WTO mensyaratkan semua sengketa atau perbedaan di

bidang masalah perdagangan untuk diselesaikan sesuai dengan cara-

cara yang ada di perjanjian-perjanjian WTO.

Hal tersebut berarti bahwa cara-cara sepihak seperti melalui

retaliasi sepihak, penjatuhan sanksi sepihak atau ancaman

perdagangan sepihak, secara praktis dan hukum adalah haram. Dengan

adanya mekanisme penyelesaian sengketa yang ada di WTO, telah

memberikan derajat prediktabilitas terhadap sistem perdagangan

dunia.

salah satu ciri utama dari penyelesaian sengketa berdasarkan

WTO adalah diperkenalkannya prinsip automatisasi. Prinsip ini

menjamin bahwa setiap gugatan yang dibawa ke hadapan WTO akan

selalu dapat ditangani. Hal ini benar-benar merupakan suatu

inovasi dan merupakan suatu cara yang lebih dapat diprediksi.

Secara umum adalah kesepakatan bersama para pihak yang

bersangkutan apakah suatu senkgeta tertentu akan diselesaikan oleh

peradilan internasional. Dalam arbitrase internasional, misalnya,

persyaratan kesepakatan bersama akan tampak lebih nyata. Mekanisme

penyelesaian sengketa WTO tidak mengakui konsep jurisdiksi memaksa

seperti tampak misalnya di Mahkamah Internasional (the

International Court of Justice).4

Di samping itu, yang juga patut dipuji adalah adanya jangka

waktu yang ketat dan adanya komposisi panel. Dengan adanya jangka

waktu yang ketat memberikan kepastian mengenai prosedur dan

harapan para pihak mengenai setiap tahapan di dalam proses

penyelesaian sengketa. Karena itu, penetapan jangka waktu ini

mencegah keterlambatan yang tidak perlu.

Muró, supra, note 2, hlm.1, (menyatakan bahwa mekanisme penyelesaian sengketa berdasarkan WTO sangat positif bagi negara sedang berkembang karena mekanisme penyelesaian sengketa WTO didasarkan pada prinsip bahwa setiap negara anggota dapat menentang upaya-upaya atau kebijakan dagang negara lainnya yang taraf ekonominya lebih kuat).' 4 Pasal 36 ayat 2 Statuta Mahkamah Internasonal antara lain menyatakan:

'The states parties to the present Statute may at any time declare to that they recognise as compulsory ipso facto and without special

170

Mengenai komposisi panel, DSU memberikan kesempatan kepada

negara sedang berkembang untuk memilih sedikitnya seorang anggota

panel yang berasal dari sebuah negara sedang berkembang.

Di samping aspek-aspek positif di atas, ada juga beberapa

aspek negatif dari mekanisme penyelesaian sengketa WTO. Pertama,

ruang lingkup obyek penyelesaian sengketa sangatlah luas. Di

samping obyek-obyek tradisional berdasarkan GATT 1947, yaitu

perdagangan barang, obyek ini sekarang mencakup pula perdagangan

di bidang jasa (termasuk telekomunikasi, transportasi, sektor

keuangan, pariwisata, dll), juga hak atas kekayaan intelektual,

penanaman modal, dll.5

Sebagai konsekuensinya, obyek sengketa yang terlalu luas ini

secara implisit membutuhkan anggota panel yang juga luas

pengetahuan dan pengalamannya. Hal ini merupakan tantangan cukup

berat bagi penyelesaian sengketa WTO.

Penting untuk dikemukakan di sini bahwa suksesnya mekanisme

penyelesaian sengketa berdasarkan DSU tidak semata bergantung pada

prosedur atau ketentuan DSU. Mekanisme penyelesaian sengketa akan

juga bergantung kepada kualitas ‘hakim’-nya (yaitu anggota panel

dan anggota Badan Banding).

Kedua, signifikansi dari ketentuan khusus bagi negara sedang

berkembang tidaklah begitu besar. Hal ini karena sebagian besar

ketentuannya merupakan adopsi atau pengulangan dari pasal-pasal

GATT, khususnya yang termuat dalam the 1979 Understanding. Hal ini

mengundang pertanyaan: apakah WTO benar-benar ingin memberikan

ketentuan khusus ini kepada negara sedang berkembang.

agreement, in relation to any other states accepting the same obligation, the jurisdiction of the Court in all legal disputes ...' 5 M. Sornarajah, 'WTO Dispute Settlement Mechanism: An ASEAN Perspective,' in: Chia Siouw Yue & Joseph L.H. Tan (eds.), ASEAN in the WTO: Challenges and Responses (Singapore: Institute of Southeast Asia studies, 1996), hlm. 27 dan 55. Lihat juga D.P. Steger and S.M. Hainsworth, 'New Directions in International Trade Law: WTO Dispute Settlement,' in: James Cameron and Karen Campbell (eds)., Dispute Resolution in the WTO, (Cameron May, 1998), hlm. 35 (memberikan contoh sengketa-sengketa yang kompleks yang dihadapi panel WTO).

171

Masalah keseriusan WTO untuk memberi perhatian khusus kepada

negara sedang berkembang ini cukup beralasan. Salah satu contoh

nyata adalah Pasal 4 ayat 10 DSU. Pasal ini memuat hanya

‘kewajiban moral’ bagi para anggota WTO untuk memberi perhatian

khusus kepada negara sedang berkembang. Pasal 4 ayat 10 I

menyatakan: 'During consultations Member should give special

attention to the particular problems and interests of developing

country Member.' (Huruf miring oleh kami).

Ketiga, masalah lainnya yang dapat timbul di kemudian hari

adalah masalah penafsiran. Masalah ini adalah masalah klasik yang

kerap timbul berkaitan dengan perjanjian internasional. Masalah

ini cukup relevan mengingat aturan-aturan khusus untuk negara

sedang berkembang disusun secara kabur dan mengundang berbagai

macam penafsiran.6

Akhirnya, efektivitas ketentuan DSU akan berpengaruh

terhadap Perjanjian WTO secara keseluruhannya. Indikator untuk

menentukan apakah panel atau Badan Banding memberi putusan yang

memuaskan kepada para pihak adalah apakah para pihak memenuhi atau

menaati putusan atau rekomendasi yang dikeluarkan oleh DSB.7

Karena itu, dua permasalahan ini, yaitu putusan dan rekomendasi

yang memuaskan dan pelaksanaan putusan secara efektif adalah dua

masalah yang menentukan kredibilitas DSU.

6 Beberapa sengketa yang terkait dengan masalah penafsiran, misalnya, adalah: the EC-Regime for the Implementation, Sale and Distribution of Bananas (WT/DS27/AB/R, 19 September 1997) (mengungkapkan pendekatan Badan Banding dalam masalah penafsiran ini dan kaitannya dengan Konvensi Wina mengenai Hukum Perjanjian tahun 1969); The India-Patent Protection for Pharmaceutical and Agricultural Chemical Product, WT/DS50/R. (mempermasalahkan penafsiran pasal 70 Perjanjian HAKI WTO). 7 Xiaobing Tang, The Implementation of the WTO Multilateral Trade Agreements, the 'Built-In' Agenda, New Issues, and the Developing Countries (Penang: Third World Network, 1998), p. 18. Lihat juga H.C. Kim, Kim, Hyun Chong, 'The WTO Dispute Settlement Process: A Primer,' 2:3 JIEL 476 (1999) (berpendapat bahwa ‘the stability and the efficacy of the dispute settlement system depend largely on Member's willingness and desire to maintain this very important institution').

172

DAFTAR PUSTAKA

Abbott, Kenneth W., 'GATT as a Public Institution: The Uruguay Round and Beyond,' 18 Brooklyn J. Int'l.L 31 (1992).

Abbott, Kenneth W., 'The Uruguay Round and Dispute Resolution: Building a Private-Interests System of Justice,' Columbia. Bus.L. Rev 111-149 (1992).

Abbott, Kenneth W., 'Trade Remedies and Legal Remedies: Antidum-ping, Safeguards, and Dispute Settlement After the Uruguay round,' in: Arvind Panagariya, M.G. Quibria and Narhari Rao (eds)., The Global Trading System and Developing Asia (Oxford, N.Y: Asian Development Bank, 1997).

Ahn, Dukgeun, 'Environmental Dispute in the GATT/WTO: Before and After US - Shrimp Case,' 20 Michigan J. of Int'l.L. 819 (1999)

Ahn, -Dukgeun, 'International Trade Law and the GATT/WTO Dispute Settlement System (book review), 20:2 Michigan J. of Int’l. L 413-18. (1999).

Ala'I, Padideh, 'Free Trade or Sustainable Development? An Analysis of the WTO Appellate Body: Shift to a More Balanced Approach to Trade Liberalization,' 14 Am.U.Int.l.L.Rev 1129 (1999).

Alvarez, G. A., E-U Petersmann and G. Aldonas, 'Comments' (Symposium on the First Three Years of the WTO Dispute Settlement System), 32:3 Int'l. Law 933 (1998).

Atik, Jeffery, 'Identifying Antidemocratic Outcomes: Authenticity Self-Sacrifice, and International Trade,' 19:2 U.Pa.J.Int'l. 299 (1998).

Bello, Judith H. & Alan F. Holmer, 'Dispute Resolution in the New World Trade Organization: Concerns and Net Benefits,' 28 Int'l.Law 1095 (1994).

Bello, Judith H. & Alan F. Holmer, 'Settling Disputes in the GATT: The Past, Present and Future,' 24 Int'l.Law 519 (1990).

Bello, Judith H. & Alan F. Holmer, 'The Post-Uruguay Round Future of Section 301,' 25 Law & Pol'y Int'l. Bus. 1297-1308 (1994).

Bello, Judith H., 'The WTO Dispute Settlement Understanding: Less Is More,' 90 AJIL 416 (1996).

Bercero, I. Garcia, 'Functioning of the WTO System: Elements for Possible Institutional Reform,' 6:4 Int'l.TLR 103 (2000).

Bernal,-Richard L; Steger, Debra P; Stoler,-Andrew-L , Comment (Symposium on the first three years of the WTO dispute resolution system), 32:3 Int'l Law 871-881 (1998).

Bessko, Zsolt K., 'Going Bananas over EEC Preferences? A Look at Banana Trade War and the WTO's Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes,' 28 Case W. Res. J. Int'l.L 265-312 (1996).

173

Bhala, Raj, 'The Myth About Stare Decisis and International Trade Law,' 14 Am.U.Int.l.L. Rev 845 (1999).

Bliss, Julia Christine., 'GATT Dispute Settlement Reform in the Uruguay Round: Problems and Prospects,' 23 Stanford J. of Int'l.L 31 (1987).

Bonckers, Marco C.E.J., 'National Trade Policy Instruments and the GATT: An EC Lawyer's Perspective,' in: Seymour J. Rubin and Mark L. Jones (eds.), Conflict Resolution in ES-EC Trade Relations (New York: Oceana, 1989)

Borght, Kim Van Der, 'The Review of the WTO Understanding on Dispute Settlement: Some Reflections on the Current Debate,' 14 Am.U.Int.l.L.Rev 1223 (1999).

Bossche, Peter Van den, 'World Trade Organization Dispute Settlement in 1997 (Part I),' 1:1 JIEL 161 (1998).

Bossche, Peter Van den, 'World Trade Organization Dispute Settlement in 1997 (Part II),' 1:3 JIEL 479 (1998).

Bourgeois, Jacqueis, H.J., 'WTO Dispute Settlement in the Field of Anti-Dumping Law,' 1:2 JIEL 259 (1998).

Brand, Ronald, 'External Sovereignty and International Law,' 18 Fordham I.L.J 1685 (1995).

Brewer, Thomas L., and Stephen Young, 'WTO Disputes and Developing Countries,' 33 (5) JWT 169-182 (1999).

Bronckers, M.C.E.J., 'Private Paricipation in the Enforcement of WTO Law: The New EC Trade Barriers Regulation,' (1996) 33 CML Rev 299.

Bronckers, Marco C.E.J., and John H. Jackson, 'Editorial Comment: Outside Council in WTO Dispute Process,' 2:1 JIEL 155-158 (1999).

Bronckers, Marco C.E.J., 'Non-Judicial and Judicial Remedies in International Trade Disputes: Some Reflections at the Close of the Uruguay Round,' 24:6 JWT 121 (1990).

Charnovitz, Steve, 'Environment and Health Under WTO Dispute Settlement,' 32:3 Int'l. Law 901 (1998).

Charnovitz, Steve, 'Improving the Trade and Environment Regime,' in: Simon C. Tay and Daniel C. Esty (eds.), Asian Dragons and Green Trade (Singapore: Times Academic Press, 1996).

Chaytor, Beatrice,' 'Dispute Settlement Under the GATT/WTO: The Experience of Develo-ping Nations,' in: Cameron, James and Karen Campbell (eds.), Dispute Resolu-tion in the World Trade Organization (London: Cameron May, 1998).

Cho, Sung-joon, 'GATT Non-Violation Issues in the WTO Framework: Are They the Achilles' Heel of the Dispute Settlement Process?,' 39:2 Harv.Int'l.L.J. 311 (1998).

Chua, Amy L., 'The Paradox of Free Market Democracy: Rethinking Development Policy,' 41:2 Harv. Int'l.L.J 287 (2000).

174

Clark,-Peter; Morrison,-Peter, Comments (Symposium on the first three years of the WTO dispute resolution system), 32:3 Int’l. Law 851-61 (1998).

Cone, Sydney M., III, 'The Appellate Body, the Protection of Sea Turtles and the Technique of "Competing the Analysis,"' 33:2 JWT 51-61 (1999).

Cottier, T., 'Dispute Settlement in the World Trade Organization: Characteristics and Structural Implications for the European Union,' (1998) 35 CML Rev 325-378.

Croley, Steven P., & John H. Jackson, 'WTO Dispute Procedures, Standard of Review, and Defence to National Governments,' 90 Am.J.int'l.L. 193-213 (1996).

Das, Bhagirath Lal, The WTO Agreements: Deficiencies, Imbalances and Required Changes (Malaysia: TWN, 1998).

Davey, William J., ‘The WTO Dispute Settlement System,’ in: Gary P. Sampson and W. Bradnee Chambers (eds.), Trade, Environment, and the Millennium, (New York: United Nations U.P., 2000).

Davey, William J., 'An Overview of the General Agreement on Tariffs and Trade,' in: Pierre Pescatore, William J. Davey, Andreas F. Lowenfeld, Handbook of GATT Dispute Settlement (New York: Transantional Juris Publications, 1991).

Davey, William J., 'Supporting the World Trade Organization Dispute Settlement System, 34:1 JWT 167-170 (2000).

Davey, William J., 'The WTO Dispute Settlement System,' 3:1 JIEL 15-18 (2000).

Davey,-William J., Porges,-Amelia, Comments (Symposium on the First Three Years of the WTO Dispute Resolution System)', 32:3 Int'l. Law 695-707 (1998).

Debevoise, Whitney, 'Access to Documents and Panel and Appellate Body Sessions: Practice and Suggestions for Greater Transparency,' 32:3 Int'l. Law 817 (1998).

'Dispute Settlement Corner,' 4 Bridges (2000) (various editions)

Documents on Various Reforms on Dispute Settlement Mechanisms under GATT, in: Davey, William J., 'An Overview of the General Agreement on Tariffs and Trade,' in: Pierre Pescatore, William J. Davey, Andreas F. Lowenfeld, Handbook of GATT Dispute Settlement (New York: Transnational Juris Publications, 1991).

Dreyfuss, Rochelle Cooper & Andreas F. Lowenfeld, 'Two Achievements of the Uruguay Round: Putting TRIPS and Dispute Settlement Together,' Virginia J. of Int'l.L (1997).

Dunoff, Jeffrey L., '"Trade and": Recent Developments in Trade Policy and Scholarship - And Their Surprising Political Implications,' 17 Nw.J.Int'l.L. & Bus 759 (1996/7).

Dunoff, Jeffrey L., 'The Misguided Debate Over NGO Participation at the WTO,' 1:3 JIEL 433 (1998).

175

Dunoff, Jeffrey, 'Rethinking International Trade,' 19:2 U.Pa.J.Int'l. 347 (1998).

Eckes, Alfred E., Jr., 'U.S. Trade History,' in: Lovett, WilliamA., Alfred E. Eckes Jr., and Richard L. Brinkman, U.S. Trade Policy: History, Theory and the WTO (New York: M.E. Sharpe, 1999).

Eeckhout, Pie., 'The Domestic Legal Status of the WTO Agreements: Interconnecting Legal Systems,' (1997) 34 CML Rev 11.

Ehrenberg, Daniel S., M, 'The Labor Link: Applying the International Trading System to Enforce Violation of Forced and Child Labor,' 20 Yale J. Int'l.L. 361 (1995).

Espinosa, Christian, 'The WTO Banana Dispute: Do Ecuador's Sanctions Against the European Communities Make Sense?,' 4:4 Bridges (May 2000).

Esser, Michael, 'Conflict Resolution under the General Agreement on Tariffs and Trade: Experience and Reform,' in: Daniel Friedmann and Erns-Joachim Mestmäcker (eds.), Conflict Resolution in International Trade (Baden-Baden: Nomos Verlagesell-schaft, 1993).

Esty, Daniel C., 'Linkages and Governance: NGOs at the World Trade Organization,' 19:3 U.Pa.J.Int'l. 709 (1998).

Frechette, Serge; Hathaway,-C.-Michael; Do-Prado, Victor, Comments (Symposium on the First Three Years of the WTO Dispute Resolution System), 32:3 Int'l Law 747-53 (1998).

Gaffney, John P., 'Due Process in the World Trade Organization: The Need for Procedural Justice in the Dispute Settlement System,' 14 Am.U.Int.l.L.Rev 1173 (1999).

GATT, Analytical Index: Guide to GATT Law and Practice (Geneva : WTO, 1995).

GATT, Trade Policy Review of Indonesia 1995 (Geneva: WTO, February 1995).

Gleason, Carolyn B., & Pamela D. Walther, 'The WTO Dispute Settlement Implementation Procedures: A System in Need of Reform,' 31 Law and Pol. In Int'l. Bus. 709 (2000).

Goldman, Julie, 'Bad Lawyering or Ulterior Motive? Why the United States Lost the Film Case Before the WTO Dispute Settlement Panel,' 30:2 Law and Pol. in Int’l. Bus. 417-37 (1999).

Grey, Rodney de C., Concepts of Trade Diplomacy and Trade in Services (London: Trade Policy Research, 1990).

Gupta, Ramon-R., student author, Appellate body interpretation of the WTO agreement: a critique in light of Japan- Taxes on Alcoholic Beverages (Japan v. United States, 1996 WL 406720 (WTO Dispute Settlement Panel)), 6 Pacific Rim Law and Policy Journal. 683-716 (1997).

Hallström, Pär, 'Adjudication of Matters of Trade: The Case of the GATT Panels,' in: Ove Bring and Said Mahmoudi, (eds.), Current International Law Issues: Nordic Perspective, (Dordrecht: Martinus Nijhoff Publ., 1994).

176

Hallström, Pär, The GATT Panels and the Formation of International Trade Law (Stockholm: Juristförlaget, 1994).

Harris, Kevin M., 'The Post - Tokyo Round GATT Role in International Trade Dispute Settlement,' 1 Int'l. Tax & Bus. Lawyer 142 (1983).

Hathaway, C. Michael Esq., 'Commentary on "the Appellate Body",' 31 Law and Pol. In Int'l. Bus. 697 (2000).

Hazard, Heather A., 'International Trade Conflict and Negotiation: Unilateral Punishment, Bilateral Bargaining, and Multilateral Commitments,' in: Richard J. Zeckhauser, Ralph L. Keeney, James K. Sebenius (eds.), Wise Choices: Decisions, Games and Negotiations (Boston, Mass.: Harvard Business School Press, 1996).

Helfer, Laurence and Anne-Marie Slaughter, 'Toward a Theory of Effective Suprana-tional Adjudication,' 107 The Yale L.J. 273 (1997).

Hernandez-Puente, Susana, Section 301 and the New WTO Dispute Settlement Under-standing, 2 ILSA J. of Int’l. and Comp. L. 213-34. (1995).

Hilf, Meinhard, 'EC and GATT: A European Proposal for Strengthening the GATT Dispute Settlement Procedures,' in: Rode, Reinhard (ed)., GATT and Conflict Management: A Transatlantic Strategy for a Stronger Regime (Boulder: Westview Press, 1990).

Hilf, Meinhard, 'EC and GATT: A European Proposal for Strengthening the GATT Dispute Settlement Procedures,' in: Reinhard Rode, (ed.), GATT and Conflict Management: A Transatlantic Strategy for a Stronger Regime (Boulder: Westview Press, 1990).

Hilf, Meinhard, Francis G. Jacobs & Ernst-Ulrich Petersmann, The European Community and GATT (1986).

Hoekman, Bernard and Petros C. Mavroidis, Enforcing Multilateral Commitments: Dispute Settlement and Developing Countries,' The WTO/World Bank Conference on Developing Countries in a Millennium Round (WTO Secretariat, Centre William Rappard, Geneva, 20-21 September, 1999)

Hoekman, Bernard M. and Petros C. Mavroidis, 'WTO Dispute Settlement, Transparency and Surveillance,' 23 (4) The World Economy 527 (2000).

Horlick, Gary N., and Glenn R. Butterton, 'A Problem of Process in WTO Jurisprudence Identifying Disputed Issues in Panels and Consultations,' 31 Law and Pol. In Int'l. Bus. 573 (2000).

Horlick, Gary N., 'Dispute Resolution Mechanism: Will the United States Play by the Rules?,' 29 (2) J. World Trade 163 (1995).

Horlick, Gary N., Kathleen Chagnon and James P. McIlroy, 'Institutional Structures for Dispute Resolution in the GATT,' in: Seymour J. Rubin and Mark L. Jones (ed.), Conflict

177

and Resolution in US-EC Trade Relations at the Opening of the Uruguay Round (New York: Oceana, 1989).

Horlick,-Gary-N, 'The Consultation Phase of WTO Dispute Resolution: a Private Practitioner's View, 32:3 Int'l Law 685-93 (1998).

Horn, Henrik and Petros C. Mavroidis, Remedies in the WTP Dispute Settlement System and Developing Country Interest (Washington D.C..: World Bank Institute, 1999). <www.worldbank.org/trade>

Howse, Robert, 'Adjudicative Legitimacy and Treaty Interpretation in International Trade Law: the Early Years of WTO Jurisprudence,' in: J.H.H. Weiler (ed.), The EU, the WTO, and the NAFTA: Towards a Common Law of International Trade (New York: Oxford U.P., 2000).

Hudec, Robert E., Daniel L.M. Kennedy, Mark Sgarbossa, 'A Statistical Profile of GATT Dispute Settlement Cases: 1948-1989,' 2 Minnesota J. Global Trade 1 (1993).

Hudec, Robert E., Adjudication of International Trade Disputes (London: Trade Policy Research Institute, 1978).

Hudec, Robert E., Developing Countries in the GATT Legal System (Aldershot: Gower, 1987).

Hudec, Robert E., Enforcing International Trade Law: The Evolution of the Modern GATT Legal System (Salem, N.H.: Butterworth Legal Publishers , c1993).

Hudec, Robert E., Essays on the Nature of International Trade Law (London: Cameron may, 1999).

Hudec, Robert E., Essays on the Nature of International Trade Law (London: Cameron May, 1999).

Hudec, Robert E., 'GATT Dispute Settlement After the Tokyo Round: An Unfinished Business,' 13:2 Cornell Int'l.L. J. 145 (1980).

Hudec, Robert E., 'GATT/WTO Constraints on National Regulation: Requiem for an "Aim and Effects" Test', 32:3 Int'l.Law 619 (1998).

Hudec, Robert E., The GATT Legal System and World Trade Diplomacy (Salem, N.H.: Butterworth, 1990).

Hudec, Robert E., 'The GATT/WTO Dispute Settlement Process: Can It Reconcile Trade Rules and Environmental Needs?,' in: R. Wolfrum (ed.), Enforcing Environmental Standards: Economic Mechanism as Viable Means? (Berlin: Springer, 1996).

Hudec, Robert E., 'The New WTO Dispute Settlement Procedure: An Overview of the First Three Years,' 8:1 Minn.J. Global Trade 1-53 (1999).

Hudec, Robert E., 'The Role of the GATT Secretariat in the Evolution of the WTO Dispute Settlement Procedure,' in: Jagdisch Bhagwati and Mathias Hirsch (eds.), The Uruguay Round and Beyond (Berlin: Springer, 1998).

Hudec, Robert E., 'Transcending the Ostensible: Some Reflections on the Nature of Litigation between Governments,' 72 Minnesota L.Rev 211 (1987).

178

Hughes, Layla, 'Limiting the Jurisdiction of Dispute Settlement Pales: The WTO Appellate Body Beef Hormone Decision,' 10 Geo.Int'l. Envtl.L. Rev. 915-942 (1998).

'International Trade U.N. Agency Outlines Proposal for WTO Dispute Settlement Training,' Daily Report for Executives No 18, January 27, 2000.

Islam, Rafiqul M., International Trade Law (N.S.W.: LBC, 1999).

Jackson, John H., 'Designing and Implementing Effective Dispute Settlement Procedures: WTO Dispute Settlement, Appraisals and Prospects,' in: Anne O. Krueger, The WTO As An International Organization (Chicago: the University of Chicago Press, 1998).

Jackson, John H., 'Dispute Settlement and the WTO: Emerging Problems,' 1:3 JIEL 329 (1998).

Jackson, John H., 'Dispute Settlement Procedures,' in: OECD, The World Trading System (Paris: OECD, 1994).

Jackson, John H., 'Emerging Problems of the WTO Constitution: Dispute Settlement and Decision Making in the Jurisprudence of the WTO,' in: Philip Rutley, Iain MacVay and Ahmad Masa'deh (eds.), Liberalisation and Protectionism in the World Trading System (London: Cameron May, 1999).

Jackson, John H., 'Fragmentation or Unification Among International Institutions: The World Trade Organization,' 31 Int'l.L and Politics 823 (1999).

Jackson, John H., 'Governmental Disputes in International Trade Relations: A Proposal in the Context of GATT,' 13 Journal of World Trade Law 13 (1979).

Jackson, John H., 'Introduction and Overview,', (Symposium on the First Three Years of the WTO Dispute Resolution System)' 32:3 Int'l. Law 613 (1998).

Jackson, John H., Julius L. Katz, Hugo Paemen and Alan Wm Wolff, 'Summary of Presentation' (Symposium on the First Three Years of the WTO Dispute Settlement System), 32:3 Int'l. Law 883 (1998).

Jackson, John H., 'Multilateral and Bilateral Negotiation Approaches for the Conduct of U.S. Trade Policies,' in: Robert M. Stern (ed.), U.S. Trade Policies in a Changing World Economy (Cambridge: the MIT Press, 1987).

Jackson, John H., Restructuring the GATT System (New York : Council on Foreign Relations Press , 1990.).

Jackson, John H., 'The Legal Meaning of a GATT Dispute Settlement Report: Some Reflections,' in: Niels Blokker & Sam Muller, (eds.), Towards More Effective Supervision in International Organizations: Essays in Honor of Henry G. Schermers, Vol. I, at. 149-164 (1994).

Jackson, John H., 'The World Trade Organization, Dispute Settlement, and Codes of Conduct' in: S.M. Collins & B.P.

179

Bosworth (eds.), The New GATT: Implications for the United States (Washington DC: Brookings Institution, 1994).

Jackson, John H., The World Trade Organization: Constitution and Jurisprudence (London: The Royal Institute of Int'l Affairs, 1998).

Jackson, John H., The World Trading System: Law and Policy of International Econo-mic Relations (The MIT Press, 1997).

Jackson, John H., William J. Davey and Alan O. Sykes, Legal Problems of International Economic Relations, 3rd ed., (St. Paul Minn.,: West Publishing Co., 1995).

Jackson, John H., World Trade and the Law of GATT: a legal analysis of the General agreement on tariffs and trade (Indianapolis : Bobbs-Merrill, 1969]

Jackson, John H.,'The WTO Dispute Settlement Understanding-Misunderstandings on the Nature of Legal Obligation,' in: Cameron, James and Karen Campbell (eds.), Dispute Resolution in the World Trade Organization (London: Cameron May, 1998).

Jansen, Bernhard, 'GATT/WTO Dispute-Settlement Mechanisms: An Introduction,' in: Malcom D. Evans (ed.), Remedies in International Law: The Institutional Dilemma (Oxford: Hart Publishing, 1998).

Jerome, Robert W., (ed.), World Trade at the Cross-Roads: The Uruguay Round, GATT, and Beyond (Maryland: The Economic Strategy Institute, 1992).

Joergens, Konstantin J., 'True Appellate Procedure or Only A Two-Stage Process? A Comparative View of the Appellate Body Under the WTO Dispute Settlement Understanding,' 30:2 Law & Pol. In Int'l. Bus. 193 (1999).

Keohane, Robert O., Andrew Moravcsik and Anne-Marie Slaughter, 'Legalized Dispute Resolution Interstate and Transnational,' 54:3 Int'l. Org.457-488 (2000).

Khansari, Azar K., 'Searching for the Perfect Solution: International Dispute Resolution and the New World Trade Organization,' 20 Hastings Int'l. & Comp.L.Rev 182-203 (1996).

Kim, Hyun Chong, 'The WTO Dispute Settlement Process: A Primer,' 2:3 JIEL 457-476 (1999).

Kingery, John, 'Commentary: Operations of Dispute Settlement Panels,' 31 Law and Pol. In Int'l. Bus. 665 (2000).

Koh, Tommy, 'The GATT and the Uruguay Round of Multilateral Trade Negotiations: A Developing Nation Perspective,' in: Seymour J. Rubin and Mark L. Jones (ed.), Conflict and Resolution in US-EC Trade Relations at the Opening of the Uruguay Round (New York: Oceana, 1989).

Kohona, Palitha, T.B., 'Dispute Resolution in the New World Trade Organization: AN Overview,' 28 J. W. T 23 (April 1994).

180

Komuro, Norio, 'The WTO Dispute Settlement Mechanism - Coverage and Procedures of the WTO Understanding,' 12:3 J.Int'l.Arb 81-171 (1995).

Krueger, Anne, 'The Developing Countries and the Next Round of Multilateral Trade Negotiations,' 22:7 The World Economy 909 (1999).

Kuijper, Pieter Jan , 'The New WTO Dispute Settlement System: The Impact on the European Community,' 29 (6) J. World Trade 49-71 (1995).

Kuilwijk, Kees Jan, World Trade Regulation Manual (Bicester: CCH Editions Ltd., 1999).

Kuyper, Pieter Jan, 'The Law of GATT as a Special Field of International Law,' in: Baarnhorn, L.A.N.M. & K.C. Wellens, (eds.), Diversity in Secondary Rules and the Unity of International Law, (The Hague: Kluwer, 1995).

Lacarte-Muró, Julio, Developing Countries and the WTO Legal and Dispute Settlement System: A View from the Bench, Speech delivered to the UNCTAD Work-shop on Settlement of Disputes in International Trade, Investment and Intellectual Property (Geneva, 2000).

Lachariére, Guy de, 'Case For a Tribunal to Assist in Settling Trade Dispute,' 8 World Economy 339 (1985).

Lang, Winfried, 'WTO Dispute Settlement: What the Future Holds,' in: Simon C. Tay and Daniel C. Esty (eds.), Asian Dragons and Green Trade (Singapore: Times Academic Press, 1996).

Lei Wang, 'Some Observations on the Dispute Settlement System in the World Trade Organization,' 29 J. World Trade 173-178 (1995).

Lichtenbaum, Peter, 'Dispute Settlement and Institutional Issues,' 3:1 JIEL 173-176 (2000).

Lichtenbaum, Peter, 'Procedural Issues in WTO Dispute Resolution,' 19:4 Michigan J. of Int’l. L 1195-274 (1998).

Long, Olivier, Law and Its Limitations in the GATT Multilateral Trade System (Dordrecht: Martinus Nijhoff Publ., 1987).

Loungnarath, Vilaysoun and Celine Stehly, 'The General Dispute Settlement Mechanism in the North American Free Trade Agreement and the World Trade Organization System,' 34 (1) JWT 39-71 (2000).

Lovett, WilliamA., Alfred E. Eckes Jr., and Richard L. Brinkman, U.S. Trade Policy: History, Theory and the WTO (New York: M.E. Sharpe, 1999).

Low, Patrick, Trading Free: The GATT and U.S. Trade Policy (New York: The Twentieth Century Fund Press, 1993).

Lowenfeld, Andreas F., 'Remedies Along with Rights: Institutional Reform of the New GATT,' 88 Am. J.Int'l.L 477 (1994).

Lugard, Maurits, 'Scope of Appellate Review: Objective Assessment of the Facts and Issues of Law,' 1:2 JIEL 323 (1998).

181

Lukas, Martin, 'The Role of Private Parties in the Enforcement of the Uruguay Round,' 29:5 J WT 181-206 (1995).

M. Rafiqul Islam, International Trade Law (NSW: LBC, 1999).

Marceau, Gabrielle and Peter N. Pedersen, 'Is the WTO Open and Transparent? 33:1 JWT 5-49 (1999).

Marceau, 'Transition from GATT to WTO,' 29:4 JWT 147-163 (1995).

Maruyama, Warren H., 'A New Pillar of the WTO: "Sound Science,' 32:3 Int'l.Law 651 (1998)

Maruyama, Warren H., and Timothy M. Reif, 'Co-Chairs Introduction,' 31 Law and Pol. In Int'l. Bus. 551 (2000).

McGovern, Edmond, International Trade Regulation (Exeter: Globefield, 1995).

McLarty, Taunya L., 'GATT 1994 Dispute Settlement: Sacrificing Diplomacy for Efficiency in the Multilateral Trading System?,' 9 Fla. J. Int'l.L 241 - 275 (1994).

McNiel, Dale, 'The First Case Under the STP's Sanitary and Phytosanitary Agreement: The European Union's Hormone Ban,' 39 Virginia J. of Int'l.L. 87 (1998).

Merrills, J.G., International Dispute Settlement (Cambridge: Cambridge U.P., 3rd.ed., 1998).

Michalopoulos, Constantine, 'Developing Countries Strategies for the Millennium Round,' 33 (5) JWT 1-30 (1999).

Michalopoulos, Constantine, 'The Developing Countries in the WTO, 22 (1) World Economy 117 (1999).

Moltke, Konrad von, 'WTO Reform: Time for an Independence Dispute Settlement Mechanism?,' 4 (5) Bridges 11 (June 2000).

Moore, Mike, 'Dispute Settlement at the WTO,' The Hindu, 7 June 2000, (www. indiaserver.com/thehindu/2000/06/07/ stories/05071348.htm>

Moore, Patrick M., 'The Decisions Bridging the GATT 1947 and the WTO Agreement,' 90 AJIL 317 (1996).

Mora, Miquel Montañà I., 'A GATT with Teeth: Law Wins Over Politics in the Resolution of International Trade Disputes,' 31 Columb.J of Transnat'l.L. 103 (1993).

Mota, Sue Ann, 'The World Trade Organizations: An Analysis of Disputes,' 25:1 N.C.J.Int'l.&Com.Reg. 75 (1999).

Movesesian, Mark L., 'Sovereignty, Compliance, and the World Trade Organization: Lessons from the History of Supreme Court Review,' 20 Michigan J. of Int'l.L. 775-818 (1999).

Murase, Shinya, 'Unilateral Measures and the WTO Dispute Settlement,' in: Simon C. Tay and Daniel C. Esty (eds.), Asian Dragons and Green Trade (Singapore: Times Academic Press, 1996).

Nichols, Philip M., 'Participation of Nongovern-mental Parties in the World Trade Organization: Extension of Standing in World

182

Trade Organization Disputes to Nongovernment Third Parties,' 17 U.Pa.J.Int'l.Econ.L. 295-329 (1996).

Nordgren, Ingrid, 'The GATT Panels During the Uruguay Round,' 8:2 J.W.T 87 (1991).

Palmeter, David and Petros C. Mavroidis, Dispute Settlement in the World Trade Organization: Practice and Procedure, (The Hague: Kluwer Law International, 1999). ***

Parlin C., Christopher, 'Operation of Consultations, Deterrence and Mediation,' 31 Law and Pol. In Int'l. Bus. 565 (2000).

Parlin, C. Christopher , 'WTO Dispute Settlement: Are Sufficient Resources Being Devoted to Enable the System to Function Effectively?, 32:3 Int'l Law 863-70 (1998).

Pauwelyn, Joost, 'Enforcement and Countermeasures in the WTO: Rules are Rules - Toward a More Collective Approach,' 94 Am.J.Int'l.L 335 (2000).

Pauwelyn, Joost, 'Evidence, Proof and Persuasion in WTO Dispute Settlement: Who Bears the Burden?,' 1:2 JIEL 227 (1998).

Pearlman, Jessica C., 'Participation by Private Counsel in World Trade Organization Dispute Settlement Proceedings,' 30:2 Law & Pol. in Int'l. Bus. 399-415 (1999).

Pescatore, Pierre, 'The GATT Dispute Settlement Mechanism-Its Present Situation and Its Prospects,' 27 J.W.T 5 (Feb. 1993).

Pescatore, Pierre, William J. Davey, Andreas F. Lowenfeld, Handbook of WTO/GATT Dispute Settlement, Vol. I and II, (Irvington-on-Hudson, N.Y.:Transnational Publishers, 1997).

Pescatore, Pierre, WTO/GATT Dispute Settlement: Digest with Key Words & Summaries, (Irvington-on-Hudson, N.Y: Transnational Publishers, 1997).

Petersmann, Ernst-Ulrich (ed)., International Trade Law and the GATT/WTO Dispute Settlement System (London: Kluwer, 1997).

Petersmann, Ernst-Ulrich, 'Alternative Dispute Settlement in International Trade, Investment and Intellectual Property Law: An Overview,' UNCTAD Work-shop on Settlement of Disputes in International Trade, Investment and Intellectual Property (Geneva, 2000)

Petersmann, Ernst-Ulrich, 'Centennial of the 1899 Hague Peace Conference and 1899 Hague Convention on the Peaceful Settlement of International Disputes - 1999 Geneva Academy of International Economic Law and Dispute Settlement,' 2:2 JIEL 185-187 (1999).

Petersmann, Ernst-Ulrich, Constitutional Functions and Constitutional Problems of International Economic Law (Fribourg University Press, 1991).

Petersmann, Ernst-Ulrich, 'Dispute Settlement in International Economic Law - Lessons for Strengthening International Dispute Settlement in Non-Economic Areas,' 2:2 JIEL 189-248 (1999).

183

Petersmann, Ernst-Ulrich, 'From the Hobbesian International Law of Coexistence to Modern Integration Law: The WO Dispute Settlement System,' 1:2 JIEL 175 (1998).

Petersmann, Ernst-Ulrich, 'Strengthening GATT Procedures for Settling Trade Disputes,' 11 World Economy 55 (1988).

Petersmann, Ernst-Ulrich, 'The Dispute Settlement System of the World Trade Organization and the Evolution of the GATT Dispute Settlement System Since 1948,' 31CML. Rev. 1157 (1994).

Petersmann, Ernst-Ulrich, The GATT/WTO Dispute Settlement System: International Law, International Organization and Dispute Settlement (London: Kluwer, 1997).

Petersmann, Ernst-Ulrich; Hudec,-Robert, reviewer, 'The GATT/WTO Dispute Settlement System,' (book review), 91 Am. J. Int'l.L. 750-2 (1997).

Plank-Brumback, Rosine M., 'The GATT/WTO Dispute Settlement and the Negotiations for a Free Trade Area of the Americas,' in: M. R. Mendoza, P. Low, Barbara Kotschwar (eds.), Trade Rules in the Making: Challenges in Regional and Multilateral Negotiations (Washington DC: Brookings Institution Press, 1999)

Puckett, A Lynne and William A. Reynolds, 'Rules, Sanctions and Enforcement Under Section 301: At Odds with the WTO?,' 90 AJIL 675 (1996).

Quraeshi, A.H., 'The New International Trade Dispute Settlement Framework Under the Uruguay Round of Trade Negotiations,' 5 Int'l. Co. & Comm.L. Rev. 201 (1994).

Qureshi, Asif H., The World Trade Organization: Implementing International Trade Norms (Manchester: Manchester U.P., 1996).

Ragosta, John A., 'Unmasking the WTO - Access to the DSB System: The WTO DSB Live Up To the Moniker 'World Trade Court?'," 31 Law and Pol. In Int'l. Bus. 739 (2000).

Rangawaswami, Viji, 'Operations of the Appellate Process and Functions, Including the Appellate Body,' 31 Law and Pol. In Int'l. Bus. 701 (2000).

Reich, Arie, 'From Diplomacy to Law: The Juridicization of International Trade International Trade Law Relations, 17 Nw.J.Int'l.L. & Bus 775 (1996/7).

Reif, Linda C., 'Annex 2: Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes,' in: Joseph F. Dennin (ed.), Law and Practice of the World Trade Organization (New York: Oceana Publ., 1995).

Reif,-Timothy-M; Florestal,-Marjorie, 'Revenge of the Push-Me, Pull-You: the Implementation Process under the WTO Dispute Settlement Understanding, 32:3 Int'l. Law 755-88 (1998).

184

Reif,-Timothy-M; Magnus,-John-R, 'Introduction (Symposium on the First Three Years of the WTO Dispute Resolution System)', 32:3 Int'l. Law 609-11 (1998).

Reisman, W. Michael & Mark Wiedman, 'Contextual Imperatives of Dispute Resolution Mechanisms; Some Hypothe-ses and Their Applications in the Uruguay Round and NAFTA,' 29 J. World Trade 5-38 (1995).

Reitz, Curtis D., 'Enforcement of the General Agreement on Tariffs and Trade,' 17 U.Pa.J. Int'l. Econ.L. 555-603 (1996).

Rode, Rheinhard (ed.), GATT and Conflict Management: A Transatlantic Strategy for a Stronger Regime (Boulder: Westview Press, 1990).

Roessler,-Frieder; Ellard,-Angela; Elliott,-Richard, Comments (Symposium on the First Three Years of the WTO Dispute Settlement System), 32:3 Int'l. Law 789-93 (1998).

Roh, Jr., Charles E., et.al., 'Presentation Summary and Comments (Symposium on the First Three Years of the WTO Dispute Settlement System), 32:3 Int'l. Law 883 (1998).

Rom, Michael, 'Some Early Reflections on the Uruguay Round Agreement Seen From the Viewpoint of a Developing Country,' 28:6 JWT 5-30 (1994).

Rosenthal, Paul, 'Comments: Scope for National Regulation,' 32:3 Int'l.Law 679 (1998)

Rubin, Seymour J., and Mark L. Jones (ed.), Conflict and Resolution in US-EC Trade Relations at the Opening of the Uruguay Round (New York: Oceana, 1989).

Rubin, Seymour J., and Mark L. Jones, Conflict and Resolution in US-EC Trade Relations at the Opening of the Uruguay Round (New York : Oceana Publications, 1989).

Schaefer, Matthew, 'Section 301 and the World Trade Organization: a Largely Peaceful Coexistence to Date,' 1:1 JIEL 156 (1998).

Schleyer, Glen T., 'Power to the People: Allowing Private Parties to Raise Claims Before the WTO Dispute Resolution System,' 65 Fordham L. Rev. 2275-2311 (1997).

Schneider, Andrea Kupfer, 'Getting Along: The Evolution of Dispute Resolution Regimes in International Trade Organizations,' 20 Michigan J. of Int'l.L. 697-773

Schneider, Andrea, 'Democracy and Dispute Resolution: Individual Rights in International Trade Organisations,' 19:2 U.Pa.J.Int'l. 587 (1998) International Trade Law (, 1999).

Schoenbaum, Hannes L., and Stefan Ohlhoff, '"Constitutionalization" and Dispute Settlement in the WTO: National Security as an Issue of Competence,' 93 AJIL 424 (1999).

Schoenbaum, Thomas J., 'WTO Dispute Settlement: Praise and Suggestions for Reform,' 47 Int'l. & Comp.L.Q. 647-658 (1998).

185

Schwartz, David M., 'Dispute Resolution Panels: Failing to Protect Against Conflicts of Interests,' 10 Am.U.J. Int'l.L & Pol'y 955 (1995).

Sciarra, Vanessa O., 'The World Trade Organization: Services, Investment and Dispute Resolution,' 32:3 Int'l. Law 923 (1998).

Shafer, Gregory, 'United States-Import Prohibition on Certain Shrimp-Shrimp Products, WTO.Doc.WT/DS58/AB/R, World Trade Organization, Appellate Body, October 12, 1998,' 93 AJIL 507 (1999).

Shahin, Magda, From Marrakesh to Singapore: The WTO and Developing Countries (Penang: Third World Network, 1996).

Shakalany, Amr A., 'Arbitration and the Third World: A Plea for Reassessing Bias Under the Specter of Neoliberalism,' 41:2 Harv. Int'l.L.J 419 (2000).

Shapiro,-Ira; Wilson,-S.-Bruce; Waddell,-D.-G; Langeheine, Bernd, Comments (Symposium on the First Three Years of the WTO Dispute Settlement System), 32:3 Int'l. Law 811-16 (1998).

Shell, G. Richard, ‘The trade stakeholders model and participation by nonstate parties in the World Trade Oganization: Augmented title: Discussion of extension of standing in World Trade Organization disputes to nongovernment parties. P. M. Nichols. 17 U. Pa. J. Int'l Econ. L. 295-329 Spr '96, University of Pennsylvania Journal of International Economic Law v 17 Spring 1996. p. 359-81.

Shell, Richard G., 'Trade Legalism and International Relations Theory: An Analysis of the World Trade Organization,' 44 Duke L.J. 829-927 (1995).

Shenk, Maury D., 'WTO Dispute Settlement Body - Article XX Environmental Exceptions to GATT - National Treatment - Consistency with GATT of US Rules Regarding Imports of Reformulated Gasoline,' 90 Am. J. Int'l.L. 669-674 (1996).

Shirzad, Faryar,, 'The WTO Dispute Settlement System: Prospects for Reform,' 31 Law and Pol. In Int'l. Bus. 769 (2000).

Shoyer, Andrew and Eric M. Solovy, 'The Process and Procedure of Litigating at the World Trade Organization: A Review of the Work of the Appellate Body,' 31 Law and Pol. In Int'l. Bus. 677 (2000).

Shoyer, Andrew W., 'The First Three Years of WTO Dispute Settlement: Observations and Suggestions,' 1:2 JIEL 277 (1998).

Shoyer,-Andrew W; Forton, Heather G, Comments (Symposium on the First Three Years of the WTO Dispute Resolution System)', 32:3 Int'l. Law 737-45 (1998).

Smith Aubry D., 'Executive - Branch Rulemaking and Dispute Settlement in the World Trade Organization: A Proposal to Increase Public Participation,' 94 Mich.L. Rev. 1267-1293 (1996).

186

Snoderly, Anna Beth, 'Clearing the Air: Environmental Regulation, Dispute Resolution, and Domestic Sovereignty under the World Trade Organization,' 22 N.C.J.Int'l.L & Com.Reg. 241-306 (1996).

Snyder, Francis, International Trade and Customs Union of the European Union (London: Butterworths, 1998).

Sornarajah, M., 'WTO Dispute Settlement Mechanism: An ASEAN Perspective,' in: Chia Siouw Yue & Joseph L.H. Tan (eds.), ASEAN in the WTO: Challenges and Responses (Singapore: Institute of Southeast Asia studies, 1996).

South Centre, Issues Regarding the Review of the WTO Dispute Settlement Mechanism, T.R.A.D.E. Working Paper, (South Centre, 2000).

Specht, Patrick, 'The Dispute Settlement System of the WTO and NAFTA - Analysis and Comparison,' 27 Ga.J.Int'l. & Comp.L. 57 (1998).

Spierer, Jonathan C., 'Dispute Settlement Understanding: Developing A Firm Foundation for Implementation of the World Trade Organization,' 22:1 Suffolk Transnat'l.L.Rev. 63 (1998)

Steger, D., and S. Hainsworth, 'New Directions in International Trade Law: WTO Dispute settlement,' in: James Cameron and Karen Campbell (eds)., Dispute Resolution in the WTO, (Cameron May, 1998).

Steger, Debra P., and PeterVan den Bossche, 'WTO Dispute Settlement: Emerging Practice and Procedure,' in: Philip Rutley, Iain MacVay and Ahmad Masa'deh (eds.), Liberalisation and Protectionism in the World Trading System (London: Cameron May, 1999).

Steger, Debra P., and Susan M. Hainsworth, 'World Trade Organization Dispute Settlement: The First Three Years,' 1:2 JIEL 199 (1998).

Stephan, Paul B., 'Accountability and International Law Making,' 17 Nw.J. Int'l.L. & Bus 689 (1996/7).

Stewart, Terence P., and Amy Ann Karpel, 'Review of the Dispute Settlement Understanding: Operation of Panels,' 31 Law and Pol. In Int'l. Bus. 593 (2000).

Stewart, Terence P., and Mara M.. Burr, 'The WTO Panel Process: An Evaluation of the First Three Years,' 32:3 Int'l.Law 709 (1998)

Stewart, Terence P., 'Dispute Settlement Mechanisms,' in: Terence P. Stewart, The GATT Uruguay round: A Negotiating History (1986-1992) 2663 (Kluwer, 1993).

Stewart, Terence P., John Greenwald. Jim Hecht, and John Kingery, 'Panel IB: Stage II- Operation of Panel: Presentation Summary and Comments,' 31 Law and Pol. In Int'l. Bus. 675 (2000).

187

Strauss, Andrew L., 'From Gattzilla to the Green Giant: Winning the Environmental Battle for the Soul of the World Trade Organization,' 19:3 U.Pa.J.Int'l. 769 (1998).

Swacker, Franck W., Kenneth R. Redden and Larry B. Wenger, 'WTO & ADR,' 55:3 Disp. Res. J. 36 (2000).

Swacker, Frank Warren, et.al., World Trade without Barriers: The World Trade Organization (WTO) and Dispute Resolution (Charlottesville, Va. : Michie Butterworth , 1995).

Swacker, Frank Warren, Kenneth Robert Redden, Larry B. Wenger (eds.), The World Trade Organization (WTO) and Dispute Resolution, (Charlottesville, Va. : Michie Butterworth , 1995).

Symposium on Current Issues in the World Trade Organization, 17 Univ. of Pennsyl-vania J. of Int'l. Econ. Law 69-381 (1996).

Tang, Xiaobing, The Implementation of the WTO Multilateral Trade Agreements, the 'Built-In' Agenda, New Issues, and the Developing Countries (Penang: Third World Network, 1998).

Taylor, C. O'neal, 'Linkages and Rule Making: Observations on Trade and Environment, and Trade and Labor,' 19:2 U.Pa.J.Int'l. 639 (1998).

Taylor, C. O'Neal, 'The Limits of Economic Power: Section 301 and the World Trade Organization Dispute Settlement System,' 30 Vand. J. Transnat'l.L 209-348 (1997).

Taylor, Matthew D., 'The WTO Panel Decision on Australia's Salmon Import Guideline that the SPS Agreement Can Effectively Protect Human Health Interests,' 9:2 Pacific Rim Law & Policy Journal (2000).

Thomson, Graeme, 'The Uruguay Round Agreement on Dispute Settlement,' in: Attorney General's Department and Law Council of Australia, Twenty-first International Trade Law Conference (Sydney, 17-18 October 1994).

Trachtman, Joel P., 'The Domain of WTO Dispute Resolution,' 40:2 Harvard Int'l.L.J 333-377 (1999).

Trachtman, Joel, 'Decisions of the Appellate Body of the World Trade Organization,' EJIL (1999).

Trade Policies for a Better Future: The 'Leutwiler Report', the GATT and the Uruguay Round,' (Dordrecht: Martinus Nijhoff, 1987).

Trebilcok, M.J and R. Howse, The Regulation of International Trade (New York: Routledge, 2nd .ed., 1999).

'U.S. Implementation of WTO Turtle/Shrimp Decision,' 94 Am.J.Int'l.L 362 (2000).

UNCTAD, The Outcome of the Uruguay Round: An Initial Assessment (New York: UN, 1994)

US- Sections 301-210 of the Trade Act of 1974, WT/DS152/R, 22 December 1999.

188

Valles, Cherise M., and Brendan P. McGivern, 'The Right to Retaliate under the WTO Agreement,' 33 (2) JWT 63-84 (2000).

Venkataraman,-Arun, 'Binational Panels and Multilateral Negotiations: a Two-track Approach to Limiting Contingent Protection, 37:2 Columb. J. of Transnat'l. L. 533-621 (1999).

Vermulst, Edwin E., & Bart Driessen, 'An Overview of the WTO Dispute Settlement System and Its Relationship with the Uruguay Round Agreements,' 29 J. World Trade 131-161 (1995).

Vermulst, Edwin, Petros C. Mavroidis and Paul Waer, 'The Functioning of the Appellate Body After Four Years,' 33 (2) JWT 1-50 (1999).

Waincymer, Jeffrey, 'Reformulated Gasoline under Reformulated WTO Dispute Settlement Procedures: Pulling Pandora out of a Chapeau?, 18 Mich.J.Int'l.L 141-181 (1996).

Wallach, Lori, 'Transparency in WTO Dispute Settlement, ' 31 Law and Pol. In Int'l. Bus. 773 (2000).

Watkins, Kevin, Fixing the Rules: North-South Issues in International Trade and the GATT Uruguay Round (London: CIIR, 1992). ***

Weeks, John, 'Procedures for Dispute Settlement under the World Trade Organization - GATT 1994 and under Chapter 19 of the North American Free Trade Agreement,' 18 Hamline L. Rev. 343-346 (1995).

Wethington, Olin L., 'Commentary on the Consultation Mechanism under the WTO Dispute Settlement Understanding during Its First Five Years,' 31 Law and Pol. In Int'l. Bus. 583 (2000).

Wilson, S. Bruce, 'Can WTO Dispute Settlement Body Be a Judicial Tribunal Rather Than A Diplomatic Club?,'31 Law and Pol. In Int'l. Bus. 779 (2000).

Wolff,-Alan-W, 'Reflections on WTO Dispute Settlement, 32:3 Int'l. Law 951-8 (1998).

World Trade Organization Dispute Settlement Decisions : Bernan's Annotated Reporter, Vols. 1-5, (Lanham, MD. : Bernan, 1998-99).

'WTO Upholds U.S. Section 301 Trade Authority As GATT-Consistent,' 94 Am.J.Int'l.L 376 (2000).

WTO, Guide to the Uruguay Round Agreements (The Hague: Kluwer, 1999).

WTO, The WTO Dispute Settlement Procedures: A Collection of the Legal Texts (Geneva: WTO, 1995)..

WTO, The WTO Dispute Settlement Procedures: A Collection of the Legal Texts, (Geneva: WTO, 1995).

WTO, Trade Policy Review of Indonesia 1998 (Geneva: WTO, January 1999).

WTO, Working Procedure for Appellate Review, Doc. WTO WT/AB/WP/3 (28 February 1997).

189

Yerxa,-Rufus-H; Marantis, Demetrios-J, 'Assessing the New WTO Dispute System: A U.S. Perspective,' 32:3 Int'l. Law 795-810 (1998).

Young, Michael Y., 'Dispute Resolution in the Uruguay Round: Lawyers Triumph over Diplomats,' 29:2 Int'l.Lawyer 389 (1995).

Zekos, Georgios I., 'An Examination of GATT/WTO Arbitration procedures,' 54:4 Disp.Res.J. 72 (2000).